5 - La Construcción de Las Políticas Alimentarias y Nutrición Ok
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CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y TOMA DE DECISIONES EN MATERIA
DE NUTRICIÓN Y ALIMENTACIÓN EN MÉXICO.
INDICE
I. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………. 3
II. OBJETIVO Y UTILIDAD …………………………………………………………………. 3
III. METODOLOGÍA………………………………………………………………………….. 3
IV. IDENTIFICACIÓN DE ACTORES ………………………………………………………. 4
a) Contexto ………………………………………………………………………….. 4
b) Antecedentes de las políticas de alimentación y nutrición en México …. 6
c) Periodo 2006-2012: eventos e iniciativas …………………………………….. 7
d) Periodo 2013-2016: eventos e iniciativas …………………………………….. 11
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I. INTRODUCCION
Las políticas y programas de nutrición y alimentación son de gran relevancia para México
debido al doble reto alimentario del país. Actualmente no solo se debe abatir la desnutrición
y la seguridad alimentaria, sino también se deben de promover los adecuados hábitos
alimenticios que ayuden a prevenir la obesidad y el sobrepeso. Dentro del carácter
multifactorial de las enfermedades no-transmisibles, que actualmente aquejan fuertemente
al país, las políticas de nutrición juegan un papel muy relevante para su prevención y control.
Asimismo, en el área de desarrollo social, la desnutrición y la inseguridad alimentaria
seguirán siendo puntos principales de referencia para conocer los avances en el combate de
la inequidad en el país.
Por ello es que FUNSALUD se ha dado a la tarea de realizar este documento, que pretende
analizar cómo se han construido en las últimas administraciones las políticas de salud, para
apoyar el desarrollo de nuevas políticas y programas de nutrición, facilitando y guiando la
toma de decisiones. En términos generales, en este proyecto se identifican los actores a
incluir en la creación y promoción de nuevos programas, los que actualmente se encuentran
ausentes y se podrían incluir en el futuro, así como a las nuevas interacciones o sinergias
que se pueden formar entre éstos.
El objetivo del presente trabajo es identificar a los actores de los ámbitos público, privado,
académico y de la sociedad civil, que han influido en la construcción, ejecución y toma de
decisiones con respecto a las acciones y programas mexicanos relacionados con los
problemas de sobrepeso, obesidad y diabetes. El período seleccionado abarca desde el año
2006 a la fecha, dado que constituye una etapa clara y reciente para reflejar los contextos
y las tomas de decisión. La información recabada y los análisis presentados para ese
trabajo serán útiles para identificar áreas de oportunidad y para fortalecer el trabajo
colaborativo.
III. METODOLOGIA
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a la atención del sobrepeso, la obesidad y la diabetes. Posteriormente, utilizando la
metodología propuesta por el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el
Desarrollo (IIED por sus siglas en inglés) se hicieron dos mapas del nivel de influencia de
los principales actores identificados.1 Cada mapa corresponde a un periodo que coincide
con la administración federal pasada y la presente (hasta la fecha): 1) 2006-2012 2) 2013-
2016. También se construyó una línea de tiempo que ilustra los eventos y documentación
determinantes en este período. Finalmente, y para fines de comparación, se realizó un
análisis de los programas de nutrición en otros países de Latinoamérica y Europa. Esto
quedó resumido en el cuadro IX. Ubicación y coordinación de la política de alimentación
y nutrición en otros países.
a. Contexto
Otras publicaciones y acciones relevantes por parte de la OMS en este periodo incluyen
las Recomendaciones mundiales sobre actividad física para la salud, ya publicadas, y
las recomendaciones para la publicidad de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigidas
a niños; ambos documentos publicados en el 2010.12 Estos documentos sirvieron para
reafirmar la creciente necesidad de tener una política nacional que coordinara todas las
acciones que ya se realizaban dentro del gobierno federal y que buscaban contribuir
desde su quehacer, con las políticas de alimentación y nutrición nacionales.
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b. Antecedentes de las políticas de nutrición
y alimentación en México
En la última década del siglo pasado, los programas fueron modificados para focalizar a la
población con carencias socioeconómicas, alimentarias o de salud, buscando impactar el
desarrollo social y económico. Operado a partir de 1992 por la recién creada Secretaría
de Desarrollo Social (Sedesol), el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) muestra
este cambio de enfoque. Pronasol posteriormente se convirtió en el Programa de
Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). A partir de esta experiencia, en 2002, se
crea el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades con el objetivo de apoyar a las
familias en pobreza extrema, buscando incrementar las capacidades y mejorar niveles de
bienestar, y a partir del 2013, cambia su nombre a PROSPERA. Para lograr este objetivo,
se hicieron transferencias monetarias directamente a los beneficiarios como incentivo para
la inversión en salud, alimentación y educación de los niños, con el propósito de
desarrollar capital humano y reducir la pobreza. Ha sido la SEDESOL, en coordinación
con la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Salud y la Secretaría de
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Hacienda, quienes han operado y liderado estos programas.10,11
El Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (ANSA, 2012) surgió por iniciativa de la
Secretaría de Salud (SSA) y fue impulsado por la Subsecretaria de Prevención y Promoción
de la Salud y el Instituto Nacional de Salud Pública. Es considerada la primera iniciativa
intersectorial, del gobierno federal para combatir el problema de sobrepeso y obesidad.13
La originalidad y la fuerza del ANSA, además del abordaje interinstitucional, con el
liderazgo del Ejecutivo del gobierno federal, radica en la definición de responsabilidades
y compromisos de diversos actores, la promoción del trabajo multisectorial e
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interdisciplinario.
A la par de las acciones del ANSA, el gobierno federal continuó operando programas que
tradicionalmente han atendido las carencias alimentarias como la Estrategia Integral de
Asistencia Social Alim ent ar ia ( EIASA) del Sistema Nacional DIF, Oportunidades, la
distribución de leche Liconsa, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL) y las tiendas
Diconsa, entre otros.
En abril del 2012, la Fundación DIANUI, A.C. convocó a la Cumbre de Salud Alimentaria
en el marco de la celebración del Día Mundial de la Alimentación Infantil. Se invitaron a
diferentes sectores involucrados en el tema de nutrición infantil, incluyendo a los
candidatos a la Presidencia de la República, para presentar sus puntos de vista sobre la
situación alimentaria en México, así como a académicos, funcionarios, legisladores,
representantes de las organizaciones de la sociedad civil y representantes de la industria
de alimentos.
En junio del 2012, se llevó a cabo el Foro Nacional para la Construcción de la Política
Alimentaria y Nacional (FONAN) convocado por la UAM-Xochimilco, el Centro de
Orientación Alimentaria (COA) e investigadores independientes. Fueron convocados más
de mil participantes provenientes de 139 instituciones, incluyendo universidades,
instituciones educativas, institutos de investigación, organismos gubernamentales y
empresas de la iniciativa privada.
Actualmente la Alianza tiene siete propuestas principales entre las cuales destacan el
acceso al agua potable, los alimentos saludables en escuelas y el impuesto a los refrescos.
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Academia Nacional de Medicina y de varios grupos de expertos, con el fin de hacer
una propuesta con un impacto en la política de Estado del gobierno en transición; sin
embargo, a la fecha no hay evidencia pública de que haya sido considerado como parte de
las acciones contra la obesidad y la diabetes que actualmente operan en el gobierno federal.
Convocado por la Alianza para la Salud Alimentaria, el 13 de mayo del 2013 se llevó a
cabo el “Foro Internacional sobre Políticas de combate contra la obesidad”, contando con
el representante de la OPS, el INSP, investigadores de la Universidad de Chicago, del
Fondo Internacional para la Investigación del Cáncer, de la Campaña para Niños libres de
Tabaco, el Centro para la Ciencia en el Interés Público, y un representante del Ministerio
de Salud de Brasil. En dicho foro se enfatizó el papel rector del Estado en la modificación
de los ambientes y el combate a la obesidad y el sobrepeso.
El Foro sirvió como antesala para anunciar las futuras acciones del gobierno federal.
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La Cruzada Nacional contra el Hambre
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El “Foro Nacional de Intercambio de
Experiencias Exitosas en Materia de Combate
al Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes”, coordinado por la CONAGO (2014)
En julio de 2015, el Gobernador del Estado de México firmó una Carta de Intención con la
Academia Nacional de Medicina de Francia, con el fin de sumar esfuerzos para atender
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Asimismo, estuvieron presentes los representantes de las siguientes entidades federativas: Baja California Sur,
Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán,
Morelos, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán, así
como el Secretario Técnico de la CONAGO.
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problemas de salud pública, como la obesidad, diabetes y trastornos de la alimentación,
entre otros.
Dicho Observatorio tiene por objetivo funcionar como herramienta para medir el impacto de
las acciones de la Estrategia Nacional para la Prevención y Control del Sobrepeso,
Obesidad y Diabetes y de este modo, ser un medio para la toma de decisiones.
Actualmente el Observatorio está en operación con un sistema de indicadores y
conectado a varios centros de referencia que sirven como fuentes de información; sin
embargo, todavía no se conoce un reporte de los avances de la Estrategia a partir del mismo.
FECHA DE
DISPOSICIÓN REGULACIÓN PUBLICACIÓN
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Ley por el derecho a la Alimentación
Impulsado por varias organizaciones civiles que conforman ContraPESO, y la Alianza por
la Salud Alimentaria, asesoradas por le ITAM y el CIDE, entregaron el 4 de diciembre del
2014 al Senado de la República la propuesta de Ley General de Prevención y Control del
Sobrepeso y la Obesidad, con objeto de generar un marco normativo integral para
asegurar el combate eficaz de la obesidad en México. La propuesta fue presentada ante
el Senado el 9 de diciembre del 2014 por senadores del PRD, del PAN y PRI. Cabe
resaltar que ninguno de los senadores que presentaron la propuesta forman parte de la
Comisión de Salud del Senado. La justificación de la propuesta está basada en la
necesidad de legislar la Estrategia que actualmente lidera el gobierno federal.
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Posteriormente, el 25 de marzo del 2015, senadores del PRD condujeron una conferencia
de prensa, junto con los directores del Poder del Consumidor y de la Fundación Mídete,
con el fin de impulsar la aprobación de la Ley General de Prevención y Control del
Sobrepeso y Obesidad, la cual a la fecha se encuentra pendiente de dictaminación. En
dicha conferencia, se expresó que “no existe un consenso que permita impulsarla”.26
Con base en la información descrita en la sección anterior, aquí se presentan dos esquemas
a manera de pirámide que permiten ubicar a los principales actores y su nivel de influencia
en las acciones contra la obesidad y el sobrepeso de los últimos años.
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ESQUEMA 1. MAPA DE INFLUENCIA DE ACTORES DEL PERIODO 2006-2012
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ESQUEMA 2. MAPA DE INFLUENCIA DE ACTORES DEL PERIODO 2013-2016
Estrategia Nacional para la prevención y Secretaría de Salud. La Estrategia, igual que el ANSA, ha concentrado varias
el control del sobrepeso, la obesidad y Instituto Nacional de Salud acciones gubernamentales. Actualmente las acciones que
la diabetes. Pública. más resaltan son de carácter regulatorio: el impuesto a los
refrescos, la regulación sobre la publicidad y el etiquetado
frontal de alimentos.
Foro internacional sobre políticas Asociaciones civiles e Los eventos que surgen desde iniciativas no
de combate de la obesidad instituciones académicas. gubernamentales suelen tener convocatorias de actores
Académicos internacionales. diversos y conjuntan propuestas de acciones, las cuales no
logran formar parte de las políticas nacionales.
NOM-043-2012 , regulación en Instituto Nacional de Nutrición. Las actividades regulatorias han permitido que se
publicidad de alimentos y etiquetado Secretaría de Salud. homologuen conceptos para la difusión de mensajes y el
frontal. Asociaciones civiles. etiquetado de productos empaquetados. Asimismo, ha
Instituciones académicas. incidido en la publicidad, particularmente aquella dirigida a
niños.
Impuesto para las bebidas azucaradas Instituto Nacional de Nutrición. Las actividades regulatorias han permitido que se realicen
y alimentos con alta densidad Secretaría de Salud. Secretaría algunas modificaciones en la distribución y venta de
energética. de Hacienda y Crédito Público. alimentos, el impacto de dichas acciones está en discusión.
Poder Legislativo. Iniciativa
Privada.
Libro Obesidad, Guía Asociaciones Civiles. Los documentos emitidos por las instituciones
orientación alimentaria Instituciones académicas. académicas, presentan posturas técnicas ante los
Academia Nacional de principales problemas; sin embargo es necesario el
Medicina. diálogo con
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TABLA 1. DESGLOSE DE LOS ACTORES.
VI.CONCLUSIONES
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se discutieron propuestas que podrían servir para definir acciones que construyan,
fortalezcan e integren la política de alimentación y nutrición del país.
Por otro lado, aunque existen esfuerzos por construir estrategias integradoras de los
programas, las acciones de las políticas para atender las carencias (desnutrición e
inseguridad alimentaria) y la obesidad, estos han seguido distintos caminos (la primera
es liderada y atendida por Desarrollo Social y la segunda por la Secretaría de Salud).
Continúa siendo necesaria la integración de ambas políticas, pues los problemas afectan
conjuntamente a toda la población.
VII. RECOMENDACIONES
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desarticuladas y siguen diferente abordaje. Aunque esta desarticulación entre el sector
salud y el de desarrollo social fue un fenómeno común en otros países, hoy en día en la
mayoría de los programas de nutrición en Latinoamérica y Europa se ha abatido este
obstáculo con la creación de con un consejo específico para el tema de nutrición. Aunque
estos consejos están usualmente incorporados dentro de los ministerios de salud, estos
son lo suficientemente flexibles para encausar los esfuerzos de distintas áreas del gobierno
y sociedad civil hacia objetivos medibles. Algunos ejemplos en los que México puede
basarse son los de países como Ecuador, Argentina o España.
24
VIII. BIBLIOGRAFÍA:
11. Global Strategy On Diet, Physical Activity And Health. 1st ed. Francia: World
Health Organization; 2004. Disponible en:
http://www.who.int/dietphysicalactivity/strategy/eb11344/strategy_english_web.pdf
? ua=1. Consultado: julio 25, 2016.
25
12. Global Strategy on Diet, Physical Activity and Health. World Health Organization.
2016. Disponible: http://www.who.int/dietphysicalactivity/links/en/. Consultado Julio
25, 2016.)
14. Secretaría de Salud. Bases técnicas del Acuerdo Nacional para la Salud
Alimentaria. Primera edición. México: 2010
15. Secretaría de Salud. Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria. Estrategia contra
el sobrepeso y la obesidad. Primera edición. México: 2010.
16. Fundación DIANUI, A.C. Cumbre de Salud Alimentaria 2012. México: 2012
17. FONAN 2012. Elementos sustantivos para la construcción de una política pública,
alimentaria y nutricional en México.
20. Pan American Health Organization, World Health Organization. Plan Of Action For
The Prevention Of Obesity In Children And Adolescents. Washington, D.C.: Pan
American Health Organization; 2015.
Disponible:http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_docman&task=doc_vie
w&Itemid=270&gid=28890&lang=pt. Consultado: julio 25, 2016.
23. Informe de trabajo. Dr. Eruviel Ávila Villegas. Gobernador Constitucional del
Estado de México. Coordinador de la Comisión de Salud. Coordinador de la
Comisión de Asuntos Internacionales. 2014.
26
2015.
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IX. UBICACIÓN Y COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN EN OTROS PAÍSES:
La sociedad civil es considerado como un actor esencial Contrasta con México que la participación de la
El ministerio de Salud Pública opera la Coordinación Nacional de Nutrición. Se del Sistema de Soberanía Alimentaria y Nutricional sociedad civil está integrada de manera más
El Sistema de Soberanía Alimentaria y Nutricional (SISAN) es la instancia
vincula con el Ministerio de Educación y con el gobierno del Distrito Metropolitano (SISAN) y es parte de la Conferencia Plurinacional e formal. Nutrición no pertenece al ministerio de
encargada de "garantizar a las personas, comunidades y pueblos la
de Quito para elaboración de guías y recomendaciones. Intercultural de la Soberanía Alimentaria (COPISA). desarrollo social. Esta más desagregado y
autosuficiencia de alimentos sanos, nutritivos y culturalmente apropiados
La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo se encarga de coordinar el En cuanto a las acciones del Ministerio de Salud Pública, depende de alianzas con otras instituciones.
de forma permanente." Su actividad está liderada por el Ministerio de
Ecuador Plan Nacional para el Buen Vivir, con participación intersectorial incluyendo al no se encontró cómo se vinculan con otros actores de la Se hace enfásis en promover la alimentación
Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, pero participan varios
sector salud, y que considera como principales problemas de nutrición a la sociedad civil. "equilibrada" o buena para resolver la
ministerios entre los que destacan el de Salud Pública, Desarrollo Social,
desnutrición infantil y a la obesidad. En la elaboración del Plan Nacional para el Buen Vivir desnutrición y prevenir la obesidad, es decir,
Producción, Empleo y Competitividad, Ministerio del Ambiente, Inclusión
El Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca coordina el Sistema 2013-2017, a través de la Asamblea Ciudadana, desde la modificación de los factores de riesgo.
Económica y Social, entre otros.
de Soberanía Alimentaria y Nutricional. participaron alrededor de 250 organizaciones de la También destacá la importancia al tema de la
sociedad civil. seguridad alimentaria.
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UBICACIÓN Y COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN EN OTROS PAÍSES (CONT.):
Los servicios de salud están a cargo del National Health Services. El modelo de la Alianza de Alimentación y Salud
A partir de 2015, el gobierno de Escocia creó "Food Standars podría rescatarse como una instancia para la
Scotland" (FSS), un organismo público, pero independiente del Por parte del gobierno, la instancia articuladora es FSS. El ministerio de salud En el consejo nacional "NHS Health Scotland" participan el sector discusión y construcción de política pública, liderada
ministerio de salud, creado para construir políticas de alimentación (NHS) creó un consejo nacional (NHS Health Scotland) con el objetivo de reducir público, privado y la sociedad civil. por el gobierno pero de participación plural. La
y mejorar el entorno alimentario. Junto con esta institución, el las inequidades en salud. En materia de alimentación, este consejo junto con El Gobierno creo el programa "Supporting healthy choices", para razón que dan para terminar con sus actividades es
Escocia
gobierno ha publicado recomendaciones y planteado metas y Food Standards Scotland lanzó la Alianza de Alimentación y Salud (Food and colaborar con la industria de alimentos en mejorar la calidad de los que otras instancias o programas gracias en parte
lanzado una serie de iniciativas entorno al mejoramiento de la Health Alliance) para ayudar a implementar las políticas de alimentación. Dicha productos que manufacturan. al trabajo de esta alianza han madurado y adquirido
alimentación. Alianza operó de 2005 a julio de 2016. el conocimiento especializado que se requería. La
colaboración gobierno-inciativa privada en Escocia
puede tener lecciones interesantes para México.
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X. OTROS SITIOS DE INTERES PARA PROGRAMAS Y POLÍTICAS DE NUTRICIÓN EN
OTROS PAISES:
Ministerio de Salud:
MINISTÉRIO DA SAÚDE Secretaria de Atenção à Saúde Departamento de Atenção Básica
http://dab.saude.gov.br/portaldab/pnan.php
Brasil
Acciones estratégicas:
http://dab.saude.gov.br/portaldab/acoes_estrategicas_pnan.php
POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO
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XI. LINEA DE TIEMPO:
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