Lecturas sobre el Estado

y las políticas públicas:

Retomando el debate de ayer
para fortalecer el actual
 Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

Introducción
CARLOS H. ACUÑA1

La decisión que llevó al Proyecto de Modernización del Estado2 a elaborar esta compilación
de textos fue el producto de un reconocimiento: en la actualidad el debate y la formación teó-
rica han, en general, perdido de vista un largo proceso de producción académica sobre el
Estado y las políticas públicas. En consecuencia, la búsqueda de un conocimiento y una capa-
citación “de punta” sobre estas cuestiones, corre el riesgo de llevarse adelante sin la suficien-
te contextualización histórica o el aprovechamiento de un valioso trabajo de desarrollo con-
ceptual que ha permitido llegar hasta donde nos encontramos.

Durante las últimas décadas, se han eclipsado categorías y emergido otras, muchas veces sin
mayor claridad sobre las líneas de corte o continuidad, ganancia o pérdida, en nuestro enten-
dimiento sobre el Estado y las políticas públicas. Por ejemplo, a la sombra de estos cambios se
desvanecieron en el olvido teórico la investigación y enseñanza sobre la relación del Estado
con capitalistas y trabajadores, sobre las funciones estatales y su relación con macroprocesos
estructurales, así como perspectivas más “Estado-céntricas”.

La contracara de estos olvidos fue la apreciable incorporación en la agenda de investigación

y enseñanza de cuestiones como la sociedad civil y sus organizaciones, de análisis con acen-
tos en las dimensiones organizacionales y administrativas y desde los microfundamentos polí-
tico-gubernamentales. Por otra parte, también como contenido de esta contracara, las perspec-
tivas “Estado-céntricas” se vieron desplazadas por visiones “socio-céntricas” y “mercado-céntri-
cas” que, si bien se alejaron de viejos sesgos “estatalistas”, lo hicieron sin evitar construir nue-
vas lecturas sesgadas y simplistas de la realidad social. Así, de manera paralela a los citados
avances en el conocimiento sobre la dinámica estatal, se perdió en gran medida de vista que
el Estado es una condición necesaria para pensar a la sociedad y al mercado.3 La historia nos
muestra que muchas de las organizaciones de la sociedad y estructuras de mercado fueron cre-
adas a partir de estrategias estatales. Por ello, el Estado no debe ser pensado como mera arena-
objeto o punto de “llegada” del accionar de actores sociales y económicos, constituidos previa
e independientemente del mismo. El Estado, la sociedad y los mercados se forjan mutuamen-
te, por lo que el primero aparece como un actor insoslayable en el proceso de construcción
política y económica de la propia sociedad y su dinámica productiva, pudiendo ser incluso su

11
Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas:

punto de “partida”. En definitiva, Estado y sociedad deben ser pensados sistémicamente, esto
es, abandonando su noción como términos divorciados o, al menos, discretos temporalmente
en su constitución. La intersección Estado/sociedad civil/mercado, como núcleo integrador de
una sociedad como tal, no articula piezas forjadas independientemente, no es una bisagra, sino
un conjunto de relaciones de mutua determinación e influencia, no sólo sobre el margen y con-
tenido del accionar de cada uno de ellos como “polos” de una relación tripartita, sino de
mutua determinación e influencia sobre la propia naturaleza de cada una de estas estructuras
que se nos presentan como autónomas.

Otro corolario de estas mutaciones fue el desplazamiento de un punto de vista analítico más
estructuralista (en sus variantes más o menos equilibradas con el reconocimiento del papel de
actores, o más reduccionistas por economicistas o culturalistas) a favor de enfoques metodoló-
gicamente individualistas (en sus variantes más o menos equilibradas con el reconocimiento
del papel de variables estructurales, o reduccionistas por economicistas o institucionalistas).

Dirigiendo ahora la atención a las transformaciones institucionales, se llevaron a cabo cam-

bios que han alterado radicalmente las formas de organización y funcionamiento estatales:
reformas estructurales pro-mercado, la emergencia de bancos multilaterales como productores
no sólo de recomendaciones de política sino de teoría y agendas de investigación, procesos de
descentralización y globalización, así como tentativas más recientes orientadas a recomponer
estructuras estatales debilitadas.

Entre estas variaciones, idas y vueltas (aunque no a los puntos de partida) operadas en las
últimas décadas, se destaca la influencia de recetas universales para la reformulación de las
estructuras estatales y las políticas públicas.4 En América Latina (como de hecho, también en
las experiencias de reforma estatal en otros continentes) se ha experimentado un contexto car-
gado de presión (ya sea política y/o teórico-ideológica) para implementar prácticas supuesta-
mente válidas para responder a las necesidades de toda sociedad y Estado. Las presiones/reco-
mendaciones para implementar estas recetas, suponen la existencia de fórmulas de acción
pública legítimas en todo momento y lugar. Es necesario reconocer que hay dos momentos,
dos lógicas distintas que han sostenido recetas universales en las últimas décadas. Un primer
momento, que hoy se identifica como ligado a la “primera generación de reformas” estructu-
rales, mostró a este tipo de recetas sosteniéndose en una lógica deductiva. En este periodo,
que se inaugura con la crisis del keynesianismo y la irrupción de un pensamiento hegemóni-
co estrechamente ligado a la teoría neoclásica en Economía, se moldea la hechura de las polí-
ticas públicas por medio de la influencia teórico-ideológica en los organismos multilaterales de
desarrollo, los gobiernos y la academia. Esta lógica parte del presupuesto de que contando con
un modelo teórico correcto (“verdadero” nos sugiere el positivismo neoclásico), lo que se nece-
sita es arribar a una conclusión lógica necesaria e implementarla. De esta forma la discusión
es sobre modelos abstractos en los que, usualmente, la realidad se encuentra al final del cami-
no y, no pocas veces, desplegando rebeldía y una desafiante capacidad de generar aconteci-
mientos que, teóricamente, no “debieran ocurrir”. Otro fuerte presupuesto de estos marcos teó-
ricos es el de la homogeneidad de motivaciones del comportamiento humano; presupuesto que
concibe a los individuos y las relaciones sociales determinados por racionalidades “angostas”,
egoístamente maximizadoras, sin mayor peso de identidades colectivas, ideologías, valores o
normas a la hora de decidir qué hacer y por qué hacerlo. Por ello es que la definición de cur-

12
 Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

sos de acción pertinentes para mejorar nuestras sociedades resulta, desde esta lógica, un pro-
blema de deducción sin mayor necesidad de la historia. Desde la teoría se asume la validez
universal de sus axiomas y, consecuentemente, pleno conocimiento no sólo sobre el funciona-
miento estatal o los mercados, sino sobre “todo comportamiento individual o colectivo”, como
nos recuerda sin fingir humildad de pensamiento Gary Becker5. Si se parte del presupuesto de
universalidad en la naturaleza del comportamiento humano y de las relaciones sociales y se
cuenta con un curso de acción lógicamente necesario, esta recomendación resulta inevitable-
mente pertinente en todo momento y lugar: por ejemplo, estos modelos aseveraban que des-
centralizar decisiones y servicios públicos es necesario y universalmente positivo, independien-
temente de diferencias culturales o ideológicas, estructuras federales o unitarias, de la diversi-
dad de grados de concentración de la riqueza o de poder político a nivel provincial o local,
independientemente de disparidades de capacidades estatales, político-partidarias o de las
sociedades civiles…. “Si duda…”, se recomendaba con contundencia lógica, “rompa el vidrio
y descentralice” porque la nueva estructura de incentivos, de operar sobre individuos “racio-
nales”, mejoraría comportamientos, la provisión de bienes públicos y el cumplimiento de las
funciones sociales.

Con la crisis de la “primera generación” de reformas estructurales, primero en África y Asia

y después en América Latina, esta visión también entró en crisis. Sin embargo, en su lugar se
hace presente una nueva lógica que reproduce los problemas de las recetas universales, aun-
que ahora inductiva. Es aquella lógica que acentúa el papel de las “buenas prácticas” ajenas
como fuente de diseño, decisión e implementación de políticas y programas públicos. Es induc-
tiva porque, ahora sin la necesidad de modelos mayormente sofisticados, si se identifica una
experiencia exitosa —y en una dirección “de lo particular a lo general”—, se tiende nuevamen-
te a generalizarla como recomendación sobre prácticas a replicar. La receta universal, de esta
forma, abandona su legitimidad teórico-deductiva para reencontrarla en la inducción a partir
de alguna experiencia feliz. No nos equivoquemos: buenas prácticas, buenas experiencias aje-
nas pueden, efectivamente, servir como importantes fuentes de aprendizaje. Sin embargo, tam-
bién pueden confundir. Depende de las propiedades del caso y su contexto. Hay experiencias
que son trasladables de una sociedad a otra y otras que no. El riesgo que se corre es que, ahora
a través de recomendaciones basadas en “buenas prácticas” como fuente de su legitimación
como buena política, se reproduzcan los errores y costos de la receta universal. En este senti-
do surge una clara necesidad: el análisis de buenas y de malas prácticas, así como de prácti-
cas similares (buenas o malas) que produjeron resultados disímiles. Necesitamos más teoría
parsimoniosa, que explique por qué y qué variables tornan una experiencia aplicable o no
fuera de su matriz originaria.

Uno de los ejemplos de recetas universales al que hice referencia al pasar, es el de la des-
centralización. Comprensiblemente, en general se ha planteado a la descentralización como
contrapuesta a la centralización. Lamentablemente se perdió de vista en la forma en que se
delineó e implementó la receta, que para poder descentralizar eficaz y eficientemente, para
alcanzar un impacto de profundización democrática y mayor eficiencia y eficacia en el mane-
jo de recursos públicos, se debe tener en claro qué mantener centralizado y para qué.
Centralización y descentralización no son opciones necesariamente en contraposición sino dos
procesos, dos funciones, que deben articular un equilibrio dinámico entre los subsistemas,
estructuras y actores que componen a nuestras sociedades. En experiencias como la argentina,

13
Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas:

así como en otras latinoamericanas, no se estableció ese equilibrio o articulación entre proce-
sos descentralizadores y funciones a mantener centralizadas, por lo que se desembocó en
estructuras sociales regionalmente mucho más heterogéneas, desiguales y excluyentes, distan-
do diametralmente de los objetivos enunciados originalmente al descentralizar.

Recapitulando se puede concluir que en lugar de recetas universales, se necesitan visiones

sistémicas y comparativas a la hora de operar sobre estructuras o subsistemas socio-políticos
específicos y evaluar por qué y de qué forma conviene, por ejemplo, descentralizar algún
aspecto del gobierno o la gestión pública. Recién alcanzada esa mirada es que resulta factible
concluir, tomando en cuenta los atributos de cada sociedad y la economía política propia de
procesos específicos, que una experiencia exitosa es factible o no de replicar en otra sociedad
o ámbito. Replicar experiencias y resultados es sumamente difícil porque las sociedades son
en gran medida idiosincráticas, distintas. La mirada equilibrada capaz de diferenciar la buena
práctica replicable de la que no lo es, demanda una sofisticación analítica hasta hoy no sufi-
cientemente desarrollada y todavía menos utilizada. Y aquí enfrentamos como desafío priorita-
rio el desarrollo de un mejor entendimiento comparativo (para el que el primer paso metodo-
lógico, como sugiere Przeworski, es el principio de desconfianza frente al “policy paper” que
legitima sus recomendaciones en la experiencia de una aldea etíope o de una localidad cana-
diense, experiencia usualmente sintetizada en un box o recuadro dentro de un texto plagado
de viñetas).

Finalmente, y volviendo la atención a las novedades y cambios observados en las últimas

décadas, es preciso destacar que se ha desagregado significativamente el análisis de los deter-
minantes y lógica que caracterizan a la administración y a las políticas públicas. Tenemos, sin
duda, mucha más evidencia empírica, aunque es debatible si contamos con más o mejor teo-
ría que nos explique esta nueva y abundante información.

En definitiva, un mayor conocimiento empírico y análisis desagregado del accionar público,

ha ido de la mano de la emergencia de nuevas agendas de análisis e investigación que, por un
lado reconocieron eventos novedosos en la arena del accionar estatal y, por otro, redefinieron
a los actores e intereses a ser considerados relevantes así como a la lógica para comprender la
forja de las estructuras estatales y las políticas públicas.

Es en este contexto que surge el convencimiento de que el fortalecimiento del análisis,

debate y enseñanza sobre el Estado y las políticas públicas, demanda una mirada algo más inte-
grada entre cuestiones “macro” y “micro”, entre variables económicas, institucionales e ideoló-
gicas, entre teorías que han quedado a la sombra de los “pliegues” de estos cambios y aque-
llas más “de punta” que muestran las tendencias actuales.

Por ello, estas “Lecturas” persiguen tres objetivos:

a) recordar estos vaivenes teóricos relacionados con el conocimiento y la formación liga-

dos al Estado, la administración y las políticas públicas;

b) aportar elementos para un debate que facilite la búsqueda de miradas más eclécticas e
integradas, capaces de articular aspectos robustos de lo que ha sido desplazado de la

14
 Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

atención teórica y formativa, con aquellos más valiosos entre las novedades de las últi-
mas décadas. De esta forma, los textos reunidos procuran poner en el marco de una
trayectoria más amplia a la producción más contemporánea;

c) para el público constituido por los especialistas en este campo temático, el objetivo de
la presente compilación es brindarle de manera unificada para su investigación y tare-
as de enseñanza, textos que, aunque conocidos, se encuentran usualmente dispersos y
varios son, a esta altura, de difícil acceso.

Vale, además, acentuar que la forma en que la presente selección de textos persigue estos
objetivos -como es previsible- no es exhaustiva, sino ilustrativa de diversas contribuciones que
desde mediados de los años setenta a principios de este siglo, han nutrido el análisis y forma-
ción sobre las temáticas del Estado y las políticas públicas en América Latina. Por ello, resulta
inevitable la ausencia de algunos autores o trabajos que marcaron al debate teórico. En este
sentido, la apuesta sostenida por la selección es que sus páginas contengan o, al menos, sin-
teticen los aspectos medulares de esos aportes cuyo nombre, apellido o postura teórica que-
daron ausentes del Indice.

Esta colección de trabajos se estructura en base a cuatro apartados, con foco en sendos ejes
temáticos.

El primero, Explicando al Estado, retoma la discusión sobre el significado, origen socio-his-

tórico y funcionamiento estructural del Estado. Los autores con los que se hace este recorrido
son Evans, Mann, O’Donnell, Offe, Oszlak, Przeworski, y Skocpol.

El segundo, Cambios y constantes en el diseño del funcionamiento estatal, apunta a brin-

dar un vuelo de pájaro sobre cuatro grandes novedades que ocurrieron durante los años
ochenta y noventa: las reformas neoliberales del Estado y la sociedad, la descentralización
estatal, el impacto de la globalización y las políticas de “mimetización” institucional. Los tra-
bajos que sostienen esta reconstrucción son de Acuña y Smith, Borja, Bresser Pereira, Mann
y Mény.

El tercero, Estado y políticas públicas, ilustra cuestiones y opciones teóricas que han cruza-
do durante más de dos décadas y hasta el año 2000, el debate sobre las políticas públicas y su
lógica. Los trabajos de este apartado responden diversos interrogantes:

• Sobre las políticas públicas entendidas como procesos de relaciones sociales que se
cristalizan en arreglos político-institucionales, nos dan pistas Cabrero Mendoza, De
León, Gourevitch, Oszlak y O’Donnell, y Schmitter.

• Las cuestiones del papel y la lógica de acción colectiva de actores que influyen el dise-
ño, decisión e implementación de políticas públicas, se apoyan en Acuña, Camou,
Jordana, Moe, y Tsebellis.

• Y en relación a la forma de mejorar la gestión pública en América Latina, se reprodu-

cen contribuciones del Comité Científico del CLAD, de Cunill Grau, y de Prats i Catalá.

15
Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas:

Por fin, el cuarto apartado, Dos lógicas alternativas para explicar el comportamiento estatal
y las políticas públicas, coloca el foco en Argentina, en un ejercicio de contraposición de pos-
turas teóricas en tensión al explicar el Estado y las políticas públicas. Una de carácter más
estructural, O’Donnell, y la otra de carácter neoinstitucionalista, Spiller y Tommasi.

La recopilación se propone contribuir a una visión más integral sobre el Estado y las políti-
cas públicas, a partir de textos ya publicados en español. La intención es que sea en una pró-
xima etapa, y con un mayor margen para la elaboración, que el esfuerzo del Proyecto de
Modernización del Estado retome la tarea de brindar trabajos que, a pesar de su excelencia
todavía no se encuentren a disposición en español o no muestren suficiente repercusión en el
ámbito nacional.

Para cerrar esta Introducción, sólo me resta agradecer la gentil respuesta de los autores, así
como de las revistas y editoriales en los que los trabajos aquí incluidos fueron originalmente
publicados. También quiero destacar la desprendida y reiterada disposición a discutir el con-
tenido de esta selección por parte de Juan Carlos Torre, Fabián Repetto, Antonio Camou y
Gustavo Dufour (a los que, como es usual, relevo de responsabilidad por errores u omisiones
de esta colección).

Por fin, este esfuerzo de compilación (tremendamente más demandante que lo que puede
prever aquel que no pasó por una experiencia similar) no hubiera sido posible sin el entusias-
mo y permanente apoyo demostrado por el equipo del Proyecto de Modernización del Estado,
del que resalta la disposición de Christian Asinelli y la generosidad y apasionado compromiso
de María Florencia Álvarez Travieso y Pablo Yoder; a ellos mi especial agradecimiento por
haberme convocado a participar de esta iniciativa.

Notas
1 Universidad de San Andrés-CONICET y asesor del Proyecto de Modernización del Estado, Buenos Aires.
2 Dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la República Argentina.
3 Ampliando argumentos desarrollados en “Repensando los claroscuros de la incidencia de la sociedad civil sobre las
políticas públicas: Obstáculos y debilidades”, en Carlos H. Acuña y Ariana Vacchieri (comps.), La incidencia política
de la sociedad civil, Siglo XXI, Buenos Aires, en prensa (2007).
4 Recuperando un debate iniciado en “Comentarios al análisis de Joan Prats sobre las lecciones aprendidas por la OCDE”
(Jefatura de Gabinete de Ministros et al -comps.-, Seminario Internacional sobre Modernización del Estado, Jefatura de
Gabinete de Ministros-Proyecto de Modernización del Estado, Buenos Aires, Diciembre 2006), así como en “Mirando
a la experiencia europea para comprender mejor la latinoamericana: Notas comparadas sobre las políticas de moder-
nización estatal” (XII Congreso Internacional del CLAD Sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública; Santo
Domingo, República Dominicana; 30 de Octubre – 2 de Noviembre 2007).
5 Uno de los más brillantes exponentes neoclásicos en The Economic Approach to Human Behavior (University of
Chicago Press, Chicago, Illinois, 1976).

16