Derecho Administrativo Sancionador - Cordero-1

SEGUNDO SEMESTRE 2018
DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
EDUARDO CORDERO
JAVIER IGNACIO VERA RIQUELME

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE
jcvera@uc.cl
I. Introducción
24 de septiembre de 2018
El derecho administrativo sancionador se ha ido construyendo a partir de la jurisprudencia de la CS, de la

CGR y del TC. Además, el poder legislativo ha preferido la aplicación de sanciones administrativas, antes que las
penas.
1. Nociones Generales
a.- Conceptos previos .- Quien aplica la sanción es un órgano que forma parte de la Administración del Estado,
es fundamental saber quién es la administración del Estado, precisamente porque ésta está sujeta a un estatuto
jurídico, de carácter general que condiciona su forma de actuación: “Derecho administrativo común”.
La administración del Estado puede ser radicada en lo que tradicionalmente se denomina Poder Ejecutivo, el
que cuenta con el Gobierno – Presidente dela República y Ministros de Estado – y la Administración, complejo
orgánico que comprende una serie de órganos públicos y personas jurídicas. Un Ministerio (no es una persona
jurídica, participa de la personalidad del Fisco) no es lo mismo que un Ministro. A todos estos organismos
públicos que funcionan como unidades funcionales, con distintas potestades como la potestad sancionadora, se
les denomina administración centralizada (por ejemplo, la Dirección General de Aguas; también la SEREMI de
Salud [desconcentrado territorialmente]).
Junto a ellos, hay organismos que forman parte de la Administración, pero que cuentan con personalidad jurídica
y patrimonio propio, los cuales pueden ser territoriales (Gobiernos Regionales, Municipalidades, etc.) y
funcionales/sectoriales (p.ej. Servicio Nacional del Consumidor), los cuales son denominados servicios públicos
descentralizados. Ahora, en lo que interesa, todas las superintendencias son servicios públicos (p.ej.
Superintendencia de Pensiones, Superintendencia de Electricidad y Combustibles). También aparecen las
Comisiones (Comisión Económica y Financiera) o los Consejos (Consejo para la Transparencia), todos ellos son
servicios públicos. También corresponden a este grupo todas las empresas publicas creadas por ley.
Existe una ley vital para todos los órganos de la administración del Estado, esto es la Ley de Bases Generales de
la Administración del Estado, esto es, la LOC nº18.575. En ella también concurre la Constitución Política de la
República, y otras leyes de aplicación supletoria, por ejemplo la ley 19.880, la ley 19.886, la ley 20.285, estatuto
administrativo de los funcionarios públicos, etc. En materia de control, actúa la Contraloría.
Este corpus común se aplica incluso a los órganos de la Administración del Estado que son considerados
autónomos, sean estos legales (Universidades Públicas, la Comisión para el Mercado Financiero) o
constitucionales (Contraloría General de la República, Banco Central). La autonomía nace de lo que se conoce
como autonomía decisional, es decir, la autoridad central no puede corregir o dejar sin efecto las actuaciones de
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estos organismos. A pesar de que respecto del gobierno no estén sometidos en cuanto a que el Gobierno pueda
alterar sus decisiones, sí están sometidos a la legislación del derecho administrativo común y el control que puede
ejercer la Contraloría.
Este derecho común administrativo nos entrega una gran cantidad de principios generales que nos van a servir:
principio de legalidad, impugnabilidad, de transparencia y publicidad, etc.
Este complejo orgánico conocido como la Administración del Estado representa hoy cerca del 80% del Estado.
Un 15% corresponde al poder judicial y el 5% es el congreso nacional, y las relaciones más comunes y habituales
serán con la Administración del Estado. Estos órganos no están sobre el derecho, están sujetos a un ordenamiento
jurídico objetivo, tanto para la Administración como para el Administrado.
b.- Funciones dentro del marco constitucional .- Así las cosas, debe cumplir con ciertas funciones dentro del
marco constitucional .- entre ellos debe garantizar el bien común, interés general e interés público. Por lo tanto
la Administración cuando actúa no es imparcial, porque la administración siempre va a garantizar intereses,
generales, pero intereses al final del día. No se puede pedir imparcialidad a un órgano de la Administración.
En todo caso, el hecho de que no sea imparcial no significa que no deba actuar con objetividad. Distintos son sus
funcionarios, los cuales siempre deben ser imparciales, y si tienen algún interés, procede el principio de
Noseleexige
abstención (ley 19.880).
sino
iabpjareatialidad objetividad
c.- Formas de actuación el poder público .- A diferencia de los particulares, los órganos de la administración
cuenta con poderes públicos. La administración publica cuenta con una serie de herramientas que se pueden
utilizar, pero una de los más fuertes son estos poderes públicos que puede utilizar. La Administración previa
facultad legal puede crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas respecto de terceros aun en contra de su
voluntad, denominado “Autotutela Declarativa Administrativa”; pero además, la Administración puede ejecutar
de oficio sus propias resoluciones (Autotutela Ejecutiva). Aquí es importante decir que la autotutela es una mala
denominación (proveniente de Italia) ya que pareciere apuntar a un nivel de autarquía de la propia
Administración, lo que no es correcto, ya que por una parte requiere de una ley que la faculte previamente,
además de que sus resoluciones pueden ser impugnadas judicial o administrativamente.
Cuando uno habla de potestad pública, ella es una categoría distinta de los derechos. Es una atribución que otorga
la ley, con una estructura diferente. En el mundo jurídico, la Administración actúa con potestades públicas y con
derechos (la Administración es el gran latifundista, pues las tierras que no tienen dueño se presumen que son del
Fisco). La esencia que discurre en el actuar de la Administración es la potestad pública.
Potestad Pública Derechos Subjetivos
Solo puede ser atribuida por ley (artículo 7 inciso 2 de Pueden ser atribuidos por ley, en el ejercicio de una
la CPR) potestad pública o por circunstancias de hecho.
Sujeto pasivo indeterminado. Sujeto pasivo determinado.
No prescribe. Algunos prescriben.
Irrenunciables, inembargables e inalienables. La mayoría son renunciables, embargables o

inalienables.
Hoy en día existe una fuerte tendencia de fortalecer técnicas de intervención en la actividad de los particulares.
La CPR establece un conjunto de valores constitucionales, pero alguien tiene que materializarlos y esa es la
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Administración, ya que el legislador no logra abarcar la complejidad de los problemas actuales. Por ello se
empiezan a trasladar poderes desde el Legislador a la Administración, por lo que pasamos del Estado-Legislador
al Estado-Administración. El legislador cumple una función regulatoria muy general y le traslada a la
Administración la potestad de implementar políticas públicas, confiriéndole potestad normativa. Y en el
cumplimiento de sus instrucciones, es que el ordenamiento jurídico le entrega una serie de instrumentos jurídicos
para poder llevar a efecto su finalidad, entre otras, la potestad sancionadora.
Uno aspira que las potestades de los órganos de la administración se ejerzan conforme a la ley, pero muchas
veces la ley se preocupa de establecer todas las condiciones/requisitos/supuestos con los que la Autoridad
Administrativa debe actuar. Por ejemplo, si una persona quiere manejar, debe obtener el permiso para conducir,
teniendo la autoridad que otorgarle sí o sí ese permiso de cumplir con todos los requisitos. Entonces, estaríamos
frente a una potestad reglada. Sin embargo, es prácticamente imposible que todas las potestades sean regladas,
precisamente por cuanto a que hay muchas situaciones que son muy difíciles de determinar. Pero luego varios de la
de
Ejemplo
donut
los elementos quedan entregadas a su apreciación, a cómo lo va a utilizar o cómo lo va a ejercer. Esta potestad es
discrecional (nombramiento o destituir a una persona de su cargo, la expropiación, etc.).
Así como la potestad reglada no puede ir en contra de la ley, la potestad discrecional también está sujeta a
parámetros de legalidad. Negativo: una potestad discrecional nunca puede derivar en el ejercicio arbitrario del
poder, esto es, cuando carece de fundamento plausible, carece de razón, mero capricho. Existen muchos
mecanismos para controlar la discrecionalidad. El hecho de que existan potestades discrecionales no significa que
sea algo malo, ya que el legislador no puede regular con antelación todos los detalles de los problemas actuales,
por ejemplo, definir la altura de cada uno de los edificios de todas las ciudades, sería prácticamente imposible.
Positivo: el ejercicio de la potestad debe derivar en el ejercicio de una potestad para obtener sus fines.
No hay potestades completamente discrecionales, siempre hay elementos reglados: (i) la ley que atribuye la
potestad, (ii) la competencia, (iii) los hechos que sirven de supuestos para ejercer la potestad [control de los
hechos determinantes], y (iv) el fin. Además se habrá de considerar la calificación jurídica de los hechos. Pero
para darle razonabilidad al ejercicio de la potestad discrecional, se pueden utilizar los principios generales del
derecho, por ejemplo el principio de igualdad y no discriminación arbitraria, el de proporcionalidad, etc.
Si una autoridad tiene una potestad discrecional es porque expresamente se le ha entregado el legislador (p.ej. el
artículo 164 de la Autoridad Sanitaria, establece que puede aplicar una multa de 1/10 UTM a 1.000 UTM).
Cuando uno habla de potestades sancionadoras, uno espera que se aplique estrictamente el principio de legalidad,
esperando de ella que se constituya como una potestad reglada. Según se desprende de algunos dictámenes de
Contraloría, la aplicación de las sanciones responde a una potestad reglada. La verdad es que los servicios no
están obligados a sancionar, en general se ha seguido la aplicación del principio de oportunidad.
Cada vez más se han ido desarrollando más mecanismos para controlar la discrecionalidad, por ejemplo a través
de los principios generales del derecho previamente señalados.
Hay que entender que en definitiva la sanción se utiliza para hacer efectivo el contenido material de la
Constitución y que se traduce en políticas públicas. Por eso, entre las cosas que son muy interesantes, es que para
determinar los sectores regulados la tendencia es crear lo que se conoce como Administraciones Independientes
(Agency): la idea es que si el legislador no puede predeterminar el diseño de las políticas públicas, ello le
corresponde a la Autoridad Administrativa. Esto genera una cierta distorsión, dado a que frente a la
incompetencia del legislador para regularlo todo, la Administración aparece como un ente poderoso que regula,
fiscaliza y que además sanciona, y que ni siquiera es imparcial.
d.- Clasificación de las formas de actuación .- Los órganos de la administración puede realizar distintas actividades:
a) Prestar servicios públicos .- Esto es prestar servicios básicos para la sociedad (por ejemplo, educación);
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b) Actividad de fomento .- Consiste en las actuaciones tendientes a estimular determinadas conductas, por
ejemplo, mediante un impuesto;
c) Actividades de ordenación (policía) .- Aquellas que tienen por finalidad resguardar el orden público
interno.
Hay actividades que realizan los particulares en donde no solo está en juego el interés privado, sino que hay
intereses públicos comprometidos. Cuando existe un interés público comprometido, aparece el concepto de
orden público junto a la subsecuente necesidad de regularlo mediante la Administración del Estado. Así ocurre
en el Mercado Financiero, donde está comprometida la fe pública, pues hay gente que confía y es posible que se
plantee un fraude, por lo que la Administración debe anticiparse.
Para actuar la administración suele utilizar distintos mecanismos:
a) Regulación: por ejemplo, mediante la constitución de un marco aplicable, con exigencias y requisitos
particulares.
b) Prohibiciones y autorizaciones: si alguien quiere desarrollar una actividad, deberá pasar por el control
de acceso de ese mercado (p.ej. para constituir un banco se requiere de la aprobación de la
superintendencia de bancos e instituciones financieras).
Para tener acceso a la información de un determinado sector, requiere de la intervención de un
regulador.
Lo importante de esta técnica, si yo no tengo la autorización significa que la actividad que se está
realizando está prohibida.
c) Órdenes y mandatos: cuando se constituye un regulador, este puede dar órdenes y mandatos. Por lo
tanto, aparece la dinámica del negocio.
d) Sanciones Administrativas: de no cumplir con dicha regulación, con las prohibiciones u órdenes o
mandatos, se deben aplicar sanciones.
2. Sarcasmos del Derecho Administrativo Sancionador
Existe una gran cantidad de infracciones administrativas, que muchas veces deja al ciudadano en un “estado
infraccional permanente”, es decir, hay muchas conductas que no sabemos que infringen una norma. Son tantas
que ni siquiera el Estado sabe cuáles son, de tal manera que muchas veces su aplicación es de manera arbitraria
(por ejemplo, la construcción de ampliaciones sin permiso, y nadie puede alegar la igualdad para las ilegalidades).
El Estado tiene en sus manos al ciudadano (…) depende del azar ser sorprendido (…) y de la voluntad del Estado
ser sancionado.
Hoy el nivel de penetración de la sanción administrativa es muy profundo y es muy difícil conocer todas. Además
la Administración tiene muchas herramientas para cumplir sus objetivos, pues todo existe para alcanzar un
objetivo.
01 de Octubre de 2018
3. Origen y evolución del Derecho Administrativo Sancionador
El trabajo se concentra en el estudio y la determinación de la naturaleza, sentido y fundamentos de las sanciones

administrativas en el Derecho Chileno. Históricamente, se puede distinguir a este respecto algunos elementos
que sirven para delimitar las fronteras de las sanciones administrativas de las penales, tales como: a) el órgano que
la aplica, en este caso la Administración del Estado; b) la minus valoración ético-social que se atribuye a estas
conductas; c) la gravedad de la sanción, etc.
Para determinar su naturaleza se han desarrollado distintas teorías:
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3.1. El iusnaturalismo y el derecho penal de policía
Se basa sobre la distinción entre las figuras de delito natural, como ataque a los derechos subjetivos de titulares
individuales, respecto de las infracciones que constituía únicamente un injusto policial, creado solo por el Estado.
A finales del siglo XIX, la doctrina alemana mantuvo las categorías de la teoría de derecho penal de policía, cuya
distinción con los delitos se hace en base a dos binomios: a) lesión del derecho/puesta en peligro del derecho; b)
injusto real/injusto posible. Por ejemplo el homicidio en cualquier época y lugar va a ser delito. En cambio, hay
otras que pueden ser o no que pueden ser o no reprimidas, denominadas infracciones de policía.
Esta teoría tuvo como gran impulsor a Feuerbach, quien al final de su vida cambió de parecer, llegando a sostener
que las infracciones de policía podrían significar la aplicación de auténticas penas.
El concepto de policía dice relación con “hacer el orden”. Cuando la autoridad hace la policía, lo que busca es
garantizar cierta estabilidad, mantener un cierto orden público. Trata de enfrentar cualquier riesgo que pueda
alterar el orden público . Estos asuntos no contendían un injusto natural por lo que son moral y jurídicamente
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indiferentes.
El problema es que el legislador muchas veces toma la decisión de llevar ciertas infracciones por la vía delictual
otras por la vía administrativa, por lo que en realidad, si ambas figuras son antijurídicas, ontológicamente no eran
tan diferentes.
3.2. Goldschmidt y la teoría del derecho penal administrativo.
A partir de la creación del Estado Social de Derecho, se concibe la idea de Derecho Penal Administrativo, a
saber:
“El conjunto de aquellos preceptos por medio de los cuales la Administración del Estado a
la que se ha confiado la promoción del bien púbico o del Estado, en laza, dentro del marco
de la autorización jurídica estatal, en forma de preceptos jurídicos, una pena como
consecuencia administrativa la contravención de un precepto administrativo como tipo”.
El gran precursor de esta teoría fue James Goldschmidt, con su texto Das Verwaltungsstrafrecht (1902). La
única diferencia entre las infracciones administrativas y los delitos dice relación con la libertad. Hay deberes que
emanan del orden jurídico que se relacionan con bienes jurídicos individuales, mientras que hay otros deberes
que emanan de la Administración, comparte la comunidad, donde lo que existe es una prevención de peligros y
promoción del bienestar.
Se destaca la distinción entre deberes en el marco de un orden jurídico, donde se manifiesta su libertad o poder
querer y cuya infracción es sancionada por el derecho penal judicial (protección de las esferas humanas de
voluntad); de los deberes que emanan de la Administración, esto es, aquellos que tiene el hombre como miembro
de una comunidad, lo cual le impone deberes en la prevención de peligros y en la promoción del bienestar,
materias que están a cargo de la Administración. (promoción del bien público estatal). Una y otra se distingue en:
a) En los delitos el elemento característico es la antijuridicidad, que se traduce en un daño de bienes

jurídicos portadores individuales de voluntad; mientras que la violación de las infracciones
administrativas conlleva una antiadministratividad que se traduce en no alcanzar un objeto o meta
impuesto por la administración. En ese sentido, dado a que una infracción administrativa según su
gravedad puede alcanzar el orden penal, distingue entre bienes jurídicos primarios y secundarios.
b) Elementos formales, siendo la pena administrativa propia de la actividad administrativa y aplicada por
la Administración del estado mediante un acto administrativo; mientras que los delitos son aplicados
1 Esto explica porque los juzgados de policía local, llevan este nombre.
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por la autoridad judicial, siguiendo un procedimiento de la misma naturaleza y culmina con una
sentencia.
c) La pena administrativa constituye un poder penal peculiar, incluso originario de la Administración, cuya
aplicación o castigo no corresponde a la autoridad judicial.
Posteriormente, el sustento filosófico sólido lo otorgó Erik Wolf, quien reconoció el carácter penal de estas
infracciones administrativas, pero puso el acento en el diverso sentido valorativo que tenían con los delitos
jurídicos: “El autor no es socialmente dañoso peligroso, sino socialmente descuidado”. Así las cosas, el derecho
penal administrativo es derecho penal en sentido formal, pero derecho administrativo en el plano material.
La crítica es que a pesar de que haga la alusión con la antijuridicidad y la antiadministratividad, la verdad es que
el legislador hace lo que le place. Hay bienes jurídicos colectivos que son reconocidos como delitos, tales como
la salubridad pública, e incluso solo con el riesgo de que genere un riesgo y produzca un delito.
3.3. Las tesis formalistas (Adolf Merkl)
Estas tesis comienzan desde la premisa de que es imposible distinguir desde un punto de vista sustantivo entre
delitos y penas, por una parte, e infracciones y sanciones administrativas por otra. En ese sentido, la historia nos
ha demostrado que hay distintas conductas que en un momento histórico han sido tratadas como delitos y en
otros como infracciones. Así las cosas, depende siempre de la libre disposición del legislador y, por tanto, se
pierden inútiles esfuerzos tratando de determinar qué figuras delicitas corresponden al Derecho Penal Criminal
y al Derecho Penal Administrativo.
Así las cosas, siguiendo concepciones normativistas, este auto pone el acento en los elementos externos de las
infracciones administrativas:
a) Es una potestad entregada expresamente por el legislador, quien configura el ilícito, determina la sanción
y entrega su conocimiento y determinación a la Administración;
b) Está sujeta al régimen jurídico que es propio de la Administración del Estado: el Derecho
Administrativo;
c) En su aplicación se requiere de un procedimiento administrativo previo al cual se debe sujetar cada una
de sus etapas;
d) La determinación de la infracción, la responsabilidad y la correlativa sanción se establece mediante un
acto administrativo;
Sin embargo esta tesis tiene problemas:
a) Sería una facultad discrecional del legislador establecer la división entre delitos e infracciones;
b) Esto conlleva peligros no menores respecto de las garantías que tienen una persona frente a la autoridad
judicial y a la autoridad administrativa;
c) Existen elementos sustantivos que no pueden soslayar, como los bienes jurídicos protegidos y la
gravedad de la sanción, que son criticados por algunos autores como Zanobini, Cerezo, etc.
3.4. Derecho Administrativo Sancionador
El derecho administrativo sancionador se tiene que explicar de manera independiente del derecho penal,
partiendo del supuesto que es el legislador quien define qué infracciones caben en uno u otro. Los principios del
derecho administrativo sancionador se deben encontrar en el Derecho Público del Estado.
No nos damos cuenta que no es necesario volver al derecho penal para establecer los principios que aplican sobre
esta materia (p.ej. legalidad está contemplada en el artículo 6 y 7 de la Constitución).
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El tribunal constitucional ha coincidido que las conductas son determinadas como ilícitas en la medida de que el
legislador lo establezca así. El hecho de que una conducta ilícita se sancione por la vía penal o administrativa es
decisión del legislador, sin perjuicio de lo cual tiene límites (p.ej. si se quiere penar con pena privativa de libertad,
esa sanción debe ser penal).
¿Existe realmente coincidencia? Desde la perspectiva externa o formal:
3.4.1. La estructura de la norma
En materia penal aparece el tipo/la conducta asociada (norma primaria) a una determinada sanción (norma
secundaria). El problema es que muchas veces el deber primario debe ser interpretado por la Administración.
Resulta que estos deberes no necesariamente están completamente en la ley, sino que encuentran su
complemento en los reglamentos.
3.4.2. Las sanciones
Las sanciones penales:
01 Presidio
02 Reclusión
03 Relegación
04 Extrañamiento
05 Multa
06 Inhabilidad temporal o perpetua;
Las sanciones administrativas:
01 Amonestación o censuras;
02 Multas;
03 Inhabilidades;
04 Caducidad;
Como podemos observar, no vamos a encontrar medidas administrativas que resten una privación de libertad.
Hoy se discute con la deportación de los inmigrantes, si es que la expulsión constituye o no una sanción.
3.4.3. Los sujetos sancionados (personas jurídicas-persona natural)
Los delitos por regla general se aplica a las personas naturales, pero excepcionalmente a las personas jurídicas
(ley nº20.393)
Las infracciones administrativas pueden ser tanto a personas naturales como personas jurídicas. En materia
sancionadora, sea una u otra persona, hay un principio bastante complicada: la responsabilidad es personal. En
ese sentido, se debe reprimir a la persona que realizó la conducta ilícita. A veces la ley establece que hay
responsabilidad solidaria entre la persona jurídica, el gerente, administrador o representante (p.ej. esto ocurre en
materia sanitaria).
Se puede en la medida
que la
se compruebe participant
de aquellaspersonas en el i lícito respectivo
3.4.4. Delito contempla por regla general figuras dolosas, las infracciones administrativas figuras culposas;
El dolo es un elemento de la esencia de los delitos, especialmente cuando uno observa la configuración de los
delitos. En cambio, las figuras culposas son excepcionales. Cuando uno ve un tipo penal, parte de la base que
debe ser dolosa, y si es de carácter culposa excepcionalmente.
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La culpa en las infracciones es la regla general, se sanciona la negligencia. El dolo se considera como una agravante
de la responsabilidad.
3.4.5. Distinta función u objetivo.
Muchos autores dicen que hay que volver a Goldschmidt,. El derecho penal tiene por función reprimir
determinadas conductas que atentan contra bienes jurídicos fundamentales dentro de la sociedad. Esa es una de
las características centrales.
La sanción administrativa tiene por objeto dotar de eficacia a una determinada regulación: “una técnica más al
servicio de la efectividad de las políticas públicas formalizadas en los programas legales a ejecutar por la
Administración”. La Administración es el guarda o custodio de la salubridad pública. La sanción aparece como
una herramienta más dentro de los instrumentos con los que cuenta la Administración para llevar a cabo sus
programas. Por eso se dice que en estos casos la sanción debe cumplir un fin disuasorio, que mueva al regulado
a cumplir con la norma.
El derecho penal se encargara de proteger bienes jurídicos individuales (derecho penal nuclear. Luego
encontramos bienes jurídicos colectivos, y eso en principio está dentro del objeto del Derecho Administrativo
Sancionador. Sin embargo, a veces no nos gusta que un atentado con la salubridad pública sea sancionada
solamente mediante una multa, por ello existiría otro nivel: un derecho penal en expansión o de segunda
velocidad.
Es muy difícil decir que algo ontológicamente es un delito y otra conducta es una infracción administrativa. No
habría una diferencia ontológica entre ambas, en cambio, el legislador puede definir que ciertas conductas pueda
definir qué conductas serán castigadas por el derecho penal o el derecho administrativo sancionador, cuyos límites
pueden ser verificados dentro de la Constitución Política de la República.
08 de octubre de 2018
4. La potestad sancionadora en manos de la Administración
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La realidad es que la administración aplica sanciones desde antiguo. ¿Ello se corresponde con los principios del
Estado de Derecho y Constitucional? Uno puede hacer muchos esfuerzos para distinguir un delito y una sanción
administrativa, pero en todos se concluye que no hay una diferencia ontológica en la estructura que tiene uno y
otro . Tanto así que muchas veces lo que hace el legislador es decidir discrecionalmente qué conductas son
2
constitutivas de delito y cuáles no, pero no por ello el legislador debe aplicar idénticamente el mismo régimen
jurídico.
¿Pero cuál es su fundamento?
4.1. Razones históricas
a.- Evolución legislativa .- Se ha producido una tolerancia constitucional, y como en general las sanciones no son
tan relevantes se aceptan. El problema es que es que cada vez más común que el legislador recurra a órganos
administrativos para que pueda declarar ilícitos que éste mismo califica (patología). ¿Es posible seguir recurriendo
a este mecanismo?
Hay un concepto que a veces es difícil de asimilar: “actividad de policía de la Administración”. Este concepto está
asociado a la idea de mantener el orden público, en donde lo que hay que resguardar es la propiedad de las
personas y su libertad. Hoy en general la mantención del orden público está entregado a autoridades gubernativas:
Gobiernos Regionales y Municipalidades.
Esto viene de la concepción histórico de actividad de policía, actividad jurídica que tiene por objeto mantener el
orden y controlar. ¿Por qué se le llama así? Viene de politeia (polis), los griego se preguntaban cuál es el mejor
orden que debe existir en la sociedad, se entendía que la Autoridad debía mantener el orden y la justicia, concepto
que fue recuperado en la Edad Media y se tradujo en el rol que le correspondía al Monarca en un Estado
Absoluto. Todo lo que decía relación con la justicia, con las relaciones extranjeras, todo era de policía. Por
diversas razones el concepto de policía se va desarbolando, por ejemplo producto de la reforma protestante se
eliminaron todos los asuntos relativos a la Iglesia de la actividad de policía. Los temas de policía de orden es un
concepto independiente de la justicia, o el bienestar. Ergo solo queda de parte de la policía las medidas de
prevención y control.
Por eso no es raro que al momento de ver lo que ocurriría en la Colonia en Chile, España pone un sistema marco
normativo conocido, Castilla (absolutista), y luego comienzan a dar una serie de normas llamado derecho indiano.
¿Qué ocurre con ese derecho? Son generalmente normas publicistas, que regulan la administración y el buen
funcionamiento de las ciudades. Establece una estructura donde figuran los virreyes, los gobernadores, las
capitanías y a cada uno de ellos les entrega una facultad.
La independencia política no significó necesariamente una independencia jurídica, y es que de hecho gran parte
del derecho de indias siguió rigiendo en Chile poco después de terminado este derecho. Todas esas facultades
de policía pasaron a las autoridades locales. Aparecen la figura de los intendentes, junto a los gobernadores, e
incluso las municipalidades.
Uno puede ver la ley de régimen interior (1944) , facultaba a los gobernadores a aplicar multas directos a los
ciudadanos que alteraban el orden de la ciudad, pudiendo incluso detener a las personas por un máximo de 48
horas, entre otras. La herencia viene del derecho castellano indiano, que era absolutista, en que el monarca
reparte estas atribuciones a las magistraturas menores.
2 De hecho, en su época, los propios alemanes tomaron la decisión de llevarlo todo por la vía judicial. En la época
reciente se pone de ejemplo a Francia e Inglaterra, pero esto ha cambiado fuertemente en ambos casos, precisamente
desde su unión a la UE, o con el desarrollo del derecho regulatorio.
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Cuando se dicta la primera LOC de municipalidades se comenzaron a entregar materias de orden público a ellas,
como la salubridad, el orden público urbano, etc., y hasta el día de hoy las municipalidades conocen, fiscalizan,
pero al momento de aplicar sanciones, lo hace el Juzgado de Policía Local.
Con la dictación del Código Penal en 1864 se entregaron dos disposiciones fundamentales en la materia:
Artículo 20.- No se reputan penas, la restricción o privación de libertad de los detenidos o

sometidos a prisión preventiva u otras medidas cautelares personales, la separación de los
empleos públicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o por el tribunal
durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás correcciones que los superiores
impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o
atribuciones gubernativas.
Artículo 501.- En las ordenanzas municipales y en los reglamentos generales o particulares

que dictare en lo sucesivo la autoridad administrativa no se establecerán mayores penas que
las señaladas en este libro, aun cuando hayan de imponerse en virtud de atribuciones
gubernativas, a no ser que se determine otra cosa por leyes especiales.
PreBeccariano
ii.- Evolución jurisprudencial .- Así las cosas en la década del 60’ nuestra jurisprudencia comenzó a racionalizar
la potestad sancionadora de la Administración. Parece ser que se trata de un derecho prevetariano, heredado de
la monarquía, realidad que se ha escapado del Código Penal. Es muy interesante lo entendido por la Corte
Suprema en ese entonces, donde no podía operar retroactivamente las sanciones administrativas.
La Contraloría comenzó aplicar los principios de derecho penal sobre el régimen disciplinario de los funcionarios
(non bis in ídem, culpabilidad, etc.). Entonces comienza un periodo de racionalización del ejercicio de la potestad
sancionadora, pero aparece la crítica de parte de la doctrina en Chile. Si tengo esta figura que es tolerada
constitucionalmente, que trata de contener el CP y la Jurisprudencia encausándolo y dulcificándolo por la vía de
los principios penales, aparece una crítica bastante potente (1981), donde Soto Kloss es firme al señalar que la
potestad sancionadora de la Administración es absolutamente inconstitucional. Seríanfunciones ales
jurisdico
El problema se da desde la década del 60’ en adelante, es que comienzan a aumentar las facultades sancionadoras
de los órganos de la Administración. Resulta que el fenómeno no es solo una herencia histórica, sino que aparece
como una necesidad. La revolución industrial cambió totalmente la estructura social, económica y cultural de
todos los Estados:
- Antes la economía era fundamentalmente agraria (cerca del 80% vivía en el campo).
- Con ello, lentamente las personas van a vivir a la ciudad.
- Cuando llegan las personas a la ciudad, se generan necesidades que antes no existían: vivienda, agua
potable, se generan problemas de salubridad, medioambientales, etc.
- Entonces aparece lo que se conoce como la sociedad del riesgo.
Si antes las crisis era relativas al hambre, ahora se genera una crisis económica/financiera. Cuando se genera
mayor riesgo necesariamente aquéllos deben enfrentarse de manera oportuna, y por lo mismo, no pueden
afectarlos los tribunales. Se requiere que el Estado anticipe la intervención de las relaciones sociales para adoptar
ritualismomedidas, y eventualmente será la propia Administración la que va a sancionar. El Estado comienza a penetrar en
Se las relaciones sociales a tal punto que las constituye.
loshaceser
lentosEn todos estos temas aflora el orden público, en todos estos nichos necesariamente se afecta a situaciones de
muy interés público, aun cuando se trate de relaciones interprivato. La Administración interviene en las relaciones
sociales, eventualmente sanciona y se genera lo que se conoce como el derecho penal subsidiario.
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Conclusión: Las sanciones administrativas por razones históricas vinculadas a la vieja actividad de policía, pero
también por la necesidad de intervención en una sociedad mucho más compleja, donde se generan más riesgos.
4.2. ¿Esto guarda correspondencia con el Estado de Derecho?
Dentro de los varios principios que están vinculados con el derecho penal becacariano, habían dos reglas: el
derecho penal debe estar legalizado (nullum crimen, nulla poena sine lege) y el derecho penal debe estar
judicializado (nulla poena sine legale iudicium).
a.- La tesis de Soto Kloss.
- Toda sanción es resultado del ejercicio de un poder jurisdiccional:

- Este poder está reservado a los Tribunales que determine la ley (artículo 76);
- La Administración cuando sanciona actúa como una comisión especial (artículo 19 nº3 inciso 5);
Ontológicamente no se puede separar un delito y una pena, junto a una infracción administrativa y su sanción.
La sanción es el resultado únicamente del ejercicio de un poder jurisdiccional, simplemente porque lo dice la
Constitución en su artículo 76. Por otro lado, en virtud del principio del juez natural, solo se puede juzgar y
sancionar de por un juez que defina la ley, y si la Administración actúa de esta manera, estaría asumiendo el rol
de juez.
Sin embargo, se ha respondido a su doctrina que la potestad sancionadora de la administración no es de naturaleza

jurisdiccional (juzgar y conocer de un caso concreto, con efecto de cosa juzgada), es una actividad connatural de
toda actividad de aplicación normativa interpretar una norma. Esta interpretación normativa es lo que se conoce
como interpretación oficial de la administración, pero la interpretación administrativa cae ante la judicial.
Otra crítica que plantea dice relación con el concepto de autotutela administrativa: Para entender la autotutela es
importante comenzar señalando que la regla general es la heterotutela, nadie puede imponer su posición o su
derecho frente a otro sin intervención judicial. Y desde que surgió el Estado Absoluto se traduce en la facultad
de ejercer la jurisdicción. Frente a los conflictos existentes entre los particulares, debe existir heterotutela o
heterocomposición. Sin embargo, se dice que la Administración puede por sí y ante sí ejercer la autotutela. La
Administración puede crear, modificar o extinguir situación jurídicas respecto de terceros, aun en contra de su
voluntad.
El problema es que la expresión autotutela se utilizó en un sentido pedagógico, pero en realidad no hay que
entenderla como algo espontáneo, ya que puede realizar todas estas actividades porque la ley lo autoriza a realizar
estas actividades. Lo hace por razones de oportunidad y eficacia, se expresa a través de una potestad
administrativa, y por lo demás, no produce efecto de cosa juzgada. La administración únicamente anticipa la
intervención del Estado, pero ésta siempre está sujeta a revisión judicial.
b.- La posición del Tribunal Constitucional.
La Constitución en ninguna parte habla de sanción administrativa, como tampoco de infracción administrativa,
lo que reafirmaría la tesis de Soto Kloss. A su respecto el TC ha señalado:
“El concepto constitucional de “pena” es más amplio que el contenido en la legislación

penal, particularmente el Código Penal. Para efectos constitucionales, especialmente en lo
dispuesto por el artículo 19 de la Constitución, el concepto de pena comprende toda
sanción aplicada por un órgano del estado”.
12
“La pena penal y la pena administrativa se someten a un mismo estatuto constitucional, que
consagra garantías mínimas tanto sustantivas como procedimentales: legalidad, tipicidad,
culpabilidad, irretroactividad, justo y racional procedimiento previo”
El TC no está diciendo que se aplica el derecho penal/código penal, sino que hay garantías constitucionales que
se aplican tanto en materia administrativa sancionadora y penal.
“La posibilidad de que una determinada conducta sea sancionado por vía administrativa o
judicial, es una cuestión de política legislativa, cuya determinación queda entregada, en
principio, al juicio de mérito que al respecto realice el legislador”.
Sin embargo, el TC destaca que el legislador tiene límites:
(1) El legislador al momento de determinar la sanción debe aplicar el principio de proporcionalidad,

considerando la intensidad de la limitación que se impone a un derecho fundamental y el objetivo
constitucional válido que se busca perseguir;
(2) Las penas privativas de libertad solo se pueden imponer previa intervención del autoridad judicial
(artículos 19 nº1 y 7);
(3) Una sanción administrativa de multa no puede ser transformada en una pena privativa de libertad.
El concepto de crimen a nivel constitucional dice relación con aquellos delitos que son más graves, según se
desprende de la mera interpretación constitucional. Ergo, cualquier otra sanción no atribuible a un crimen (simple
delito o falta) puede ser entregado por la vía administrativa o la vía judicial, y así es como se estructura este sistema.
“Desde la perspectiva constitucional no constituye una competencia exclusiva de los jueces

aplicar una pena, ya que tambień esta puede ser entregada al conocimiento de la autoridad
administrativa. Los actos ilić itos que conllevan como sancioń penas privativas de libertad,
son de competencia exclusiva de los tribunales de justicia. En caso contrario, corresponde
al legislador determinar si las conductas serán sancionadas por la vía administrativa o por la
vía penal”.
13
II. Régimen Jurídico del DAS
1. Algunas consideraciones previas
La Administración puede actuar mediante distintos actos formales, mediante diversas instituciones que pueden
resultar desfavorables para los intereses de los particulares. Sin embargo, no todas estas manifestaciones son
propios del derecho administrativo sancionador.
1.1. Acto administrativos desfavorables
Cuando hablamos de actos administrativos desfavorables nos referimos a actos que no responden a una conducta
ilícita (v.g. expropiación). Existen distintos criterios que permiten distinguir entre acto administrativo desfavorable
y sanción administrativa, entre ellos:
a) Causa de dictación .- Un elemento que sirve para distinguir ambos actos administrativos, dice relación
con el acto precedente que le sirve de fundamento. Por un lado, las sanciones administrativas siempre
son precedidas por una conducta ilegal de los particulares (p.ej. multa por infracción a la normativa
sanitaria), mientras que los actos administrativos desfavorables no necesariamente tienen como
antecedente una ilegalidad (p.ej. la expropiación);
b) Objeto del acto .- Por otro lado, se pueden apreciar distinciones en el orden del objeto o fin por los
cuales son dictados ambos actos: En primer lugar, las sanciones administrativas tienen una finalidad
represiva en contra del infractor y preventiva para la comunidad en su conjunto; por su parte, los actos
administrativos desfavorables tienen por objeto fines diversos, entre los que se destaca, el
restablecimiento del orden público (p.ej. mediante suspensión de la licencia de conducir) o garantizar el
fin del procedimiento administrativo (p.ej. una medida precautoria como la clausura temporal de un
establecimiento).
c) Relación género especie .- Los actos administrativos pueden ser clasificados según efectos en favorables
y desfavorables, y dentro de estos últimos se puede distinguir entre las sanciones administrativas y los
demás actos con efectos desfavorables. La diferencia se encontraría en que una reacciona ante conductas
reprochables y las otras responden a fines diversos. De esta manera, se genera una relación género-
especie, entre actos administrativos desfavorables y sanciones administrativas, respectivamente.
14
d) Naturaleza de acto que la impone .- Los actos administrativos desfavorables son actos trámites, ya que,
por ejemplo, las medidas precautorias sirven para asegurar el cumplimiento del objeto del
procedimiento administrativo en cuestión, es decir, no se pronuncia sobre el fondo del asunto que ha
sido puesto en su conocimiento, como los actos terminales. Distinto es el caso de las sanciones
administrativas, ya que se pronuncian sobre la adecuación de la legalidad o ilegalidad de la conducta del
administrado.
Ahora bien, la distinción no es meramente teórica, sino que tiene repercusiones prácticas importantes:
a) Regulación aplicable .- Teniendo presente que tanto las sanciones administrativas como los actos
administrativos desfavorables pertenecen al mismo género, comparten una cierta regulación común, por
ejemplo la prohibición de la retroactividad de los actos desfavorables, su posibilidad de revocación, etc.,
mas al ser distintas especies de actuaciones, otros aspectos de ellas tendrán una regulación distinta, como
se puede ver con las garantías aplicables a unas y otras.
b) Garantías aplicables .- Se puede observar que los actos administrativos desfavorables en comparación
de las sanciones administrativas cuentan con ciertas garantías en común, tal como la necesidad de fundar
sus actos, su impugnabilidad, etc.. Sin embargo, podemos encontrar una gradualidad en su aplicación
especialmente en cuanto a los efectos que le siguen, siendo más intensa en las penas penales, matizadas
en las sanciones administrativas y aún más disminuidas en los actos administrativos de efectos
desfavorables.
Por ejemplo, en la sentencia Villa San Luis (2018), se dijo que para un acto administrativo desfavorable,
como la declaración de un bien como monumento nacional y sus implicancias para el propietario, no
se requiere de audiencia previa del afectado, ya que dicha medida no constituye una sanción
administrativa, sino que meramente un acto desfavorable.
c) Impugnabilidad .- En el entendido que los actos desfavorables son actos trámites, estos solo serán
impugnables en la medida de que pongan termino al procedimiento o impidan consecución, o bien que
produzcan indefensión. Mientras que las sanciones administrativas, al ser actos terminales, siempre serán
impugnables.
d) Prescriptibilidad .- Cuando estamos ante actos desfavorables, dichos actos son medidas de
restablecimiento de la legalidad. Cuando se trata de medidas de restablecimiento de ilegalidad no son
prescriptible.
De aquellos actos que responden a una conducta ilícita, la Administración puede disponer distintas medidas, por
ejemplo:
a) Reestablecimiento: suspensión de una edificación no tener permiso;

b) Reparación o resarcimiento: la reparación del perjuicio cometido en contra del patrimonio público;
c) Comiso de los efectos e instrumentos.
Ahora bien, el tratamiento jurídico aplicable respecto de los actos administrativos desfavorables ha variado de
acuerdo a la jurisprudencia de nuestros tribunales:
1) Constructora e Inmobiliaria Presidente Riesco S.A. con Ministerio de Educación, Corte Suprema, Tercera Sala,
sentencia de 23 de julio de 2018, rol N°8136-2018.
Contexto: Se recurre de protección en contra del decreto supremo del Ministerio de Educación que declaró como
Monumento Histórico la Villa San Luis, toda vez que este se dictó sin previa citación de la dueña del precio para
que compareciera en la tramitación del procedimiento administrativo como parte interesada, vulnerando así su
derecho a ser oída como tal en su tramitación. El recurso fue acogido en primera instancia, pero esta sentencia fue
revocada mediante fallo de la Corte Suprema.
Doctrina: La Corte reflexionó acerca del derecho de defensa en los procedimientos administrativos. A su juicio,
solo se requeriría de previo emplazamiento de los interesados en los procedimientos sancionatorios. En este
15
sentido, dado que el procedimiento de calificación como “Monumento Histórico” de un inmueble no es un
procedimiento sancionatorio, el Consejo de Monumentos Nacionales estaría facultado para dictar estos actos
administrativos sin necesidad siquiera de notificar al propietario del inmueble afectado.
Fragmento relevante: “Como manifiesta en la apelación el recurrido, la omisión acusada no configura un actuar
ilegal y arbitrario del Consejo de Monumentos Nacionales y en consecuencia ésta no puede ser considerada como
fundamento para anular el Decreto Supremo N°135. Los procedimientos administrativos no contemplan la
participación de la persona que puede ser afectada por el acto, sin perjuicio que con posterioridad pueda reclamar
por éste (…) Constituyen una excepción a la regla general los procedimientos sancionatorios, - carácter del que el
de autos carece – en los cuales, por tratarse del ejercicio del ius puniendi del Estado, se aplican – con matices –
los principios del derecho penal, en especial el del debido proceso que obliga al emplazamiento del afectado”
(énfasis agregado) (Considerando Sexto).
2) Tribunal Constitucional, Rol n°3770-17, sentencia de 18 de octubre de 2018: Requerimiento de inaplicabilidad

por inconstitucionalidad presentado por KDM S.A., respecto de la parte que indica del artículo 145 y del artículo
161, ambos de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en el marco de los procesos de protección
acumulados que se tramitan bajo el Rol N° 51602-2017 de la Corte de Apelaciones de Santiago, caratulados
“ORREGO con Orellana” y “KDM con Orellana”.
Contexto: El alcalde de la Municipalidad de Til Til, con ocasión de la aprobación de un proyecto por parte del
Comité de Ministros, para el relleno de residuos de la misma comuna, en el marco de la institucionalidad medio
ambiental, anuncia públicamente que ejercerá sus atribuciones privativas que lo facultan para cerrar los rellenos
sanitarios en su comuna, materializándose en el Decreto Municipal n°913 de fecha 28 de julio de 2017,
clausurando el Relleno Sanitario “Loma Los Colorados” de propiedad de la requirente. Lo anterior, sin entregar
motivos ni razones para ello, solo citando el artículo 161 de la Ley General de Urbanismo y Construcción que lo
dota de facultades para proceder a la adopción de tal medida.
Doctrina: Ciertamente los actos administrativos pueden producir efectos desfavorables, pero no todos ellos son
constitutivos de sanciones administrativas. Dicha distinción, sin embargo, no es excusa para no garantizar un
procedimiento que cumpla con el estándar constitucional de ser racional y justo para la aplicación de los primeros,
siéndoles igualmente aplicables las garantías del artículo 19 n°3, inciso sexto de la Carta Fundamental, que
contienen entre otras: el derecho a la defensa y la aportación de pruebas, así como la posibilidad de impugnar lo
resuelto en sede jurisdiccional.
Fragmento relevante: “Que, la aplicación de una medida tan extrema como la clausura, pese a que no tenga, en
todo caso, la naturaleza de sanción, de todas formas requiere de un procedimiento claro que cumpla con el
estándar constitucional de ser racional y justo, en que la potestad del Alcalde haya sido ejercida después de haber
concluido el trámite procedimental que acredite fehacientemente, de un modo irrefragable el ilícito administrativo
en que funda su decisión” (Considerando Trigésimo).
“Que, de conformidad a lo expuesto precedentemente sea que la clausura constituya un acto administrativo
desfavorable o una sanción administrativa, su aplicación debe quedar sujeta a las exigencias de un racional y justo
procedimiento previo (STC 437, c. 17). Debiendo aplicarse las garantías del artículo 19, N°3, inciso sexto
constitucional, cuales son entre otras “el derecho a defensa y la aportación de pruebas, así como la posibilidad de
impugnar lo resuelto en sede jurisdiccional” (STC roles N°s 481 y 2682), especialmente en este caso concreto,
donde la clausura se ha convertido, en la realidad, en una verdadera sanción administrativa, más que en una medida
excepcional de autotutela ejecutiva” (Considerando Trigesimoquinto).
En ese contexto, el TC se aparta del criterio sostenido por la Corte Suprema en el caso “Villa San Luis”, en el
que consideró que su declaración como monumento nacional, aun cuando resultare desfavorable para la
Inmobiliaria, no exigía la necesidad de previa audiencia con el interesado (típico de las sanciones administrativas),
por lo que la Autoridad podía ejercer dicha facultad discrecionalmente. Se aleja por cuanto a que según el TC a
los actos administrativos desfavorables no constitutivos de sanción le son igualmente aplicables las garantías del
artículo 19 n°3 inciso sexto, entre ellas el derecho a la defensa, lo que supone a lo menos la posibilidad de
participar por parte del interesado en un procedimiento que lo afecta directamente, lo que para la Corte Suprema
no habría sido necesario según el caso infra en este tipo de actos.
1.2. Derecho Disciplinario y DAS.
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Existe en general dentro de nuestro ordenamiento una rama llama derecho disciplinario, similar al derecho
sancionatorio. Se compone de medidas que impone la Autoridad Administrativa respecto de un subalterno que
se encuentra en un servicio bajo un vínculo de subordinación y dependencia. Sin embargo, el DAS se puede
aplicar respecto de cualquier persona.
Por otro lado, podemos convenir que hay un sujeto regulado puede estar situado en una posición especial (como
en el procedimiento administrativo ambiental) o general de fiscalización, pudiendo distinguir:
a) Sujeción especial voluntario. Los funcionarios eligen libremente trabajar en un servicio público;
b) Sujeción especial involuntario. Este es el caso del médico o de los reclusos en gendarmería.
En todo caso, los principios que se aplican en el DAS se deben aplicar igualmente dentro del régimen
disciplinario.
1.3. Multas contractuales y DAS .

3
Las multas que se deriven del mero incumplimiento de un contrato administrativo están excluidas del Derecho
Administrativo Sancionador, siendo consideradas por la reiterada jurisprudencia de la Contraloría como meras
cláusulas penales, regidas por el Código Civil.
Históricamente la Contraloría sostenía que las multas contractuales eran sanciones administrativas. No obstante,
posteriormente la Contraloría cambio radicalmente su posición al considerarla como una Cláusula Penal.
Constituyen una consecuencia jurídica de una situación expresamente prevista en las bases y en el contrato, que
no implica el ejercicio del ius puniendi o potestad sancionadora del Estado.
Uno de los temas controvertidos en su momento fue si la aplicación de una multa contractual y la suspensión del
registro de proveedores del Estad constituía una infracción al principio non bis in ídem. La Contraloría entendió
que al no tratarse de asuntos regidos por el Derecho Administrativo Sancionador, no existía tal principio.
1.4. Sanciones correccionales y DAS.
Estos sistemas dicen relación con el sometimiento voluntario de un determinado grupo de personas a una
regulación especial donde se contemplan sanciones correccionales propias de su institución. Por ejemplo
bomberos, clubes, organizaciones gremiales, colegiaturas, etc.
Su sustento legal se encuentra en el artículo 545 y ss. del Código Civil y Ley 20.500. Tampoco son manifestaciones
del DAS.
1.5. Sanciones municipales y DAS
Es difícil conocer la regulación que nos rige, ya que ello depende de la Comuna en que vivamos (Municipalidades
con más recursos tienen un portal de transparencia en constante actualización, no así las más pobres).
Cualquier infracción a una ordenanza municipal llevará aparejada una multa que no podrá superar 12 UTM
(artículo 12 inciso 2, LOCM). Existe una fuerte limitante en este sistema: solo puede aplicar las multas, pero ha
pasado que en otros casos ha utilizado el comiso o cancelaciones; luego son sanciones que solo se aplican en su
respectiva comuna; y finalmente, no puede ser más de 5 UTM. Lamentablemente hay casos en que las
Municipalidades exceden sus atribuciones mediante mecanismos alternativos.
3 Caso Mellafe con Fisco: resuelve el tema de la supletoriedad.
17
La respuesta se reduce a lo siguiente: las multas municipales son aplicadas por los Juzgados de Policía Local, por
lo que no corresponde realmente un acto administrativo. La Municipalidad en teoría solo tipifica la conducta, sin
perjuicio a que ello pueda ser sancionable según distintos casos que han ocurrido en la práctica.
Sin embargo, ¿puede una Municipalidad prohibir los rodeos? Esto ocurrió en el caso de la Municipalidad de
Recoleta, a lo que la Contraloría señaló que el rodeo es un deporte nacional, por lo que las ordenanzas
municipales solo deben servir para complementar una norma legal; si se lastiman a los animales, ello constituye
un delito.
1.6. Inhabilidades sobrevinientes y DAS .-
No constituyen sanciones, sino que son una consecuencia de un actuar ilegal, de una contravención a las normas
que regulan la actividad de que se trate. Quedan inhabilitados para continuar desempeñando la actividad temporal
o definitivamente. Se constituye como una consecuencia accesoria a una conducta contraria a la Administración.
Tienen la particularidad de que operan ipso iure. Algunos ejemplos son:
- Eliminación del Registro Oficial de Contratistas de la Administración (STC Roles nº1968 Y 2133)
- Eliminación de la nómina de síndicos (STC 1414);
- Suspensión de licencia de conducir (STC Roles 2045 y 2236);
1.7. Multas coercitivas y DAS.
En este caso estamos frente no una multa que tiene por objeto compeler a los particulares para cumplir con una
obligación. Por ejemplo, el artículo 81 de la Ley General de Urbanismo y Construcción.
Tampoco son parte del DAS, son obligaciones que persiguen un fin distinto del represivo, en la índole del
cumplimiento de obligaciones previas de particulares contraídas con el Estado. Una vez enteradas no liberal al
particular del cumplimiento de una obligación principal.
1.8. Otros sancionatorios no DAS
Se pueden distinguir las siguientes materias que no son constitutivos de DAS, pero tienen alguna relación:
- Tráfico: Policía local;

- Elusión de pago de transporte público: Policía local;
- Forestal: Policía Local;
- Libre Competencia: TDLC.
*Con todo, es menester recordar algunos de los elementos que identifican una sanción administrativa, estos son:
a) Una conducta calificada como ilícito administrativo.

b) Una sanción: carácter represivo. Esto lo distingue de las multas coercitivas.
c) La autoridad administrativa que instruye el procedimiento y sanciona;
d) Un procedimiento administrativo sancionador.
e) Un acto administrativo que lo aplica.
2. Bases del Régimen jurídico aplicable a las infracciones y sanciones administrativas
18
Quizás es difícil hoy pensar en un organismo administrativo que no tenga facultades sancionadoras, ya que todas
ellas se constituyen como instrumentos que le sirven de utilidad para cumplir sus fines. ¿Pero cuál es el régimen
jurídico a aplicar? ¿Normas de derecho público, normas de derecho penal o mixto?
2.1. Nociones Generales
Desde el año 80’ distintos autores se cuestionaron la constitucionalidad de estas potestades, denunciando que se
4
trataba de potestades jurisdiccionales, privativas de los órganos de justicia. No obstante hemos visto que desde el
80’ hacia delante la tendencia legislativa en esta materia se avocó en una dirección absolutamente distinta. En ese
contexto, actualmente el legislador se ha preocupado más en regular el aspecto sancionatorio en últimos
organismos, por ejemplo, en la normativa ambiental. Se da un catálogo de conductas, distintos niveles de gravedad
y una proporcionalidad entre unas y otras.
A principios del 2000, se intentó dictar una ley de bases administrativas sancionadoras, la cual era idéntica a la
regulación española. Esta fue archivada, y hasta ahora no ha habido ninguna intención en orden de regular esta
materia.
Existe cierto consenso en nuestro ordenamiento en cuanto a que debemos aplicar los preceptos constitucionales
de orden penal en materia de sanciones administrativas, pero con matices. Estas graduaciones han tenido
relevancia práctica en nuestra jurisprudencia, ya que han determinado la aplicación o no de instituciones jurídicas
relevantes (p.ej. Caso Pollos).
STC ROL N°2381, sentencia de 20 de agosto de 2013, requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
respecto del artículo 29 del DL n°211, de 1973, sobre Defensa de la Libre Competencia.
Se permite la aplicación del inciso primero del artículo 385 del CPC en la gestión judicial pendiente, por la que
obliga a todo litigante a declarar bajo juramento. Con ello, la requirente alega una infracción al derecho a la defensa
y a la garantía constitucional del procedimiento racional y justo contenidas en el artículo 19 n°3, incisos primero,
segundo y sexto, de la Constitución, dentro de los cuales se incluye el derecho a guardar silencio.
El TC rechaza el requerimiento, reconociendo que el derecho a la defensa en un sentido amplio puede

comprender la garantía de no autoincriminación, pero solo en el caso de causas criminales. Así el derecho a la
defensa de los requirentes en sede TDLC se garantiza simplemente con el conjunto de medios legales que aseguran
un juicio contradictorio de acuerdo a lo reseñado en el Código de Procedimiento Civil.
2.2. Sanciones Administrativas y el Derecho Penal
La jurisprudencia se ha encargado de entregar herramientas para entender la regulación nacional del régimen
jurídico aplicable a las sanciones administrativas, erigiéndose sobre las siguientes premisas:
a. Identidad ontológica entre delitos e infracciones;

b. Existencia de un Ius Puniendi único de Estado;
c. Los principios del orden penal se aplican con matices a las sanciones administrativas.
2.2.1. Caso Paradigmático: España
El origen de la teoría del Ius Puniendi único del Estado encuentra sus raíces en la jurisprudencia del Tribunal
Supremo Español (1972), al señalar:
“[...] las contravenciones tipificadas en los artículos 33 y 34 del Reglamento de policía de

aguas no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecań ico, con arreglo a la simple
enunciacioń literal, ya que se integran en el supraconcepto del ilícito, cuya unidad sustancial
4 Eduardo García de Enterría (1972), José Ramón Parada (1971), Eduardo Soto Kloss (1981).
19
es compatible con la existencia de diversas manifestaciones denoménicas, entre las cuales
se encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal, que exigen ambos un
comportamiento humano, positivo o negativo una antijuricidad, la culpabilidad, el resultado
potencial o actualmente dañoso, y la relación causal entre éste y la acción, como ponen de
manifiesto por vía de ejemplo la comparación del artículo 1.o del Código Penal con el
artículo 77 de la Ley General Tributaria, esencia unitaria que sin embargo permite los rasgos
diferenciales inherentes a la distinta función para la cual han sido configurados uno y otro
título.”
Resulta que en ese momento en España no había Constitución, existían las leyes fundamentales del reino. Lo que
hace la Corte es afirmar que una sanción administrativa y penal tienen su mismo origen y por lo mismo se aplican
sus mismos principios.
Doctrinariamente probablemente esta teoría debe su origen al profesor Eduardo García de Enterría, mediante
su artículo “El Problema Jurídico de las Sanciones administrativas” (1976). A continuación algunos fragmentos
importantes:
“[...] frente al afinamiento de los criterios y de los métodos del Derecho Penal, el derecho
sancionatorio administrativo ha aparecido durante mucho tiempo como un derecho
represivo primario y arcaico, donde seguían teniendo cabida las antiguas y groseras técnicas
de la responsabilidad objetiva, del versare in re illicita, de supuestos estimativos y no
tipificados legalmente de las infracciones sancionables, de las pruebas por presunciones,
con desplazamiento al reo de la carga de probar su inocencia, de los procedimientos
sancionatorios no contradictorios, de recursos en justicia condicionados a la previa
efectividad de la sanción, o de los que puede resultar la sorpresa de una reformatio in pejus,
de la persistencia imprescriptible de la responsabilidad, de la ilimitación o indeterminación
de las penas o sanciones, de inaplicación de técnicas correctivas, como la del concurso de
delitos, o de causas de exclusión de la responsabilidad, o de la acción, o de la antijuridicidad,
o del sistema de atenuantes, de condenas condicionales, etc. Sin hipérbole puede decirse
que el Derecho Administrativo sancionatorio es un derecho represivo prebeccariano.
“[…] Esta doctrina jurisprudencial ha establecido que esa vasta ausencia en la legislación de
una «parte general» de las infracciones y sanciones administrativas no puede interpretarse
como una habilitación a la Administración para una aplicación arbitraria y grosera de sus
facultades represivas, sino que se trata de una laguna que ha de integrarse necesariamente
con las técnicas propias del Derecho Penal ordinario”.
Finalmente en España el problema comenzó a solucionarse mediante la dictación de la Constitución Española

de 1978, en cuyo artículo 25 dispone:
1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento
de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación
vigente en aquel momento.
3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,

impliquen privación de libertad.
El Tribunal Constitucional Español zanjó esta discusión mediante su sentencia de 1981, donde expresó:
"[...] los principios inspiradores de orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al
Derecho administrativo sancionador, dado que ambas son manifestaciones del
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ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25,
principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo
[...]"
2.2.2. Su recepción en el Derecho Chileno
En Chile esta teoría fue recogida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC Rol 244-1996), al señalar:
Posteriormente, el mismo razonamiento fue reconocido nuevamente por la Magistratura Constitucional (STC
Rol 480-2006), señalando:
Asimismo, la Contraloría ha reconocido su aplicación en su jurisprudencia administrativa (Dictamen nª50.003-

2003 y nº14.571-2005), al señalar:
21
Por último, también la Corte Suprema la ha adoptado en su jurisprudencia (SCS Rol nº2501-2010), al señalar:
2.2.3. Problemas
Como no podía ser de otra forma, esta teoría no está exenta de críticas, concentrando las principales de ellas en
los siguientes puntos:
1.- Falta de identidad sustancial con el derecho penal clásico (Derecho Penal Nuclear).
a) En el ámbito administrativo no se busca proteger bienes jurídicos individuales, sino que

supraindividuales siempre. En cambio en el derecho penal clásico/nuclear se trata de bienes
fundamentales individuales.
b) Por eso los tipos infracciónales son de tipo preventivo, y por lo mismo, el hecho de constituir un riesgo
se sanciona. En cambio, en general, en el derecho penal cuando el delito ya ha sido consumado éste se
castiga.
c) Estas sanciones están en el marco de los instrumentos que tienen la Administración para implementar
políticas públicas.
d) En sentido estricto, en DAS no se busca que la sanción realmente castigue, sino lo que busca es que se
restablezca, por ejemplo, el orden ambiental. Si uno está dispuesto a cumplir la norma, y se adoptan
todas las medidas posibles para garantizar la medida supraindividual, se puede optar a no sancionar.
e) Se otorga mayor discrecionalidad a la Administración.
2.- Las dificultades dogmáticas
a) Legalidad y tipicidad: no estamos ante leyes penales en blanco clásicas, en el que el reglamento
complemente a la ley, sino ante tipos infracciónales completamente descritos en normas administrativas.
b) Culpabilidad y presunción de inocencia: Los tipos infracciones operan bajo formas de presunción de
culpa. Por ejemplo, si no se declara impuesto cuando corresponde, se considera culpable.
c) Los plazos de prescripción de las faltas son demasiados breves en relación con la gravedad de
determinadas infracciones.
d) Pretender acá aplicar la legislación penal es muy complicado. Por eso otros autores señalan que la
verdadera solución se encuentra en considerar el DAS como un derecho autónomo.
2.3. Derecho Administrativo Sancionador Autónomo
22
Disciplina autónoma, que tiene su fundamento en el derecho público del Estado. En ese sentido, está dotado de
sus propios principios y normas. Su principales premisas se reducen en los siguientes puntos:
1. La identidad ontológica no significa necesariamente identidad en el régimen jurídico aplicable;

2. La Administración cumple funciones y está sometida a un régimen jurídico propio, lo que se proyecta
al ámbito de las sanciones;
3. Las garantías siguen vigentes y están en una suerte de continuidad con el régimen penal, sobre la base
del principio de proporcionalidad. Por ejemplo en materia de principio de legalidad, se aplica regla de
previsibilidad, no es necesario que la conducta esté absolutamente descrita en la ley, pero sí que sea
previsible.
Este criterio ha sido recogido por la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema, por ejemplo en los siguientes
casos:
“FISCO DE CHILE CON DÖRR ZEGERS, MARÍA TERESA Y OTROS” (ROL 1079-
2014)
“[...] Así también se manifiesta en el establecimiento o determinación de la responsabilidad

por la infracción de un ilícito penal y uno administrativo, pues existe una diferencia
fundamental entre la responsabilidad penal y la administrativa, la que radica en que la
primera se hace efectiva con la sentencia condenatoria ejecutoriada dictada por un órgano
jurisdiccional, lo que constituye la máxima manifestación de la presunción de inocencia y
también del carácter de ultima ratio del derecho penal; en cambio, la segunda se materializa
con el acto administrativo dictado por aquel órgano administrativo al que el ordenamiento
jurídico reconoce y autoriza para ejercer un poder punitivo y coercitivo de modo directo,
como un instrumento concreto y eficaz para la satisfacción del interés general y la protección
de ciertos bienes jurídicos que en determinados casos deben prevalecer sobre intereses
particulares o privados, lo que en ningún caso es óbice para el control que de su ejercicio
puedan hacer los tribunales de justicia, según ya se indicó”.
“[…] Por tanto, el recurso a los principios del derecho penal no debe llevar a la
desnaturalización de la potestad administrativa sancionatoria, de tal manera que con ello se
desconozca la intención y fines que el legislador tuvo en consideración al momento de
recurrir a ella para dotar de eficacia a las instituciones jurídicas que establece con ocasión
de la regulación de las distintas materias. ”
“[…] En otras palabras, ello no quiere decir que la exigencia de legalidad (en cuanto
tipicidad) no rige en materia de ilícitos administrativos, sino que en este último ámbito se
permite una mayor amplitud en la configuración normativa de las conductas infractoras, lo
que se explica y justifica por los diferentes aspectos y fines que determinaron la elección
que hizo el legislador al optar por sancionar administrativamente y no penalmente un
determinado comportamiento”.
“[…] Así también se manifiesta en el establecimiento o determinación de la responsabilidad

por la infracción de un ilícito penal y uno administrativo, pues existe una diferencia
fundamental entre la responsabilidad penal y la administrativa, la que radica en que la
primera se hace efectiva con la sentencia condenatoria ejecutoriada dictada por un órgano
jurisdiccional, lo que constituye la máxima manifestación de la presunción de inocencia y
también del carácter de ultima ratio del derecho penal; en cambio, la segunda se materializa
con el acto administrativo dictado por aquel órgano administrativo al que el ordenamiento
jurídico reconoce y autoriza para ejercer un poder punitivo y coercitivo de modo directo,
23
como un instrumento concreto y eficaz para la satisfacción del interés general y la protección
de ciertos bienes jurídicos que en determinados casos deben prevalecer sobre intereses
particulares o privados, lo que en ningún caso es óbice para el control que de su ejercicio
puedan hacer los tribunales de justicia, según ya se indicó”.
“En otras palabras, de la identidad ontológica entre la sanción penal y administrativa no se

sigue la correlativa identidad de régimen jurídico, pues ello implicaría aceptar todas las
consecuencias jurídicas del primero en el segundo, (Nieto, Alejandro, Derecho
Administrativo sancionador, Cuarta edición, Madrid, Tecnos, 2005, pp. 161 y SS), lo que
llevaría a desconocer las normas y principios de este último, como forma de lograr una
artificial armonía que de dicha identidad se derivaría.
[…] una multa impuesta por una autoridad administrativa, como ocurrió en la especie, no
corresponde aplicar, de manera categórica y automática, el estatuto jurídico de las sanciones
penales, sino que cuando se pretenda hacer aplicación de dicho estatuto, se debe tener en
cuenta aquellos aspectos del derecho administrativo sancionador que le confieren a esta
rama una fisonomía propia y que justifican su regulación autónoma en relación con el
derecho penal”.
En ese contexto, podemos identificar una estructura normativa aplicable a las infracciones y sanciones dentro del
marco del Derecho Público General, cuyo fundamento se encuentra principalmente en la Constitución.
a) Fin y funciones de la Administración (bien común, orden público)

b) Legalidad
• Potestad atribuida expresamente (artículo 6 y 7).
• Procedimiento.
• Fundamentos de las infracciones y determinación de las sanciones.
c) Reserva legal:
• Regulación y limitación de derechos (artículo 19 Nº 26): el problema de la tipicidad.
• Bases del procedimiento administrativo.
d) Tutela judicial
• Existencia de órganos jurisdiccionales (artículo 38 y 76)
• Derecho de acceso a la justicia y debido proceso (artículo 19 Nº 3)
e) Irretroactividad de las sanciones (artículo 19 Nº 3)
24
f) Prohibición de presumir de derecho la
responsabilidad (artículo 19 Nº 3).
Con todo, encontramos también cuerpos normativas

que regulan especialmente el espectro del Derecho
Administrativo, que resulta común a todas sus
instituciones:
a) Bases Generales de la Administración (Ley

Nº 18.575): principios de legalidad,
responsabilidad, servicialidad, eficacia,
eficiencia, coordinación, jerarquía,
impugnabilidad, probidad, transparencia,
etc.
b) Legislación administrativa general
• Organización: Ley Nº 18.575
• Procedimiento: Ley Nº 19.880
• Transparencia: Ley Nº 20.285
• Control: Ley Nº 10.336
• Personal: Ley Nº 18.834.
3. Principios Aplicables al Derecho Administrativo Sancionador
3.1. Nociones Generales
Pretender aplicar los principios penales al Derecho Administrativo Sancionador produce más problemas que el
régimen normativo en particular. Si pensamos que el Derecho Penal y el DAS comparten una identidad
ontológica, aun así hay que precisar algunos elementos:
- Identidad ontológica no significa necesariamente identidad en el régimen jurídico aplicable.

- La Administración cumple funciones y está sometida a un régimen jurídico propio que se proyecta a las
sanciones, pues primero se debe buscar la solución en el derecho administrativo.
- Las garantías siguen vigentes y están en una suerte de continuidad con el orden penal, sobre la base del
principio de proporcionalidad. Para las sanciones más bajas se pueden ir disminuyendo las garantías
aplicables. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado “el quantum de la pena es el mejor
reflejo de la gravedad del delito” (STC 3187-16).
La pena contienen el juicio de valor que hace el legislador respecto de la gravedad del injusto. Así las cosas, se
considera que las penas privativas de libertad son más graves, por tal razón están sujetas en su aplicación a garantías
más estrictas:
- Se aplica un principio de legalidad estricta: tipicidad.

- Deben estar judicializadas.
- El estándar probatorio es más alto: más allá de toda duda razonable
Por esto, la CS ha dicho que la carencia legislativa y el común origen de ambas sanciones no autorizan para aplicar
de manera automáticas los principios del derecho penal. La tesis que está primando es decir que es un derecho
administrativo, construyendo una serie de garantías a partir de la Constitución.
Así las cosas, la doctrina se divide en lo que dice relación con la solución que se debe dar a la problemática sobre
la aplicación de principios del derecho penal en el DAS, pudiendo distinguir:
25
a) Solución extra sistema: Se debe recurrir a principios del derecho penal;
b) Solución intra sistema: Se debe recurrir al régimen aplicable a las propias infracciones y sanciones
administrativas;
*Resumen del profesor:
05 de noviembre de 2018
3.2. Manifestaciones
Es conocida la circunstancia de que Chile no cuenta con una regulación general aplicable al desarrollo y aplicación
del Derecho Administrativo Sancionador, teniendo solo una legislación dispersa y focalizada en distintos
procedimientos particulares. Por lo anterior, recurrir al auxilio de los principios generales de derecho en esta
rama de la disciplina se ha vuelto una atractiva alternativa para suplir los vacíos de su regulación. En ese orden de
ideas, de acuerdo a reiterados fallos del Tribunal Constitucional, al tratarse de otra manifestación de la potestad
sancionadora del Estado, deben aplicarse con ciertos matices los principios del derecho penal . Sin embargo, esta
5
última expresión supone ciertas complejidades, ya que no se específica en qué consisten aquéllos. Según el
profesor Eduardo Cordero, “si fuese posible encontrar algún sentido a dicha expresión, pareciera que nuestro
Tribunal nos quiere decir que los principios contenidos en nuestra Carta Fundamental y que disciplinan el poder
punitivo del Estado, son aplicables de forma estricta en el ámbito penal, pero no deberá darse tal rigor en el caso
de las sanciones de la Administración. Esto supone entender que el ius puniendi estatal es único y que, por tanto,
5
Tribunal Constitucional (2010), sentencia rol n°1518 de 21 de octubre de 2010. Criterio que también ha seguido la Corte
Suprema, al referir: “se tiene además presente (…) que la potestad sancionadora de la Administración admite un origen común
con el derecho penal en el ius puniendi del Estado, por lo que le resultan aplicables los mismos principios, límites y garantías
que en la Carta Fundamental se prescriben para el derecho punitivo, aunque ese traspaso haya de producirse con ciertos
matices en consideración a la particular naturaleza de las contravenciones administrativas” (Aguas de Antofagasta S.A. con
Superintendencia de Servicios Sanitarios, Corte Suprema, sentencia de 03 de agosto de 2017, rol n°88935-2016, considerando
2).
26
existe una identidad ontológica entre penas penales y penas administrativas, razonamiento que ya había esbozado
con buenos argumentos nuestra doctrina” . 6
En ese orden de ideas, no son unánimes las voces que proponen los principios aplicables en esta materia, sin
perjuicio de lo cual es posible distinguir algunos de ellos denominados principios sustantivos, entendidos como
aquellos que configuran los poderes sancionadores de los órganos administrativos, dando cuenta de los elementos
que los conforman y su natualeza, mirando a la forma como se configura y ejerce la potestad sancionadora. Entre
ellos se encuentran: a) principio de legalidad, b) tipicidad, c) irretroactividad, d) culpabilidad, e) proporcionalidad,
f) non bis in ídem, g) presunción de inocencia.
3.2.1. Legalidad y Reserva Legal
Sabido es que el principio de legalidad es uno de los elementos fundamentales de todo el derecho público, con
estricta consideración a lo que señalan los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y el artículo
2 de la ley 18.575. En ese sentido, no sería estrictamente necesario recurrir al adagio nullum crimen nula poena
sine lege praevia para entenderlo aplicable en materia del derecho administrativo sancionador, sin perjuicio a que
se puede ver reforzado en virtud de los elementos entregados por el artículo 19 n°3 inciso octavo en materia de
derecho penal . 7
La reserva de ley es una de las principales garantías constitucionales para los particulares especialmente en materia
sancionatoria. La reserva legal complementada con la legalidad, implica que toda infracción administrativa debe
estar contenida en la ley. En ese sentido la Corte Suprema ha entendido que “en virtud de los principios de
legalidad y tipicidad se impide aplicar alguna sanción sin previa ley existente y descriptora de la conducta” , 8
El TC ha señalado que deben existir a lo menos tres tipos de normas que deben estar necesariamente en una
horma de carácter legal : 9
a) Normas que imponen deberes (conducta infraccional);

b) Normas que establecen la potestad sancionadora;
c) Normas que establecen sanciones.
Sin embargo, en Derecho Administrativo la aplicación de estos principios revela ciertas problemáticas:
(1) La Colaboración reglamentaria (de ejecución): el núcleo de la conducta.
Es normal que en materia de derecho administrativo sancionador se aplique normas de carácter reglamentario.
Es imposible que le legislador regule en todos sus aspectos los pormenores que digan relación con los
administrados, y a partir de ello se permite la colaboración reglamentaria de ejecución, pero no autónoma (STC
Roles nº479 y 480). El TC ha señalado a su respecto:
“Si esta facultad de ‘dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea
convenientes para le ejecución de las leyes’ está concedida por la propia Constitución al
Presidente de la República, es evidente que la Carta Fundamental acepta, salvo los casos en
6
CORDERO, Eduardo (2014): “Los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración en el Derecho Chileno” en
Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XLII, pp.399-439, p.406.
7
Así lo reconoce la Corte Suprema al señalar: “En este contexto señala que resulta indispensable recordar los principios
de legalidad y de tipicidad que rigen en el derecho administrativo sancionador y que se plasman en los incisos octavo y noveno
del artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República” ( 7 Compañía Eléctrica San Isidro S.A. contra Superintendencia
de Electricidad y Combustibles, Corte Suprema, sentencia de 25 de enero de 2010, rol n°7251-2009, considerando n°8).
8
Aguas de Antofagasta S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios, Corte Suprema, sentencia de 03 de agosto de
2017, rol n°88935-2016, considerando n°3.
9 Tribunal Constitucional, sentencia rol n°480 de 27 de julio de 2006, considerando 5°.
27
que lo excluya expresamente, la regulación normativa subordinada de la administración en
materias reservadas al dominio legal” .
10
(2) Vinculación mínima a ley en normas infra-reglamentarias.
Los deberes que se imponen a los particulares se encuentran en normas administrativas, infra-legales (circulares,
instrucciones su oficios, etc.). Muchos de estos cuerpos reglamentarios tienen una vinculación mínima con la ley,
lo que complejiza el panorama para los particulares, requiriendo muchas veces de tener un nivel de
especialización desmesurado (p.ej. en materia eléctrica no solo está ley, hay reglamentos y circulares impartidas
por la SEC ). 11
(3) Utilización de fórmulas generales y conceptos jurídicos indeterminados que dejan un amplio margen de
discrecionalidad a la autoridad administrativa.
Utilización de fórmulas generales (clausulas genéricas, “todas las demás conductas que infraccionen esta ley”) y
conceptos jurídicos indeterminados (“atentado al orden público”) que dejan un amplio margen de
discrecionalidad a la autoridad administrativa. La discrecionalidad en este punto requiere que la administración
integre todos los elementos de factum para adoptar su decisión.
3.2.2. Principio de Tipicidad
El problema de la legalidad se relaciona directamente con la tipicidad. Íntimamente relacionado con el principio
de legalidad se encuentra el de tipicidad, los cuales, sin perjuicio de su íntima relación, cuentan con contenidos
diversos. Esta distinción la ha planteado el mismo Tribunal Constitucional respecto del artículo 19 n°3 inciso
noveno de la Constitución Política de la República, el cual sería la normativa basal de este principio, señalando:
“es necesario destacar los principios de legalidad y de tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo
tiene un contenido propio como modo de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de
los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa
definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de
seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta” . 12
Con ello se generala proscripción de fórmulas genéricas, abiertas, imprecisas o indeterminadas. Para estos efectos,
la Corte Suprema ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de cuándo se entiende por verificado este
principio, al señalar:
“El de la tipicidad, de acuerdo con cuyos postulados no resulta suficiente que la infracción
se halle establecida en la ley sino que a ello debe agregarse la exigencia de que ésta describa
expresamente la conducta que la configura. Sin embargo, como se adelantó, en el ámbito
del derecho administrativo sancionador éste debe aplicarse con matices, imponiéndose una
diferencia trascendente, toda vez que en sede administrativa la conducta sancionada no debe
estar completamente descrita en la norma legal, pues basta que el núcleo base de la
conducta esté descrito para satisfacer este principio, permitiéndose que aspectos no
sustanciales sean establecidos por normas reglamentarias, ello por cuanto en las
10
Ibid., considerando 13°.
11Cuando el poder judicial de control posterior es fuerte, es normal que la Administración sea reacia en cambiar o rebajar
sus sanciones. La SEC, por ejemplo, le bastaba decir con que se consideraban los criterios establecidos en el artículo 16 de la
ley sectorial, sin justificar adicionalmente. Actualmente ha tendido a otorgar una mayor fundamentación. Cuando se trata de
materias más complejas, el juez suele ser más deferente con la decisión.
12
Tribunal Constitucional, sentencia rol n°244 de 26 de agosto de 1996, considerando 10°.
28
contravenciones administrativas convergen componentes técnicos y dinámicos que
dificultan la entera descripción del tipo mediante una ley” . 13
Con todo, este principio tampoco se encuentra exento de críticas, especialmente aquéllas que se refieren a leyes
administrativas en blanco, ambigüedad e indeterminación, remisiones genéricas y tipos residuales . 14
*En definitiva, podemos apreciar que existe una atenuación de los principios de legalidad y tipicidad:
i) Reserva legal: potestad sancionadora, sanciones y deberes;

ii) Admisión de la descripción de los deberes en normas administrativas (reglamentos, circulares, entre
otros);
iii) Sin embargo, las infracciones más graves deben estar tipificados, mientras que las leves pueden
conformar un tipo residual;
3.2.3. Principio de Culpabilidad
En materia de DAS, es menester distinguir la culpabilidad de la culpa infraccional, a saber:
- Culpabilidad penal: toda persona es susceptible de culpabilidad, a menos que aleguemos alguna causal
de exención, exculpabilidad, etc.
- Culpa infraccional: infracción a un deber normativo. Existe una pluralidad de deberes que con su solo
incumplimiento se genera una culpabilidad infraccional.
En ese sentido, se debe tener presente que en Derecho Administrativo Sancionador el tipo de culpa al que
debemos atender es la culpa infraccional, tal como lo ha reconocido la jurispurdencia de la Corte Suprema, al
señalar:
“Al analizar la legislación regulatoria, se puede constatar que gran parte de estas normas,
cuyo incumplimiento es la causa que motiva la puesta en acción de las
facultades sancionadoras de los órganos administrativos sectoriales, están configuradas de
manera que imponen a los administrados regulados una serie de obligaciones dentro del
marco de las actividades que desarrollan (…) Estas exigencias típicas y objetivas de cuidado
que se establecen, a fin de cautelar la gestión de intereses generales en materias
especialmente reguladas, colocan a los entes objeto de fiscalización en una especial posición
de obediencia respecto a determinados estándares de diligencia, cuya inobservancia puede
dar lugar a la aplicación de las sanciones respectivas” (…) Al ser el legislador, o bien la
autoridad pública, según el caso, quien viene en establecer el deber de cuidado debido en
el desempeño de las actividades tipificadas, cabe asimilar el principio de culpabilidad
del Derecho Administrativo Sancionador al de la noción de la culpa infraccional, en la cual
basta acreditar la infracción o mera inobservancia de la norma para dar por establecida la
culpa; lo cual se ve agravado en los casos que se trate de sujetos que cuenten con una
especialidad o experticia determinada, donde el grado de exigencia a su respecto deberá ser
más rigurosamente calificado” . 15
13
Aguas Araucanía S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios, Corte Suprema, sentencia de 02 de
agosto de 2016, rol n°15015-2016, considerando n°16.
14 Por ejemplo artículo 174 del Código Sanitario: La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las
resoluciones que dicten los Directos de los Servicios de Salud o el Director del ISP.
15
Aguas Araucanía S.A. con Comisión Nacional del Medio Ambiente, Corte Suprema, sentencia de 19 de mayo de 2015, rol
n°24262-2014, considerando 15.
29
El principal efecto de la culpa infraccional es que se presume la culpa a menos que se acredite que le asiste una
situación que limite su reprochabilidad .
16
3.2.4. Principio de Responsabilidad personal
En materia de DAS, una de las grandes diferencias con el régimen de Derecho Penal es que se puede atribuir
responsabilidad no solo a las personas naturales, sino que de igual manera a las personas jurídicas (en Derecho
Penal es excepcional). Se configura un régimen de responsabilidad personal, por el que solo se puede perseguir
al infractor por sus conductas ilícitas. La Corte Suprema ha señalado:
“Que una consecuencia de lo dicho precedentemente reside, como es evidente, en que a

una y otra rama del Derecho han de aplicarse semejantes principios, en particular aquellos
que emanan del ordenamiento jurídico penal. Entre tales principios se ha de considerar,
pues no se divisa razón alguna para no proceder de esa manera, aquel que se refiere a la
responsabilidad personal del inculpado en la comisión del hecho ilícito de que se trata y,
de consiguiente, a su extinción. En este sentido no cabe duda de que la culpabilidad aplicada
a este ámbito específico del derecho supone que la sanción sólo puede ser aplicada a quien
ha resultado ser personalmente responsable de la comisión de la conducta reprochada” . 17
Ahora bien, nuevamente este principio puede conllevar ciertos problemas, a saber:
(1) Cuando se trata de personas jurídicas se presenta el problema de lograr diferenciar la responsabilidad
personal que le corresponde a éste y la que le es imputable a sus representantes. Para poder hacer
responsables a estas últimas, se requiere que exista un cierto juicio de reproche en su conducta personal y
que cuente con una responsabilidad concurrente en la configuración del ilícito.
Una interpretación de la ley conforme a la Constitución debiera llevar a entender que los administradores o
representantes de personas jurídicas serán responsable en la medida que se les pueda imputar participación
en los hechos constitutivos de infracción y siempre que en tales actos su comportamiento resulte reprochable.
(2) ¿Qué ocurre con la solidaridad? ¿La persona jurídica y las personas naturales que la integran son
solidariamente responsables de sus infracciones? No, salvo que exista disposición legal expresa que lo
contemple (artículo 199 Ordenanza de Aduanas, artículo 37 inciso final ley 21.000, artículo 21 de la ley
18.755).
(3) No debe pensarse que al hablar de personas jurídicas solo estamos comprendiendo dentro del concepto a
las Sociedades, y es que incluso pueden caber Comunidades Vecinales, en atención a un concepto amplio
de empresa (SCS 8100-2017: infracción a la normativa sobre seguridad en los lugares de trabajo). Para estos
efectos, se debe entender por empresa como toda organización de medios personales, materiales e
inmateriales, ordenados bajo una dirección para el logro de fines económicos, sociales, culturales o benéficos,
dotada de una individualidad legal determinada.
(4) Responsabilidad personal y la transmisibilidad de las sanciones. Conforme al artículo 93 nº1 del Código
Penal, la responsabilidad penal de las personas se extingue con su muerte. Sin embargo, se ha discutido la
aplicación de dicha regla en los casos en que se trate de sanciones pecuniarias (multa) y si es extensible en
16En materia eléctrica la CS ha sido deferente: SCS ROL Nº19.058-2017 (el gato elástico), SCA Santiago Rol nº14.207-2017 (la paloma) [en
acuerdo antela CS Rol nº16477-2018], el árbol extendido y los postes.
17
Fisco de Chile con Dorr Zegers Maria y otros, Corte Suprema, sentencia de 14 de enero de 2014, rol n°1079-2014,
considerando n°14.
30
materia de derecho administrativo sancionador. A su respecto, la Corte Suprema (SCS 1079-2014) ha
señalado a su respecto:
“Por lo demás, mientras en el ámbito penal la muerte del imputado extingue su

responsabilidad penal, el fallecimiento del administrado que reclamó de la sanción no tiene
los mismos efectos extintivos de dicho ámbito de responsabilidad, pues el acto
administrativo que aplicó la multa produjo efectos en el patrimonio de aquel a la fecha de
su notificación, según se indicó, quedando suspendida con el reclamo la exigibilidad
inmediata de aquella.
En esta misma línea, al aplicar el artículo 93 N° 1 del Código Penal a las multas
administrativas, igualmente la muerte del infractor no extinguiría aquellas, pues los efectos
del acto administrativo se produjeron desde su notificación, quedando impedida la
Administración de exigir su cumplimiento inmediato atendida la suspensión efectuada por
la ley, suspensión que cesa al desecharse el reclamo y dictarse el cúmplase respectivo”.
*En definitiva:
• El carácter personal de la responsabilidad derivada de una infracción administrativa está vinculada con
principios constitucionales de legalidad, tipicidad y culpabilidad;
• Por lo tanto, sostener que el legislador pueda establecer supuestos de responsabilidad administrativa por
el hecho de terceros es inadmisible.
• Interpretación de la ley conforme a la Constitución. En este caso, debiera entender que los
administradores o representantes de personas jurídicas serán responsables en la medida que se les pueda
imputar participación en los hechos constitutivos de infracción y siempre que tales actos su
comportamiento resulta reprochable”.
3.2.5. Principio non bis in ídem
El principio non bis in ídem puede encontrar su fundamento en distintas fuentes:
- Fundamento mediato: cosa juzgada, litespendencia, seguridad jurídica y la proporcionalidad.

- Fundamento constitucional:
i) Material: legalidad (artículo 6); tipicidad (artículo 19 nº3 inciso final); proporcionalidad (artículo 19
nº3 inciso 8); artículo 5 por sus tratados internacional.
ii) Artículo 76 de la CPR
iii) Tratados internacionales.
La Corte Suprema se ha pronunciado a su respecto en materia de DAS y ha indicado:
“El principio non bis in ídem debe ser considerado íntimamente vinculado a los principios
de la legalidad y de la tipicidad, pues se deriva de estos; por lo que este principio non bis
in idem, tendría ese mismo estatuto de principio general, ya que lo que está llamado a
impedir es la doble punición. Y si en virtud de los principios de legalidad y tipicidad se
impide aplicar alguna sanción sin previa ley existente y descriptora de la conducta; en virtud
de este principio non bis in idem se impide aplicar una nueva sanción por una conducta ya
sancionada. Desde la perspectiva administrativa, tiene dos vertientes este principio. Por una
parte, impide que un mismo hecho sea considerado a la vez delito penal y
delito administrativo; y, por otra, que un mismo hecho personal sea considerado a la vez
31
objeto de dos sanciones de tipo administrativo; por ejemplo, que de un mismo hecho se
deriven dos o más multas.” 18
Con todo, también tiene su reconocimiento a nivel legal en el Código Procesal Penal (Artículo 1 inicso 2) y en la
ley 20.417 (artículo 60). En el Proyecto de ley de bases para las sanciones administrativas también se contemplaba.
Este principio se configura como un mandato dirigido tanto a la autoridad administrativa como judicial, para
hacer proporcionales las sanciones que impone.
Con todo, para configurarse debe verificarse una triple identidad especial en la litis, esto es: identidad en los
hechos, en el sujeto y el fundamento. La Corte Suprema ha señalado:
“Que, al analizar la existencia de los presupuestos para verificar una infracción al principio
del non bis in ídem, es indispensable analizar si se verifica la identidad de persona, hecho
y fin” (Considerando séptimo) (…) Es decir, no basta la unidad de conducta para aplicar el
principio en estudio, por lo que reviste la máxima relevancia, atender al fin de la norma,
que indudablemente se relaciona con el bien jurídico que se encuentra amparado por
aquella” (Considerando primero, voto disidente).
En cuanto a sus elementos formales, éste se verifica en el contexto de la aplicación de una sanción, entendida
como un acto resultante de un procedimiento administrativo previo en el que ya se sancionó. Sin embargo, queda
la duda de qué ocurre si una persona ha sido sancionada previamente en sede penal y luego se pretende sancionar
por los mismos hechos en sede administrativa. En España se resolvió dar preferencia a la sede penal, pero en
Chile no contamos con regulación o fallo que resuelva esta interrogante. En el caso Pablo Alcalde la CS (SCS Rol
Nº30,176-2017) estuvo a punto de resolver esta interrogante, pero cuestiones formales no pudo referirse al fondo,
indicando:
“En efecto, la alegación de infracción al principio del non bis in ídem no formó parte de la
controversia trabada en autos, toda vez que en la demanda el actor se limitó a esgrimir la
prescripción de la acción administrativa y la falta de participación en los hechos
imputados por la Superintendencia de Valores y Seguros, ahondando en
razonamientos relacionados con la prueba rendida en sede administrativa que, a su juicio,
acreditarían la falta de conocimiento de su representado respecto de la práctica de
repactaciones unilaterales masivas realizadas por los ejecutivos de La Polar en relación
a su cartera de clientes morosos. Así, el alegato relacionado con la ilegalidad de la
Resolución N° 83, por vulnerar el principio que proscribe sancionar los mismos
hechos dos veces, es una alegación nueva, que se introduce extemporáneamente a
través del recurso de apelación, cuestión que no es admisible toda vez que a
través de aquello se aborda materias distinta de las discutidas en la litis, que no fueron
promovidas por las partes en la etapa de discusión, para conceder a la contraria la
posibilidad de manifestar su parecer sobre la pertinencia de aplicarlas al caso sub judice, lo
que de aceptarse atentaría contra el principio de la bilateralidad de la audiencia, elemento
esencial del debido proceso”.
Este principio tampoco está exento de problemáticas.
1) ¿Cuándo estamos ante lo mismo?: Como ya se indicaba, la regla que ha utilizado la jurisprudencia es la de
la triple identidad.
2) La concurrencia de potestades sancionadoras y la identidad de bien jurídico o fundamento.
18
Aguas de Antofagasta S.A. con Superintendencia de Servicios Sanitarios, Corte Suprema, sentencia de 03 de agosto de
2017, rol n°88935-2016, considerando n°4
32
3) Asimilación con los concursos infraccionales (SCS Rol nº88.935-2016. Pascua Lama). Se ha pretendido
extender las reglas sobre concursos contenidas en el Código Penal en el caso de las infracciones
administrativas. A su respecto, la Corte Suprema ha señalado:
“Tal decisión, por una parte es absolutamente contradictoria, habida consideración que si
constata una infracción al principio del bis in ídem, en atención a que si se formulan cargos
por dos tipos infraccionales, el sentenciador debió explicar, en razón a la prohibición de
doble sanción, cuál de aquellos es el que debe aplicarse al caso concreto. Así, cualquiera
sea la teoría a la que adhiera para tales efectos, esto es aplicar la teoría del concurso ideal,
infracciones continuadas o infracción medial, debió explicitarlo, toda vez que esta es la única
forma de comprender el monto total de la multa que decide aplicar, cuestión que en la
especie no realizó”.
Finalmente, para dar solución estas problemáticas se han utilizado reglas de abstención, cuando así lo establece
el ordenamiento jurídico. Por ejemplo, el artículo 191 inciso 3º del Código del Trabajo dispone: “Cada vez que
uno de los servicios facultados para fiscalizar la aplicación de normas de higiene y seguridad, se constituya en
visita inspectora en un centro, obra o puesto de trabajo, los demás servicios deberán abstenerse de intervenir
respecto de las materias que están siendo fiscalizadas, en tanto no se haya dado total término al respectivo
procedimiento”.
3.2.6. Principio de Proporcionalidad
El principio de proporcionalidad ha sido definido por la Corte Suprema como aquella “congruencia entre la
entidad del daño provocado por la infracción y el castigo a imponer, esto es, se parte de la base que existe una
infracción criticándose solo la entidad de la sanción administrativa impuesta” , 19
La proporcionalidad se refiere a distintos elementos, tanto en cuanto a la atribución, en el ejercicio y al momento

del control. Cuando se dice que debe haber proporcionalidad en el ejercicio significa que debe haber una
correspondencia entre la infracción y la sanción impuesta.
Su fundamento radica en el artículo 19 nº3, inciso 8 parte final, como en los artículos 7, 7, 19 nº2 y la garantía
normativa contenida en el artículo 19 nº26, todos de la Carta Fundamental.
En ese sentido, se proscriben las sanciones innecesarias y excesivas. Para eviatarlas, al momento de su
determinación debe existir razonabilidad/racionaludad y consideración de ciertos factores (límite a la
discrecionalidad).
Así las cosas, la proporcionalidad se configura como un mecanismo de control judicial. En ese sentido, la
jurisprudencia ha reconocido ciertos elementos relevantes relativos al pricnipio de proporcionalidad, a saber:
1) Discrecionalidad compartida. De acuerdo a la Corte Suprema (SCS 68.723-2016), existe discrecionalidad

compartida en el siguiente supuesto:
“Que en la interpretación de la facultad de los órganos de la Administración para la

determinación específica de las sanciones, esta Corte ha resuelto que: “cabe considerar que
para los jueces del fondo la aplicación de una sanción de mayor entidad que la impuesta
por el sentenciador de primer grado está más acorde con la infracción que se tuvo por
configurada, cuya base se encuentra en dar cumplimiento al principio de proporcionalidad
y, además, en la discrecionalidad que dan los preceptos en los que se ha establecido un
19
Parra Labarca Ricardo con Municipalidad de San Carlos, Corte Suprema, sentencia de 01 de octubre de 2013, rol n°4803-
2013, considerando n°4.
33
marco de sanción, cuya aplicación corresponde al órgano administrativo que la impone
como al órgano jurisdiccional revisor de lo actuado. De allí que parece apropiado indicar
que: 'la discrecionalidad supone que el legislador establezca dos o más posibilidades de
actuación para el órgano a quien le atribuye determinada potestad, pero sólo una es la
idónea en el caso concreto para satisfacer la necesidad pública de que se trata, esto es aquella
que aparece precisamente la oportuna, adecuada y proporcionada, según las circunstancias
concretas de tiempo, lugar y personas que concurren en ese instante, sólo una es el medio
preciso, justo, para obtener el fin' (En Derecho Administrativo, Temas Fundamentales,
E.S.K., Legal Publishing, A.P., página 364)” (SCS N° 9.136-2011, considerando décimo
séptimo)”.
2) Control de legalidad. La Corte Suprema ha agregado a este respecto además:
“[…] Si los sentenciadores consideran que la resolución que impone la sanción es legal,
carecen de atribuciones para rebajar la multa, siendo improcedente fundarse en razones de
justicia o equidad para ello” (SCS 100.726-2016).
3.2.7. Principio de Irretroactiviidad In Pejus
El fundamento constitucional de la irretroactividad in pejus se encuentra en el artículo 19 nº3, inciso 8.

Mediatamente se puede entender que su fundamento reside en principios de certeza, seguridad jurídica,
confianza legítima y protección de los derechos adquiridos.
Por lo demás lo reconoce el artículo 52 de la ley 19.880. Así las cosas, la Contraloría ha reconocido su aplicación
en materia de DAS, señalando:
“En materia de sanciones administrativas rige plenamente el principio de irretroactividad

de la ley, consagrado en el artículo 19 nº3, inciso séptimo (actual 8), de la constitución, en
orden a que nadie puede ser castigado con otra sanción que la que señale una ley
promulgada con anterioridad a la perpetuación del hecho, a menos que la nueva ley
favorezca al afectado” (Dictamen nº6.926 de 2001).
En otro orden de consideraciones, la Contraloría también ha sostenido la excepcionalidad de este principio,

explicando al efecto:
“La excepción al principio de irretroactividad, atendida su naturaleza, debe ser interpretada

y aplicada restrictivamente y, en consecuencia, sólo permite a la autoridad dictar actos
administrativos que afecten situaciones jurídicas ya consolidadas, en la medida que aquéllos
traigan aparejadas consecuencias más favorables para los interesados y, sin que, por cierto,
se menoscaben o perjudiquen los derechos de terceros” . 20
3.3. Principios procesales
3.3.1. Nociones Generales
El procedimiento administrativo es una forma que tiene la Administración para recabar la información y a partir
de aquella actuar. También en el procedimiento hay una conjunto de intereses, pero independiente de estos fines,
también constituye una garantía para el particular. Siempre es necesario un procedimiento previo para el ejercicio
20
Contraloría General de la República Dictamen 42118 de 04 de agosto de 2009.
34
del poder punitivo del Estado. Al Derecho Administrativo el concepto de acto administrativo es central, pues
detrás de él siempre hay un procedimiento administrativo, no obstante haber algunos que son casi automáticos,
como ocurre con algunos actos de certificación (potestad reglada).
No hay regulación general del procedimiento sancionatorio, existen distintos cuerpos fragmentados que
contemplan procedimientos especiales en materias específicas cuya regulación tampoco es integral. Para llenar
estos vacíos debemos volver al Derecho Administrativo Común, ya que a diferencia de otros Esyados, no existe
en Chile una ley de bases especiales para esta materia. Así las cosas, dicha ausencia no significa que no se puedan
tomar algunas normas que se encuentran en la Constitución o en el régimen común contemplado en diversas
leyes:
1. En primer lugar tenemos principios constitucionales que dan ciertas directrices sobre estos
procedimientos, tales como el principio de legalidad, transparencia, probidad, servicialidad, etc.
2. Asimismo, contamos con la ley 18.575 con otros principios fundamentales en la materia, tales como el
principio de eficacia y eficiencia, probidad, transparencia, servicialidad, etc.
3. Por otro lado, existe la ley 19.880 que rige las bases de los procedimientos administrativos y cuyo artículo
1º fija su supletoriedad a falta de una ley especial.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre esta materia, agregando a este panorama:
“[...] los principios del artículo 19 No 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad ya

realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia de toda diligencia, tram ́ ite o
procedimiento, cualquiera sea el oŕ gano estatal involucrado, trat́ ese de actuaciones
judiciales, actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea, o pueda ser,
afectado el principio de legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos
asegurados en el artículo 19 No 3 de ella, comenzando con la igual protección de la ley en
el ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos razonamientos se sigue
que los principios contenidos en aquella disposición constitucional rigen lo relativo al
proceso racional y justo, cualquiera sea la naturaleza, el órgano o el procedimiento de que
se trate, incluyendo los de índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad
sancionadora o infraccional”
3.3.2. La estructura del procedimiento y sus reglas
(1) Las actuaciones pre-procedimentales: información previa y medidas provisionales. Especial importancia del
artículo 32, sobre Medidas Provisionales.
(2) El inicio del procedimiento: La actuación de oficio y la auto denuncia. Todos los procedimientos
sancionadores se inician de oficio, aun cuando exista una auto denuncia. Las denuncias se analizan por la
autoridad y se decide si se inicia o no. Si es que se practica una autodenuncia, Se puede utilizar como
atenuante.
(3) Etapa de instrucción. En esta etapa se pueden identificar distintas sub-etapas, a saber:
i. Etapa de investigación: Es un proceso de carácter material o fáctico, aunque generalmente se terminan
aquí.
ii. El cierre de la investigación
iii. La defensa o formulación de descargos. Para estas consideraciones, el ejercicio de este derecho debe
considerar ciertos elementos:
Ø Que la formulación de cargos debe ser fundada (artículo 11 Ley No 19.880);
Ø Que los cargos deban ser formulados de forma precisa y determinada;
35
Ø La existencia de un plazo razonable para poder ejercer dicha defensa. No existiendo una norma
general en esta materia, la determinación del plazo queda entregada al criterio del instructor del
procedimiento, considerando la extensión, complejidad y gravedad de los cargos formulados, de
manera que permita al funcionario inculpado contar con un tiempo adecuado para formular sus
descargos y alegaciones;
Ø La posibilidad de hacer todo tipo de defensas y alegaciones en relación con los cargos formulados;
Ø La posibilidad de rendir todo tipo de pruebas que permita desvirtuar los cargos; y
Ø Presentar los recursos que sean procedentes para respecto de los defectos de tramitación en el
procedimiento.
iv. La prueba
Ø Presunción de inocencia
o La presunción de inocencia está vinculada con el principio de culpabilidad. En definitiva
se aplica la culpabilidad, pero hay ciertos casos en los que se puede presumir la
culpabilidad, pero eso no significa que la Administración no deba acreditar ciertos hechos.
A partir de estos la Autoridad puede definir que se dé lugar una presunción de
culpabilidad, que puede ser exculpado mediante Caso Fortuito, hecho de la Autoridad,
etc.
o Una conducta infraccional está constituida por una serie de supuestos de hechos.
Ø El término de la prueba
o La ley 19.880 es bastante escueta en esto, al señalar que el término probatorio depende de
si el instructor lo abre o no. En todo caso, el acto que lo decide es impugnable.
o La prueba se apreciará en conciencia.
o Los procesalistas lo suelen encausar mediante la sana crítica.
Ø Estándar probatorio
o En materia penal se aplica el estándar de más allá de toda duda razonable. Esto lleva a lo
que se conoce como los falsos negativos, cuando elevo el estándar probatorio en definitiva
personas que cometieron un delito/acto ilícito sean declarados inocentes.
o En materia civil opera el estándar de balance de probabilidad (ponderar si es más o menos
probable su responsabilidad). En estos casos se establecen falsos positivos, esto es, es
probable que sancione personas que no hayan cometido la infracción.
o El estándar probatorio más elevado solo se aplica en el sistema penal, considerando que
son las penas más graves. En virtud del principio de proporcionalidad se debe seguir que
en virtud de la sanción a aplicar se puede definir uno u otro estándar dependiendo de los
castigos a los que se expone.
Ø El principio de no autoincriminación. Caso Pollos. Garantía de no autoincriminación solo opera en
sede criminal, pero no en otras. Tampoco se aplica a las personas jurídicas.
v. El informe o dictamen del instructor
(4) Etapa de término

a. Resolución final
b. Causas anormales del término del procedimiento
i. Prescripción. La Contraloría ha sostenido que cuando se constata la prescripción no
solo puede ser alegada, sino que el órgano de la Administración activa debe aplicarla
de oficio. Tiene algunos problemas:
1. ¿Cuál es el plazo de la prescripción?;
2. ¿Procede la interrupción de la prescripción?;
*Por ello es que la CS ha creado la figura del decaimiento del procedimiento
administrativo.
ii. Muerte infractor. Depende de si existe resolución firme y ejecutoriada.
36
(5) Discrecionalidad y determinación de la sanción
a. Hay que determinar el cuántum de la sanción y el tema es si existe o no discrecionalidad.
b. Por regla general no se establecen baremos para determinar su responsabilidad.
37
III. Extinción de las Sanciones
Administrativas
1. Cumplimiento de la Sanción
Cuando se cumple la sanción se extingue la responsabilidad y todos sus efectos, pues muchas veces hay sanciones
de carácter accesorio. A veces se plantean temas respecto de si una empresa es condenada por prácticas anti-
sindicales, quedando impedido por 2 años de participar en el sistema de compras públicas, que no es una pena
accesoria, sino conjunta, teniendo cada una su propia independencia.
Se pueden cumplir de manera voluntaria o de manera forzada. Hay muchas sanciones administrativas, una de
ellas es la multa, que por regla general es a beneficio fiscal, salvo que la ley diga otra cosa, por lo que debe pagarse
ante la TGR. También puede ser cumplida de manera forzada ¿Cómo? Cuando son multas, opera el apremio
sobre el patrimonio, que es lo que hace la TGR, pudiendo hacer un embargo administrativo por la retención de
una devolución de impuestos; de lo contrario debe ir por la vía judicial, funcionando la TGR como juez
sustanciador. Hay casos en que no es posible el apremio sobre el patrimonio, donde se suele aplicar una multa
coercitiva, es decir, si no se cumple, se sigue sancionando hasta que deja de incumplir.
Si no se cumple con las normas de trasnsparencia, el CPT puede multar al jefe del servicio tras un sumario,
pudiendo reiterar la multa, duplicándola o triplicándola. No es una sanción, sino una multa coercitiva para
obtener el cumplimiento de la obligación principal.
Hay otros mecanismos, ¿puede una persona ser privada de libertad? En materia sanitaria esto procedía hasta el
2014 con un día por cada 1/10 de UTM, pero fue derogado. El SII puede hacerlo, pero para ello requiere de
intervención judicial.
El acto administrativo se presume legal y goza de imperio, permitiendo su ejecución de oficio. En Chile no existe
una regulación general para el cumplimiento de un acto administrativo. ¿Puede ser título ejecutivo? En el caso
de la TGR, debe incorporarlo en una nómina de morosos, pero aquí la pregunta es distinta. Desde esta
perspectiva, el acto administrativo es un instrumento público, pero acerco de esto no se pronuncia la doctrina,
salvo Rafael Bielsa, que señala que sí es un título ejecutivo, lo que permite ejecutar de oficio el acto administrativo
o por la vía judicial, saltándose el juicio declarativo (por razones políticas se ha optado hacerlo tras un juicio
declarativo).
En algunas legislaciones se dice expresamente que el acto administrativo tiene un mérito ejecutivo.
38
2. Muerte del infractor o extinción de la persona jurídica.
La responsabilidad administrativa es personal. El TC ha dicho que no obstante haber responsabilidad solidaria

entre la persona y la empresa, exije la existencia de coparticipación. Hay sanciones que son personalísimas, como
las censuras o las inhabilidades.
La muerte del infractor produce efectos dependiendo de cómo está la sanción. Si está pendiente el procedimiento
administrativo sancionador, se extingue la responsabilidad. Si ya se ha dictado el acto y ha sido notificado,
comienza a cobrar fuerza reglas básicas del acto administrativo, particularmente la ejecutoriedad inmediata del
acto adminsitrativo, es decir, desde el momento en que se dicta, salvo distintas excepciones. El administrado
puede impugnar el acto, lo que no suspende sus efectos, salvo que la ley expresamente lo diga.
La CS ha llegado a la solución de que era personal y que, incluso en el caso de las multas, la responsabilidad era
personal y se extingue por la muerte. Después dijeron que es una sanción pecuniaria, por lo que se integra al
patrimonio y se transmite a los herederos. Esto es contradictorio con el fin que tienen las multas en cuanto a la
política represiva.
Si uno ve el art. 93 CP dice que respecto de las penas pecuniarias, ellas se extinguen solo cuando a su fallecimiento
no se hubiere dictado sentencia ejecutoriada, por lo que es dable pensar que se puede aplicar en materia
administrativo. Esto trae la pregunta de cuál es el acto ejecutorio: el acto administrativo o la sentencia judicial. La
CS ha dicho que los actos administrativos producen efectos de manera inmediata y sus resultados se radicand en
el patrimonio desde su notificación mientras el juez no dicte la sentencia declarando la nulidad de la sanción.
3. Prescripción
Para que opere requiere norma legal expresa, pero esto puede llevar al absurdo de pensar que la sanción es
imprescriptible, haciéndola equivalente a un delito de lesa humanidad.
Legislación comparada:
• Alemania: 6 meses, 1, 2 y 3 años, dependiendo de la gravedad.
• España: Infracciones 6 meses, 2 y 3 años / Sanciones 1, 2 y 3 años, dependiendo del monto.
• Italia: 5 años.
• Perú: 4 años.
En Chile no tenemos una regulación general. Cuando se regula sectorialmente, se establecen plazos de
prescripción, variando en 6 meses, 3 y 4 años. En ningún caso se distingue en relación a la gravedad de la sanción.
En la jurisprudencia:
• CS 2001 = 6 meses, régimen de falta.
• CGR 2007 = 6 meses.
• CS 2009 = 6 meses – 5 años. Cambió mucho la integración de la sala, variando dependiendo

cómo se integrara y el argumento era cuál era el régimen común aplicable a las sanciones:
derecho penal o derecho civil (común).
• CS 2010-2015 = 6 meses.
39
• CS 2016-2018 = 6 años.
La prescripción es un problema de proporcionalidad. 5 años es el plazo de prescripción de un simple delito, por

lo que no es proporcional. El CP regula las multas como pena accesoria, de 30, 20 o 4 UTMs para crímenes,
simples delitos y faltas, respectivamente. El profesor cree que el CP establece que las sanciones de la
administración se mueven bajo las de faltas o con las de simple delitos, por lo que se debería aplicar una regla de
proporcionalidad con un plazo entre 6 meses y 5 años, dependiendo del monto.
Por regla general, la prescripción de la infracción se suspende por la formulación de cargos, pero en general nada
se dice.
No hay que confundir la caducidad con el decaimiento. La impugnación no suspende el plazo de prescripción.
Las sanciones de multas se dice que tienen 3 años de caducidad para el título ejecutivo.
4. Caducidad.
Hay muchos estudios, se buscaba con ello la seguridad jurídica. Opera por el solo ministerio de la ley, el juez
solo la constata. En el ámbito administrativo, es una cuestión de competencia pro tempore, pues la autoridad
tiene un plazo para ejercer su potestad sancionadora, tras lo cual pierde la capacidad de sancionar. Este plazo no
se suspende ni se interrumpe, por lo que es muy importante ver la redacción para ver si es caducidad o
prescripción.
5. Condonación.
Requiere expresa determinación legal. ¿Es discrecional o reglada?
- FIIN -
40

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SEGUNDO SEMESTRE 2018

JAVIER IGNACIO VERA RIQUELME

El derecho administrativo sancionador se ha ido construyendo a partir de la jurisprudencia de la CS, de la

Potestad Pública Derechos Subjetivos

Sujeto pasivo indeterminado. Sujeto pasivo determinado.

No prescribe. Algunos prescriben.

Irrenunciables, inembargables e inalienables. La mayoría son renunciables, embargables o

Para actuar la administración suele utilizar distintos mecanismos:

2. Sarcasmos del Derecho Administrativo Sancionador

3. Origen y evolución del Derecho Administrativo Sancionador

El trabajo se concentra en el estudio y la determinación de la naturaleza, sentido y fundamentos de las sanciones

Para determinar su naturaleza se han desarrollado distintas teorías:

3.2. Goldschmidt y la teoría del derecho penal administrativo.

a) En los delitos el elemento característico es la antijuridicidad, que se traduce en un daño de bienes

3.3. Las tesis formalistas (Adolf Merkl)

Sin embargo esta tesis tiene problemas:

3.4. Derecho Administrativo Sancionador

¿Existe realmente coincidencia? Desde la perspectiva externa o formal:

3.4.1. La estructura de la norma

3.4.2. Las sanciones

Las sanciones penales:

Las sanciones administrativas:

3.4.3. Los sujetos sancionados (personas jurídicas-persona natural)

3.4.5. Distinta función u objetivo.

4. La potestad sancionadora en manos de la Administración

¿Pero cuál es su fundamento?

4.1. Razones históricas

Artículo 20.- No se reputan penas, la restricción o privación de libertad de los detenidos o

Artículo 501.- En las ordenanzas municipales y en los reglamentos generales o particulares

4.2. ¿Esto guarda correspondencia con el Estado de Derecho?

a.- La tesis de Soto Kloss.

- Toda sanción es resultado del ejercicio de un poder jurisdiccional:

Sin embargo, se ha respondido a su doctrina que la potestad sancionadora de la administración no es de naturaleza

b.- La posición del Tribunal Constitucional.

“El concepto constitucional de “pena” es más amplio que el contenido en la legislación

Sin embargo, el TC destaca que el legislador tiene límites:

(1) El legislador al momento de determinar la sanción debe aplicar el principio de proporcionalidad,

“Desde la perspectiva constitucional no constituye una competencia exclusiva de los jueces

1. Algunas consideraciones previas

1.1. Acto administrativos desfavorables

a) Reestablecimiento: suspensión de una edificación no tener permiso;

2) Tribunal Constitucional, Rol n°3770-17, sentencia de 18 de octubre de 2018: Requerimiento de inaplicabilidad

1.2. Derecho Disciplinario y DAS.

1.3. Multas contractuales y DAS .

1.4. Sanciones correccionales y DAS.

1.5. Sanciones municipales y DAS

3 Caso Mellafe con Fisco: resuelve el tema de la supletoriedad.

1.6. Inhabilidades sobrevinientes y DAS .-

Tienen la particularidad de que operan ipso iure. Algunos ejemplos son:

1.7. Multas coercitivas y DAS.

1.8. Otros sancionatorios no DAS

- Tráfico: Policía local;

a) Una conducta calificada como ilícito administrativo.

2. Bases del Régimen jurídico aplicable a las infracciones y sanciones administrativas

2.1. Nociones Generales

El TC rechaza el requerimiento, reconociendo que el derecho a la defensa en un sentido amplio puede

2.2. Sanciones Administrativas y el Derecho Penal

a. Identidad ontológica entre delitos e infracciones;

2.2.1. Caso Paradigmático: España