J ctvtxw3sz 21

CLACSO
Chapter Title: Planificación estratégica participativa en salud; Desde la investigación

acción a la gobernanza colectiva
Chapter Author(s): Paulo Gutiérrez Soto and Carolina Torres Gilberto
Book Title: Procesos y Metodologías Participativas

Book Subtitle: Reflexiones y experiencias para la transformación social
Book Editor(s): Pablo Paño Yáñez, Romina Rébola and Mariano Suárez Elías
Published by: CLACSO
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/j.ctvtxw3sz.21
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Metodologías Participativas
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Procesos y Metodologías Participativas
Reflexiones y experiencias para la transformación social
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Capítulo 17
Planificación estratégica participativa en
salud;
Desde la investigación acción a la gobernanza
colectiva
Paulo Gutiérrez Soto109, Carolina Torres Gilberto110
Resumen
El presente artículo expone la sistematización de la experiencia de Planificación

Estratégica Participativa, desarrollada por el Servicio de Salud O´Higgins, Chile,
entre los años 2015 -2018. Analizando críticamente los procesos de planificación
en el sector público, y abriendo el diálogo respecto a las posibilidades que nos
brinda la participación de los diferentes actores involucrados en los procesos
de planificación.
Se comienza analizando la idea de gobernanza en salud, a partir de la reforma y

las normativas de participación en el sector, continuando con las posibilidades
que brinda a esta discusión la mirada de la salud colectiva. Posteriormente se
presenta el proceso de Planificación Estratégica Participativa, que combinó
la metodología de investigación acción participativa, para el desarrollo del
proceso participativo, y herramientas de planificación estratégica situacional,
para el diseño de los planes de acción, con la participación de las comunidades,
organizaciones sociales, funcionarios y políticos vinculados al área.
109 - Congreso Nacional de Chile. Correo electrónica: paugutie@gmail.com

110 - Universidad Santo Tomas Chile. Correo electrónico: torrecarolina@gmail.com

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Compiladores: Pablo Paño Yáñez, Romina Rébola y Mariano Suárez Elías
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Finalmente se desarrollan las conclusiones, encontrándonos frente a un

cambio paradigmático en la forma de abordar la salud pública, pasando de
una supervigilancia de la salud, con un fuerte control estatal, a un monitoreo
colectivo, basado en los nuevos modelos de gobernanza.
Estas reflexiones, permiten hacer un análisis respecto a las posibilidades

que nos brindan los procesos de planificación participativa en los nuevos
escenarios de la gestión pública de salud, como una estrategia concreta
para la transformación social y para el impulso de procesos de deliberación
democrática.
Gobernanza y salud pública
El desarrollo del proceso de Planificación Estratégica Participativa (PEP) del

Servicio de Salud de O’Higgins, se fundamenta en los desafíos que presenta
la gestión del sistema de salud chileno, los cuales se remontan, por una
parte, a la reforma de salud y normativas legales que han instalado la idea de
gobernanza en salud, pero no han generado las estrategias concretas para su
abordaje, y por otra parte, al enfoque de salud pública presente en la gestión,
en el cual aún prima una mirada biomédica sobre otros enfoques de salud
pública alternativa que ponen en el centro de la cuestión a las colectividades.
De esta manera, analizando la implementación de un nuevo modelo de

gobernanza en los procesos de gestión de salud, vemos que desde la reforma
de salud del año 2000 efectivamente han mejorado las condiciones de salud,
sobre todo en lo que respecta a indicadores sanitarios, pero se mantiene una
deuda en cuanto a gobernanza, especialmente en lo que refiere a la integración
de la ciudadanía al modelo. (Cunill - Grau, Fernández, 2014)

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Los cambios en la reforma presentaron disyuntivas en cuanto a la idea de

gobernanza, evidenciando la necesidad de un modelo de gestión en red que
pueda cumplir con los indicadores, respondiendo a los intereses y objetivos
sanitarios, pero sobre todo que cumpla con el deber de “poner al ciudadano
como eje de política pública en salud”, sin embargo, ese objetivo se postergó
en la gestión al momento de implementar la reforma.
De esta manera, la ciudadanía se ha encontrado al final de la escala de toma

de decisiones en las definiciones de las diferentes agendas. Sin embargo, se
han generado orientaciones legales y normativas que permiten avanzar en
esta línea, pero que parecen ser insuficientes para una incidencia real de la
ciudadanía en los procesos de salud.
En cuanto a la legislación que resguarda la participación de la ciudadanía en

la gestión pública, en el año 2011 se dictó la ley N°20.500 sobre Asociaciones y
Participación Ciudadana”. Esta ley es el instrumento legal que institucionaliza y
legitima la participación ciudadana en el país, entregando orientaciones para
que los ministerios y servicios generen sus propias normas en este marco. En
el sector salud se implementó la norma general de participación ciudadana en
la gestión pública, la cual entiende por participación ciudadana “La capacidad
de incidir en las decisiones respecto de la salud, ya sea que se relacionen
con el diseño, implementación, evaluación de políticas, planes, programas
y proyectos vinculados con la recuperación, rehabilitación, prevención de
enfermedades y promoción de la salud, como también en aquellas decisiones
vinculadas al uso e inversión de recursos públicos”. (Ministerio de Salud 2015)
Pese a que la norma establece la capacidad de incidencia de la ciudadanía,

en términos prácticos esta incidencia es relativa, ya que se establecen
mecanismos de participación en la gestión pública (Cuentas públicas,
diálogos ciudadanos, consejos de la sociedad civil), que tienen un fuerte
énfasis en lo consultivo sobre lo deliberativo. Ejemplo de esto son los
“Consejos Consultivos”, como su nombre lo indica son redes de organizaciones
sociales asociadas en su mayoría a temáticas de salud (club de diabéticos,
de adulto mayor, de salud mental, etc.) que cumplen solo un rol de consulta.
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Estos consejos, que se presentan tanto a nivel hospitalario, como en atención

primaria, quedan al arbitrio de la voluntad de autoridades de turno en cuanto
a su nivel de influencia en la gestión y toma de decisiones sanitarias.
Pese al esfuerzo declarado por abrir espacios a la ciudadanía en la gestión

pública, estos se ven mermados por el enfoque de salud pública predominante
en Chile, donde la salud es controlada por el Estado, evidenciando escasas
prácticas que impliquen a la ciudadanía en sus procesos de salud, o que partan
al revés, reconociendo que son las propias personas, las que más conocen su
entorno y estilos de vida, para hacer frente a sus procesos de salud.
En este escenario, la ciudadanía desaparece como actor protagónico de

su salud o de su colectividad, y el salubrista es el llamado a cuidar la salud
del estado y de la ciencia técnica, actuando sobre el riesgo de enfermar de
la población a su cargo. Debe intervenir a la población, transformándola en
objeto, la misma que no solo se debe ver intervenida con la ciencia y la técnica,
si no que tiene además que aprender a olvidar su cultura particular siempre
riesgosa. (Granda 1995)
Por esta razón, cabe poner en discusión este paradigma dominante y pensar
en una “salud pública alternativa o colectiva”, que en palabras de Granda (1995)
es un paradigma se basa en un presupuesto filosófico – teórico de la salud y la
vida, sin descuidar la prevención de la enfermedad, comprendiendo la salud
pública desde la vida misma y no solo desde el cálculo del riesgo que ocurre
por fuera y antes que la máquina corporal enferme.
Desde este paradigma, la transformación estaría en el fortalecimiento de la

salud de las colectividades, de las instituciones debilitadas y de las nuevas
fuerzas que surgen en los nuevos escenarios sociales. Planteando la necesidad
de una gestión que implique a todos los actores, implementando de forma
eficiente la gestión de las redes de salud y canales efectivos que integren a la
ciudadanía en la toma de decisiones.

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Una estrategia concreta para el abordaje de la gestión de salud desde este

paradigma, son las planificaciones estratégicas, las que han sido definidas por
Breilh (1997) como “un proceso de construcción de un proyecto colectivo, con
autarquía y claridad de objetivos estratégicos, en un escenario de inequidad
social y bajo una estructura de poder (de clase, género, y etnocultural). Es
un movimiento de gestión del saber y de intervención organizada de dicho
colectivo en busca de metas sociales democráticamente definidas.
Las reflexiones aquí expresadas de alguna forma sostuvieron la idea de

desarrollar una planificación estratégica participativa en salud, con la
clara intención de integrar a todos los actores, tanto comunitarios como
institucionales, comprendiendo que los procesos de planificación son claves
para la instalación de nuevos modelos de gobernanza en salud.
La experiencia que se presenta a continuación responde a un proceso

de planificación que fusionó la metodología de la investigación acción
participativa y de la planificación estratégica situacional, con la intención de
lograr una implicación real de los actores en el proceso, que permitiese que
dicha planificación se convirtiese en una carta de navegación con sentido y
pertenencia.
Planificación estratégica participativa
Los procesos de planificación en la gestión pública responden a diversas

concepciones en cuanto a la organización democrática, así encontramos
procesos que van desde planificaciones diseñadas y ejecutadas por técnicos
especialistas “de arriba hacia abajo”, hasta procesos altamente democráticos
respondiendo a iniciativas “de abajo hacia arriba”, con amplia incidencia de
la ciudadanía. Esta sistematización recoge una experiencia que intenta ir en
la segunda línea, desarrollando estrategias que promuevan la participación
de todos los actores, rompiendo con las barreras tecnocráticas de la
institucionalidad pública.

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El proceso se denominó Planificación Estratégica Participativa (en adelante

PEP), y fue desarrollado en el Servicio de Salud de la Región de O’Higgins, en
el periodo 2015 – 2018. En él participaron alrededor de 2000 personas, entre
funcionarios de la salud, actores claves del intersector y representantes de la
comunidad, quienes se integraron en las distintas fases del proceso, desde el
diagnóstico hasta el diseño de los planes de acción. La metodología se basó
en el diseño de un proceso participativo que contempló etapas sucesivas, las
cuales combinaron elementos de la Planificación Estratégica Situacional (PES)
y de la Investigación Acción Participativa (IAP).
Uno de los elementos centrales que la PEP rescata de la planificación

estratégica situacional es su énfasis en la identidad organizacional, en el
entendido que el proceso responde a una planificación institucional que
requiere necesariamente fortalecer procesos democráticos internos. La PES
establece que la diferencia fundamental entre la planificación tradicional y la
planificación estratégica situacional es que la primera plantea una creencia
en la objetividad del conocimiento y en el positivismo como su metodología
de análisis científico, en cambio la segunda se contrapone argumentando la
existencia de la subjetividad del conocimiento y la necesidad de recurrir a
técnicas metodológicas participativas en la planificación situacional. (Matus,
1972)
Por otra parte, se integró la metodología de la investigación acción

participativa, especialmente en lo que respecta la participación activa de los
involucrados en todas las fases del proceso. La IAP se puede definir como un
método de estudio y acción que busca obtener resultados fiables y útiles para
mejorar situaciones colectivas, basando la investigación en la participación de
los propios colectivos a investigar. Que así pasan de ser “objeto” de estudio a
sujeto protagonista de la investigación, controlando e interactuando a lo largo
del proceso investigador (diseño, fases, devolución, acciones, propuestas...)
y necesitando una implicación y convivencia del investigador externo en la
comunidad a estudiar. (Alberich, en Rodríguez - Villasante 2000).

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De esta manera, el proceso se fue articulando con la clara convicción que

la comunidad debía tener un rol protagónico, reconociendo que son los
colectivos los que cuentan con los saberes respecto a su situación de salud
y la de su entorno. Así como también la relevancia de la participación de los
funcionarios de la salud, quienes históricamente han sido considerando meros
agentes ejecutores de las políticas públicas, pero rara vez son considerados
para reflexionar sobre sus quehaceres y diseñar en conjunto las directrices que
guíen el accionar en salud.
Cabe mencionar, que la sistematización de la experiencia se centra

específicamente en la metodología del proceso, más que en el producto mismo
de la PEP, ya que busca relevar esta imbricación de metodologías y saberes,
integrando las lógicas de planificación utilizadas en la institucionalidad
pública, pero con el resguardo de la democratización interna y externa del
proceso planificador.
Etapas del proceso de planificación estratégica participativa
El proceso de PEP contempló cinco grandes etapas; La etapa de Negociación

y planteamiento, en la que se realizó un autodiagnóstico. Posteriormente la
etapa de diagnóstico que abrió la mirada a todos los actores. La tercera etapa
normativa - propositiva definió la misión, visión, valores y objetivos estratégicos.
Posteriormente la etapa táctica operacional definió los planes operativos. Y
finalmente la etapa de ejecución y seguimiento estableció las estrategias de
funcionamiento y acción. Las etapas fueron entendidas como etapas flexibles
y al finalizar cada etapa se contemplaron devoluciones creativas, donde se
devolvió la información a los participantes, generando procesos reflexivos
sobre los propios discursos levantados, para reflejar los sentires más profundos
de los participantes.

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Imagen N°1: Etapas del proceso.
En la imagen N°1 se pueden apreciar las etapas del proceso, las cuales se
encuentran articuladas de manera circular, lo que permite graficar la flexibilidad
y la permanencia de aperturas y cierres durante todo el proceso.
1. Etapa de negociación y planteamiento
Cuadro 1: Primera etapa de Negociación:

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En una primera etapa se dio inicio al proceso de planificación, considerando

la demanda del Servicio de Salud O’Higgins y se definieron los objetivos del
proceso. Como objetivo general se estableció “Desarrollar una planificación
estratégica participativa, con una proyección de tres años”, y se definieron
como objetivos específicos; “Diagnosticar participativamente necesidades y
prioridades de los funcionarios del servicio de salud, de la red hospitalaria,
de la red primaria, de las organizaciones de la sociedad civil, usuarios no
organizados y de las instancias intersectoriales”. “Construir colectivamente la
misión, visión y valores del servicio de salud O’Higgins”. Y finalmente “Elaborar
participativamente un plan operacional con la participación de todos los
involucrados. De esta manera se fueron definiendo los ¿para quién y para qué
se hace?, ¿quién lo hace?, ¿por qué?, ¿cómo?, ¿cuándo?, abriendo el proceso la
reflexión de los desafíos que presenta para el abordaje de la salud en la región.
Posteriormente se definieron los planteamientos iniciales, basados en los

fundamentos de la gobernanza y la salud pública presentados en el primer
apartado, tomando como punto de partida la convicción de la necesidad de
abrir los procesos de planificación a todas las miradas. Se generaron diálogos
con el poder en el cual se identificaron posiciones divergentes ante el proceso,
entre adherencias y resistencias propias de los procesos participativos,
estableciéndose el desafío de caminar hacia puntos de encuentro en función
de la construcción colectiva.
Así, se dio paso a la conformación del grupo motor y de la comisión de

seguimiento que acompañaron el desarrollo de todo el proceso. El grupo motor
tuvo como rol facilitar el proceso de investigación e intervención, haciendo
un proceso reflexivo permanente del proceso. El grupo se conformó con la
representación de funcionarios del servicio de salud, de la red de salud de la
región y de la comunidad. En la comisión de seguimiento se integró el equipo
directivo del servicio de salud, y su rol central fue brindar apoyo institucional y
seguimiento del proceso.

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En una primera instancia de apertura, se desarrolló un autodiagnóstico con

funcionarios de la Dirección del Servicio de Salud, con el objetivo de reconocer
las necesidades internas de los funcionarios, sus expectativas sobre el proceso
y su visión respecto a la gestión del servicio de salud.
Para llevar a cabo estas acciones se desarrollaron jornadas de trabajo con

300 funcionarios del Servicio de Salud O’Higgins, en las cuales se realizaron
talleres de mapas de empatía y sociogramas. El mapa de empatía es una
herramienta utilizada para comprender e interiorizar el punto de vista de
un usuario externo, acerca de cómo ve un problema, situación o acción.
Mediante la empatía, se trabajó en un estado de observación que permitió
entender a los usuarios dentro del contexto del cual se trabaja con otro. De
esta manera se logró empatizar con el usuario externo y observar las propias
prácticas. Un sociograma puede definirse como “La realidad de las fuerzas
sociales en presencia, del tipo de relaciones por las que pasan, y que puede ser
interno a cada organización, o bien describir las relaciones interorganizativas.”
(Villasante, 1998). Con lo que se obtuvo una mirada de los actores centrales de
la red y de sus relaciones de poder, que permiten visualizar estrategias para
fortalecer la gestión de la organización.
Posteriormente se realizó la devolución del autodiagnóstico, en la cual se

presentaron los resultados a los participantes, de modo de contrastar los
resultados y generar el autodiagnóstico con las miradas de los participantes y
poder hacer el primer cierre del proceso para dar paso al diagnóstico ampliado.
Como resultado del autodiagnóstico se obtuvo un reconocimiento interno de

la gestión, haciendo una reflexión crítica del quehacer de la institucionalidad
pública de salud, se establecieron compromisos de los funcionarios con
el proceso, y se comenzó con la integración de una actitud planificadora
y reflexiva en su quehacer diario, como una forma permanente de mirar y
retroalimentar su propia gestión en conjunto con otros.

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2. Etapa de diagnóstico
Cuadro 2: Segunda etapa Diagnóstica:
Esta fase tuvo como objetivo diagnosticar síntomas y dolores de la gestión

de salud abriéndose a la mirada de todos los actores, contrastando así el
autodiagnóstico. En esta etapa participaron aproximadamente 500 personas
entre funcionarios de hospitales, CESFAM y postas de salud rural, alcaldes,
jefes de salud municipal, representantes del intersector, representantes de los
consejos consultivos y de desarrollo local.
El punto de partida fue el discurso, se pusieron en circulación unos sentidos

primero individuales, unas discursividades que pasaron a la conformación de
discursos colectivos. Para esto se utilizaron instrumentos cualitativos como
grupos de discusión y entrevistas semiestructuradas.

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El grupo de discusión es una técnica/práctica investigadora con la que se obtiene,

mediante de reuniones grupales, la pertinente materia prima discursiva, cuyo
análisis servirá para dar cuenta de las representaciones e imágenes colectivas,
así como las estructuras grupales que se articulan en torno un significante y/o
determinada problemática objeto de estudio. (Montañes, 2009) Esta técnica
se utilizó para recoger información con los funcionarios de la red, los consejos
consultivos y de desarrollo y la agrupación de alcaldes. Los grupos fueron
facilitados por representantes del grupo motor y participaron, entre ocho y
veinte personas, generándose la textura discursiva sobre el tema a tratar.
Para el caso del intersector también se realizaron entrevistas semiestructuradas,

en la que la persona entrevistada es considerada un cualificado transmisor de
la misma. (Montañes, 2009) En las entrevistas participaron actores claves de
MINSAL, Colegio médico, diputados de la comisión de salud y superintendencia
de salud.
Al finalizar este arduo proceso de recolección de información, se obtuvo una

diversidad importante de recursos y necesidades de la gestión de salud, estos
datos fueron analizados mediante análisis de contenido y se obtuvo como
resultado la definición de 6 líneas estratégicas que agruparon las problemáticas
evidenciadas.
Cabe mencionar que estos espacios de diálogo tuvieron un fuerte impacto en el

establecimiento de confianzas y valoración de los saberes de los participantes
a partir de sus experiencias cotidianas.
La devolución participativa de esta fase se realizó en una jornada masiva, de

convocatoria abierta a todas las personas que participaron en el proceso, en
la que se obtuvo una participación de 300 personas. Esta fue una instancia
de gran relevancia, ya que fue el momento en donde los participantes se
encontraron con sus propios discursos y fueron capaces de dialogar respecto
a las posibilidades de hacerse cargo de dichos resultados y reflexionar sobre
“cómo” resolver de manera colectiva aquello que se dijo.

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3. Etapa normativa – propositiva
Cuadro 3: Tercera etapa Propositiva
Esta etapa se basó fundamentalmente en las orientaciones de la planificación

estratégica situacional, en la cual se definen los valores institucionales, la
misión, la visión y los objetivos estratégicos de la organización. Lo cual
es clave del proceso, ya que aborda lo más profundo de la organización,
tomando elementos de la identidad organizacional, y proyectando la gestión
hacia un norte guiado por la definición de una misión y visión construidas
colectivamente.
En una primera instancia se definió la elaboración colectiva de la Misión, Visión

y Valores institucionales, poniendo en el centro del proceso el avanzar en la
implicación de todos los actores, sintiéndose participes de una organización
que les identifica.

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Para la definición de los valores institucionales, se desarrolló un taller con

representantes del proceso de diagnóstico de la etapa anterior, que tuvo
por objetivo la definición colectiva de los valores a promover en la cultura
organizacional. Para la definición de la misión y la visión se consideraron los
discursos levantados por los participantes del proceso de planificación, por lo
que en ellas se buscó plasmar el sentido más profundo de “ser” de la institución
y de todos quienes la conforman, para su elaboración se incluyó; El cometido
central de la institución, declarado en el decreto 140 que crea los servicios
de salud. Las líneas estratégicas definidas en la etapa de diagnóstico. Y los
principales valores reconocidos por la institución.
La definición de estos elementos que componen la identidad organizacional

es clave y merece hacer una pausa para su reconocimiento por parte de todos
los integrantes de la organización. Es por ello que se consideró relevante
realizar una instancia de encuentro para el reconocimiento de esta identidad
organizacional construida colectivamente, entendiendo que estos elementos
juegan un papel importante como aspectos psicológicos y organizativos en
cualquier estrategia a largo plazo. En esta instancia participaron alrededor de
100 personas.
Una vez definida la identidad organizacional se dio paso a la definición de

objetivos estratégicos que permitirán alcanzar los desafíos propuestos,
indicando los resultados que la organización debe alcanzar para materializar la
posición futura deseada. Para ello se utilizó la estrategia del Cuadro de Mando
Integral, que consiste en un conjunto de medidas capaces de dar al equipo
directivo una visión rápida, pero integral de la organización (Nivel, 2010).

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Esta estrategia es recomendada en el sector salud, por su pertinencia

institucional y por la integración de una mirada sistémica de la organización
en cuatros perspectivas:
- Perspectiva Financiera: Corresponden a resultados finales económicos de la

organización. Son consecuencias financieras recogidas a través de diferentes
medidas financieras. Por ejemplo: ingresos, gastos y equilibrio financiero.
- Perspectiva Usuarios: Corresponden a resultados que dicen relación con
aspectos propios del usuario, específicamente con resultados que tienen
que ver con la forma en cómo ve y percibe a la organización. Por ejemplo:
Satisfacción, rapidez en la atención, seguridad de las prestaciones y amabilidad
del trato.
- Perspectiva Procesos: Está relacionado con aspectos internos críticos para
lograr los resultados que el usuario quiere ver en la organización. Por ejemplo:
reducciones de tiempos de espera, mejoramiento de procesos críticos y
aseguramiento de la calidad.
- Perspectiva Personas: Corresponden a resultados fundamentales de lograr
para que la organización pueda seguir avanzando en el tiempo con buenos
resultados en las demás perspectivas. Se asocian a resultados de aprendizaje
y de innovación. Por ejemplo: reducción de brechas en las competencias
de funcionarios clave, mejoras del clima laboral, creación de una cultura
organizacional potente y desarrollo de liderazgo de las jefaturas.
Para organizar los objetivos estratégicos de acuerdo a las cuatro perspectivas

propuestas por el CMI se realizaron talleres participativos con representantes
del proceso de diagnóstico (comunidad, funcionarios e intersector).
En un primer taller se realizó la priorización de las problemáticas levantadas en

el diagnóstico, utilizando la técnica del Flujograma a partir de la cual se generó
un análisis de problemáticas por lineamiento estratégico, en consideración a
tres ámbitos de estudio: otros pueden; podemos con otros; podemos solos.

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Posteriormente, se realizó un taller para el diseño de los objetivos estratégicos,

a partir de la identidad organizacional y de la priorización de problemáticas
emergida del flujograma. En esta instancia se desarrolló un espacio de
capacitación en diseño de objetivos, propiciando la real implicación de
todos los participantes (técnicos o no) en la formulación de los objetivos
institucionales, para posteriormente desarrollar un trabajo en cuatro grupos,
considerando las perspectivas del CMI.
Para ilustrar los objetivos estratégicos se utilizó el denominado “Mapa

Estratégico”, que consiste en una representación básica de cómo la organización
piensa desarrollar su estrategia y un modelo de cómo pretende agregar valor
en los próximos años. Para plasmar los objetivos propuestos en el mapa
estratégico se desarrollaron reuniones entre el grupo motor y la comisión
de seguimiento para revisar las posiciones de los objetivos en el mapa y sus
respectivas relaciones.
4. Etapa táctica operacional
Cuadro 4: Cuarta etapa de Elaboración de Planes

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En el desarrollo de la cuarta etapa de la PEP, se diseñaron los planes operativos

para dar cumplimiento a cada uno de los objetivos estratégicos definidos en
la etapa anterior.
Para ello, se desarrollaron cuatro talleres participativos para el diseño de los

planes, uno por cada perspectiva (Usuarios, procesos, personas, financiera).
En cada taller participaron personas que fueron parte en las etapas anteriores
y que desde sus áreas de trabajo e interés tenían una vinculación con las
temáticas a desarrollar. Los participantes propusieron acciones para el logro
de los objetivos estratégicos, utilizando la matriz “Nivel de impacto” / “Facilidad
de implementación”, para enfocar el diseño de planes en aquellas acciones que
sean de alto impacto y fáciles de implementar.
Como resultado de los talleres emanaron 85 planes, los cuales fueron

sometidos a un proceso de priorización, resultando un total de 43 planes de
acción, organizados por las perspectivas del CMI.
Una vez que se definieron los planes operativos, se conformaron mesas de

trabajo por perspectiva, con representantes del proceso manteniendo el
criterio de vinculación o interés por el área de acción, las cuales tuvieron la
labor de diseñar el CMI definitivo con sus respectivos indicadores y metas para
el periodo 2016 – 2018, para el logro de los objetivos estratégicos.
Para el desarrollo de esta etapa el diseño de indicadores es fundamental, por

lo que se realizó una capacitación a los participantes de las mesas en los “Key
Performance Indicators” (KPIs), que son indicadores alineados completamente
a los objetivos estratégicos, cuyo propósito es enfocar los esfuerzos y recursos
de la organización para maximizar el desempeño de la estrategia.

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5. Etapa de ejecución y seguimiento.
A fin de asegurar la ejecución de los planes de acción, en coherencia con

su diseño participativo y dar respuesta a las problemáticas levantadas
colectivamente, se diseñó una estructura de funcionamiento, graficada en la
imagen N° 2, con la cual se formalizaron las mesas de trabajo por perspectiva,
y se redefinió la figura del grupo motor y de la comisión de seguimiento.
Imagen N°2: Estructura de funcionamiento.
Bajo esta estructura, la implementación de las propuestas es liderada por el o la

coordinador/a de cada mesa, quien se encarga de velar por el desarrollo de las
acciones comprometidas en los planes y reunir la información necesaria para
evidenciar el cumplimiento de los mismos. Por su parte el grupo motor, debe
velar por el desarrollo adecuado de los planes, sin perder de vista la participación
de los actores involucrados en todo el proceso. Además de generar el vínculo
de comunicación entre las mesas de trabajo y la comisión de seguimiento.
Cabe mencionar que en el desarrollo del proceso se fueron generando cambios

en los roles y funciones en los distintos momentos, entendiendo que el proceso
es flexible, y el capital y las energías dispuestas para un proceso de largo alcance
requiere una activación permanente. De esta manera se hace necesaria una
adaptación y seguimiento continuo de la ejecución del proceso, a modo de
asegurar la continuidad de las acciones y la participación en la ejecución.

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Conclusiones
Los procesos de planificación en la gestión pública responden a diversas

concepciones en cuanto a la organización democrática, así encontramos
procesos que van desde planificaciones diseñadas y ejecutadas por técnicos
especialistas “de arriba hacia abajo”, hasta procesos altamente democráticos
que responden a iniciativas “de abajo hacia arriba”, con una amplia incidencia
de la ciudadanía.
En la experiencia de la Planificación Estratégica Participativa realizada en el

Servicio de Salud O’Higgins, se intentó responder a la segunda lógica, “de
abajo hacia arriba”, sin embargo, sabemos que los procesos de planificación
participativas en la gestión del estado, tienen altos y bajos, y una de la razón de
este vaivén es que se encuentran restringidos por la poca profundización de
la democracia. Para ello se intentó romper las barreras de la toma de decisión
entre un grupo selecto de políticos y técnicos, y pasar a tomar decisiones con
todos los actores.
En efecto, este proceso de PEP permitió integrar a la ciudadanía en este modelo

de gobernanza, pero sobre todo esta experiencia terminó reconociendo las
oportunidades y dificultades con que cuentan los servicios de salud para la
toma de acuerdos colectivos. Podemos distinguir al menos cuatro dimensiones
donde se pueden obtener aprendizajes de avance en la profundización de la
democracia a partir del ejercicio de la PEP.
Desde una dimensión epistemológica, hay actor sujeto de la salud, y no solo

un receptor de la misma, esta disputa que se viene dando fuertemente desde
la reforma, sobre todo con la profundización de un modelo no solo biomédico,
se ve más reflejada en la planificación de los procesos sanitarios, en efecto,
teniendo un sujeto que decide que salud quiere para él, y para su comunidad
y entorno, a su vez no es solo un receptor pasivo.

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En este punto, resulta interesante la discusión en torno a otra mirada de la

salud pública, la denominada “salud pública alternativa o colectiva”, que más
bien se encuentra en el campo de una gobernanza integradora, y que ha tenido
poco o bajo desarrollo en el campo de planificación central institucional, pero
presenta una oportunidad de desarrollo a nivel local de salud, para avanzar
en un modelo de gobernanza que se base tanto en la gestión, como en los
problemas sanitarios de la ciudadanía.
Una segunda dimensión de análisis refiere a las oportunidades que brinda la

metodología utilizada en este proceso, que integró la Investigación Acción
Participativa y la Planificación Estratégica Situacional, pues no basta con
utilizar una metodología amplia, ejemplos de estos tenemos desde malas
prácticas usadas por empresas para legitimar su accionar, hasta prácticas
desde la institucionalización que restringen la participación. Por esto sumar
metodologías como la IAP y la PES, nos da un punto inicial para validar y
comprender la integración de actores desde sus diferentes discursos, acciones
e intereses.
Desde una dimensión política, no basta solo con las metodologías y métodos
bien ejecutados, los procesos deben tener un para qué, y este debe estar
definido desde los propios involucrados, no solo desde las autoridades. La PEP
en este sentido profundiza la participación y la descentralización del poder de
forma clara y como proceso, por su enfoque participativo y no solo consultivo.
Por otro lado, a pesar del esfuerzo que condice una tarea que apuntó a
democratizar la institución, los limitantes se encuentran en el mismo intento,
es decir tratar de ampliar la democracia en una institución se encontrará
con las trabas internas que no permiten ampliarla. En efecto, si bien la
comunidad participó en el proceso este se fue diluyendo en la medida
que avanzó en la ejecución de planes, por ejemplo, etapa que aún está
definida solo para técnicos, dejando a la comunidad solo en la fiscalización.

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De este modo este tipo de iniciativas si bien son un aporte en lo metodológico,

no deben dejar de lado las intenciones políticas e institucionales que permitan
ir más allá de una experiencia, de este modo una inclusión total de la comunidad
en el largo plazo requiere una “cirugía” mayor en la salud en Chile.
Si bien el alcance que un proceso de planificación tenga al interior de cada

institución, dependerá tanto de las voluntades de los trabajadores de la salud,
como de las intencionalidades políticas vigentes para la inclusión de los
ciudadanos en el mismo, es necesario avanzar en estos esfuerzos de modo
que queden plasmados en políticas de forma sustentable y permanente, y
esto es un desafío amplio hoy en día, que convoca a técnicos, comunidad e
institucionalidad.
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Aires. Lumen Humanitas.

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CLACSO

Chapter Title: Planificación estratégica participativa en salud; Desde la investigación

Book Title: Procesos y Metodologías Participativas

Stable URL: https://www.jstor.org/stable/j.ctvtxw3sz.21

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Paulo Gutiérrez Soto109, Carolina Torres Gilberto110

El presente artículo expone la sistematización de la experiencia de Planificación

Se comienza analizando la idea de gobernanza en salud, a partir de la reforma y

109 - Congreso Nacional de Chile. Correo electrónica: paugutie@gmail.com

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Finalmente se desarrollan las conclusiones, encontrándonos frente a un

Estas reflexiones, permiten hacer un análisis respecto a las posibilidades

Gobernanza y salud pública

El desarrollo del proceso de Planificación Estratégica Participativa (PEP) del

De esta manera, analizando la implementación de un nuevo modelo de

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Los cambios en la reforma presentaron disyuntivas en cuanto a la idea de

De esta manera, la ciudadanía se ha encontrado al final de la escala de toma

En cuanto a la legislación que resguarda la participación de la ciudadanía en

Pese a que la norma establece la capacidad de incidencia de la ciudadanía,

Estos consejos, que se presentan tanto a nivel hospitalario, como en atención

Pese al esfuerzo declarado por abrir espacios a la ciudadanía en la gestión

En este escenario, la ciudadanía desaparece como actor protagónico de

Desde este paradigma, la transformación estaría en el fortalecimiento de la

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Una estrategia concreta para el abordaje de la gestión de salud desde este

Las reflexiones aquí expresadas de alguna forma sostuvieron la idea de

La experiencia que se presenta a continuación responde a un proceso

Planificación estratégica participativa

Los procesos de planificación en la gestión pública responden a diversas

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El proceso se denominó Planificación Estratégica Participativa (en adelante

Uno de los elementos centrales que la PEP rescata de la planificación

Por otra parte, se integró la metodología de la investigación acción

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De esta manera, el proceso se fue articulando con la clara convicción que

Cabe mencionar, que la sistematización de la experiencia se centra

Etapas del proceso de planificación estratégica participativa

El proceso de PEP contempló cinco grandes etapas; La etapa de Negociación

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Imagen N°1: Etapas del proceso.

1. Etapa de negociación y planteamiento

Cuadro 1: Primera etapa de Negociación:

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Posteriormente se definieron los planteamientos iniciales, basados en los

Así, se dio paso a la conformación del grupo motor y de la comisión de

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En una primera instancia de apertura, se desarrolló un autodiagnóstico con

Para llevar a cabo estas acciones se desarrollaron jornadas de trabajo con

Posteriormente se realizó la devolución del autodiagnóstico, en la cual se

Como resultado del autodiagnóstico se obtuvo un reconocimiento interno de

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Cuadro 2: Segunda etapa Diagnóstica:

Esta fase tuvo como objetivo diagnosticar síntomas y dolores de la gestión

El punto de partida fue el discurso, se pusieron en circulación unos sentidos

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El grupo de discusión es una técnica/práctica investigadora con la que se obtiene,

Para el caso del intersector también se realizaron entrevistas semiestructuradas,