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Sentencia Del TC Sobre El JNE
Sentencia Del TC Sobre El JNE
Sentencia Del TC Sobre El JNE
Sentencia 321/2023
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00007-2021-PCC/TC
25 de julio de 2023
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la creación de la Comisión
Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de 2021, mediante la
Moción de Orden del Día 028.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 2
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
III. FALLO
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 3
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
En Lima, a los 25 días del mes de julio de 2023, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión del Pleno Jurisdiccional, los señores magistrados Morales Saravia, Pacheco
Zerga, con fundamento de voto que se agrega, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, con
fundamento de voto que se agrega, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la
presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de octubre de 2021, don Ronald Angulo Zavaleta, procurador público del
Jurado Nacional de Elecciones (JNE) interpone demanda de conflicto competencial
contra el Congreso de la República, solicitando que se declare la nulidad de la Moción de
Orden del Día 028, por la que se crea la Comisión Investigadora del Proceso de
Elecciones Generales 2021.
Por su parte, con fecha 5 de enero de 2022, don Manuel Eduardo Peña Tavera, procurador
público encargado del Poder Legislativo contesta la demanda, solicitando que sea
declarada improcedente y/o infundada en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
- El demandante también afirma que existe una ausencia de justificación del interés
público y prevalencia del interés particular o de grupo en la conformación de la
comisión investigadora, por cuanto el Congreso de la República pretende reiterar el
cuestionamiento a las decisiones del Pleno del JNE emitidas en el marco del pasado
proceso electoral.
- En esa línea, expone que la motivación que se ofrece para sustentar la Moción de
Orden del Día 028 no acredita un interés público para la creación de una comisión
investigadora, sino cuestionamientos que ya han sido desestimados por la justicia
electoral o que, en otros casos, se trata de meras especulaciones propias de las
contiendas política.
- Por otro lado, denuncia la afectación a las garantías de independencia y cosa juzgada
en materia electoral al someterse a revisión, en una comisión investigadora, el sentido
y los fundamentos del fallo emitido por las resoluciones del JNE sobre el proceso
electoral. Esto, a su criterio, conllevaría admitir que un órgano político pueda
interferir en el ejercicio de las competencias exclusivas, de carácter jurisdiccional,
que la Constitución reconoce y garantiza a los órganos autónomos.
- Del mismo modo, aduce que se vulnera la atribución del JNE para fiscalizar la
legalidad del acto, del proceso y del cumplimiento de las disposiciones electorales,
debido a que en la exposición de motivos de la Moción de Orden del Día 028, se
coloca a dicha comisión en una instancia que sustituye en sus competencias al JNE,
al someter a control y revisión parlamentaria sus decisiones en materia de la legalidad
del proceso electoral.
- El procurador público encargado del Poder Legislativo refiere que una comisión
investigadora despliega efectos de índole político, por los que se emiten elementos
de juicio sobre la conducta funcional de los funcionarios públicos que son objeto
de investigación o son partícipes de un hecho investigado. Advierte que esto no
implica la imposición de una sanción o la ejecución de un acto que incida sobre
la situación jurídica de estos.
- No obstante, refiere que esta posibilidad, por regla general, no procede cuando se
utilice el sistema de votación electrónica. Anota que, excepcionalmente, el
presidente del Congreso de la Republica podrá ordenar que se repita la votación,
siempre y cuando los pedidos de reconsideración hayan sido presentados antes de
la aprobación del acta o de la dispensa de dicha aprobación.
antes que jurídica, dado que distribuye de modo legítimo el ejercicio del poder y
las competencias constitucionales, por lo que su adecuada interpretación también
debe respetar esos parámetros. Por tanto, considera que lo interpretado en la
demanda competencial respecto al artículo 97 de la Constitución (concordante con
el artículo 88 del RCR), es insostenible en nuestro sistema jurídico.
- Sobre esto último, alega que las declaraciones u opiniones que dicho congresista
haya podido brindar respecto al proceso electoral realizado el año 2021 forman
parte de la esfera tutelada del derecho a la libertad de expresión y opinión; y que
las mismas no son vinculantes a los actos de investigación y eventuales
conclusiones a las que pueda arribar la comisión investigadora.
II. FUNDAMENTOS
2. Con relación a dicho cuestionamiento, este Tribunal aprecia que, a través del Oficio
215-2021-2022/JCMM-CR-CI/PEG-20211, de fecha 4 de mayo de 2022, el
entonces presidente de la Comisión Investigadora, congresista Jorge Carlos
Montoya Manrique, envió a la presidenta del Congreso el informe final aprobado
por la mayoría de sus integrantes.
3. En dicho informe, se ha dado cuenta de las actuaciones llevadas a cabo por dicha
Comisión, así como sobre la documentación recibida o remitida (p. 5 del informe)
y las sesiones realizadas (pp. 5-16 de dicho informe), entre otros hechos
relacionados con la mencionada investigación parlamentaria.
1
Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028. Informe final en
mayoría.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Informes/Comisiones_Investigadoras/INFORME-
EN-MAYORIA.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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5. Estando a lo expuesto, tales hechos acreditados implican para este Tribunal que:
iii) El Pleno del Congreso no aprobó dicho informe final (en mayoría),
según se desprende de la votación detallada supra.
i) De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 111 del Nuevo Código
Procesal Constitucional (NCPCo), el procedimiento en el proceso
competencial se sujeta, en lo que resulte pertinente, a las reglas propias
del proceso de inconstitucionalidad. En consecuencia, resulta aplicable
el artículo 104 del NCPCo y, por lo tanto, corresponde concluir que,
2
Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028. Votación del informe
final, en mayoría.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Informes/Comisiones_Investigadoras/AV-INF-
FINAL-MAY.pdf Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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10. Asimismo, si bien la emisión del informe final de la Comisión Investigadora pone
fin al ejercicio de las competencias cuestionadas, lo cierto es que, como ya se ha
dejado establecido previamente, ese solo hecho, de conformidad con el referido
artículo 112 del NCPCo, no agota la posibilidad que tiene el Tribunal
Constitucional de someter a control los actos que sean resultado o consecuencia o
que se hayan expedido con posterioridad al alegado acto viciado de incompetencia,
que se denuncia en la demanda.
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13. Argumenta que la creación de dicha Comisión, a través de la Moción de Orden del
Día 028, habría infringido lo dispuesto en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso; y que el objeto de investigación de la Comisión menoscaba las
competencias conferidas por la Norma Fundamental, de forma exclusiva y
excluyente, al JNE, como órgano constitucional autónomo.
14. En segundo lugar, la parte demandante solicita a este Tribunal que establezca que
el Congreso de la República o una comisión investigadora parlamentaria, no
pueden, en ningún caso, en el ámbito de sus actuaciones, interferir o menoscabar
las competencias constitucionales del JNE con el objeto de:
- Citar a a los integrantes del JNE o de los JEE para que comparezcan
ante la Comisión Investigadora o al Pleno del Congreso, para sustentar o
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15. Este Tribunal debe precisar que el pronunciamiento que emite en el marco de un
proceso competencial se realiza respecto a una decisión (disposición, acto o
resolución) o concreta actuación que habría configurado un vicio competencial.
16. A fin de analizar el tipo de controversia específica que propone el JNE cuando
cuestiona la actuación del Congreso de la República en el presente caso, este
Tribunal debe detallar, previamente, la naturaleza y regulación del proceso
competencial, así como los tipos de conflictos que pueden presentarse.
17. El artículo II del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional
establece que son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la
vigencia efectiva de los derechos constitucionales reconocidos por la Constitución
y los tratados de derechos humanos; así como los principios de supremacía de la
Constitución y fuerza normativa.
18. Por ello, el proceso competencial puede ser considerado como uno sui generis, toda
vez que no está orientado estrictamente a la tutela de un derecho constitucional, ni
al control abstracto de actos normativos, como sí sucede con los otros procesos
constitucionales que el propio código reconoce.
19. En tal sentido, para determinar la naturaleza del proceso competencial, habrá que
indagar acerca de sus raíces históricas. Así, es posible encontrar su origen en las
distintas fórmulas de la jurisdicción constitucional europea. Ello porque los
tribunales o cortes constitucionales de Europa se constituyeron como una
“jurisdicción quasi arbitral para resolver las controversias entre entes territoriales,
por una parte, y entre poderes del Estado, por otra” [Pérez Tremps, Pablo (2010).
Sistema de justicia constitucional. Navarra: Thomson Reuters, p. 87].
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20. El inicio del reconocimiento de esta clase de proceso puede relacionarse con la
reforma constitucional de 1925, que dispuso que la Corte Constitucional de Austria
(VfGH) “había de decidir, a requerimiento del Gobierno federal o de los Gobiernos
de los Lander, si un acto legislativo o administrativo era de la competencia de la
Federación o de los Lander” [Fernández Segado, Francisco (2009). La justicia
constitucional: una visión de derecho comparado. Madrid: Dykinson, Tomo I, p.
118].
iii) a los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos
constitucionales, o a estos entre sí.
27. En tanto que el elemento de carácter objetivo, está referido a la naturaleza del
conflicto, la cual deberá tener dimensión constitucional; es decir, deberá tratarse de
competencias o atribuciones fijadas por la Constitución o derivadas de las leyes
orgánicas respectivas.
(i) Conflicto positivo, que se genera cuando dos o más poderes del Estado u
órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución
constitucional. Sobre este tipo de conflicto puede citarse a modo de ejemplo,
las siguientes ejecutorias:
(iii) Conflicto negativo, que se origina cuando dos o más poderes del Estado u
órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución
constitucional por entender que han sido asignadas a otro poder u órgano
estatal. Entre los conflictos negativos que el Tribunal Constitucional ha
tenido ocasión de analizar, cabe mencionar:
“(…) los actos controlables en el proceso competencial son las actuaciones inválidas que
infringen aquellas normas de relevancia constitucional que regulan el proceso de creación
y aplicación del derecho por parte de los entes estatales legitimados en este proceso, lo
que incluye a los vicios en el ámbito de la titularidad de la competencia o atribución, a
los vicios en el ámbito material de tales competencias o atribuciones y también, a los
vicios en el ámbito del procedimiento previsto para su expedición” (Sentencia 00002-
2018-CC/TC, fundamento 9).
35. Así las cosas, un vicio competencial objeto de control por este Tribunal se configura
cuando el acto cuestionado:
39. Dicho sistema tiene como rol básico, según el artículo 176 de la Constitución,
asegurar que las votaciones expresen de forma auténtica, libre y espontánea lo que
decidan los ciudadanos; y que los escrutinios reflejen con exactitud, y de forma
oportuna, su voluntad, expresada en las urnas, por votación directa.
40. Precisamente, el JNE forma parte de dicho sistema electoral, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 177 de la Constitución, junto a la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (Onpe) y al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(Reniec). Al ser parte de un sistema, cada uno de dichos órganos constitucionales
actúa con autonomía y mantienen relaciones de coordinación, de acuerdo con sus
correspondientes competencias y atribuciones.
3. Velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y de las demás
normas en materia electoral;
45. Dicho Pleno, al resolver las causas, tiene el mandato de apreciar los hechos con
criterio de conciencia, conforme a la Constitución, a la ley y a los principios
generales de derecho, como se desprende del artículo 181 de dicho texto
constitucional.
49. Así fue establecido en casos anteriores, entre los que cabe destacar la Sentencia
05854-2005-PA/TC, donde este Tribunal desarrolló especialmente la figura del
amparo electoral.
50. En todo caso, más allá de este supuesto excepcional, lo cierto es que el JNE ha sido
reconocido en la jurisprudencia de este órgano de control como “supremo intérprete
del derecho electoral”, cuyas “principales funciones se desenvuelven en el ámbito
jurisdiccional” (Sentencia 00002-2011-CC/TC, fundamento 31).
modificar sus resultados finales. A ello abona la fuerza dimanante del principio de
seguridad jurídica, que conduce a sostener, sin lugar a dudas, que las resoluciones
del JNE relacionadas con los resultados electorales no pueden ser dejadas sin efecto
por la justicia constitucional, ni tampoco en el ámbito de la justicia ordinaria o en
sede parlamentaria, administrativa, ni en ninguna otra (cfr. Sentencia 05854-2005-
PA/TC, fundamento 38).
52. Manuel Aragón Reyes ha detallado las similitudes y diferencias entre los tres tipos
de control del poder, a saber, los controles social, político y jurisdiccional. Para los
efectos que aquí interesan, el control político se caracteriza por ser
institucionalizado, ya que lo realiza un órgano con arreglo a una serie de
procedimientos; tiene como agente de control a un órgano «cualificado por su
condición política», como el Parlamento en lugar de uno jurisdiccional; su objeto
de control son los órganos de poder sea directa o indirectamente a través de sus
actuaciones; puede ser sucesivo o preventivo; es subjetivo, porque el parámetro de
control no está objetivado, es disponible y no necesariamente es preexistente;
además, es voluntario porque el órgano de control decide qué controla y cuándo
controla. En cuanto a sus resultados, el jurista español agrega que, salvo
excepciones tasadas, el control político no suele tener efectos sancionatorios;
asimismo, sus conclusiones no son necesariamente vinculantes y puede tener tanto
efectos inmediatos como posteriores o servir para activar los controles sociales.
Incluso, resalta que el mero hecho de activar el control es un resultado en sí mismo
que opera como una efectiva limitación del poder3.
54. Las comisiones investigadoras son comunes a nivel de derecho comparado, tanto
en países con un tipo de gobierno parlamentario como en los de tipo
presidencialista. Como parte del primer grupo puede revisarse las Constituciones
3
ARAGÓN REYES, M. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del
control, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, pp. 143-156.
4
SANTAOLALLA LÓPEZ, F. Derecho parlamentario español (2a. ed.), Dykinson, Madrid, 2019, pp.
454-455.
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de Italia (artículo 82), Alemania (art. 44), España (artículo 76) y Portugal (artículo.
178), entre otros. Como parte del segundo grupo, pese a que la Constitución de
Estados Unidos no prevé la competencia investigadora del Congreso, «la doctrina,
la práctica y la jurisprudencia, lo admiten»5.
55. En cuanto a sus funciones, sin duda las comisiones investigadoras son un
mecanismo de control político parlamentario en el que el hecho mismo de la
investigación resulta más importante que la decisión final del Pleno del Congreso,
que está a cargo de las mayorías6.
57. Por otro lado, debe precisarse que las comisiones investigadoras no solo sirven para
realizar control político, sino que también son un «medio parlamentario aplicable a
funciones diversas». Así lo ha desarrollado Santaolalla López, quien, al analizar la
Constitución española de 1978, ha notado que dichas comisiones han sido reguladas
en el Título III, referido a las Cortes Generales, en lugar del Título V, concerniente
a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales10.
58. En el caso peruano puede arribarse a la misma conclusión, tras aplicar el método de
interpretación sistemática. Aquí las comisiones investigadoras están reguladas en
5
RAMELLA, P. «Comisiones Investigadoras del Congreso», en Estudios en Homenaje al Dr. Héctor Fix-
Zamudio, en sus treinta y cinco años como investigador de las ciencias jurídicas, vol. I, Universidad
Nacional Autónoma de México, México D.F., 1988, p. 641.
6
ARAGÓN REYES, M. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del
control, cit., p. 181.
7
RAMELLA, P. «Comisiones Investigadoras del Congreso», cit., p. 641.
8
Para mayores detalles sobre las investigaciones de la Cámara de Representantes, Vid.:
https://history.house.gov/Institution/Origins-Development/Investigations-Oversight/. Para un listado
selecto de comisiones investigadoras en la Cámara de Senadores, Vid.:
https://www.senate.gov/about/powers-procedures/investigations/select-investigations.htm. Consultas
realizadas el 24 de julio de 2023.
9
Para consultar el Reporte Final, p. 8, Vid.: https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-J6-
REPORT/pdf/GPO-J6-REPORT.pdf. Consulta realizada el 24 de julio de 2023.
10
SANTAOLALLA LÓPEZ, F. Derecho parlamentario español (2a. ed.), cit., p. 457.
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59. Para delimitar estas “funciones diversas” para las que pueden servir las comisiones
investigadoras, conviene revisar una vez más la experiencia estadounidense, toda
vez que el rol de dichas comisiones se ha consolidado a lo largo de los siglos. Para
estos efectos, la Supreme Court ha determinado que dichas comisiones deben
cumplir con el test del “valid legislative purpose” (propósito legislativo válido). En
Watkins v. United States (1957) (354 U.S. 178, 187), el supremo órgano judicial
estableció que el poder de investigar es amplio e «inherente al proceso legislativo».
Por ejemplo, puede abarcar «investigaciones relacionadas con la administración de
las leyes existentes, así como los estatutos propuestos o posiblemente necesarios»,
además de incluir «encuestas de defectos en [el] sistema social, económico o
político con el fin de permitir que el Congreso los resuelva», o comprender
«investigaciones en los departamentos del Gobierno Federal para exponer la
corrupción, la ineficiencia o el despilfarro»11.
60. Además, debe señalarse que la Supreme Court estableció en McGrain v. Daugherty
(1927) (273 U.S. 135, 178) la presunción de que el poder de investigar del Congreso
ha sido realizado de conformidad con un propósito legislativo válido12.
61. Por último, el poder de investigar no será ilimitado, puesto que tendrá que respetar
derechos constitucionales de los investigados, guardar relación con un propósito
legislativo válido y respetar las funciones de las otras ramas del gobierno. Sobre el
último punto, en Tenney v. Brandhove (1951) (341 U.S. 367, 378), se precisó que
para determinar que el Congreso se ha extralimitado, «debe ser evidente que hubo
una usurpación de funciones conferidas exclusivamente al Poder Judicial o al
Ejecutivo»13.
11
Traducción propia. Para el texto de la sentencia, Vid.: https://cite.case.law/us/354/178/. Consulta
realizada el 24 de julio de 2023.
12
Puede consultarse el texto de la sentencia en: https://cite.case.law/us/273/135/. Consulta realizada el 24
de julio de 2023.
13
Para la sentencia, Vid.: https://cite.case.law/us/341/367/. Consulta realizada el 24 de julio de 2023.
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67. Por su parte, en cuanto al Reglamento del Congreso, el artículo 5, sobre las
modalidades de control político, preceptúa que:
69. Este Tribunal aprecia que la Constitución y, en segundo término, el Reglamento del
Congreso, han reconocido la plena competencia del órgano parlamentario para
llevar a cabo investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Y no es pues
una responsabilidad meramente nominal, sino trascendental dentro de un modelo
de control político, pues busca transparentar el correcto manejo y desempeño del
resto de poderes públicos, de aquellos que lo representan y en general de quienes,
por razón de las conductas que ponen en práctica, generan incidencias sobre el
interés público.
70. Si bien la disposición constitucional glosada establece que las conclusiones de las
comisiones investigadoras, plasmadas en los informes resultantes del proceso de
investigación, sometidas a discusión y aprobación del Pleno del Congreso, no
obligan a los órganos jurisdiccionales, ello no les resta la importancia debida, ni
enerva el rol que cumplen en el Estado constitucional, pues este no se basa en el
secretismo, sino en la plena transparencia del manejo público, lo que, como es
evidente, redunda en el interés de la ciudadanía y en la necesidad de fortalecer sus
instituciones y la conducta de quienes los representan.
71. Así las cosas, este Colegiado no comparte la visión de la parte demandante, en el
sentido de que investigar al JNE o las tareas que dicho órgano haya podido ejecutar
dentro del contexto de un proceso electoral, resulte prima facie imposible de llevar
a la práctica. Una cosa es que no se puedan ni se deban invadir las competencias o
los fueros de cada poder público y otra, completamente distinta, pretender que
ciertos órganos constitucionales son zonas donde el control político no funciona o
queda simplemente prohibido. De lo que se trata, entonces, no es de negar una
competencia, sino de garantizar que la misma sea ejercida en forma debida o acorde
con los postulados y principios constitucionales, y con el pleno respeto a los
derechos fundamentales. Es dicha premisa la que este Colegiado asume y con la
cual, entiende, debe enfocarse la presente controversia.
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72. Así entonces, queda claro que el Congreso de la República está habilitado
constitucionalmente, dentro de sus competencias, para el ejercicio del control
político, que comprende, a su vez, el inicio de investigaciones sobre cualquier
asunto de interés público.
74. En primer término, de acuerdo con el artículo 88.a del Reglamento del Congreso,
el procedimiento de creación de una Comisión Investigadora consta,
principalmente, de los siguientes pasos o etapas:
Votación
sobre la
Presentación Debate de la Votación de
admisión a
de la Moción Moción la Moción
debate de la
Moción
14
Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028.
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Expvirt_2021.nsf/mociones20212026/00028?OpenD
ocument. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
15
Congreso de la República. Moción de Orden del Día 028, p. 1, recuperada de
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Mociones_de_Orde
n_del_Dia/MC0002820210806.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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79. El día 12 de agosto de 2021, se sometió a la consideración del Pleno del Congreso
de la República la admisión a debate de la Moción 028, tal y como se desprende del
Acta de su Cuarta Sesión, celebrada en dicha fecha17.
80. Al respecto, debe destacarse que antes de que se lleve a cabo la votación respectiva,
los congresistas Muñante Barrios y Cueto Aservi solicitaron su adhesión a la
Moción 002818. Por su parte, el congresista Montoya Manrique solicitó el retiro de
su firma de esta19.
82. Minutos más tarde se sometió a votación la admisión a debate de la Moción 028,
siendo el resultado el siguiente: 56 votos a favor, 39 en contra y 19 abstenciones20.
16
Ibid., pp. 4-5.
17
Congreso de la República. Acta de la Cuarta Sesión realizada el 12 de agosto de 2021.
https://www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/Actas.nsf/ActasPlenoAct/05256D7B007504430525878B
005E1775/$FILE/04-12.ago.2021.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
18
Congreso de la República. Pedido de adhesión de firma de los Congresistas Muñante Barrios y Cueto
Aservi, con fecha 12 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Adhesion_Mocion/
OFICIO-00-2021-2022-GPRP-CR.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
19
Congreso de la República. Pedido de retiro de firma del Congresista Montoya Manrique, con fecha 12
de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Retiro_de_Firma/O
FICIO-0026-2021-2022-GPRP-CR.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
20
Congreso de la República. Registro de asistencia y votación de la admisión a debate de la Moción 028,
con fecha 12 de agosto de
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84. Al respecto, corresponde tomar en cuenta que el artículo 88.a del RCR establece
que:
85. Queda claro entonces que con la votación favorable de 46 congresistas se obtuvo el
mínimo de votos necesarios para aprobar la moción indicada. Cabe precisar,
además, que el congresista de la República, Cavero Alva, presentó una solicitud
para consignar su asistencia y su voto a favor; y que, por el contrario, la congresista
Juárez Calle comunicó su voto en contra22.
87. Ahora bien, a las 6:16 pm, los congresistas Cerrón Rojas y Varas Meléndez,
invocando el artículo 58 del Reglamento del Congreso de la República, solicitaron
la reconsideración de la votación por la que se aprueba la Moción 002823.
2021.https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Asistencia_Vo
tacion/AVMC00028-20210812..pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
21
Congreso de la República. Registro de asistencia y votación sobre el Texto Sustitutorio de la Moción
028, con fecha 12 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Asistencia_Votacio
n/AVMC00028-20210812.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
22
Ibid., pp. 3-4.
23
Congreso de la República. Pedido de reconsideración de la votación por la que se aprueba la Moción de
Orden del Día 028.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Reconcideracion/A
VRMC20210812-00028.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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88. Una semana después, con fecha 19 de agosto de 2021, se sometió a votación la
reconsideración de la votación de la Moción 028.
89. A las 5:29 pm, 122 congresistas consignaron su asistencia, con lo cual se superó el
quórum de 64 que resultaba aplicable para esa sesión. Luego, a las 5:32 pm se votó
la reconsideración de la votación de la Moción 028. El resultado fue el siguiente:
67 votos a favor, 53 votos en contra, a lo que debe añadirse los 5 votos a favor de
la reconsideración de los que se dejó constancia24.
91. A las 5:40 se llevó a cabo una nueva votación para determinar si se aprobabala
Moción 028, o no. El resultado fue 46 votos a favor, 59 en contra y 9 abstenciones25,
según el Acta de la Quinta Sesión celebrada del 19 de agosto de 202126.
93. Es decir que, luego de la votación, se subrayó que quienes no hubieran emitido su
voto podrían dejar constancia por escrito del sentido del mismo, se sobreentiende
que con posterioridad.
94. Luego de concluida la votación, pero antes de que se apruebe la dispensa del trámite
de sanción del acta, es decir, a las 7:38 pm y mediante el Oficio S/N–2021-
24
Congreso de la República. Registro de asistencia y reconsideración de la votación por la que se aprueba
la Moción 028, con fecha 19 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Reconcideracion/A
VRMC00028-20210819.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
25
Congreso de la República. Votación de la Moción de Orden del Día 028, con fecha 19 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Asistencia_Votacio
n/AVMC0002820210819.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
26
Congreso de la República. Acta de la Quinta Sesión realizada el 19 de agosto de 2021.
https://www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/Actas.nsf/ActasPlenoAct/05256D7B007504430525878B
00709FC7/$FILE/05-19y24agoPLO2021.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
27
Ibid., pp. 9-10.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 31
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
95. Por último, se debe tomar en cuenta que, del Acta de la Quinta Sesión del Pleno del
Congreso, celebrada el 19 de agosto de 2021, antes citada, surge que: “Se aprobó la
dispensa del trámite de sanción del acta para ejecutar lo acordado en la presente
sesión” e inmediatamente después “culminó la sesión a las 8:55 pm” (página 29)29.
Aprobación de la
Votación de la Pedido de cambio de dispensa del trámite
Nueva votación de la
Reconsideración voto del Congresista de sanción del acta y
Moción 028
Arriola culminación de la
19.08.2021 19.08.2021 sesión
19.08.2021
5:32 pm 5:40 pm 19.08.2021
7:38 pm
8:55 pm
97. Corresponde tomar en cuenta que el cambio de voto que presentara por escrito el
congresista Arriola Tueros adquiere especial relevancia a la hora de determinar la
validez procedimental de la creación de la Comisión Investigadora del Proceso
Electoral 2021.
99. Conviene tener en cuenta que, según el artículo 58 del Reglamento del Congreso:
Cualquier Congresista puede solicitar que se rectifique la votación sólo cuando ésta se
haya realizado levantando la mano y exista duda sobre su resultado. Para tal efecto, el
Presidente solicitará que los Congresistas expresen su voto poniéndose y permaneciendo
en pie. Cuando la votación se efectúe mediante el Sistema de Votación Electrónica, no
procederá la rectificación. En este caso, y por excepción, el Presidente podrá ordenar que
se repita la votación utilizando el procedimiento antes mencionado.
Las reconsideraciones se presentan por escrito luego de las votaciones y su aprobación
requiere el voto de más de la mitad del número legal de Congresistas. No proceden los
pedidos de reconsideración sobre una reconsideración previamente votada, con excepción
del pedido que presenten por una sola vez los voceros de los grupos parlamentarios que
representan a los 3/5 del número legal de Congresistas, los que para su aprobación
requieren el voto de los 2/3 del número legal de Congresistas. No se puede presentar
reconsideraciones después de aprobada el acta o de la dispensa de dicha aprobación (...).
100. Este Tribunal aprecia que la solicitud del congresista Arriola no supone un pedido
de rectificación de la decisión del órgano, toda vez que no se trata de un supuesto
de duda sobre el resultado, que conllevaría excepcionalmente que se pueda ordenar
la repetición de la votación antes realizada.
101. Por otra parte, cabe concluir que el cambio de voto de dicho congresista tampoco
se refiere a un pedido de reconsideración, puesto que no se planteó la necesidad de
realizar una nueva votación, sino que solamente hacía referencia al sentido de su
propio voto.
103. En efecto, en el pedido se aprecia que se solicita el cambio individual del propio
voto, que inicialmente fue a favor, para que se considere como abstención; pedido
que fue presentado por escrito a las 7:38 PM.
104. Importa poner de relieve que en el artículo 58 no existe una regla específica
aplicable al cambio del sentido del voto de los congresistas, manifestado por escrito
dentro de su oportunidad. Sin embargo, ante la falta de regulación advertida, o
propiamente, pese a una laguna o deficiencia de la ley, el juez constitucional no
puede dejar de impartir justicia, como dispone el artículo 139.8 de la Constitución.
105. Por ello, este Tribunal entiende que corresponde aplicar, por analogía, los criterios
del artículo 58 al supuesto del cambio de voto. En consecuencia, el pedido debe:
107. Siendo ello así, este Tribunal aprecia que el cambio de voto del congresista Arriola
debió ser considerado, como lo solicitara en su oportunidad, es decir, como una
abstención.
109. Efectivamente, este Tribunal entiende que se pueden añadir votos, en cualquier
sentido, como la advirtiera la presidenta del Congreso en el Acta de la Quinta
Sesión, celebrada del 19 de agosto de 2021, antes citada. Así las cosas, en la misma
etapa del proceso parlamentario un congresista puede, excepcionalmente, cambiar
el sentido de su voto, cuando hubiese incurrido en un error.
111. Sin perjuicio de lo dicho, este Tribunal entiende que, en principio, un cambio en el
sentido del voto emitido puede ser considerado como una decisión anómala y
disfuncional; sin embargo, ello, en sí mismo, no impide que dicho cambio sea
tomado en cuenta, siempre que se verifique el cumplimiento de los criterios y
requisitos exigidos, válidamente, por el Reglamento del Congreso.
112. Como consecuencia de dicho cambio de voto, presentado antes de la dispensa del
trámite de sanción de acta, el nuevo conteo de votos a favor de la creación de la
Comisión Investigadora debió reducirse de 46 a 45.
113. Por otra parte, en el expediente virtual parlamentario este Tribunal no aprecia que
luego del cierre de la votación se hayan añadido votos de congresistas que no
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 34
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
116. Ello no quiere decir que el Congreso de la República no tenga competencia para
formar una comisión investigadora que aborde asuntos de interés público
relacionados con el ejercicio de las funciones asignadas por la Constitución y la ley
al JNE, más allá de que los resultados electorales permanecerán inalterables, al ser
preclusivos y perentorios, conforme al ordenamiento jurídico-constitucional y a la
jurisprudencia vinculante de este Tribunal.
117. Corresponde destacar que el presente caso no es el primero en el que este Tribunal
ha identificado la existencia de vicios formales en el procedimiento parlamentario.
Una situación análoga se presentó en el Expediente 00006-2018-PI/TC, en el que
la inconstitucionalidad de la norma sometida a control se basó en la existencia de
un notorio y profundo déficit de deliberación.
119. Queda claro, entonces, que los vicios formales en el procedimiento parlamentario,
como el que se advierte en autos, pueden dar lugar a sentencias estimatorias cuando
supongan una vulneración de los principios o competencias consagrados por la
Constitución.
120. Por tales consideraciones, y en aplicación del artículo 112 del Nuevo Código
Procesal Constitucional, este Tribunal concluye que es nula la aprobación de la
Moción de Orden del Día 028, que propuso constituir una Comisión Investigadora
del Proceso de Elecciones Generales de 2021 y, por lo tanto, son nulos también
todos los actos derivados o que son consecuencia de dicha actuación parlamentaria.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 35
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
III. FALLO
HA RESUELTO
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Emito el presente fundamento de voto, con el mayor respeto por la posición de mis
colegas magistrados, a fin de apartarme de los fundamentos 21 y 25 de la sentencia, los
cuales consideran al proceso competencial como un proceso constitucional “sui generis”
(sic) ya que “no está orientado estrictamente a la tutela de un derecho constitucional, ni
al control abstracto de actos normativos”31.
El Diccionario de la Real Academia Española define sui generis como “Dicho de una
cosa: De un género o especie muy singular y excepcional”.
Bajo el criterio de la sentencia habría que considerar también sui generis al proceso de
cumplimiento, pues no está orientado estrictamente a la tutela de un derecho
constitucional ni al control abstracto de actos normativos, ya que se dirige contra la
autoridad o funcionario, en general, “renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo”32. Empero, no cabe duda que el proceso de cumplimiento, al estar previsto
en Constitución, es un proceso constitucional y tampoco lo considero sui generis, sino
que -al igual que los demás- tiene su propia finalidad marcada por el texto constitucional
(artículo 200, inciso 6).
S.
PACHECO ZERGA
31
Fundamento 21.
32
Artículo 200, inciso 6, de la Constitución.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 37
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
- Hábeas Corpus
Control o tutela de derechos - Amparo
- Hábeas Data
- Cumplimiento
Función de representación
Función legislativa
Función especial
(nombramiento, ratificación o remoción de altos
funcionarios)
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 38
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
Función disciplinaria
4. Por supuesto, como da a entender la sentencia, el encargo que pueda asignarse a una
comisión investigadora del Congreso no es ilimitada, pues de antemano existen
atribuciones exclusivas tanto de los Poderes del Estado como de los distintos órganos
constitucionalmente autónomos que no pueden ser objeto de un control de carácter
político, en la medida que ello significaría la afectación de su autonomía e
independencia institucional protegida por la Constitución.
5. No está en duda que una comisión parlamentaria creada para investigar asuntos de
interés público sea una forma legítima del ejercicio de la representación política en
tanto depositaria de la soberanía popular. De hecho, el artículo 92 y 93 de nuestra
Constitución señalan que los congresistas representan a la Nación y ejercen su
función a tiempo completo; por lo que, estos congresistas deben canalizar las
preocupaciones y el derecho de supervisión que tienen todos los ciudadanos en
relación a la res publica como miembros de una sociedad política.
7. Ahora esto no quita que este poder de los congresistas esté regulado y limitado
cuando de las comisiones parlamentarias se trata, limitaciones que provienen, de
hecho, del propio bloque de constitucionalidad. El mismo artículo 97 de la
Constitución ha establecido, como presupuesto para el inicio de toda investigación
del Congreso, que este sea de “interés público”. Dicho artículo expresamente dispone
que “El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 39
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
público”. Igual redacción tiene el artículo 88, primer párrafo, del Reglamento del
Congreso.
10. Pero sin ir más allá, ya nuestra jurisprudencia ha realizado sus propios esfuerzos por
clarificar el concepto de interés público. En la sentencia del Expediente 04968-2014-
HC/TC (caso Alejandro Toledo Manrique), donde se realizó un examen de la
actuación de la comisión investigadora sobre el caso de las presuntas irregularidades
en la adquisición de inmuebles por parte del expresidente Alejandro Toledo
Manrique, así como del origen de los fondos; el Tribunal resaltó que el interés público
es un concepto prescriptivo y que tiene, a su vez, una conexión con la ética pública.
33
Véase ARENDT, Hanna, 2003 (1958): La condición humana, trad. Ramón Gil Novales, primera edición,
Buenos Aires, Paidós.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 40
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
12. En segundo lugar, al interés público le atañe la ética pública. Eso quiere decir, según
el mismo fundamento 20, que el interés público se relaciona con “la eventual
afectación de la ética reconocida en las normas establecidas por el ordenamiento
jurídico, cuyo respeto es imprescindible para la convivencia pacífica y el respeto por
los derechos fundamentales”. De ahí que el interés público “no puede tratarse de
asuntos relacionados con la ética privada, es decir, con asuntos relativos a los
variados modelos de virtud con los que los ciudadanos despliegan válidamente su
libertad y construyen su proyecto de vida, aun cuando pueda una importante mayoría
social discrepar de tales perspectivas de pensamiento y de acción”.
16. Ahora bien, es necesario también precisar que, a pesar de que un asunto sea
efectivamente de interés público, ello tampoco habilita automáticamente la
posibilidad de ser investigado por una comisión parlamentaria. El concepto de interés
público es un primer filtro, sí; pero no el único. Cuando el artículo 97 de la
Constitución establece que el Congreso puede investigar “cualquier asunto de interés
público”, ese “cualquier” no es absoluto. Desde una interpretación sistemática de la
Constitución y, como indiqué al inicio, hay ámbitos que son competencias o
atribuciones protegidas a favor de determinados poderes u órganos, los cuales no
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 41
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
podrían ser objeto de control político bajo el riesgo de que el Congreso afecte su
autonomía.
18. Recordemos que estos órganos gozan de autonomía constitucional y se rigen por el
principio de independencia consagrado en el artículo 139, inciso 2 de la Constitución,
esta última la cual, según lo ha establecido la sentencia de inconstitucionalidad del
Expediente 00004-2006-PI/TC, “no puede sujetarse a ningún interés que provenga
de fuera de la organización judicial en conjunto, ni admitir presiones para resolver
un caso en un determinado sentido. Las decisiones de la autoridad judicial, ya sea
que ésta se desempeñe en la especialidad constitucional, civil, penal, penal militar,
laboral, entre otras, no pueden depender de la voluntad de otros poderes públicos
(Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, por ejemplo), partidos políticos, medios de
comunicación o particulares en general, sino tan solo de la Constitución y de la ley
que sea acorde con ésta” (subrayado agregado).
20. Ahora, estas restricciones aplicables a una comisión parlamentaria, por supuesto, no
necesariamente se expande a cualquier tipo de actos que incurra el Poder Judicial o
los órganos constitucionalmente autónomos, que he hecho referencia, puesto que
tampoco de trata de preservar “autarquías”, como bien señala la sentencia. Si bien
existe una limitación constitucional frente a la investigación parlamentaria en
relación con las decisiones de carácter jurisdiccional, en tanto que se trata de una
atribución exclusiva; no obstante, en relación a la actuación administrativa de dichos
órganos, como, por ejemplo, las sospechas de una contratación irregular de
trabajadores, una licitación pública ilegal, etc., sí podría prima facie ser objeto de
investigación por el Congreso por ser de interés público y no estar vinculado con una
atribución exclusiva.
debe entenderse que dicho encargo no puede ejercerse ampliamente, sino que está
sujeta, por lo menos, a las restricciones que he explicado supra y que no puede
invadir el ejercicio exclusivo de sus funciones.
22. Finalmente, considero que para la presente causa se debe retirar los considerandos
120 y 121.
S.
DOMINGUEZ HARO