LIBRO Gobernanza Criminal COMPLETO

Los actores
implicados en la
gobernanza criminal
en América Latina
Sonia Alda Mejías (coord.)
Los actores implicados en la
gobernanza criminal en América
Latina
Sonia Alda Mejías (coord.)

Primera edición: Abril 2021
D.R. © 2021, Sonia Alda Mejías
D.R. © 2021, Real Instituto Elcano, Fundación Friedrich Naumann
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Portada: TBD
Cuidado editorial: TBD
ISBN: 978-84-92983-29-2
Impreso en TBD
Índice de contenidos
p. 5 Introducción
p. 9 Una aproximación teórica, el concepto de Gobernanza Criminal en

América Latina
Carolina Sampó, Conicet, Instituto de Relaciones Internacionales, Universidad
de la Plata (Argentina)
p. 21 La disputa entre el Estado y el crimen organizado por la legitimidad

en la gobernanza local
Roberto Briceño-León, Observatorio Venezolano de Violencia (Venezuela)
p. 29 Diplomacia catalítica. Gobernanza criminal regional

César Niño, Escuela de Política y Relaciones Internacionales, Universidad
Sergio Arboleda (Colombia)
p. 39 El juego de la gobernabilidad:
el Estado, los criminales y el orden local
Juan Carlos Garzón Vergara, Fundación de Ideas para la Paz (Colombia)
p. 51 Las bases morales y normativas de la “connivencia” entre los

órdenes políticos legal e ilegal: una aproximación desde el concepto
de la crimilegalidad
Markus Schultze-Kraft, Georg Eckert Institute for International Textbook
Research (Brunswick) / Berlin School of Economics and Law (HWR Berlin)
(Alemania)
p. 65 La infraestructura productiva de la economía de la cocaína en
el Perú: una mirada local a la participación social en la cadena
económica
Frank Casas, Pontificia Universidad Católica del Perú (Perú)
p. 75 El colapso de la legalidad y la naturalización de la transgresión

Marcelo Moriconi, Instituto Universitário de Lisboa (Portugal)
p. 87 La corrupción en el Estado, instrumento de interacción del crimen

organizado
Ivan Briscoe, Programa para América Latina y el Caribe, International Crisis
Group (Colombia)
p. 97 La cultura del privilegio y la privatización de las funciones públicas,

elementos esenciales para la gobernanza criminal
Sonia Alda Mejías, Real Instituto Elcano (España)
Introducción
Cada vez es mayor la información sobre el poder del crimen organizado. Diferentes
estudios están poniendo de manifiesto que las redes criminales, no se dedican
exclusivamente a actividades ilegales económicas, sino además, que para ello, están
ejerciendo tareas correspondientes a los estados. En “sus” territorios proporcionan
seguridad, imparten justicia y realizan funciones de asistencia social. Ciertamente
no todas las redes sociales ejercen gobernanza criminal. Es preciso un contexto
determinado que haga posible esta posibilidad, basada fundamentalmente en
la complicidad del estado y en el reconocimiento legítimo de estos actores, por
parte de la sociedad. Cuando se cuenta con la complicidad y reconocimiento de
uno y otro, puede darse la gobernanza criminal. El objetivo último de la misma no
tiene connotaciones ni ideológicas, ni políticas, no se persigue un orden político
o económico alternativo. La motivación principal sigue siendo económica, pero la
gobernanza criminal proporciona la posibilidad de aumentar exponencialmente
el poder criminal y la proyección y alcance de los negocios. En otras palabras, el
poder local logrado, proporciona la base para lograr una proyección nacional y
transnacional.
Bajo el análisis de estos espacios ordenados y gestionados, por el crimen organizado,

desde los análisis de gobernanza criminal, es posible conocer la complejidad de este
actor no estatal e ilegal que asume tareas propiamente estatales. Esta complejidad
define el mismo concepto de gobernanza criminal concentrado en las complicadas
interacciones con la sociedad y el estado, para establecer patrones de control,
comportamiento y reglas de juego en los espacios que controlan. Todos los autores
de esta publicación insisten en esta interrelación como base esencial para que sea
posible la gobernanza criminal.
Esta interrelación se basa en la legitimidad de estos poderes criminales en parte

de la sociedad y de la complicidad estatal, de ahí que para conocer la realidad de
la gobernanza criminal no es posible tomar como referencia los valores morales y
el concepto de legalidad e ilegal del orden formal-racional, se trata de un orden
diferente, donde la moralidad y lo legal se construye otros valores y criterios.
El primer supuesto que es posible cuestionar es que el crimen organizado, por el

hecho de ser ilegal, se desarrolla al margen de la sociedad y del estado. Lejos de
5
Los actores implicados en la gobernanza criminal en el área andina
ello precisamente es posible comprobar que los niveles de interacción con el estado
y la sociedad es lo que explica su nivel de desarrollo y de poder. Otro supuesto
generalizado es que cuando se considera la relación con la sociedad esta se basa
en la imposición, la arbitrariedad y la violencia y no en la legitimidad. Un supuesto
que impide entender el poder alcanzado por bandas criminales en las áreas que
controlan. Para ejercer el control y administración de un territorio es preciso ser
un poder legítimo y estas organizaciones logran serlo, de otra manera no podría
instaurarse el control criminal sobre el territorio y la población. Esta cuestión también
obliga a cuestionar la idea de la sociedad como víctima pasiva e inerme, cuando en
realidad es la que proporciona la legitimidad necesaria para la implantación de la
gobernanza criminal.
Como se ha dicho, también es trascendental el Estado. Su importancia no es porque

generalmente esté ausente y este sea el motivo que explique el poder criminal,
sino porque está presente, pero negocia con los criminales, la cesión de territorio
para su control. De acuerdo con los términos de lo pactado, incluso protege el
área cedida y participa en los negocios ilegales de las organizaciones criminales.
En efecto el control territorial criminal muchas veces no se arrebata al estado y se
defiende mediante las armas, sino que se comparte o se ejerce plenamente con la
complicidad estatal.
Bajo esta visión se abre multitud de interrogantes, todos los autores de este volumen
coinciden en señalar que el crimen organizado es un poder reconocido por el estado,
al punto que llega a cederle el control de territorios y es considerado legítimo por
las sociedades donde se implanta, ya sea urbana o rural. La propuesta de este
libro es entender esta interrelación y los términos de la misma. Todo indica que la
clave se encuentra en la existencia de un orden distinto al legal racional weberiano,
compartido por gobernantes y gobernados. Conviene empezar a profundizar en
dicho orden, por qué y cómo se desarrolla, ya que tiene multitud de implicaciones
que no sólo afectan a la seguridad, sino también al desarrollo y a la gobernabilidad,
tres ámbitos intensamente interrelacionados. Sin duda alguna los artículos de esta
publicación van a contribuir de manera decisiva a dar respuesta a estos interrogantes,
desde diferentes puntos de vista, pero de manera rigurosa y argumentada:
6
Introducción
A través de la revisión de los principales trabajos sobre gobernanza criminal, Carolina

Sampo destaca como principal característica la relación establecida entre los Estados
y las organizaciones criminales y el vínculo que éstas desarrollan con las comunidades
sobre las que actúan. Esta interrelación la que hace posible la gobernanza criminal. Y
para ello entiende que la debilidad institucional y la impunidad, juegan un rol central
a la hora de entender la gobernanza criminal.
Por su parte, Roberto Briceño señala la trascendencia de la legitimidad y reconocimiento

de la población para explicar la gobernanza criminal. Esta legitimidad se obtiene
con la emulación de cuatro tareas estatales, ejercidas de manera más eficiente que
el estado. De esta forma para determinada población el crimen organizado no
proporciona la muerte, sino oportunidades de vida. Ahí radica su legitimidad.
En este nuevo espacio de análisis Cesar Niño insiste en la necesidad de ampliar los
lentes analíticos para comprender el crimen organizado. Por eso, en esta oportunidad,
se sostiene que los grupos criminales poseen una estructura de política exterior y
de diplomacia catalítica. Reconociendo con esta diplomacia la existencia de actores
ilegales no estatales que poseen estructura para el cumplimiento de objetivos e
intereses fuera de las dinámicas territoriales donde operan.
Juan Carlos Garzón plantea que en los territorios controlados por el crimen
organizado, la gobernabilidad local es el resultado de la interacción entre el Estado,
las facciones criminales y las comunidades, con relaciones que están mediadas
por sus capacidades y en donde el uso de la violencia tiene un papel central. Sin
embargo, esta interacción produce diferentes tipos de ordenes locales, que no son
estáticos, sino que están en constante negociación, cambiando a través del tiempo
y el espacio, dependiendo de las fortalezas de cada actor.
Mark Schultze, considera que el limitado enfoque de la “connivencia” entre los

órdenes legal e ilegal para el estudio de la relación entre el crimen organizado y
el orden político en el mundo contemporáneo, servirá de marco conceptual para
estudiar los alcances y las limitaciones de la “crimilegalidad”, término acuñado por
el autor. La importancia de indagar en las bases morales y normativas de los órdenes
políticos en relación con el crimen organizado, hacen en este capítulo resaltar el
ámbito social de lo moral como variable macro poco explotada en la generación de
legitimidad política.
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Frank Casas plantea en su artículo que los productores de hoja de coca son conscientes
de la participación en la cadena productiva de la cocaína y en la cadena de valor
del crimen organizado. Sin embargo, esta dinámica es permisible pues los efectos
negativos no son visibles ni tangibles y, por el contrario, los efectos dinamizadores
de su economía doméstica sí lo son. Un ejemplo mediante, podría confirmarse que
la tolerancia mostrada por los campesinos cocaleros, hacia el narcotráfico, se debe a
la existencia de un orden que no se corresponde con el legal racional.
Para Marcelo Moriconi la gobernanza criminal es un ejemplo donde se rompe

la dicotomía entre legalidad-legitimidad, entendida como orden, e ilegalidad-
ilegitimidad, considerada desorden e incertidumbre. Pero la ruptura de esta dicotomía
también se da en el mundo formal. Por ello entiende que la legalidad es arbitraria
y por ello es necesario discutir la posible reforma del concepto de ilegalidad. Esto
evitaría conflicto y violencia que afecta a toda la región.
Otra condición indispensable para el desarrollo de la gobernanza criminal es la

corrupción, principal instrumento para lograr la complicidad del ámbito público
como privado y lograr influencia. Para Ivan Briscoe, la vía principal para la influencia
criminal proviene de las regiones, donde autoridades locales son cómplices con
grupos delictivos. Sin embargo, sería un error aislar estos casos del panorama más
general de corrupción de alto nivel en América Latina. Pese a la demanda ciudadana
de luchar contra la corrupción, permanece la tolerancia estatal hacia relaciones de
conveniencia política y ganancia mutua y un preocupante aumento de la impunidad
en localidades gobernadas por liderazgos autoritarios que ostentan lazos con
políticos y representantes de los altos niveles de la administración del Estado.
Solo me resta agradecer a los autores de este libro su compromiso, entusiasmo y

rigor profesional. Ha sido una magnífica experiencia trabajar con ellos. Así mismo,
quisiera mencionar la colaboración en el trabajo de organización de esta publicación
a Raquel Ballestín Martínez, estudiante en prácticas de la Universidad Francisco de
Vitoria, durante su estancia en el Real Instituto Elcano.
Sonia Alda
Madrid, mayo 2021
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Una aproximación teórica, el concepto
de Gobernanza Criminal en América
Latina
Dra. Carolina Sampó
Conicet, Instituto de Relaciones Internacionales, Universidad de la Plata (Argentina)
Resumen
La evolución de las organizaciones criminales en América Latina ha llevado, a
muchas de ellas, a establecer regímenes de gobernanza criminal en espacios
territoriales concretos. El presente trabajo, define un concepto que es cada vez
más utilizado, destacando la necesidad de considerar no sólo la relación que los
Estados establecen con las organizaciones criminales sino también el vínculo que
estas últimas desarrollan con las comunidades sobre las que actúan. Ese vínculo,
que puede estar mediado por la coerción y/o la cooptación, termina por generar
un régimen criminal legítimo o ilegítimo susceptible de ser explotado como
capital político. Sin duda, la debilidad institucional y la impunidad, juegan un
rol central a la hora de entender la dinámica establecida por las organizaciones
criminales en los regímenes de gobernanza criminal.
Introducción
Las organizaciones criminales, particularmente en América Latina, han evolucionado
considerablemente en los últimos años. No se contentan ya solamente con llevar
adelante los negocios ilícitos, constituidos como su razón de ser, sino que buscan
calar profundamente en las sociedades en las que se implantan a través del control
territorial y la gobernanza criminal. En este sentido, el concepto de gobernanza
criminal intenta explicar la relación que las organizaciones criminales establecen con
ciertos sectores de la sociedad civil que, al mismo tiempo, pueden convertirse en
capital político. Asimismo, esa gobernanza criminal adopta diversas formas que se
relacionan ya no sólo con la manera en que las organizaciones criminales ejercen
control y poder en un determinado territorio, sino también por la forma en la que
esas organizaciones se vinculan con el Estado (Arias, 2017).
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Aunque algunos académicos han trabajado la idea de gobernanza criminal, lo han

hecho a partir de lo que ocurre casi exclusivamente en algunos territorios marginales
de Brasil, Colombia y México (Arias, 2017; Lessing, 2020; Magaloni, Vivanco y Melo,
2020). Además, estos autores han considerado la relación de las organizaciones
criminales con el Estado, pero no el vínculo que esas estructuras establecen con
las comunidades sobre las que actúan y el potencial que esa relación presenta. Es
por eso que, en este artículo, buscaremos echar luz sobre la conceptualización de
la gobernanza criminal que, muchas veces, resulta contradictoria. Para ello, nos
parece central preguntarnos: ¿Qué entendemos por Gobernanza Criminal? ¿En
qué condiciones las organizaciones criminales buscan ejercer esa gobernanza? ¿En
qué redunda dicho ejercicio? ¿Tiene la gobernanza criminal siempre las mismas
características? ¿Cómo se vinculan las organizaciones criminales con el Estado
y la sociedad a partir del ejercicio de la gobernanza criminal en ciertos espacios
territoriales?
A fin dedefinir el concepto de la manera mas completa posible, dividiremos el

presente trabajo en tres secciones. En la primera, buscaremos definir la gobernanza
criminal, al tiempo que procuraremos entender cuáles son las condiciones propicias
para que las organizaciones criminales ejerzan (o busquen ejercer) gobernanza
criminal. En el segundo apartado, analizaremos las características que parece
adquirir la gobernanza criminal, asi como sus vínculos con la sociedad y el Estado,
particularmente en la región Sudamericana. Finalmente, delinearemos algunas
conclusiones.
Sobre la gobernanza criminal: una aproximación teórica

Las organizaciones criminales han calado hondo en las sociedades latinoamericanas,
como demuestran los altos niveles de violencia que detenta la región, pero también
los cada vez más altos índices de aceptación o legitimidad con los que parecen
contar los criminales. En este sentido, como sostienen De La Corte Ibáñez y Giménez-
Salinas Framis (2015: p.21) tanto la violencia como la corrupción, son herramientas
centrales para la implantación, desarrollo y funcionamiento de las organizaciones
criminales. Pero esa visión, se concentra en la relación que las organizaciones
criminales establecen con los Estados, ignorando el vínculo que desarrollan con
distintos sectores de la sociedad. En este sentido, nos parece central analizar la
relación que las organizaciones criminales establecen con las comunidades en forma
paralela a la que establecen con el Estado. Para ello, resulta útil el concepto de
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Una aproximación teórica, el concepto de Gobernanza Criminal en América Latina
Vale decir que no todas las organizaciones encuentran interés en ejercer lo que
entenderemos por gobernanza criminal y se conforman con contar con el control
territorial de espacios geográficos específicos, sean urbanos o rurales, que les
garantizan el correcto desarrollo de sus negocios. En ese sentido, quienes pretenden
controlar el territorio, sostienen Berg y Carranza (2018: p.3), utilizan la violencia con
tres objetivos distintos, no necesariamente excluyentes entre sí: para proteger el
territorio del avance de sus rivales, para asegurar la cooperación de los residentes en
ese espacio geográfico y/o la de los funcionarios del Estado y para extraer recursos.
Sin embargo, una tendencia que parece haberse profundizado a partir de la pandemia
del covid-19, está vinculada al ejercicio de la gobernanza criminal en espacios
urbanos. En este sentido, vale la pena destacar la búsqueda del fortalecimiento de
los llamados núcleos duros por parte de las organizaciones criminales, especialmente
al comienzo de la pandemia, cuando no sabían cómo reaccionar frente a las
restricciones impuestas por los distintos gobiernos. En consecuencia, se volcaron
a las comunidades locales y procuraron robustecer los vínculos preexistentes
incrementando su presencia, particular, aunque no exclusivamente, a partir de
acciones positivas .
El concepto de gobernanza criminal ha sido trabajado por diversos autores entre

los que se destaca Arias (2006; 2017), quien aparece como pionero en el tema. En
especial porque, cuando la mayoría de los académicos hablaban del surgimiento
de autoridades, poderes o Estados paralelos, él introdujo la idea de que las
organizaciones criminales se valían del poder estatal y del capital social al que tenían
acceso para hacer posibles sus actividades delictivas (Arias, 2006: p. 293-294).
Para Arias (2006: p. 298) las organizaciones criminales son un nuevo tipo de actor
político, cuya posición en comunidades marginadas se debe a la apropiación del
poder estatal (generada por la forma en que se han expandido los mercados ilegales).
De hecho, sostiene el autor (Arias, 2006: p. 300) que, al igual que el Estado, las
organizaciones criminales utilizan, por un lado, la violencia para imponer el orden y
ejercer el control, y, por el otro lado, trabajan con líderes de las comunidades donde
se asientan para construir su legitimidad. Es decir, que se valen de la cooptación y
de la coerción como mecanismos para asegurar tanto el control territorial como el
ejercicio de la gobernanza criminal.
La gobernanza criminal, entendida como el establecimiento de un orden social

paralelo al impuesto desde el Estado en el que se proveen de servicios públicos de
lo más diversos - que incluyen seguridad, resolución de conflictos, administración
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de justicia - y bienes básicos, tracciona la legitimidad que la sociedad civil otorga a

las organizaciones criminales; y con ella, posibilita el incremento de la proyección
del poder de esas organizaciones, más allá de las fronteras en las que se ejerce la
gobernanza criminal. En consecuencia, las organizaciones criminales se posicionan
de tal forma que generan una doble ganancia: por un lado, garantizan la continuidad
de sus negocios a partir de la coerción y cooptación de quienes habitan los espacios
que gobiernan, al tiempo que sobornan y corrompen a funcionarios públicos con
el mismo fin; y, por el otro lado, multiplican su poder a partir del capital político
construido gracias a la legitimidad conseguida en esos espacios territoriales. De esa
forma, estas organizaciones criminales, aun cuando no tengan aspiraciones políticas,
cuentan con una moneda de cambio que les permite, eventualmente, posicionarse
como un puente entre la sociedad civil y el Estado.
La construcción de legitimidad a partir de la gobernanza criminal es un tema clave

para comprender la proyección del poder de las organizaciones criminales más
allá de los territorios que controlan y gobiernan. Como sostienen Lessing y Willis
(2019: p. 2) haciendo referencia a la gobernanza criminal ejercida por el Primeiro
Comando da Capital (PCC) en las prisiones brasileñas, la “suavidad” del régimen,
la equidad en los negocios comerciales y su prioridad para la provisión de bienes
públicos, hacen surgir una forma criminal de autoridad legítima, racional-legal en
términos weberianos, caracterizada por la sumisión y la lealtad a una ley justa, eficaz
y universal. La construcción de esa legitimidad, aunque eventualmente basada en
distintos fundamentos – pudiendo incorporar la tradición y los dones de gracia,
que también menciona Weber (1947) – se ve reflejada en los espacios controlados
territorialmente por las distintas organizaciones criminales.
En este sentido, Lessing (2020: p. 11) distingue dos formas de construir legitimidad:
de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo. En el primer modelo, la legitimidad
surge del consentimiento de los gobernados, mientras que en la segunda es impuesta
por “otros titulares del poder”, como líderes comunitarios u organizaciones no
gubernamentales. Sin embargo, vale decir que los enfoques no son mutuamente
excluyentes, sino que pueden presentarse como complementarios. Como sostienen
Berg y Carranza (2018: p. 14): cuando el Estado ejerce una autoridad directa limitada,
la gente busca otros medios de protección; legitimando a actores alternativos,
muchas veces violentos, que les ofrecen mayor seguridad en un ambiente de
violencia generalizada. Sin duda, esa búsqueda puede empoderar a líderes locales
que procuran reproducir el orden social establecido desde el Estado, pero también
puede potenciar a actores que impulsen el establecimiento de un orden social
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alternativo, muchas veces impulsado desde las organizaciones criminales. Asimismo,

como veremos, ese orden puede ser funcional a los funcionarios de gobierno,
que desarrollan estrechos vínculos con las organizaciones criminales que ejercen
De acuerdo con Lessing (2020: p. 2), los Estados con frecuencia ignoran, niegan e
incluso colaboran con la autoridad criminal establecida. En consecuencia, el Estado y
los grupos criminales configuran lo que Skaperdas y Syropoulos (1997) denominaron
“duopolio de la violencia”, en clara contraposición con el monopolio legítimo de la
violencia física al que refiere Weber (1947). En este sentido, es importante resaltar
que en los espacios donde se ejerce gobernanza criminal, dicha gobernanza cuenta
con una fuerte legitimidad, lo que resulta en un espacio territorial donde existen
dos autoridades legítimas que no necesariamente buscan ejercer monopólicamente
su autoridad, sino que frecuentemente cooperan entre sí a fin de garantizar la
continuidad del modelo existente. Porque, tal como sostienen Ferreira y Richmond
(2021: p.2), la gobernanza criminal posibilita el desarrollo de un entorno más
pacífico, que redunda en una mejor calidad de vida para los habitantes de esos
espacios territoriales.
En este sentido, como sostiene Lessing (2020: p.2), las organizaciones criminales
pueden imponer orden en espacios en donde los Estados tienen dificultades para
gobernar, funcionado incluso como puentes entre la sociedad y el Estado. Sin
embargo, a medida que estos espacios se expanden, la gobernanza criminal puede
volverse central para la estabilidad social, contribuyendo así al mantenimiento del
orden generado desde el Estado, pero dejando de manifiesto su debilidad. No
obstante, huelga aclarar que, como afirma Lessing (2020: p. 6), el “gobierno”
de las organizaciones criminales sobre los civiles suele ser limitado y discontinuo,
ejerciendo control y regulación en algunos aspectos de la vida cotidiana – aquellos
que les interesan -, pero dejando otros librados al manejo de los habitantes de ese
espacio territorial (que muchas veces deben recurrir al Estado).
La gobernanza criminal, surge a la sombra del Estado, no para desafiarlo (Lessing y

Willis, 2019: p. 3). Esa gobernanza hace referencia tanto a la gobernanza interna de
una organización criminal, como a la gobernanza que la organización ejerce sobre
poblaciones más grandes, a menudo en el marco de un territorio y una economía
ilícita especifica. Cuando dicha gobernanza se extiende a la vida civil lo hace de
forma desigual, actuando sobre algunas áreas específicas (por ejemplo, la venta
de drogas) y no sobre otras (como, por ejemplo, el transporte informal y la política
electoral), como ya mencionamos (Lessing y Willis, 2019: p. 3).
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Sin embargo, tal como sostiene Arias (2017) no hay una sola forma de ejercer la
gobernanza criminal y, en consecuencia, de establecer lazos tanto con la sociedad
civil como con las elites políticas.
El ejercicio de la gobernanza criminal: entre la sociedad, el Estado

y las organizaciones criminales
En este sentido, según el grado de consolidación de las organizaciones criminales y
el grado de compromiso estatal, que reflejan las relaciones que los actores criminales
establecen con los funcionarios estatales, Arias (2017: p. 22-25) sostiene que pueden
surgir cuatro tipos de regímenes (Ver cuadro 1):
1. La gobernanza colaborativa, donde hay un solo grupo armado que opera en
estrecha colaboración con el Estado. Allí, Estado y grupo armado trabajan
en conjunto para gobernar un espacio concreto
2. La gobernanza por niveles surge cuando existen múltiples grupos armados
en competencia y cada uno establece vínculos fuertes con el Estado, dando
lugar a una gobernanza escalonada en la que los grupos armados ejecutan
ordenes en nombre de los actores estatales, pero no tienen capacidad para
“gobernar” por sí solos o influenciar la política estatal.
3. La gobernanza compartida o competitiva, que surge cuando existe un
grupo que ha consolidado el control armado, pero mantiene relaciones
mayormente competitivas con el Estado. En consecuencia, se establece un
sistema de gobernanza dividida en distintos sectores de la vida social.
4. El desorden criminal, caracterizado por la existencia de diversos grupos
armados rivales operando en una comunidad, que intentan controlar
un mismo segmento de mercado y ejercer un dominio limitado sobre las
actividades locales, al tiempo que mantienen relaciones conflictivas con el
Estado.
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Cuadro I. Tipos de regímenes armados a nivel micro
Grupos Armados Grupos armados no

Consolidados consolidados
Vínculos colaborativos Gobernanza colaborativa Gobernanza por niveles
Vínculos de confrontación Gobernanza compartida Desorden criminal
Fuente: Tomado y Adaptado de Arias (2017: p. 24)
Esta categorización, excluye el vínculo de las organizaciones criminales con la

sociedad civil que también debe ser considerado. En este caso, resulta útil el trabajo
de Magaloni, Vivanco y Melo (2020: p.555), quienes argumentan que la forma en
que los grupos criminales ejercen autoridad varía en función de si los grupos se
enfrentan o colaboran con los funcionarios del Estado, abusan o cooperan con la
comunidad, y mantienen o disputan el territorio con grupos rivales (aunque salvo en
un tipo de orden, en el resto una organización criminal tiene el monopolio).
Esas interacciones, terminan por generar cinco tipos de ordenes criminales de

acuerdo con Magaloni, Vivanco y Melo (2020: p. 569):
1. Órdenes insurgentes, se caracterizan por la confrontación violenta con el
Estado, pero desarrollan prácticas de gobernanza colaborativa a nivel local.
2. Órdenes Bandidos, en cambio, las organizaciones criminales actúan en
forma abusiva sobre la comunidad, mientras mantienen una relación de
confrontación con el Estado.
3. Órdenes simbólicos, establecen acuerdos colusivos con el Estado a través de
corrupción y sobornos, al tiempo que cooperan a nivel comunitario.
4. Órdenes predatorios, en cambio, las organizaciones criminales utilizan el
respaldo del Estado para depredar a las comunidades locales a quienes
exigen pagos, principalmente en forma de extorsiones.
5. Órdenes divididos, hacen referencia a espacios territoriales donde dos o más
organizaciones criminales se disputan el poder, generando la división de las
comunidades en micro-regimenes paralelos, lo que redunda en un ambienta
dañino para la comunidad (Magaloni, Vivanco y Melo, 2020).
15
Las razones por las que colaboran o no con la comunidad varían, particularmente
a partir de la personalidad del liderazgo, la fuerza de la comunidad y el tipo de
organización criminal presente en un territorio (Magaloni, Vivanco y Melo,
2020). Vale la pena analizar si se trata de organizaciones que se posicionan como
monopólicas o si, por el contrario, están en permanente disputa por el territorio,
a fin de comprender si la inversión que implica el establecimiento de régimen de
gobernanza criminal puede ser redituable. Como sostienen Magaloni, Vivanco y
Melo (2020: p. 564) en ordenes monopólicos, los horizontes temporales son más
largos, por lo que es más factible que las organizaciones criminales inviertan en
generar gobernanza, en tanto pueden cosechar más réditos a futuro. Cuando,
en cambio, existen grupos criminales que se disputan un territorio, el horizonte
temporal suele ser más acotado, lo que termina por socavar los incentivos para
establecer acuerdos de colaboración que beneficien a la organización a largo plazo
(Magaloni, Vivanco y Melo, 2020: p. 564).
La pregunta que resta ser respondida es qué tipo de gobernanza criminal es más
beneficiosa o menos perjudicial para las comunidades que deben convivir con ella. En
este sentido, muchas veces el debate, tanto político como académico, está centrado
en describir, analizar y comprender los regímenes que surgen del establecimiento
de la gobernanza criminal por parte de determinados actores; sin prestar atención
a cómo esos regímenes afectan la vida de las personas. Sin duda, como sostienen
Magaloni, Vivanco y Melo (2020: p.555) la delincuencia desorganizada puede ser
peor para la comunidad que la delincuencia organizada, en especial cuando el Estado
no tiene control sobre sus fuerzas de seguridad (o tiene poco control) y/o cuando
éstas carecen de legitimidad en la comunidad. Tal como afirman Ferreira y Richmond
(2021), la gobernanza criminal puede hacer surgir bloques de paz en espacios donde
los altos niveles de violencia afectan directamente a grandes comunidades.
Conclusiones
Los altos niveles de corrupción y de impunidad que afectan a nuestra región,
hacen posible la penetración de las organizaciones criminales en las estructuras
gubernamentales, provocando el surgimiento de regímenes de gobernanza criminal.
Esos regímenes, puede ser legítimos o ilegítimos, de acuerdo con la relación que
las organizaciones criminales establezcan con las comunidades. Sin embargo,
considerando el vínculo que el Estado suele mantener con quienes habitan esos
espacios territoriales – a los que marginan, excluyen y muchas veces reprimen-, así
como los incentivos generados, desde las organizaciones criminales, para convertir los
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espacios de control territorial en espacios gobernados criminalmente, la legitimidad

parece ser más la norma que la excepción.
Pero lo que resulta aún más interesante es lo que implica esa legitimidad. No
sólo porque acarrea el ejercicio de la dominación, en términos weberianos, de la
organización criminal en un territorio determinado, sino porque se constituye como
moneda de cambio para las negociaciones con quienes ocupan el Estado. En ese
sentido, el capital político representado por quienes se encuentran gobernados
por organizaciones criminales permite la proyección del poder de esa organización
más allá de las fronteras territoriales en las que ejercer la dominación. Básicamente,
el poder que las organizaciones criminales consiguen, a partir del ejercicio de la
gobernanza criminal, en un espacio geográfico determinado, les permite posicionarse
como puentes entre la sociedad y el Estado. Ese ejercicio redunda en al menos
dos beneficios: por un lado, les garantiza el mantenimiento de un orden que es
funcional a sus intereses y negocios vigentes, mientras que, por el otro lado, las aleja
del conflicto permanente y desgastante con las fuerzas del Estado.
Aunque es difícil lograr el reconocimiento, por parte de los gobiernos, de acuerdos y

negociaciones establecidas con organizaciones criminales, en América Latina, sobran
ejemplos. Cada vez más, los funcionarios estatales optan por negociar con actores
criminales que han logrado construir legitimidad y poder en espacios específicos.
Los motivos pueden variar: desde la ineficiencia en el combate al crimen organizado,
pasando por la falta de voluntad política, hasta el intento de sacar partido de esa
situación; lo cierto es que los acuerdos suelen redundar en beneficios para las tres
partes, Estado, sociedad civil y organizaciones criminales.
Sin duda, son las organizaciones criminales las más beneficiadas, en tanto, como
hemos señalado, continúan con sus actividades al tiempo que ganan poder. Sin
embargo y, contrariamente a lo que se puede pensar, la sociedad civil también puede
verse influenciada positivamente por estos acuerdos. En especial, si el régimen de
gobernanza criminal bajo el que viven les garantiza paz o, al menos, ausencia de
violencia. En este sentido, si se trata de organizaciones criminales monopólicas, que
utilizan la amenaza del uso de la fuerza – más que la fuerza – y la cooptación como
elementos de construcción de legitimidad, las comunidades tienden a estar mejor
que bajo regímenes impuestos desde el Estado, donde suele haber enfrentamientos
entre organizaciones criminales y/o entre estas y el Estado. Finalmente, los
funcionarios del Estado también se benefician de esos acuerdos: desde la reducción
en los índices de violencia, que puede redundar en un incremento en sus índices de
17
popularidad, hasta la utilización del capital político puesto en disponibilidad por las
organizaciones criminales para asegurar su lugar en la administración del Estado.
Entonces, si todos ganan frente al establecimiento de regímenes de gobernanza

criminal ¿Por qué nos preocupa el avance de la gobernanza criminal en nuestra
región? Porque implica la victoria de la impunidad y deja de manifiesto las falencias
de nuestras democracias. Sin duda, necesitamos democracias más justas, más
iguales, más equitativas que dejen sin espacio de acción a las organizaciones
criminales. Son nuestras falencias las que generan las facilidades para que las
organizaciones criminales construyan legitimidad y poder en vastos sectores de
la sociedad. Desafortunadamente, una de las mayores falencias está vinculada
a la carencia de castigos no sólo legales, sino morales. Para derrotar al crimen
organizado, necesitamos entender el daño que genera en nuestras sociedades, ya
no sólo a nivel económico y de generación de violencia, sino también a partir de la
idealización y resignificación del rol de las organizaciones criminales y sus líderes.
Luego, debemos poder transmitir a la sociedad esas nociones para que sean ellas las
que rompan con la dominación, posibilitada por los crecientes niveles de legitimidad
de las organizaciones criminales.
18
Bibliografía
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19
La disputa entre el Estado y el crimen organizado por la legitimidad en la gobernanza local
La disputa entre el Estado y el crimen

organizado por la legitimidad en la
gobernanza local
Roberto Briceño-León
Observatorio Venezolano de Violencia (Venezuela)
Resumen
En América Latina hay una disputa por el control de amplios territorios urbanos
o rurales entre los diversos grupos del crimen organizado y el Estado. Este texto
propone que esa disputa no es sólo sobre el dominio militar objetivo, sino
también sobre la legitimidad de las acciones. Esta competencia los diversos
grupos criminales llegan a usurpar y emular el ejercicio de cuatro funciones
originalmente atribuidas al Estado, logrando crear una institucionalidad paralela
que obtiene reconocimiento de la población.
Las zonas rurales que bordean el sur del lago Maracaibo están dedicadas
a la siembra de bananos y a la ganadería vacuna. En una de esas fincas que
se especializaba en la producción de leche, el propietario, en unas jornadas
de trabajo de campo, nos confesó con franqueza, y pudiera decirse que con
pasmosa tranquilidad, que él le pagaba mensualmente a la guerrilla colombiana
para garantizar la seguridad del personal que allí trabaja, de las reses, y de
su familia cuando iban a la zona. También, agregó, ofrecía contribuciones
monetarias regulares a los funcionarios del ejército que estaban encargados de
los puestos militares de la zona y que debían garantizar la protección de las
personas y de sus bienes a nombre del Estado. En la entrevista además introduce
con diferencia entre la guerrilla y los funcionarios estatales, la seriedad de los
primeros. Luego, se explicó. Su acuerdo con el grupo guerrillero consistía en
un pago mensual fijo en dinero, el cual pasaban a cobrar con regularidad una
cuadrilla de hombres fuertemente armados por la finca. Venían y se iban, pero
nunca más lo molestaban, ni venían a solicitarle ningún pago extra, ambos
cumplían con el acuerdo. En cambio, argumentaba, los militares cada vez que
necesitaban o querían algo, venían a su casa y le pedían dinero, y un mes exigían
un monto y el siguiente pedían otro. Y cuando no era dinero, venían a pedir
21
que les regalaran carne o hasta una ternera completa; y si cambiaban al jefe
del destacamento, agregaba mas condiciones y llegaba otro teniente, cambiaba
nuevamente los montos. Con los otros eso no pasa, concluyó, son gente seria
(Briceño-León y Camardiel, 2015)
La competencia por el dominio territorial que se da en muchos países de América

Latina, entre el Estado y los diversos grupos criminales, no es sólo por el control
de los negocios y la captación de las rentas, es también por la legitimidad de sus
acciones y de su precario dominio.
El Estado y el territorio
Un factor esencial en la constitución de un Estado es el ejercicio de control territorial.
El Estado se concreta en un espacio en el cual impone su dominio y emplaza su
poder, allí es capaz de imponer su voluntad aun a pesar de la resistencia que pueda
encontrar y con el ejercicio de la fuerza somete o desplaza a los otros actores
armados que le disputan su dominio.
Weber, en su famosa conferencia de 1919, acuño su caracterización del poder del

Estado como un monopolio de la fuerza (Weber, 1979). De esa definición se deriva
que quien tiene el monopolio de la fuerza tiene la capacidad de imponer las reglas
de convivencia y los mecanismos de acceso a los bienes y recursos, y determina
las pautas de convivencia de la población establecida en ese territorio (Bourdieu,
2012). Impone, además, las contribuciones fiscales que esa población debe pagar al
erario público. Así mismo, tiene la potestad de castigar a quienes no se sometan a
sus designios, quebrantan las reglas de acceso y convivencia, y osan transgredir las
reglas establecidas por el poder.
Lo singular del proceso de expansión del crimen organizado reciente en América

Latina es que estas mismas características pueden ser atribuidas al dominio que
ejercen dichos criminales sobre amplias zonas de los territorios nacionales. En esos
espacios las bandas, guerrillas, faciones o milicias tienen control del territorio y allí
ejercen el poder por la fuerza, imponen normas, cobran impuestos, y establecen y
aplican sanciones castigando a los que consideran transgresores.
Si tanto el Estado como el crimen organizado pueden compartir esas funciones del
dominio territorial, ¿dónde está la diferencia? Algunos autores, como Tilly (1985)
22
consideran que pueden no encontrarse diferencias reales. Nosotros sostenemos que

sí las hay y que la diferencia esencial entre el Estado y el crimen organizado se centra
en la disputa por la legitimidad de las actuaciones y del uso de la violencia.
Las dos formas de legitimidad del uso de la violencia

Weber (1965) sostuvo que el poder no puede garantizar su dominio basándose
exclusivamente en el uso de la fuerza, que no hay Estado capaz de garantizar un tal
nivel de control sobre todas las personas, que para que el dominio pueda perdurar
se requiere que se produzca un sometimiento de la población, una aceptación de la
dominación por parte de los dominados.
Ese sometimiento puede obtenerse por el miedo que provoca la amenaza del
ejercicio de la fuerza, al menos de manera transitoria. Pero el temor no crea
reconocimiento, ni aceptación sincera ni lealtad, y por lo tanto no es fácil atribuirle
legitimidad. Y también la legitimidad puede adquirirse por la aceptación voluntaria
del sometimiento, sea por una superioridad moral atribuida o sea por los beneficios
y las bondades prácticas que pueden acompañarlo.
En sus afirmaciones sobre el monopolio de la fuerza, por parte del Estado, Weber
acompañó siempre la invocación a la legitimidad del uso de la misma, y así ha
quedado acuñada en la ciencia política y la sociología la expresión del “monopolio
legitimo de la fuerza” (Beetham,2006). Ahora bien, ¿qué significado tiene la idea
de legitimidad?
Hay dos maneras de entender la legitimidad en ese contexto de la violencia. La

primera, que es la que usaba Weber, se relaciona con el ejercicio de la fuerza en el
contexto de un acatamiento a las leyes por parte de los funcionarios, es decir, Weber
está pensando en el contexto del Rechtsstaat alemán y es ese sentido que se ha
venido trasladando a los usos contemporáneos. Cuando se afirma del “uso legitimo
de la fuerza” que tienen los cuerpos policiales para la utilización de sus armas y
la fuerza, la afirmación se refiere a una normatividad reconocida que les otorga
derechos para el uso de sus armas y le impone también restricciones para asegurar
que sea proporcional y ajustada a los reglamentos y leyes.
Pero hay una segunda forma de entender esa legitimidad que tiene que ver con la
aprobación y reconocimiento que tiene el uso de la fuerza en las personas comunes.
En este caso, la aprobación de las conductas que ejercen la violencia no lo otorgan
las leyes, sino el apoyo de la sociedad. Esta dimensión siempre ha existido como
un factor relevante, aunque no siempre determinante, en el ejercicio del poder,
23
sin embargo, en la sociedad contemporánea, y con la expansión de la democracia,

la opinión publica adquirió una dimensión mucho mayor, pues le ha dado voz a
las personas y le ha permitido también al poder, por el uso generalizado de las
encuestas, conocer esas opiniones de una manera más exacta y en un tiempo más
breve. La aceptación del valor moral de unas acciones violentas o de sus bondades
prácticas, no se vinculan necesariamente con lo que dicen las leyes sobre lo que es
lo correcto y permitido, sino sobre lo que las personas aceptan o rechazan. Por lo
tanto, su legitimidad provendría de la aprobación y exaltación que le ofrezcan las
personas con independencia de su legalidad. En este contexto se la disputa por la
legitimidad entre el Estado y el crimen organizado, en América Latina.
La emulación de las funciones del Estado por el crimen organizado

y la legitimidad
Guasdualito es una ciudad construida a las márgenes del rio Arauca, en los llanos
occidentales de Venezuela. Había sido una zona ganadera bastante olvidada, hasta
que se descubrieron unos yacimientos de petróleo, a ambos lados de la frontera
colombo-venezolana. Un altivo puente de hierro la conecta hacia el sur con la ciudad
colombiana de Arauca, que toma su nombre del rio que irriga sus tierras. En nuevos
trabajos de campo, un comerciante, a la salida de una agencia bancaria, afirmo que
Guasdualito era la ciudad mas segura de Venezuela. Usted puede ir al banco aquí
sacar la cantidad de dinero que quiera, metérsela en el bolsillo y puede estar seguro
que nadie lo va a robar ni lo va a matar.
Con la llegada de la explotación petrolera primero, y luego con la presión que tenían
del ejército colombiano, los alrededores de Guasdualito se convirtieron en el lugar
de actuación y aliviadero de los grupos guerrilleros colombianos FARC y del ELN.
Posteriormente, ese espacio se trasformó en un lugar importante para el tránsito de
la droga y finalmente en un lucrativo negocio del contrabando de gasolina subsidiada
y bienes hacia Colombia. Los tiempos cambiaron y la fractura de la economía y de
la industria petrolera venezolana hizo que escaseara la gasolina, en el país petrolero,
y por lo tanto, la dirección del contrabando se invirtió y se convirtió en un lucrativo
negocio transportar gasolina y bienes de primera necesidad desde Colombia hacia
Venezuela.
Por lo que respecta a la guerrilla colombiana, el ELN permaneció igual, incluso se

hizo mas importante en algunas áreas luego de que los acuerdos de paz sacaran
formalmente a las FARC de la guerra. El dominio territorial del ELN ha permanecido
24
y sus guerrilleros se encargan de evitar las riñas pendencieras en los bares durante
los fines de semana y hasta castigan a los hombres infieles a sus esposas.
El crimen organizado puede tener el control factico del territorio, pero requiere de
una legitimidad que le permita darle permanencia y contar con la anuencia de la
población para sus actividades, pues de esa manera le será más fácil conseguir la
cooperación o el silencio. En ese proceso de búsqueda de la legitimidad, los grupos
del crimen organizado emulan cuatro funciones del Estado (Spruyt, 2002). Las
describimos sucintamente a continuación.
En primer lugar, la protección de las personas: El crimen organizado procura hacer

efectivo el monopolio de la violencia en las zonas donde actúa, y para eso somete
o desplaza a los otros grupos crimínales que pueden actuar en esa zona de manera
independiente. De ese modo no sólo logra poder ejercer su dominio en el territorio,
sino que además se convierte, paradójicamente, en el principal proveedor de la
seguridad, pues impide el delito pequeño para poder hacer funcionar bien el delito
grande del cual se beneficia.
En segundo lugar, se encuentra la provisión de bienes y servicios a la población.

Este tipo de actividades se hizo muy notoria durante los años de actuación de Pablo
Escobar, en Antioquia, por la magnitud y espectacularidad de las donaciones que
realizaba, pero en una escala mucho más modesta es practicada por casi los grupos
criminales en otros países. Durante los meses de cuarentena del 2020, debido a
la pandemia del Covid-19, se hizo muy patente la distribución de alimentos por
parte de las bandas del crimen organizado hacia la población más vulnerable
en Colombia, Venezuela o México. Al igual que muchos gobiernos, las bandas
criminales repartieron cajas de alimentos con los nombres de las guerrillas o de las
bandas criminales, las cuales fueron distribuidas gratuitamente hacia las familias
de los trabajadores informales, quienes estuvieron muy afectados por no recibir
ingresos fijos y encontrarse imposibilitados de producir ingresos por cuenta propia.
En tercer lugar, el crimen organizado emula al Estado en la aplicación de castigos

de una manera severa. La percepción de la existencia de impunidad que tiene
la población de menores ingresos y su sentimiento de indefensión, la llevan a
sentirse desprotegidas frente al delito común y abrigar esperanzas de castigo
para los transgresores. Esta substitución de funciones ha sido documentada en
diversos estudios en la región. El crimen organizado, en su búsqueda de dominio
y legitimidad, actúa de una manera muy férrea en el castigo de los infractores en
delitos menores que atormentan a la población que reside en los territorios donde
25
ellos ejercen control; y por esa punición severa reciben el aplauso y reconocimiento
de los habitantes. La aplicación de una justicia retributiva de manos de los grupos
criminales es una paradoja, una inconsistencia con su ethos criminal, pero encaja
perfectamente en sus propósitos de búsqueda de legitimidad a la cual están
obligados y también le facilitan su dominio.
Dos aspectos podemos afirmar que hemos encontrado favorecen ese reconocimiento
y apoyo por parte de la población a la labor punitiva y de control de la transgresión
por las bandas criminales. El primero es la celeridad con la cual aplican los castigos,
no hay retrasos procesales, ni tampoco derechos para la defensa, hay una aplicación
expedita de los castigos. Celeridad que una parte de la población siente como
reconfortante por su rapidez. Al fin y al cabo se le da respuesta al antiguo reclamo
de que “justicia retrasada es justicia denegada”. Aunque, en el medio, se cometan
muchas otras injusticias.
El segundo aspecto es la severidad con las cual se aplica el castigo y que es leida
por las poblaciones con unos castigos “ejemplares”, que las más de las veces no
se corresponden con los principios de la proporcionalidad de la pena que tiene el
retribucionismo jurídico. La severidad no busca ajustarse a la proporción relativa
que se busca desde la ley del talión, son deliberadamente desproporcionados pues
quieren que así sean, ya que de ese modo cumplen su función de disuasión del
delito menor y de amenaza a los grupos competidores o a los rebeldes que rehúsen
el sometimiento al poder del grupo criminal. -Tres meses después que nos robaron
una res para comérsela y hacer una parranda, ya todos los participantes estaban
muertos…, dijo el capataz de la finca y quien se encargaba del pago mensual al ELN.
Finalmente, y en cuarto lugar, con todo lo anterior, la ley del crimen organizado se
convierte en un forjador de normas eficientes. Normas que no son apenas nominales
y una promesa de futuro, sino una realidad llena de contenido, con fuerza para su
aplicación y de efecto inmediato. Durante la pandemia del Covid-19, las autoridades
sanitarias de muchos países y los gobiernos locales han tenido gran dificultad para
hacer cumplir las medidas de protección sanitaria, como el uso de las máscaras
faciales o el acatamiento del toque de queda. Sin embargo, los grupos armados en
Colombia, en la zona minera al sur de Venezuela o en las zonas urbanas controladas
por los grupos armados, se encargaron de forzar su cumplimiento, imponiendo
multas, castigos físicos, o hasta la muerte, como ocurrió en la zona 23 de Enero de
Caracas. En este caso uno de los “colectivos” se encargo una noche de asesinar a
cuatro personas que jugaban dominó y bebían alcohol en la calle, incumpliendo el
toque de queda impuesto por ese grupo, emulando al Estado.
26
Conclusión
Estas cuatro funciones son una fuente importante de legitimidad para el Estado o
para los grupos criminales. Pero el Estado en esas zonas que parecen encontrarse a
los márgenes de su acción no ha cumplido con su aplicación o lo ha hecho de manera
incompleta. Al menos, esa es la percepción de las personas en estos territorios. En
consecuencia, el crimen organizado lo ha podido suplantar y retomar como remedo
las funciones de la oferta de protección, el delivery de bienes y servicios, la aplicación
de la justicia penal y con ello le ha disputado la legitimidad al dominio al Estado.
En esa disputa por la legitimidad, el crimen organizado se ha estado desplazando de

las funciones tradicionales del control territorial y de su potestad para dar la muerte,
que es la imagen básica que tenemos del rol letal del crimen organizado, a unas
funciones de protección de la vida. Un cambio radical y que sólo puede ser explicado
en la puja por la legitimidad.
En sus conferencias en el College de France, Michel Foucault (1997) anotaba la

transformación del Estado moderno, a través de su incursión en las funciones
sanitarias y de atención de salud, como una mutación de la antigua función y
privilegio de la espada que otorga la muerte, para una función distinta que permite
la vida.
Desde una perspectiva sociología podemos concluir que en el ejercicio de esas

cuatro funciones se concreta la disputa por la legitimidad y, al asumirlas, el crimen
organizado desplaza al Estado, no solo por el dominio objetivo y la amenaza capaz
de matar, sino por su capacidad de ofrecer vida. El crimen organizado logra ofrecerle
a las personas que viven en los territorios ocupados una institucionalidad basada
en unas reglas del juego que cumplen casi las mismas funciones de ordenar el
comportamiento propio y hacer previsible el comportamiento de los demás (North,
Wallis & Weingast, 2009). Es una institucionalidad perversa ciertamente, pero es
institucionalidad al fin y al cabo.
La pregunta que nos queda es: ¿Puede acaso la democracia competir con este tipo
de dominio? Yo pienso que sí es posible, pero que para hacerlo, la democracia
enfrenta el reto de demostrar que es superior moral y prácticamente al crimen
organizado.
La democracia tiene que buscar ofrecer una mejor y más completa protección
universal de las personas. Las políticas sociales del Estado deben mostrar que pueden
27
ofrecer un delivery de mayor calidad; y que su acción no implica manipulación,

sino solidaridad y hermandad. Debe hacerse que la justicia funcione con celeridad y
un castigo proporcional, pero también con respeto a los derechos individuales y al
debido proceso, sin que el cumplimiento de tales extremos haga que las triquiñuelas
hagan que la dilación sea tal que se asocie con denegación de la justicia misma. Y,
finalmente, la democracia debe mostrar una institucionalidad que sea transparente,
legible y equitativa.
Referencias
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28
Diplomacia catalítica. Gobernanza criminal regional
Diplomacia catalítica. Gobernanza

criminal regional
César Niño
Escuela de Política y Relaciones Internacionales, Universidad Sergio Arboleda (Colombia)
Resumen
La intención de este documento entre otras, es mostrar que existe una necesidad
de ampliar los lentes analíticos para comprender el crimen organizado. Por eso,
en esta oportunidad, se sostiene que los grupos criminales poseen una estructura
de política exterior y de diplomacia catalítica. La noción de “fronteras” en las
lógicas criminales, son distintas a las convencionales. Es decir, “las fronteras”
son solo momentos límites de control de grupos sobre espacios geográficos,
rutas y mercancías, son dinámicas que dependen de los actores involucrados
y no de la vieja y estadocéntrica concepción westfaliana de fronteras rígidas e
inquebrantables asociadas al Estado. Aquí se exponen preocupantes complejos
criminales y recomendaciones clave para los tomadores de decisiones.
Introducción
Las configuraciones regionales en América Latina demuestran grandes paradojas: el
subcontinente posee grandes diferencias de construcción histórica de sus Estados,
pero tiene profundas homogeneidades asociadas al crimen y a la violencia (Niño,
2020b). Por otra parte, mientras es difícil un entendimiento entre las agendas
políticas nacionales y la cohesión del multilateralismo convencional, los grupos
criminales tienden a asociarse entre ellos con mayor facilidad y con menos costos de
transacción que los Estados de la región. También, mientras es una zona pacífica, al
mismo tiempo es altamente violenta.
En efecto, la arquitectura de la violencia y de la inseguridad en la región comprende

marcos analíticos novedosos para explicar los complejos fenómenos que generan
inestabilidad. En ese sentido, en el presente documento se abordan los conceptos de
gobernanza criminal y diplomacia catalítica como dos lentes rectores de investigación
29
que permiten comprender las dinámicas objeto de estudio. Con base en lo anterior,
este trabajo está dividido de la siguiente manera: en primer lugar, se hace una
aproximación conceptual sobre la gobernanza criminal de manera general que,
permite enlazar los demás elementos y también, definirse como un plausible marco
analítico que explica la pervivencia del crimen en América Latina. En segundo lugar,
se aborda la diplomacia catalítica y la política exterior criminal para comprender
algunas lógicas, no convencionales y subterráneas, sobre la relación de grupos y
estructuras al margen de la ley, con capacidad de agencia en territorios extranjeros.
En tercer lugar, se analizan los complejos criminales industriales y los mercados de la

violencia en Colombia. En esta sección, se identifican patrones, actores y relaciones
causales sobre la coexistencia del crimen y la violencia en dicho país. Posteriormente,
se proponen algunas recomendaciones estratégicas para considerarse en los marcos
estatales y de toma de decisiones.
Aproximación conceptual a la gobernanza criminal

Los estudios sobre la gobernanza criminal son aproximaciones alternativas desde la
seguridad crítica. Dicho lente de análisis, permite esclarecer las dinámicas y lógicas
contemporáneas entre la violencia y el crimen. Es importante tener presente que,
no en todos los casos, el crimen y la violencia compiten por el orden y control con
el Estado. En efecto, el concepto aborda las interacciones complejas asociadas a la
capacidad que tiene el crimen para establecer patrones de control, comportamiento
y reglas de juego. De hecho, es la construcción de “un contrato social subterráneo”
que explica la pervivencia del crimen en distintos estadios sociales, incluso, por fuera
de las esferas exclusivamente de la seguridad. Con base en lo anterior, significa que
las estructuras criminales son capaces de generar órdenes paralelos, instituciones
subalternas y lógicas de ascenso social en medio del crimen (Lessing, 2020). Explica
también las fracturas, entre los órdenes legales e ilegales, y en últimas, descifra las
relaciones entre estructuras estatales con criminales.
Por un lado, es pertinente mencionar que aquellas lógicas están ligadas a condiciones
para-estatales, en concordancia con las dinámicas insurgentes, de conflictos
internos, prisiones, narcotráfico y grupos armados. Estas últimas por mencionar
algunos ejemplos específicos. De tal manera, los casos de Colombia y México
responden a dichos problemas en donde el trabajo de Duncan (2014) advierte sobre
el ascenso de las economías ilícitas y paralelas que sirven de apoyo a las estructuras
criminales de gran alcance. De tal manera, los trabajos de Lessing y Graham (2019)
30
resaltando la naturaleza de las lógicas criminales en la región, hacen hincapié en

algunos patrones de micro gobiernos en las cárceles de Brasil y las pugnas por el
poder territorial en las calles de sus principales ciudades. Esto tiene que ver con que
existen órdenes alternativos tanto en espacios geográficos de carácter urbano como
en centros de reclusión. De hecho, Schulte-Bockholt (2013) articula la anuencia
criminal subterránea con la lógica de corrupción poniendo de ejemplo al gobierno
de Fujimori en Perú como una gobernanza criminal desde el statu quo. Un hecho
que deja en evidencia que en América Latina cohabitan formas polisémicas de
gobiernos y gobernanzas criminales, que, en líneas posteriores, se verán algunas
formas de diplomacias catalíticas.
Por otra parte, dichas lógicas mencionadas anteriormente, también se encuentran

definidas por los conflictos étnicos, tribales, de órdenes autoritarios, por recursos
naturales y mayormente asociados a las configuraciones de África. Estos suelen
percibirse como gobernanzas criminales en las que los marcos de seguridad están
determinados por las transacciones que pactan los gobiernos con fuerzas irregulares.
En consecuencia, Latinoamérica experimenta particularidades y posee comunes
denominadores con África en cuanto al crimen y las gobernanzas criminales. En otras
palabras, la volatilidad de los fenómenos y la proliferación de contrapoderes en los
territorios latinoamericanos, configuran una intersección compleja de gobernanzas
criminales entre las realidades contextuales regionales y las particularidades africanas.
A saber, por un lado, gobiernos como el venezolano, que comparten funciones
voluntarias de control, seguridad, explotación de recursos y exportación de insumos
estratégicos con grupos criminales, y por el otro, arquitecturas de violencia y crimen,
como en Colombia, México, Brasil, entre otros, que han construido legitimidades
territoriales capaces de repeler la presencia estatal y forjar elementos catalíticos
que erosionan las instituciones. Significa entonces que en la región perviven casos
de anuencia de los regímenes políticos con las actividades criminales (Venezuela)
junto con competencias por la legitimidad y el control territorial (Brasil, México y
Colombia).
Estos casos ejemplifican la operacionalización conceptual de las gobernanzas

criminales que alcanzan a construir una región latinoamericana subterránea. En
otras palabras, el complejo criminal, en América Latina, alcanza niveles de región,
patrones de asociación y obliga a repensar la idea de poder estatal, el Estado de
Derecho y la legitimidad.
31
Diplomacia catalítica y política exterior criminal en América Latina

La política exterior ha sido, tradicionalmente, un área de las Relaciones Internacionales
que se estudia desde los enfoques estadocéntricos, inclusive cuando se abordan
los procesos de paradiplomacia, se asocian a actividades subnacionales, pero todas
convencionales. A saber, se pueden identificar patrones de estudio coligados a
determinar la política exterior como una política pública que intenta satisfacer el
interés nacional fuera de las fronteras estatales. Lo anterior, es una perspectiva
natural dentro de las Relaciones Internacionales convencionales que desconoce, de
alguna u otra manera, que otros actores no estatales, e incluso irregulares, puedan
tener agencia exterior. De tal manera, la intención de este documento entre otras, es
mostrar que existe una necesidad de ampliar los lentes analíticos para comprender
el crimen organizado. Por eso, en esta oportunidad, se sostiene que los grupos
criminales poseen una estructura de política exterior y de diplomacia catalítica.
De tal manera, fueron los trabajos de Aguirre (1999), Buttler (1961), Duchacek
(1986) y Kuznetsov (2014) principalmente, los que arrojaron una nueva perspectiva
no estadocéntrica de la política exterior y de la diplomacia desde una aproximación
catalítica y de microdiplomacia. En otras palabras, la idea de lo “catalítico” configura
actividades subnacionales y de actores ilegales no estatales que poseen agencia y
estructura para el cumplimiento de objetivos e intereses fuera de las dinámicas
territoriales donde operan.
Así, el crimen organizado es parte integral de la economía contemporánea, de

la globalización y de la seguridad internacional. El mercado irregular tiene una
influencia irrefutable sobre las estructuras económicas, sociales y políticas. Afecta
el desarrollo económico, redefine los canales sociales, modifica las estructuras de
poder y teje redes con otros actores internacionales para su pervivencia (Swanström
& Wenngren, 2017). En efecto, la noción de “fronteras” en las lógicas criminales,
son distintas. Es decir, “las fronteras” son solo momentos límites de control de
grupos sobre espacios geográficos, rutas y mercancías, son dinámicas que dependen
de los actores involucrados y no de la vieja y estadocéntrica concepción westfaliana
de fronteras rígidas e inquebrantables.
El Ejército de Liberación Nacional (ELN), en Colombia, se ha convertido en el grupo

criminal de mayor alcance en América Latina con alta participación en el narcotráfico
regional. Es un actor que alcanza grandes interacciones con estructuras criminales
localizadas en Venezuela, Brasil, Centroamérica y México. La evidencia recae en que,
32
el ELN ha cooptado espacios burocráticos, en Miraflores1, en altos cargos políticos,

esto lo catapulta a convertirse en un ejército irregular binacional. Lo anterior tiene
profundas consecuencias para ambos países y para el panorama criminal de la
región.
En el contexto regional latinoamericano, el pragmatismo criminal es el criterio

dominante. Dichas estructuras, en términos racionales, entienden que la única forma
de prosperar es operar con otras organizaciones criminales de la región y corromper
a funcionarios gubernamentales. Una “receta” que posibilita la pervivencia a través
de la interacción y capacidad de agencia de los nodos y actores en Latinoamérica.
Tabla 1. Los 10 principales grupos criminales en América Latina
Grupo País
ELN Colombia
Primer Comando de la Capital Brasil
Cartel de Sinaloa México
Cartel de Jalisco – Nueva Generación-. México
ExFARC (Disidencias) Colombia
Comando Rojo Brasil
MS13 El Salvador
Autodefensas Gaitanistas Colombia
Cartel del Golfo México
Barrio 18 El Salvador
Fuente: elaboración propia
Los anteriores grupos y estructuras criminales son la evidencia de un listado de tan

solo 10 actores que operan en la región. Sin embargo, entre dichas estructuras,
aparecen otras organizaciones especializadas en distintos nodos de las actividades
ilícitas. Incluso, la presencia de actores criminales extrarregionales complejiza el
panorama.
1 Nombre del Palacio de Gobierno en Venezuela.
33
Una muestra de las configuraciones de diplomacia catalítica se encuentra en la Triple

Frontera, Hezbolá posee conexiones estratégicas con grupos ilegales de la zona. Hay
evidencia de que obtiene aproximadamente el 15 % de las comisiones sobre la venta
ilegal de cigarrillos y celulares. Sin embargo, los gobiernos de Brasil, Argentina y
Paraguay no conectan estrategias para sincronizar políticas de seguridad focalizadas
que logren un combate efectivo a dichas relaciones criminales (Niño et al., 2020).
Complejos criminales industriales y mercados de la violencia en

Colombia
Los arquetipos criminales en América Latina tienen el centro de gravedad de su
pervivencia en la capacidad de articulación con otros grupos y el beneplácito de
gobiernos corruptos. Significa que la mixtura entre grupos criminales y gobiernos
corruptos permite gobernanzas criminales capaces de modificar el equilibrio de la
seguridad continental. Un ejemplo de ello es la complacencia de Caracas con las
disidencias (resistencias) de las FARC y miembros del ELN, en su territorio, así como
las estructuras entre clanes familiares que integran economías ilícitas apalancadas
por el régimen de Maduro entre Hezbolá, el Clan Saleh, el Clan Nassereddine y el
Clan Rada, con células en Maclao, Maracaibo y Valencia.
En el caso colombiano existe un complejo industrial criminal alimentado por

mercados de la violencia. Es decir que el crimen opera como una industria en la
que, la violencia, funge el papel de vector sobre el dominio territorial y la expansión
fuera de las fronteras. Luego de la firma de los acuerdos de paz entre las antiguas
FARC y el Gobierno de Colombia, en el Teatro Colón de Bogotá, en 2016, ha habido
una reconfiguración de actores y fenómenos tanto asociados al crimen como a la
violencia.
Cerca del 85 por ciento de la ciudad de Medellín está bajo el dominio de unas
140 organizaciones armadas. Aquellas organizaciones son la hibridación de residuos
de distintas agrupaciones derivadas de carteles del narcotráfico, paramilitares,
disidencias guerrilleras, criminales extranjeros y actores emergentes que dominan
las relaciones sociales de algunos sectores de Medellín.
En Bogotá existe una configuración criminal preocupante. La convergencia de

estructuras armadas ilegales como “Los Yeico Masacre” y “la Banda de Willy
Melean”, conocidos como “Los Melean”, los primeros reconocidos por publicar en
Instagram fotos y videos de sus acciones, asesinatos y el porte y uso de armas de
34
fuego, confirman que hay grupúsculos que dominan a través de la violencia, zonas
de la ciudad generando gobiernos criminales.
De tal manera los carteles mexicanos tienen una relación con los narcos que tienen
sus centros de operaciones en Bogotá, Medellín y Cali, pero que sus zonas de
influencia se encuentran en las zonas periféricas del país.
Así, la evidencia arroja que, por ejemplo, enviados de los Zetas a Colombia
(Catatumbo, Pacífico, Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Norte de Santander y región
Andina) tienen operaciones de cobro, hacen transacciones de pago y transan con
sus socios en los restaurantes o locales de los pueblos cocaleros. Los reportes arrojan
que, por ejemplo, los carteles mexicanos establecen contacto con colombianos
de cada uno de los eslabones del narcotráfico (muchos de ellos en Bogotá, Cali y
Medellín, en menor medida Barranquilla y Cartagena), brindan servicios de seguridad
y contratan con propietarios de lanchas y avionetas para operar de manera ágil y
clandestina.
En la carrera criminal de la región, también se encuentran “Los Contadores”. Un

grupo emergente de alrededor de 300 hombres que tienen presencia en el Triángulo
del Telembí, en Tumaco Nariño. Liderados por José Albeiro Arrigui (alias Contador)
responsable del nuevo narcotráfico en el Pacífico colombiano y del asesinato de
indígenas y líderes sociales. Su grupo cuenta con el apoyo de narcos mexicanos y
“el Contador” es el líder, de los mexicanos, en la selva del Pacífico. Sus actividades
criminales sobresalientes son la fabricación de semisumergibles para llevar la cocaína
a Centroamérica, construcción de “cocinas”, en medio de la selva para procesar
la coca, 3.500 personas desplazadas y un número desconocido de asesinatos. Un
panorama preocupante para la seguridad regional y la estabilidad del continente.
Conclusión
Existe una necesidad de ampliar los lentes analíticos para comprender el crimen
organizado. De tal manera, la diplomacia catalítica en los estudios sobre la
gobernanza criminal, abre nuevos horizontes de interpretación prácticos para
el entendimiento de los fenómenos y asociaciones entre grupos. Desenclavar y
desestatizar la noción de política exterior de los viejos paradigmas convencionales,
permiten una comprensión holística de las mutaciones del crimen con capacidad de
agencia y estructura.
35
Recomendaciones estratégicas
Aproximarse a los fenómenos que generan inseguridad y violencia en América Latina,
implica desenclavar viejos paradigmas y conceptos anacrónicos, pero también, el
involucramiento de nuevas perspectivas complejas que abordan integralmente
dichos aspectos. Así, las recomendaciones presentadas a continuación, están
orientadas a los tomadores de decisiones, operadores de seguridad y justicia, así
como a la academia y las agendas de investigación:
1. Resignificación conceptual: para abordar eficazmente la política exterior

criminal emergente de los actores ilícitos híbridos que combinan aspectos
de organizaciones criminales, grupos terroristas e insurgencias, es necesario
reconsiderar la forma en que se clasifican y abordan los modelos de análisis
de la política exterior, en condiciones no tradicionales (Niño et al., 2020).
2. Identificación de causas subyacentes del crimen: es decir, el crimen no es
la causa de la inseguridad regional, es el efecto o consecuencia de causas
estructurales que producen órdenes criminales. Es menester que haya una
conexión estratégica entre las investigaciones académicas y los policy
makers para articular esfuerzos en la identificación de dichas causas. Esa
sinergia debe considerar particularidades territoriales, sociales yculturales.
Solo así se puede evitar futuras estructuras criminales.
3. Geometría del crimen y la violencia: desde los operadores de seguridad
anticiparse, con inteligencia y demás instituciones, a los vértices de conexiones
verticales y horizontales que perpetúan las estructuras criminales. En otras
palabras, hackear la movilidad social dentro del crimen y la asociación entre
distintos grupos de geografías distintas.
4. Detección de contralegitimidades y construcción de legitimidades:
consiste en que los tomadores de decisiones estatales deben identificar qué
hace pervivir el crimen como modo de vida y la violencia como vehículo de
relacionamiento con la sociedad. Las estructuras criminales han elaborado
gobernanzas criminales cuyo centro de gravedad es la legitimidad en la
población (seguridad, justicia, control, administración de bienes, entre otros)
y así mismo, instituciones subterráneas. La clave está en construcción de
contralegitimidades, es decir, desde las instituciones estatales, plantear una
dimensión contracriminal que permita la reconducción de la confianza sobre
el Estado.
36
5. Hipótesis de negociaciones: los gobiernos deben negociar con estructuras
criminales para reducir el crimen. Esta recomendación consiste en atacar las
causas y no las simples consecuencias. En otras palabras, se trata de definir
la noción de “victoria” del Estado en contraposición de los grupos criminales
y de comprender el estancamiento mutuo. Se determina por la construcción
de legitimidades en los espacios geográficos, en la gobernanza y capacidad
de agencia ante los problemas sociales. Para lo anterior, se deben identificar
los incentivos y motivaciones que llevan al grupo criminal a “ser y estar”.
El método para negociar requiere, en principio, de los siguientes pasos:
primero la mediación del Estado para poner un alto al fuego entre bandas,
grupos armados y terroristas, y segundo una transformación de lo legítimo,
en donde el Estado debe construir una contralegitimidad sobre los grupos
ilegales. En sociedades donde la violencia y el crimen son generados por
pandillas, bandas y grupos de distintas naturalezas, las redes criminales
suelen estar tan arraigadas que la negociación puede, de hecho, ofrecer la
única solución viable.
37
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38
El juego de la gobernabilidad:
el Estado, los criminales y el orden
local
Juan Carlos Garzón Vergara
Fundación de Ideas para la Paz (Colombia)
Resumen
En América Latina, incluyendo la región Andina, el Estado y el crimen organizado
se influyen mutuamente, produciendo configuraciones de ordenes locales, en los
cuales la relación con la población contribuye a explicar las formas de autoridad
y legitimidad, que cambian a través del espacio y el tiempo. Para entender estas
interacciones, es decir el denominado juego de la gobernabilidad, este texto
propone un mapa conceptual, basado en el análisis de capacidades, cuestionando
afirmaciones que son recurrentes en el debate público – como la idea del “vacío
estatal”, el poder hegemónico de los grupos criminales o el papel pasivo de
las comunidades. Con este propósito, se recurre a la evidencia y la literatura
reciente, conectándolas con los dilemas que enfrenta la política pública. Este
texto pretende abrir una discusión sobre cómo estos ordenes locales influyen y
definen el inacabado proceso de construcción del Estado en la región y cuáles
son las respuestas posibles.
El juego de la gobernabilidad
La gobernabilidad, en las zonas de influencia del crimen organizado, es una creciente
preocupación para los países de la región. Este es un desafío que no solo afecta a los
entornos urbanos, sino también a las áreas rurales, que pueden estar conectadas a
mercados locales y globales a través de economías ilegales, pero que por lo general
se encuentran aisladas de la oferta pública de bienes y servicios. Lejos de la imagen
de la “anarquía” o el desgobierno, en estos espacios se encuentran ordenes locales,
que hacen parte del continuo e inacabado proceso de construcción estatal.
39
Desde la perspectiva de la política pública, estos ordenes constituyen desafíos fluidos

y complejos, que no solo ponen en juego el monopolio de la coerción por parte
del Estado (su autoridad), sino la idea misma del contrato social y los límites de su
legitimidad. Por esta razón, es insuficiente abordarlos desde la agenda de seguridad
– en su versión más restringida – ya que ellos constituyen un problema concreto en
términos del desarrollo económico y social.
Desde la academia se han dado pasos importantes para comprender esos ordenes,
bajo el marco de la gobernanza criminal, que cuestiona la dicotomía Estado o
criminales (Lessing, 2020; Mantilla y Feldmann, 2020). Sin embargo, en el debate
público y en la definición e implementación de las políticas, sigue teniendo mucho
peso la idea del “vacío estatal”. Es cierto que en buena parte de los países de la
región el Estado es débil y su presencia heterogénea (Alda, 2014), pero la existencia
de territorios “tomados” por el crimen organizado no siempre se explica por su total
ausencia. Como señala J. Scott (2012), el Estado siempre tiene un rol, aun cuando
no está – por omisión, decisión o incapacidad.
También hay una imagen exagerada de la hegemonía de las organizaciones criminales

en muchos municipios, barrios y veredas. Pero la literatura frecuentemente se refiere
a “zonas grises” y ordenes híbridos en los que diversos actores legales, informales
e ilegales interactúan, sin que sea del todo clara su distinción (Dewey, et al. 2017).
En este contexto, surgen varias preguntas: ¿Cómo se resuelve el juego de la

gobernabilidad? ¿Qué tipo de Estado permite la generación de estos órdenes? ¿En
qué condiciones el crimen organizado regula y llega a proveer bienes y servicios?
Para abordar estas preguntas propongo un esquema de análisis basado en una idea
central: El Estado y el crimen organizado se influyen mutuamente, produciendo
configuraciones de ordenes locales, en los cuales la relación con la población y sus
capacidades contribuyen a explicar las formas de autoridad y de legitimidad, que
cambian a través del espacio y del tiempo.
Nótese que señalé que es una idea “central”, pero no original. Aunque está
respaldada por una producción académica solida y creciente, desde el ámbito del
estudio de las guerras civiles (Arjona, Kasfir, and Mampilly 2015) y también del crimen
organizado (B. Magaloni et.al, 2020), continúa siendo disruptiva en el ámbito de las
políticas públicas. Esta aproximación es una suerte de elefante en la habitación del
cual se prefiere no hablar. La narrativa oficial parte de un Estado asociado al orden
40
El juego de la gobernabilidad: El Estado, los criminales y el orden local
y la legalidad, aunque en la práctica, la gobernabilidad termina siendo el resultado

de procesos de negociación entre los distintos actores, más que de una imposición
normativa formal.
Esta discusión no se limita a la corrupción o a un puñado de funcionarios que reciben

coimas y sobornos, sino que abarca formas específicas de regulación y equilibrios
de poder en el nivel local que terminan configurando al Estado y a sus instituciones.
Antes de avanzar en la discusión sobre el juego de la gobernabilidad, un par de

aclaraciones: Primero, si bien se pueden señalar algunos hechos generales y
estilizados, este juego se resuelve en contextos particulares que tienen sus propias
trayectorias e historia. Por esta misma razón, este análisis se refiere al crimen
organizado “territorial”, que busca controlar una o varias zonas específicas y la
población como base operativa para sus actividades ilícitas.
Segundo, la categoría “crimen organizado” admite diversos tipos de organizaciones.

La extensión de este texto y su objetivo no permite profundizar en los límites de
esta categoría. Por ejemplo, hay una discusión abierta sobre si este concepto es el
apropiado para referirse a las pandillas, en Ecuador, a complejas organizaciones como
el Primer Comando de la Capital, en Brasil, o a las facciones que no se desarmaron o
se rearmaron en el marco de la implementación del Acuerdo de Paz con la guerrilla
de las FARC ,en Colombia,0 – las denominadas disidencias.
Tercero, el esquema de análisis que usaré para desarrollar la idea central corresponde
a la construcción de tipos ideales, es decir abstracciones que acentúan ciertos rasgos
de una realidad multifacética para facilitar su compresión.
¿Quiénes participan en el juego de la gobernabilidad y con qué

capacidades?
Gran parte de la literatura ha identificado dos actores centrales en el juego de la
gobernabilidad: el Estado y el crimen organizado. Recientemente, en esta discusión
ha tomado fuerza la inclusión de la “comunidad” como un actor que también influye
en los ordenes locales. Pero ¿A qué tipo de Estado nos estamos refiriendo y cuáles
son sus atributos? ¿De qué hablamos al hacer referencia al crimen organizado?
¿Quiénes hacen parte de la “comunidad”? ¿No es esta una categoría demasiado
amplia?
41
Las respuestas variarán dependiendo del contexto. Por lo pronto, avanzaremos en

la definición de estos actores (Estado, organizaciones criminales y la comunidad)
a partir de sus capacidades, sin dejar de reconocer que son entidades dinámicas y
que pueden influirse mutuamente – es decir, no son independientes. Además, por
lo general no son actores cohesionados, sino que tienen divisiones internas, con
distintos intereses e identidades que pueden entrar en tensión o cooperar.
La débil capacidad del Estado y sus fallas sistemáticas para cumplir con sus
responsabilidades, son frecuentemente identificados como causas y oportunidades
para que el crimen organizado tenga un lugar preponderante en el juego de la
gobernabilidad. Esto no solo incluye control del territorio, la coerción y el cobro de
impuestos, sino también la provisión de bienes públicos – dentro de los cuales están
la justicia y la seguridad.
Analizando lo que ocurre en las zonas periféricas, de varias ciudades en América

Latina, D. Arias (2017) señala que los Estados han cedido parte de sus funciones
a poderosos actores no estatales –incluidas las organizaciones criminales. En
una reciente investigación en la región de Urabá, en Colombia, T. Ballvé (2020)
cuestiona la noción de la “ausencia del Estado” y afirma que grupos armados
ilegales – guerrilla y paramilitares -, narcotraficantes, políticos locales y tecnócratas
justamente han buscado concretar la abstracta idea del Estado en un espacio en el
que supuestamente no existe.
Desde la perspectiva del Estado, hay tres puntos importantes al considerar el juego
de la gobernabilidad. Primero, la precariedad o debilidad de las instituciones estatales
no significa falta de orden y regulación social. Segundo, en el marco de la debilidad,
la suplantación de las funciones del Estado, por parte de los actores criminales,
puede ser el resultado de la delegación y no necesariamente de la competencia.
Tercero, la expresión de la debilidad en los territorios no es el resultado de un proceso
aleatorio, sino que implica una decisión sobre donde invertir los limitados recursos y
desplegar las capacidades.
Respecto a la capacidad de las organizaciones criminales, Magaloni, Franco-Vivanco

y Melo (2020) destacan que el Estado preexistente da forma a la autoridad y a
las actividades que desarrollan estos grupos. Estas facciones criminales requieren
controlar un territorio específico, su población y movilidad para proteger y desarrollar
sus actividades ilegales. El tipo de gobernabilidad que imponen estas agrupaciones
está determinado por distintos factores: la economía ilegal y las actividades ilícitas
42
El juego de la gobernabilidad: El Estado, los criminales y el orden local
que están bajo su dominio, su vínculo con las comunidades, el tipo de liderazgo, su
grado de cohesión y la habilidad para disciplinar a sus miembros, la relación con el
territorio (si son nativos o foráneos), su capacidad armada y su relacionamiento con
otras organizaciones criminales.
Como señala B. Lessing (2020), diferentes factores podrían llevar a que estas
organizaciones influyan mucho o poco en el juego de la gobernabilidad. En todo
caso, el orden que se produce no puede ser entendido al margen del Estado, de
sus políticas, de su aparato coercitivo y de la relación con los ciudadanos. Lessing
además señala que raramente los grupos criminales tienen un control exclusivo, sino
que su gobernabilidad se superpone a la del Estado.
En el ámbito local, las organizaciones criminales pueden asumir ciertas funciones del
Estado, llegando a suplantarlo. Pero, en realidad, las facciones no buscan tomar el
poder o subvertir el orden establecido – como se proponen por ejemplo los grupos
insurgentes. Es decir, no están compitiendo por la construcción del Estado. Esto
no quiere significa que estén desprovistos de intereses o discursos políticos; tienen
claro que su permanencia y longevidad necesitan de autoridad y legitimidad, lo cual
puede llevar a resistir el Estado y confrontarlo.
Esto nos lleva al tercer actor: la comunidad. Este concepto abarca un conjunto amplio
y difuso de agentes, que incluye a líderes locales, organizaciones y a los pobladores.
La pregunta es cuáles son sus capacidades para influir, resistir o participar en el juego
de la gobernabilidad local, en contextos de alta influencia de los grupos criminales
y de débil capacidad estatal. El debate público suele encasillar a los actores locales
como víctimas o cómplices, pero el asunto es más complejo.
En la literatura sobre las guerras civiles, se ha avanzado en la compresión de la

capacidad que tienen los civiles para influir en su propia situación, sobrevivir y
navegar en condiciones de alto riesgo (Kaplan, 2017). También en la interacción
de los grupos armados con las poblaciones, en el marco de lo que se denomina la
gobernanza rebelde (Arjona, Kasfir, and Mampilly 2015). Pero no sucede lo mismo
cuando se analiza lo ocurrido en los territorios con influencia del crimen organizado.
Por lo general, la relación entre las facciones criminales y las comunidades se

entiende en el marco las economías ilegales. Como señala L. Blume (2021), este
vínculo “no es el resultado de alguna deficiencia moral colectiva o la glorificación
de la actividad criminal… sino más bien un reflejo de las realidades económicas
43
dentro de estas comunidades”. En este contexto, los actores locales pueden apoyar
a las facciones criminales, aceptando su autoridad y proveyéndolas de legitimidad.
Sin embargo, esta aproximación es insuficiente para analizar las capacidades que
tienen las comunidades. Tres características parecen influir en el papel que tiene la
comunidad en el juego de la gobernabilidad: Primero, la densidad de la organización
comunitaria que potencia su resistencia y habilita la acción colectiva. Segundo, la
autonomía que tienen para tomar decisiones, resolver conflictos cotidianos, abordar
tensiones y resolver asuntos locales. Tercero, la existencia de liderazgos reconocidos,
con capacidad de intermediación con las instituciones formales y los actores ilegales.
O. Kaplan (2017), analizando lo que ocurre con los grupos rebeldes, advierte que
la influencia de las comunidades depende en buena medida de la “sensibilidad” de
las facciones armadas y los incentivos para usar la violencia. Esta “sensibilidad” está
ligada a las características internas del grupo, la dependencia que tiene en término
de extracción de rentas, el horizonte temporal que tienen, y si han consolidado el
control o se encuentran en disputa.
En el balance de las capacidades del Estado, las organizaciones criminales y la

comunidad se pueden encontrar las claves para entender el tipo de gobernabilidad.
Como he advertido, los contornos pueden no ser nítidos y estar en permanente
cambio y negociación, lo que lleva a configuraciones locales híbridas.
A partir de esta primera descripción, propongo un mapa conceptual que puede

ayudar a identificar los distintos tipos de ordenes a partir del análisis de las
capacidades y las relaciones entre estos actores. Este puede ser un punto inicial, para
avanzar en la identificación de indicadores y su utilización para el diseño y desarrollo
de intervenciones.
Mapeando las capacidades y las relaciones para entender del

juego de la gobernabilidad
Propongo un mapeo en tres dimensiones: las capacidades del Estado, las de las
organizaciones criminales y las de la comunidad (Figura 1). La idea es que cada eje
se pueda mover de acuerdo con su clasificación entre fuerte y débil.
44
Ladegradacióndelpoderestatalyelascensodeldominiocriminal:corrupción,inseguridadydéfici
Figura 1. Tres dimensiones de la gobernabilidad local
Capacidad de
la comunidad
Fuerte
Débil
Débil Débil
Fuerte Fuerte
Capacidad Capacidad de
del Estado los criminales
Por ejemplo, en el caso del Estado, cuando carece de poder coercitivo decapacidad
para imponer regulaciones, para proteger a los ciudadanos y tampoco es capaz de
proveer bienes públicos – entre otras funciones – podría considerarse como débil.
Respecto a las organizaciones ilegales, si no pueden controlar el territorio, imponer
disciplina entre sus miembros, garantizar cierta cohesión, acceder a recursos (dinero,
hombres y armas), regular las economías ilegales y las actividades ilícitas, aceptaremos
que no es un grupo criminal fuerte. En cuanto a las comunidades, si no tienen cierto
nivel de autonomía, tienen una baja densidad organizacional, no tienen liderazgos
aceptados y con capacidad de influir, en las decisiones de sus miembros, este eje
estará más cerca de la categoría débil.
Es importante señalar que este no es un juego de suma cero, es decir, la ganancias

o perdidas de capacidades de un actor no equivalen necesariamente a la ganancia
o perdidas del otro. Por ejemplo, el Estado podría aumentar sus capacidades
coercitivas, en un territorio, impactando temporalmente en las economías ilegales
(como sucede por ejemplo cuando hace operaciones para erradicar cultivos de
coca o amapola). ¿Esto implicaría una pérdida para las organizaciones criminales?
No necesariamente. Por el contrario, sin la generación de alternativas económica
legales y una intervención más integral, el Estado podría ver afectada su legitimidad
mientras que las facciones criminales fortalecen su base social.
45
En este mismo sentido, podríamos también preguntarnos si el aumento de las

capacidades de una organización criminal, que logra regular las actividades
criminales y la violencia en un territorio, juega en contra de las capacidades del
Estado. Por ejemplo, en una ciudad como Medellín, la infraestructura y la provisión
de bienes y servicios, por parte del Estado local, aumentó en medio de la llamada
“donbernabilidad” – un poder ilegal armado hegemónico, en la cabeza de “Don
Berna”. Justamente, un estudio reciente sobre las bandas que operan en esta
misma ciudad, desarrolla por C. Blattman et.al. (2021), concluye que “Incrementar
el gobierno del Estado puede aumentar el gobierno criminal. Esto puede ser
consecuencia de la decepción de los ciudadanos frente a los fallos del Estado, del
ejercicio de ventajas comparativas por parte de los grupos criminales o de la captura
del Estado por parte de éstos”.
El balance de las capacidades podría generar distintos juegos de gobernabilidad.

A modo de ejemplo, señalaré tres escenarios posibles. El escenario A representa
un contexto en el cual el Estado y las comunidades tienen altas capacidades,
mientras que las organizaciones criminales son débiles. Desde el punto de vista de
la gobernabilidad, este es el escenario ideal, con una ciudadanía activa, integrada al
mercado legal, con acceso a servicios e infraestructura, y una relación de confianza
con las instituciones.
El escenario B, representa un bajo equilibrio de gobernabilidad, en donde el Estado

tiene la capacidad de asumir algunas funciones que son complementadas por el
crimen organizado en el nivel local. Los ciudadanos operan de manera individual
con baja capacidad organizativa. Se encuentran una institucionalidad formal básica,
con algo de infraestructura, mientras que las organizaciones criminales se limitan
a controlar la movilidad e imponer ciertas normas para proteger sus actividades
ilegales.
46
Figura 2. El juego de la gobernabilidad y los distintos escenarios
En el escenario C, se encuentran organizaciones criminales que tienen capacidades, el

Estado es débil y la comunidad participa de manera activa en las economías ilegales.
En ausencia de alternativas económicas legales y con una interacción negativa con las
instituciones legales, las comunidades aceptan la autoridad y proveen de legitimidad
a las facciones criminales.
Los distintos escenarios posibles, que no se limitan a los tres identificados, se

sustentan en relaciones y arreglos que varían en el tiempo y en el espacio. El Estado
y las organizaciones criminales pueden evadirse, colaborar, entrar en confrontación,
o integrarse. Las comunidades pueden desplazarse, resistir, cooperar o evitar las
interacciones. Esto dependerá en buena medida de las capacidades de cada uno de
los actores.
Bajo este marco, el uso de la violencia no se limita a la narrativa de las disputas entre
facciones criminales o entre estas y el Estado (entre los “buenos” y los “malos”), en
el contexto de la defensa o represión de las economías ilegales. La violencia tiene
un papel central en la definición de los ordenes locales, en la lucha por el poder
político. Esto no solo podría ayudar a entender los altos niveles de muertes violentas
e intimidación que se encuentran en cientos de municipios y barrios en América
Latina, donde el juego de la gobernabilidad no termina de definirse. En sentido
opuesto, el descenso de homicidios o su mantenimiento en niveles bajos, como
resultado del control de una facción criminal o el acuerdo entre varias organizaciones
armadas no estatales.
47
Conclusiones e implicaciones para la política pública

En las zonas de influencia del crimen organizado, la gobernabilidad local es el
resultado de la interacción entre el Estado, las facciones criminales y las comunidades,
con relaciones que están mediadas por sus capacidades y en donde el uso de la
violencia tiene un papel central. Esta interacción produce diferentes tipos de ordenes
locales, que no son estáticos, sino que están en constante negociación, cambiando
a través del tiempo y el espacio.
Este texto, propone un mapa conceptual para analizar el juego de la gobernabilidad,

identificando las capacidades de cada uno de estos actores, advirtiendo que ellos no
están cohesionados ni son homogéneos. La intensión es proveer una herramienta
para el entendimiento de los contextos locales, como base para el diseño e
implementación de las políticas públicas.
A través de esta aproximación cuestiono argumentos que han marcado el debate

público y la manera como entendemos la gobernabilidad local: la idea del “vacío
estatal”; las claras fronteras entre lo legal, lo legal y lo informal; el poder hegemónico
de las facciones criminales; el papel periférico que tienen las comunidades –
catalogadas como víctimas o cómplices; así como el juego de suma cero que asume
que todo lo gana el Estado lo pierden los criminales y viceversa.
En el centro de la discusión se encuentra el inacabo proceso de construcción del

Estado y las distintas facetas que este adopta, en el marco de su persistente debilidad.
Desde esta perspectiva, la influencia del crimen organizado no es el resultado de un
proceso competitivo, sino de la delegación y la superposición.
Estas conclusiones tienen profundas implicaciones en la manera en cómo se asume

el ejercicio de la autoridad a nivel local, la aplicación de la ley, la generación de
confianza y la construcción de la legitimidad. El diseño de las intervenciones en estos
contextos debería partir del entendimiento del orden local, sin una mirada legalista o
moral, sino a través de la lente del pragmatismo y el propósito de provocar cambios
que sean sostenibles y progresivos. Esto parte por aceptar lo que consistentemente
han mostrado diferentes investigaciones: que las intervenciones en contra del crimen
organizado pueden mejorar la seguridad, pero frecuentemente pueden exacerbar la
violencia e incrementar las capacidades de las facciones criminales.
El mapa conceptual – inicial - presentado en este texto pretende estimular la

conversación sobre cómo entendemos los ordenes locales, cómo se resuelve el juego
48
La degradación del poder estatal y el ascenso del dominio criminal
de la gobernabilidad, qué indicadores podemos usar para medir las capacidades de

los actores, cuáles son los impactos en términos del desarrollo y la misma idea de la
democracia. Esta es una agenda en la cuál la academia viene avanzando, pero que
políticos y funcionarios frecuentemente tienden a evadir, prefiriendo la confortable
pero engañosa narrativa de la ley y el orden, a secas, sin matices.
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In https://oxfordre.com/criminology
49
Las bases morales y normativas
de la “connivencia” entre los
órdenes políticos legal e ilegal: una
aproximación desde el concepto de la
crimilegalidad
Markus Schultze-Kraft,
Georg Eckert Institute for International Textbook Research (Brunswick)
Berlin School of Economics and Law (HWR Berlin)(Alemania)
Resumen
La relación entre crimen organizado y orden político en el mundo contemporáneo
es un tópico tanto de inmediata relevancia como de relativamente poca
exploración académica. Un enfoque que busca dar cuenta de este fenómeno es él
de la “connivencia” entre los órdenes legal e ilegal. En el presente ensayo, discuto
los alcances y limitaciones de esta aproximación utilizando el concepto de la
crimilegalidad acuñado por el autor. Sostengo que la perspectiva esencialmente
dicotómica sobre los ámbitos legales e ilegales-criminales de la vida social no es
sostenible en los escenarios contemporáneos del sur-norte global. Así mismo,
resalto y corroboro con base en una discusión de literaturas conceptual-teóricas
pertinentes, la relevancia de indagar acerca de las bases morales y normativas de
los ordenes políticos para dar cuenta de su relación con el crimen organizado. Mi
argumento central es que pese a su incidencia en la generación de legitimidad
política, el ámbito social de lo moral es una variable macro poco explorada -o
incluso olvidada- en la investigación sobre órdenes políticos. Muestro a manera
de grandes esbozos históricos, cómo se da la relación entre lo moral y el orden
político en Colombia. El ensayo concluye con la identificación de la necesidad
de análisis granulares y empíricamente fundados sobre este tópico en Colombia
y comparativamente en otros escenarios del sur-norte global. Hay que abrir un
nuevo campo de investigación transdisciplinaria que nos permite abordar con
todo el rigor científico requerido al tema de las bases morales y normativas de
los órdenes políticos crimilegales en nuestro mundo y tiempo.
51
Introducción
Frente a los complejos desafíos que plantea el crimen organizado para los
Estados, sociedades y comunidades locales en el mundo contemporáneo, estamos
presenciando un renovado interés en el fenómeno a través de diversas disciplinas
de las ciencias sociales. Mientras tres o cuatro lustros atrás, el estudio de las
actividades y estructuras criminales aún ocupaba en su mayor parte la atención de
grupos relativamente selectos de criminólogos, sociólogos y economistas (ubicados
sobre todo en universidades y centros de investigación especializados en Europa y
Norteamérica), hoy en día se puede afirmar sin temor a equivocarse que el trabajo
científico y de policy sobre crimen organizado ha ganado mucho terreno alrededor
del mundo (Schultze-Kraft 2019).
En buena parte, ello se debe a la percepción que el crimen organizado conlleva -y

a la vez refleja- grandes problemas para los ordenamientos institucionales de los
Estados y de las sociedades, así como para la convivencia pacífica y democrática,
la gobernanza y el desarrollo incluyente. Estos desafíos, que convencionalmente se
trata de analizar por medio del lente del concepto de la “connivencia” entre orden
legal e ilegal2, son particularmente palpables en escenarios del sur-norte global
donde operan y/o están arraigados poderosas organizaciones y redes del crimen
organizado.3
No sorprende, entonces, que entre las áreas de investigación que actualmente

se destacan en este campo, está la de entender mejor la relación entre crimen
2 Durante mi trabajo como analísta político y director de International Crisis Group en América
Latina y el Caribe en la década de 2000, mis interlocutores en el gobierno, el Estado y la sociedad
civil a menudo hacían referencia a un fenómeno que de manera bastante difusa denominaban la
“connivencia” entre actores legales e ilegales o criminales. Así mismo, el término aparecía y sigue
apareciendo con alguna frecuencia en los medios de comunicación en la región.
3 Respecto al neologísmo “sur-norte global”, acuñado por este autor, valga la aclaración que
mientras el uso del término “sur global” -y en menor medida “norte global”- se ha hecho bastante
popular en las ciencias sociales en las últimas tres décadas, se trata de un concepto descriptivo
extraordinamente elástico (Schultze-Kraft 2016). En ilustración, se ha utilizado como (a) sinónimo de
“tercer mundo” y “mundo en vías de desarrollo” en el contexto histórico de la globalización posterior
a la guerra fría; (b) un significante de la reestructuración de las relaciones de poder entre el “sur” y
“norte” en los órdenes mundiales unipolares o no polares; y (c) como un componente central de un
nuevo discurso emancipatorio del “sur” que desafía los diktats neoliberales del “norte” y que busca
fomentar la cooperación sur-sur para contrarrestar los efectos negativos de la globalización sobre las
mayorías pobres y desfavorecidas, quienes también se encuentran en las crecientes bolsas de miseria,
desigualdad y pobreza en el ‘norte’ (Dirlik 2007; López 2007; Schultze-Kraft 2016; Trefzer et al. 2014).
Para los efectos del presente escrito, utilizo el término “escenarios del sur-norte global” a manera de un
dispositivo analítico para dar fé de la posibilidad teórica y empírica que grados de crimilegalidad existen
o pueden existir tanto en los países que comúnmente son caracterizados como “en vías de desarrollo o
transición”, como en países categorizados como altamente “desarrollados y/o industrializados”.
52
Las bases morales y normativas de la “connivencia” entre los órdenes políticos
organizado y orden político. No es posible en este articulo una revisión dell concepto
esquivo e impugnado de crimen organizado, que carece de una sola definición
ampliamente aceptada. ni Ni tampoco sobre orden político. El objetivo esofrecer
algunas consideraciones acerca de las bases morales de lo que a menudo se asocia
con la “connivencia” entre actores, instituciones y organizaciones políticas legales e
ilegales y/o criminales.4
Pese a la relevancia que, según lo que expongo en adelante, tiene lo moral para la
investigación sobre órdenes políticos, hasta ahora ha recibido poca atención en la
literatura especializada.5 Con el objetivo de comenzar a trabajar esta ficha clave en
el rompecabezas de la investigación sobre la relación entre orden político y crimen
organizado en el sur-norte global, planteo la siguiente pregunta: ¿Qué luces nos da
el concepto de la crimilegalidad para entender a las bases morales y normativas de
la “connivencia” entre el orden político legal e ilegal-criminal?.
Desarrollando mi pensamiento sobre el particular, en lo que resta del ensayo

ofrezco en primera instancia una breve discusión sobre cómo se relacionan la
legalidad, legitimidad y moralidad en la concepción weberiana del orden racional-
legal o moderno. Segundo, examino la noción de la “connivencia” a la luz de mi
investigación sobre órdenes crimilegales. Tercero, ilustro mis argumentos teórico-
conceptuales con algunas observaciones derivadas del caso colombiano. Una breve
conclusión resume lo expuesto e indica áreas para profundizar la investigación en
este campo hacia el futuro.
4 Distinguir entre “ilegalidad” y “criminalidad” tiene cierta importancia analítica. No todo lo que se
considera “ilegal” es también “criminal” porque no todos los actos ilegales son violaciones del derecho
penal y, por lo tanto, pueden clasificarse como delitos. Así mismo, el término “ilegal” no conlleva
las mismas connotaciones morales que “criminal”. Lo “criminal” suele ser considerado “inmoral” o,
como mínimo, “amoral”. No pasa lo mismo con actos considerados “ilegales” como, por ejemplo,
la inmigración ilegal a Estados Unidos o Europa. Para dar cuenta de estas significaciones distintas, de
ahora en adelante utilizo la formulación “órdenes legales e ilegales-criminales”.
5 De hecho, el tratamiento de los temas morales en las ciencias sociales tiene una historia particular.
Mientras para algunos sociólogos de la primera generación, como Emile Durkheim (1924/1976), la
investigación sobre la moralidad de las sociedades tenía central importancia, posteriormente “un
enfoque moral de las cuestiones sociales se consideró inapropiado y [...] [resultó] excluido del discurso
científico” (Boutellier 2000: 37). Supongo que ello se debe, en buena parte, a los enfoques positivistas
predominantes en las ciencias sociales después de la segunda guerra mundial, en los cuales la esfera
moral del quehacer social y político no tuvo mucha cabida por sustraerse de la medición y observación
empírica. Así mismo, las ciencias sociales de orientación crítica y posmoderna tampoco se han
relacionado fácilmente con el tratamiento de lo moral.
53
Sobre la legalidad, legitimidad y moralidad del orden político

De acuerdo a la tradición weberiana, sostengo que cualquier orden político, es decir,
cualquier sistema de instituciones y organizaciones sociales que está en capacidad
de generar de manera perdurable estructuras y prácticas de autoridad, dominación
y obediencia de parte de sus sujetos, requiere de legitimidad.6 Según Max
Weber, existen tres tipos ideales de órdenes políticos: el tradicional, el carismático
y el racional-legal o moderno. Cada uno de estos órdenes consta de sus propias
fuentes de legitimidad y de sus propios mecanismos para sostenerse. En el caso del
orden racional-legal, que es -por las razones que explico en otra parte (Schultze-
Kraft 2019)- él que me sirve de trasfondo para el desarrollo de mis argumentos, la
legitimación pasa por la “creencia [social] en la legalidad de las normas promulgadas
y el derecho de los elevados a la autoridad en virtud de tales reglas para emitir
mandatos (autoridad legal) (traducción del autor)” (Weber 1978: 215).
Es de suponer, entonces, que en situaciones caracterizadas por la infracción,

impugnación o debilidad (estructural) de la legalidad, es decir, cuando “la eficacia
positiva de las normas [legales]” está socialmente y/o institucionalmente puesta en
cuestión, un orden político racional-legal pierde legitimidad. Cuando esto sucede,
el orden se enfrenta al riesgo de que se abran brechas cada vez mayores respecto
a “la coincidencia de [la] eficacia [de las normas legales] y la moral (énfasis y
traducción del autor)” (Dahrendorf 1985, citado en Schultze-Kraft 2019: 22). Por lo
tanto, pese a la cuasi universal aceptación de la cual goza el derecho positivo en la
actualidad entre los juristas y tomadores de decisión (Boutellier 2000), los órdenes
políticos constan de fundamentos morales que le dan sustento a su legitimidad.
Efectivamente, “la legitimidad [en términos genéricos] se da por medio del endoso
moral o normativo del Estado [y/o de otras autoridades políticas] por parte de
los ciudadanos (traducción y énfasis del autor)” (Gilley 2006: 502). Y se sostiene
6 Este escrito no es el lugar para discutir a fondo las diferentes perspectivas analíticas y normativas
que existen en la literatura especializada sobre el concepto de legitimidad. Basta con hacer referencia
a la célebre indecisión de Samuel P. Huntington sobre el particular, quien decía que el concepto de la
legitimidad es tanto notoriamente esquivo como imprescindible para el análisis político (véase Gilley
2006: 500). Como elaboro brevemente en este ensayo, cuando uno aborda cuestiones de legitimidad
política, es importante de no perder de vista sus fundamentos morales y normativos. En este orden
de ideas, es útil el trabajo hecho por Bruce Gilley, quien sostiene que siendo “la legitimidad [...] un
concepto que admite grados (traducción del autor)” (Gilley 2006: 501), “un Estado es más legítimo
cuanto más lo consideren sus ciudadanos como justo (rightful) poseedor y ejecutor del poder político
(traducción del autor)” (Gilley 2006: 501). Poner el énfasis en “lo justo” (rightfulness) de un Estado
u orden político nos ayuda ampliar nuestras perspectivas sobre la legitimidad política porque “lo
justo” incluye tanto “perspectivas sobre la legalidad, perspectivas sobre la justificación y actos de
consentimiento (traducción del autor)” (Gilley 2006: 502). Particularmente las últimas dos perspectivas,
justificación y consentimiento, vinculan el pensamiento sobre legitimidad con un pensamiento sobre lo
moral.
54
-y transforma dinámicamente- con base en un orden normativo ... que siempre

implica un entramado de normas (o valores) jurídicas, económicas, morales, éticas
y pragmáticas, culturales, religiosas y de interpretación del mundo, así como de
convenciones sociales, compromisos negociados y formas de vida habituales. En
algunos ámbitos, esta red es relativamente densa (como en el caso de los derechos
humanos, por ejemplo), y en otros está más bien tejida de forma suelta, llena de
agujeros o desgarrada, por lo que se despliegan nuevas dinámicas de ‘producción
de normas’ (traducción del autor) (Forst y Günther 2010: 12).
Por tratarse de un término que exhibe -según el contexto y la finalidad de su uso-

distintos significados, es oportuno dar cuenta en forma sumaria de tres diferentes
usos de “moral”. Como expone James Carrier (2018) en una reciente contribución a
la discusión acerca de la economía moral, se pueden distinguir tres tipos de usos del
término. El primero es de índole evaluativa, es decir, “cuando se utiliza para alabar
un acto que se realiza para expresar o conseguir algo bueno (traducción y énfasis
del autor)” (Carrier 2018: 22). En este sentido, “moral” hace referencia a los valores
de una sociedad o de un individuo, mas no busca identificar o justificar el contenido
de estos valores. Solamente requiere que una colectividad o un individuo piensen
que algo es bueno en un sentido valorativo.7 Otro uso es de índole descriptiva,
“haciendo referencia a cualquier acto motivado por un valor trascendente que tiene
una persona (traducción del autor)” (Carrier 2018: 22). En este segundo sentido,
“tratar la moral de forma descriptiva significa que se puede hablar de la moral de
una persona, aunque uno sea indiferente o desapruebe lo que esa persona ve como
un mundo mejor (traducción del autor)” (Carrier 2018: 22). El tercer y último uso
de “moral” “no se refiere a los valores sino a las obligaciones, las que surgen de las
interacciones entre las personas (traducción del autor)” (Carrier 2018: 23). En esta
tercera categoría cabe la “obligación moral” que uno adquiere con otra persona con
base en una interacción económica, social, política, criminal etc.
En este escrito, utilizo el término “moral” sobre todo en el primer sentido expuesto,
es decir, en un determinado contexto social e histórico, lo moral refleja lo que la
gente valorativamente considera y siente que es bueno y justo. De este tipo de
consideraciones y sentimientos se desprende el grado de legitimidad de un orden
político dado. Así mismo, respecto a la relación entre ciudadanos y el Estado, cabe en
7 Escribiendo en la década de 1920, para Durkheim determinar el significado de lo moral en una

sociedad moderna aún era esencialmente facultad de una colectividad, más no de los individuos que
la componen (Durkheim 1924/1976). Hacia finales del siglo y en el cambio del milenio, esta temprana
concepción sociológica de la moral había dado paso a la constatación que “la moral es cada vez más
una cuestión individual” (Boutellier 2000: 7).
55
mi análisis la connotación de la obligación moral de parte de las autoridades políticas

de actuar no solamente de manera buena y justa, sino también de manera eficaz y
accountable. No obstante, mientras lo moral incide en la legitimación de un orden
político -tanto por medio de los valores de la colectividad y de los individuos como
de las obligaciones, sobre todo los del Estado en su relación con los ciudadanos-,
en nuestra época caracterizada por el pluralismo moral, los órdenes siempre están
sujetos al surgimiento de tensiones entre diversos sistemas de valores.
Estas tensiones, que cuestionan e impugnan la legitimidad de los órdenes políticos

en el mundo contemporáneo, no pueden ser amortiguadas o resueltas -por lo
menos no en su totalidad- por medio de una “creencia [social] en la legalidad de
las normas promulgadas y el derecho de los elevados a la autoridad en virtud de
tales reglas para emitir mandatos (autoridad legal) (traducción del autor)” (Weber
1978: 215). En otras palabras, sería un error pensar que en la actualidad lo moral
siempre coincide con -y está enmarcado por- lo formalmente y/o positivamente
legal. Haciendo eco a esta observación desde una perspectiva europea, Hans
Boutellier (2000: 42) afirma que,la mayoría de la gente ya no ve la moralidad como
algo derivado de categorías fijas, extra-históricas o universales. En una sociedad
pluralista, la moralidad es —o puede verse mejor como el resultado de procesos
históricos; la moralidad es objeto de negociaciones y debates; la moralidad es un
proceso y no una verdad; la moralidad se refiere a contextos y experiencias subjetivas
de sufrimiento y razonabilidad. […] Está fuera de discusión que un segmento de la
población o el gobierno o cualquier persona debería tener el monopolio de la verdad
esencial de la moralidad (traducción del autor).
En suma, queda claro que la legitimidad de los órdenes políticos modernos no se

basa únicamente en la legalidad y el ejercicio -coercitivo- de la autoridad legal por
parte del Estado. También depende de la coincidencia entre las normas legales y los
fundamentos morales del ente político y/o de la sociedad en cuestión. No obstante,
en muchos estados alrededor del globo esta coincidencia se presenta actualmente
más bien a manera de una aspiración, más no como una realidad.
56
La “connivencia” entre orden legal e ilegal-criminal a la luz del

concepto de la crimilegalidad
Mi pensamiento sobre los fundamentos morales de la “connivencia” entre órdenes
legales e ilegales-criminales parte de la premisa que se presentan dificultades
teóricas, pero también empíricas, con delimitar claramente los ámbitos legales e
ilegales-criminales en la configuración institucional y el quehacer cotidiano de los
Estados y de las sociedades en escenarios del sur-norte global. Es más, incluso las
actividades de diversas estructuras criminales, entre ellos los grupos y redes del
crimen organizado, que se suponía no tienen una relación con el orden legal por ser
explícitamente proscritas por los códigos penales de los Estados, no están exentas
de este problema de delimitación.
Como observo arriba y explico con más detalle adelante, la falencia está en asumir
que los órdenes políticos contemporáneos se legitiman -o por lo menos deberían
intentar legitimarse- exclusivamente por medio de su adhesión a los preceptos de
la dominación racional-legal en un sentido Weberiano. Esta perspectiva del orden
político –siempre idealtípica–, necesariamente se basa en una dicotomía entre lo
legal y lo ilegal-criminal. En otras palabras, lo que es legal no puede ser ilegal-
criminal.
Sin embargo, la observación empírica evidencia que existen múltiples conexiones,
transacciones y negociaciones en diversos escenarios del sur-norte global entre
actores convencionalmente adscritos a los ámbitos legales, por un lado, e ilegales-
criminales por el otro. Pareciera que la dicotomía entre lo legal e ilegal-criminal que
caracteriza al orden racional-legal se rompe, abriendo paso al surgimiento de la
llamada “connivencia”, que por definición es ilegítima.
No obstante, a la luz de los conceptos de la crimilegalidad y crimilegitimidad, que

combinan en la formulación de los órdenes híbridos crimilegales, no sería preciso
hablar de “connivencia”. Más bien, haciendo eco a lo que se expuso en la sección
anterior, el pensamiento sobre crimilegalidad sostiene que “la legitimidad [de un
orden político] también depende de una creencia socialmente compartida en la
legalidad. Sin embargo, dicha creencia representa una categoría moral, no jurídica.
Esto significa que existe la posibilidad teórica de que la legitimidad de un orden
político pueda derivarse de una creencia socialmente compartida en la ilegalidad-
criminalidad (énfasis y traducción del autor)” (Schultze-Kraft 2019: 164).
Esta “creencia socialmente compartida en la ilegalidad-criminalidad” se basa

en diversos procesos de crimilegalización. En estos procesos, nominalmente se
57
mantiene en pie el orden racional-legal, pero se desvincula la legitimidad del orden

del imperativo de la legalidad. De esta manera, se abren espacios para que conductas
que, según la ley oficial y particularmente el código penal, son caracterizadas como
ilegal-criminal adquieran la fuerza moral suficiente para progresivamente transformar
y/o suplantar la legalidad como elemento estructurante del orden político legítimo. 8
Sostengo que estos procesos de crimilegalización, que se dan en el espacio de lo

que denomino el continuum de la crimilegalidad-crimilegitimidad (véase Figura 1),
no pueden ser capturados analíticamente por medio de la noción dicotómica de la
“connivencia” entre el orden legal e ilegal-criminal.
Figura 3. Continuum de la crimilegalidad-crimilegitimidad
Fuente: Schultze-Kraft, 2019
8 Mientras la doctrina del derecho positivo hoy en día goza de amplia aceptación, esto no es el
caso con los fundamentos morales del derecho. Incluso el derecho penal, siendo el mapa codificado
de la moral de una sociedad, está bajo constante presión de renovarse y encontrar nuevas bases y
justificaciones morales que le permiten dar fe de los reinantes pluralismos y fragmentaciones morales
(Boutellier 2000). Por lo tanto, representando una categoría moral, la creencia en la legalidad como
sustento de la legitimidad de un orden político está sujeto a diversas y ambiguas interpretaciones e
impugnaciones.
58
Es así, porque en la conceptualización de la “connivencia” se mantiene en pie la

premisa que existe un orden legal-legítimo que interactúa y se entrelaza -de manera
ilícita- con ordenes de tipo ilegal-criminal que carecen de legitimidad, y por lo tanto
de moralidad. Mientras la “connivencia” resultante es considerada problemática
y nociva, porque no se abandona el planteamiento normativo, aunque, según el
caso, pueda estar bajo presión y amenaza de sufrir embates considerables de parte
de la criminalidad organizada.
En suma, interrogando críticamente a la noción de la “connivencia” entre órdenes

legales e ilegales-criminales, propongo que es útil adoptar una perspectiva
alternativa, a saber, la del orden crimilegal. Caracterizo a este tipo de orden político
de la siguiente manera (Schultze-Kraft 2019: 31).
La noción de orden crimilegal describe un tipo ideal de orden político híbrido

caracterizado por la difuminación de las fronteras morales, normativas y sociales
entre la legalidad-legitimidad (formal), por un lado, y la ilegalidad-ilegitimidad y
la criminalidad-inmoralidad, por otro. En el centro del concepto se encuentran
las nociones de crimilegalidad, es decir, la eficacia positiva de las normas ilegales-
criminales o unlaw; y la crimilegitimidad, es decir, la coincidencia de la eficacia de las
normas ilegales-criminales o unlaw y la moral. Los órdenes crimilegales se apoyan
en un fundamento racional-legal, de hecho, dependen de la existencia de dicho
fundamento. Desafían la categorización como órdenes modernos o no modernos.
Sin embargo, al tratarse de sitios de pluralismo legal, en los que la criminalidad
no es más que una expresión de varias legalidades coexistentes, la legitimidad de
la ley oficial y del marco jurídico está sujeta a la contestación permanente de un
amplio abanico de actores estatales y no estatales, incluidos los líderes políticos,
los burócratas del gobierno, los movimientos sociales, las élites empresariales, pero
también las organizaciones insurgentes, paramilitares y criminales, entre otros grupos
sociales (traducción del autor).
No se trata, entonces, de hechos aislados o de padrones de “connivencia” entre

orden legal e ilegal-criminal. Más bien, lo que está en juego es la transformación del
orden político como tal. Los procesos de crimilegalización, que son de índole social
en un sentido amplio del término, promueven la cristalización de nuevas legitimades
y, por lo tanto, de moralidades que se expresan por medio de “narrativas justificativas
(traducción del autor)” (Forst y Günther 2010: 3) que terminan reestructurando a los
horizontes normativos del Estado y de la sociedad. Lo que en un momento anterior
era considerado legal-legítimo-moral sirve de base y trasfondo para el surgimiento
de un nuevo orden, que bajo el orden anterior hubiera sido considerado ilegal/
criminal-ilegítimo-inmoral se vuelve “the new legal-legitimate-moral”.
59
Algunas ilustraciones colombianas

Desde los albores de la República hace más de doscientos años, la nación colombiana
no ha dejado de luchar para superar las debilidades e insuficiencias de la ley -y
del derecho positivo- en tanto fundamento y fuerza legitimadora de la convivencia
pacífica. En medio de la incertidumbre, la zozobra y precariedad institucional que
caracterizaba a la otrora Gran Colombia, el Libertador Simón Bolívar propuso, ante
el Congreso de Angostura de 1818, de crear un “cuarto poder que operaría como
la ‘rama moral del gobierno’ (traducción del autor)” (Ortega 2016: 92). La idea
clave detrás de la creación de este poder era, que “como poder moderador de la
sociedad, no es propiamente una institución política sino una encargada de preparar
a los ciudadanos para la vida política; no propiamente una institución jurídica, sino
una de preparación de las bases de las leyes: ‘la buena moral [...] es el fundamento
de la ley [y del derecho]’ (traducción del autor)” (Ortega 2016: 96).
Aunque los congresistas reunidos en Angostura no acogieron la propuesta, Bolívar

“nunca abandonó la idea de institucionalizar los poderes morales y moderadores
como medio para anclar la sociedad republicana posrevolucionaria (traducción del
autor)” (Ortega 2016: 96). Como otros líderes de su época que distaban de una
concepción autoritaria de la política, el Libertador también veía en la “moralidad [...]
un concepto que podría abordar [y ordenar] la relación entre órdenes normativos [de
diversa índole] -costumbres, derecho, religión, civilización- en un momento en el que
la causa percibida de la anomia [...] tenía que ver con la no correspondencia entre
estos [diversos] órdenes normativos (traducción del autor)” (Ortega 2016: 91). En
suma, en los tiempos de Bolívar, el recurso a la moralidad como poder público capaz
de ordenar, sanear y hacer virtuosa a la naciente sociedad republicana -civilizarla, si
se quiere-, tenía como trasfondo tanto una concepción particular del “bien” y del
“mal” como una profunda incredulidad en que la ley y el derecho, heredados de la
España imperial, podrían darle sustento sólido al nuevo orden político.
Sostengo, sin mucho temor a equivocarme, que esta histórica pugna entre
legalidad y moralidad como fundamentos del orden político perdura en la Colombia
contemporánea. Sobra decir que los parámetros nacionales e internacionales del
asunto han cambiado desde que se instaló la Gran Colombia. No obstante, la entrega
colombiana a la ley y el derecho, combinada con una literal obsesión por lo moral
por parte de los grupos y estratos sociales más diversos,9 indica que el país aún no
9 Obsesión que se ve reflejada tanto en la educación ética y ciudadana impartida desde hace mucho
tiempo en los colegios y las universidades del país como en los códigos morales particulares de los
políticos, empresarios y militares así como de los sicarios, insurgentes y paramilitares (Reyes 2020; Uribe
2019).
60
ha resuelto la tensión primaria que ha caracterizado al orden político colombiano

desde los comienzos de la República. Dicho de otra manera, como en los tiempos
de Bolívar, la legitimidad del orden político colombiano se sigue construyendo con
diversos significados -cambiantes todos- tanto legales como morales.
El problema de fondo está en que estos significados no siempre se corresponden

mutuamente y que en principio siempre están sujetos a ser mediados por la violencia,
sea fáctica o sea que se represente a manera de amenaza contra la vida e integridad
física, moral y cultural de las personas. Mediante el dispositivo analítico del espectro
de la crimilegalidad-crimilegitimidad, pretendo hacer visible que hay escenarios como
el colombiano, donde no existen fronteras morales, normativas y sociales claramente
delimitadas entre la legalidad-legitimidad, por un lado, y la ilegalidad-ilegitimidad y
la criminalidad-inmoralidad, por otro. Más bien, lo que hay son espacios donde no
están en juego ni la legalidad ni la criminalidad exclusivamente, sino donde se dan
diversas expresiones y manifestaciones de crimilegalidad. Y al igual que la legalidad
y criminalidad, la crimilegalidad es mediada por diversas moralidades legitimadoras
y “narrativas justificativas” (Forst y Günther 2010: 3) que, como si fuera una obra
teatral tétrica, ponen en el escenario a los sicarios juntos con los políticos. A la vez,
en una dialéctica impecable, la crimilegalidad moldea a la moralidad política y social
existente, transformándola en lo que llamo la crimimoralidad.
Para ilustrar el fenómeno de la crimilegalidad y los procesos de crimilegalización, en

Colombia, entre otros escenarios del sur-norte global, se podrían nombrar numerosos
ejemplos de tiempos recientes y no tan recientes. Tocaría prestar atención tanto a
asuntos que pertenecen a la creación y el desempeño del Frente Nacional (1958-
1974), como al surgimiento de las guerrillas marxistas y/o foquistas y maoístas, en
la década de 1960. Sin olvidar el embate extremadamente violento sobre el orden
político y la sociedad colombianas, por parte de las organizaciones del narcotráfico
y/o paramilitares, desde la década de 1980. Así mismo, para no ir demasiado atrás,
pienso que sería menester analizar los muchos asesinatos de civiles indefensos
cometidos por el ejército y otros agentes de la fuerza pública en colusión con bandas
criminales; o los contactos y las negociaciones entre el gobierno de Juan Manuel
Santos (2010-18) y las FARC, que se desarrollaron en varias etapas desde finales del
2010 hasta finales del 2016 (Schultze-Kraft 2017, 2018, 2019)10 y los desarrollos
-muy preocupantes- en la época del posacuerdo.
10 Según mi análisis, el proceso de paz y el acuerdo que lograron la administración Santos y las FARC
representa un dispositivo extra-legal para frenar a la crimilegalización en Colombia (véase Schultze-Kraft
2019).
61
Sostengo que en todas estas coyunturas -muy diversas, por cierto- se manifestaban
procesos de crimilegalización en Colombia. Es decir, la ley oficial sirvió de base para
su propia tergiversación en la violenta defensa de intereses y la búsqueda de ventajas
particulares por medios legales e ilegales-criminales fundamentados en sistemas
normativos y de valores igualmente particulares y no colectivos.
Quiero terminar esta sección referenciando con detalle a las observaciones pertinentes
de la periodista colombiana Yolanda Reyes (2020) sobre la masacre que se cometió
entre un grupo de unos cincuenta jóvenes, que estaban festejando en una finca
campestre en el municipio de Samaniego (Nariño) en agosto del 2020. Como tantos
otros actos atroces parecidos que se han dado en la época del posacuerdo, en esta
ocasión, el crimen fue cometido por cuatro hombres armados encapuchados y
cobró la vida de nueve estudiantes universitarios. El recuento de la periodista Reyes
habla por sí solo. Solamente me compete anotar que, según lo expuesto en este
escrito, sostengo que en el fondo de estos asesinatos espantosos y horribles hay una
moralidad, tanto del lado de los perpetradores como de los gobernantes, que busca
legitimar hasta el acto más vil para defender y asegurar el orden establecido o en
proceso de establecerse.
Niños masacrados en unos cañaduzales o en el camino hacia la escuela. Jóvenes

masacrados en un asado. Indígenas y líderes repetidamente masacrados frente a
la impotencia, por no decir la indiferencia (y muchas veces también la connivencia)
nacional. [...] Aquí cabe [la] pregunta sobre la responsabilidad del Gobierno central
y la de los gobiernos locales en esta competencia por las formas de matar y de
crear control en los territorios por los que transita el narcotráfico. El término de la
“crimilegalidad”, acuñado por el profesor Markus Schultze-Kraft para describir ese
contínuum sin fronteras definidas en las relaciones entre el crimen organizado y el
poder político, da luces para entender muchos mensajes que a veces interpretamos
como negligencia o indiferencia estatal, sin dilucidar las interacciones ni los engranajes
que están en juego, y que solo se pueden enfrentar si comenzamos por nombrarlos.
[...] El contraste entre los jóvenes de Samaniego marchando por las calles con sus
pancartas que dicen ‘No somos juventud Farc’ y ‘No estamos todos, faltan los nueve
[jóvenes asesinados]’ y la banalidad de los mensajes del presidente Duque, que, frente
a la masacre, les ofrece arreglar una cancha deportiva es un hecho de lenguaje. Una
postura en algún punto del contínuum que nos devuelve al viejo diccionario (énfasis
del autor)” (Reyes 2020).
62
Conclusiones
Este ensayo aborda la pregunta acerca de qué luces nos da el concepto de
la crimilegalidad para entender mejor a las bases morales y normativas de la
“connivencia” entre el orden político legal e ilegal-criminal. Sostengo que la noción
de la “connivencia” como tal es de utilidad limitada. Ello es así, porque el concepto
de la “connivencia” se basa en una perspectiva dicotómica en relación con los
ambitos legales e ilegales-criminales de la vida social en diversos escenarios del sur-
norte global contemporáneo. Tanto teórica- como empíricamente esta postura es
difícil de sostener.
Así mismo, la idea de la “connivencia” no nos deja ver con claridad cuáles son
los fundamentos morales y normativos de la relación entre orden político y
crimen organizado o criminalidad e ilegalidad. Recurriendo a los conceptos de la
crimilegalidad y crimilegitimidad, e introduciendo la noción de la crimimoralidad,
el ensayo expone que es pertinente indagar sobre las bases morales de los órdenes
políticos contemporáneos, para entender su relación con el crimen. El argumento de
fondo que se presenta es que pese a su incidencia en la generación de legitimidad
política, el ámbito social de lo moral es una variable macro poco explorada -o incluso
olvidada- en la investigación sobre órdenes políticos y su relación con el crimen
organizado.
Muestro a manera de grandes esbozos históricos, cómo se da la relación entre lo

moral y el orden político en Colombia. Un país, como también otros, donde no
pareciera aplicar el aforismo célebre de Martin Luther King Jr. que “el arco del
universo moral es largo, pero se inclina hacia la justicia (traducción del autor)”. Más
bien, mientras el arco del universo moral colombiano sí es largo -dándoles cabida a
diversos sistemas de valores, incluidos los de los criminales y sicarios (Uribe 2019) no
hay evidencia que se esté teniendo mucho éxito aún, pese a los múltiples esfuerzos
que se están haciendo para lograr justicia en medio del orden crimilegal provisto con
crimilegitimidad y crimimoralidad.11
Claro está, necesitamos análisis mucho más granulares y empíricamente fundados

sobre este tópico en Colombia y comparativamente en otros escenarios del sur-
norte global. Se trata de nada menos que abrir un nuevo campo de investigación
transdisciplinaria que nos permite abordar con todo el rigor científico requerido al
tema de las bases morales y normativas de los órdenes políticos crimilegales en
nuestro mundo y tiempo.
11 Véase, por ejemplo, los esfuerzos de la justicia transicional con base en Ley de Justicia y Paz (Ley
975 de 2005) y la actual Jurisdicción Especial para la Paz.
63
Referencias
Boutellier, H. 2000. Crime and Morality. Amsterdam: Kluwer Academic Publishers.
Carrier, J.G. 2018. ‘Moral economy: What’s in a name’, Anthropological Theory,

18(1), pp. 18–35.
Durkheim, E. 1924/1976. Soziologie und Philosophie. Fráncfort del Meno: Suhrkamp.
Forst, R. y Günther, K. 2010. Die Herausbildung normativer Ordnungen. Zur Idee

eines interdisziplinären Forschungsprogramms, Normative Orders Working Paper
01. Fráncfort del Meno: Universidad de Goethe.
Gilley, B. 2006. ‘The meaning and measure of state legitimacy: Results for 72
countries’, European Journal of Political Research, 45, pp. 499–525.
Ortega, F.A. 2016. ‘Precarious Time, Morality, and the Republic New Granada,
1818–1853’ in Marjanen, J. y Rusinek S., eds., Contributions to the History of
Concepts, 11(2), pp. 85-109.
Reyes, Y. 2020. ‘Masacrar la esperanza’ [en l’inea], El Tiempo, 24 de agosto.

Disponible en: https://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/yolanda-reyes/
masacrar-la-esperanza-columna-de-yolanda-reyes-532500 (Accedido el 12 de
febrero de 2021).
Schultze-Kraft, M. 2019. Crimilegal Orders, Governance and Armed Conflict. Cham:

Palgrave Macmillan.
Uribe, M.V. 2019. ‘Phantasmatic entities and identities: criminals without guilt in
Colombia’, Journal of Latin American Cultural Studies, 27(4), pp. 451-462.
Weber, M. 1922/1978. Economy and Society, editado por G Roth y C Wittich.

Berkley: University of California Press.
64
La infraestructura productiva de la
economía de la cocaína en el Perú: una
mirada local a la participación social
en la cadena económica
Frank Casas
Pontificia Universidad Católica del Perú (Perú)
Resumen
Este documento busca describir de manera general la infraestructura campesina
que está detrás de la producción de cocaína. En este sentido, se asume que
la economía del crimen organizado asociada al tráfico de cocaína, en Perú,
depende de una economía campesina, como primer eslabón de la cadena.
Así, buscamos analizar si hay una consciencia y racionalidad de las lógicas
campesinas de su participación en las dinámicas del crimen organizado. Para
ello analizamos los datos de producción, el lugar donde se está produciendo,
para plantear una hipótesis: hay una racionalidad campesina que subyace
y esta conectada a la cadena de valor, pero desconectada de la dinámica
económica de gran escala del crimen organizado.
Introducción
El Perú produce anualmente más de 400 toneladas anuales de cocaína (DEVIDA,
2020a), de acuerdo con los Indicadores de política de producción potencial anual
de cocaína, elaborado según la formulación planteada por el SISCOD (Sistema de
Información de Lucha contra las Drogas). Para el 2019, la producción de cocaína en
el Perú se estimaba en 513,5 toneladas métricas.
65
Gráfico 1. Producción de cocaína en toneladas métricas (2012-2019)
453,8 508,6 513,5
409,9
372,6
338,2
307,6
268,7
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: DEVIDA.
La producción se agrupa en 14 zonas cocaleras que se concentran en la franja

de los andes amazónicos del país: Aguaytia, Alto Chicama, Bajo Amazonas,
Huallaga, Inambari-Tambopata, Kosñipata, La Convención-Lares, Marañón, Calleria,
Contamana, Pichis Palcazu-Pachitea, Putumayo, San Gabán, y VRAEM (Valle de los
ríos Apurímac, Ene y Mantaro). Estas se distribuyen en diversas zonas geográficas,
que abarcan 13 (de los 24) departamentos del país.
Se trata de zonas predominantemente rurales, con una alta complejidad geográfica

(debido a la escasa presencia de caminos y vías de comunicación terrestre),
inestabilidad política (debido a los conflictos sociales) y económica (debido a la
pobreza), y en las cuales hay una escasa presencia estatal (DEVIDA, 2017a). Se
trata de territorios que concentran -en su mayoría- dinámicas agrícolas locales,
con economías familiares y dinámicas estacionales productivas, que son las que
finalmente articulan los primeros eslabones del sistema de producción de hoja de
coca en el país (Zevallos, 2017a).
66
La infraestructura productiva de la economía de la cocaína en el Perú
Por lo tanto, la premisa de trabajo es que la producción de hoja de coca y la producción

de cocaína en las zonas cocaleras del Perú, tiene un sustrato de economía campesina.
Por ende, hay que entender esto, para pensar la relación que los primeros eslabones
de producción de hoja de coca tienen con el tráfico de cocaína y el crimen organizado
relacionado al tráfico de cocaína. Por ello planteamos la siguiente pregunta: ¿cómo
es que perciben los campesinos cocaleros su relación con la cadena de valor del
crimen organizado del tráfico de cocaína? Y de esta desprendemos dos preguntas
específicas, que serán el objetivo de este documento: 1) ¿se percibe la producción
de hoja de coca como parte de la economía del crimen organizado de la cocaína? Y
2) si se percibe como una parte de la cadena de valor del crimen organizado ¿cómo
se convive con esa práctica?
La economía de la cocaína
El tráfico ilícito de cocaína es una actividad económica transnacional, que responde
a una demanda global (DEVIDA, 2017b) y se adapta rápidamente a las condiciones
que se presentan en el entorno gracias a su dinamismo. En ese sentido, la estructura
del crimen organizado en el tráfico de cocaína implica una amplia cadena de
eslabones y funciones que generan una secuencia, pero cuyos actores no siempre
están conectados entre sí, a través de una sola línea de comando o coordinación.
La producción de hoja de coca es el punto de partida de esa lógica y se concentra
en ciertas partes del mundo: la franja de Amazonía andina, sobre todo en Perú,
Colombia y Bolivia.
67
Mapa 1. Superficie cultivada de hoja de coca en Perú (2019)
Fuente: DEVIDA (2021).
68
La relación entre el imperio de la ley y el crimen organizado
Los datos producidos por DEVIDA muestran que la producción de hoja de coca, en
el Perú, se incrementó un 7.03% (en promedio) al año, entre el 2002 y 2019. Este
fenómeno se debe a tres factores: 1) al aumento progresivo de la cantidad de hectáreas
destinadas al cultivo de coca (de 46,200, en 2002 a 54,655 hectáreas en 2019), 2)
a la intensificación del rendimiento de producción (en 2002 una hectárea tenía un
rendimiento promedio de 1054 kilos, en 2019 se estima que puede producirse
2420 kilos por hectárea), y 3) Al surgimiento denuevas zonas cocaleras, desde 2014,
tales como Bajo Amazonas, Pichis, Palcazu, Putumayo, Callería y Orellana, en donde
ENACO (Empresa Nacional de la Coca)no tiene presencia (DEVIDA, 2020b),
Gráfico 2. Superficie cultiva con hoja de coca (ha) y producción de hoja de

coca (en Tm)

Fuente: UNODC (2018), DEVIDA-CONIDA-UNODC (2020)
Los datos muestran no solo una ojiva en crecimiento en términos de superficie

cultivada y en cantidad de toneladas métricas de hoja de coca, sino también una
expansión de la producción de hoja de coca (que se ha desplazado a lugares como
la triple frontera entre Perú, Colombia y Brasil y otras zonas del país). Se trata de una
economía que no se ha contraído a pesar del trabajo de las instituciones antidrogas
y de las políticas contra las drogas en los países del sur.
69
Los eslabones productivos

La cadena de valor de la cocaína y la demanda del crimen organizado del narcotráfico
requieren eslabones productivos dentro de sus procesos. Estos inician necesariamente
en la lógica productiva y el cultivo de hoja de coca y el abastecimiento de la hoja.
La producción de derivados cocaínicos es dependiente del primer eslabón, pero
además requiere de un conjunto de insumos químicos, de los cuales muchos están
fiscalizados. Estos eslabones se conectan con una dinámica logística de transporte
y posterior exportación de derivados cocaínicos (sobre todo cocaína). Y solo al final
de la cadena aparecen las redes de venta al menudeo de cocaína en diversas partes
del mundo.
Es en ese sentido, la economía campesina, organizada en función de estos

elementos, no está desconectada ni ignora la función del producto. Por el contrario,
es razonable pensar que hay consciencia de sus usos (la transformación de la hoja de
coca en pasta básica y clorhidrato de cocaína) y su valor en el mercado (incluso hay
ciertos puntos en los que el trabajo agrícola se complementa con el trabajo en pozas
de maceración de hoja de coca, y producción de pasta básica de cocaína).
Flujograma 1. Modelo de la cadena de suministro del mercado ilegal de la

cocaína
1. Abastecimiento de materias 2. Procucción de bienes de

primas consumo 3. Comercio mayorista 4. Comercio minorista
Comercio Venta al
Abastecimiento Producción de mayorista menudeo de
de Hoja de Coca Pasta Básica de interno de Derivados
Cocaína Derivados cocaínicos
cocaínicos
Comercio
Abastecimiento Producción de mayorista de
de Insumos Clorhidrato de exportación de
Químicos Cocaína Derivados
cocaínicos
Fuente: Zevallos, 2017b.
70
Si hay conocimiento de la dinámica de producción de hoja, como base de la producción

de cocaína, y consciencia de la dinámica económica relacionada al tráfico de cocaína
que está intrínsecamente asociada a la mayor parte de la producción, entonces ¿por
qué los productores de hoja de coca deciden participar en esta dinámica? ¿Hay
alguna relación con la dinámica del crimen organizado? ¿Es posible pensar en algún
tipo de racionalidad asociada a la economía del delito que pueda ayudar a explicar
está lógica?
Hipótesis y razonamiento
Para responder a las preguntas planteadas de manera preliminar, se han establecido
tres líneas de razonamiento, a modo de hipótesis. Cada hipótesis permite entender
una lógica analítica.
Hipótesis 1: Las lógicas productivas de la economía cocalera funcionan como

eslabones separados de la cadena de valor de la cocaína e ignoran el proceso
posterior.
a) Se puede negar la hipótesis, pues muchos campesinos tienen también
pozas de maceración de PBC y en ocasiones se ha recolectado información
sobre productores de hoja de coca que también producen clorhidrato de
cocaína (DIRANDRO, 2020; Taboada, 2014) .
b) Se puede negar la hipótesis pues no hay compartimentos separados de
la cadena de producción, debido a que los acopiadores del narcotráfico
proponen precios al campesino. No hay un intermediario que genere una
disociación total entre el productor y la cadena de valor del narcotráfico (sin
que ello signifique que el productor es parte de la estructura organizacional).
Hipótesis 2. La economía cocalera es parte de la organización criminal y tiene

rentas asociadas.
a) Se puede negar la hipótesis, pues la mayor parte (90%) de campesinos en
el territorio nacional tienen solo 1 hectárea (o menos) para el cultivo de hoja
de coca (DEVIDA, 2020c). Es extraño encontrar una producción de hoja de
coca a gran escala.
b) Se puede negar la hipótesis, pues no hay evidencia de conectividad directa
entre las economías del transporte y venta de cocaína, con las economías de
producción de hoja. Se trata de eslabones diferentes. En este caso, la lógica
de la producción de hoja de coca está asociada a otras dinámicas productivas
71
(otros cultivos) o a otras formas de transformación de la materia prima,

pero es extraño encontrar una economía diversificada fuera de la dinámica
campesina.
c) Se puede negar la hipótesis, pues no hay evidencia de una economía
campesina rentable con la dinámica productiva de la hoja de coca. Si bien es
posible pensar en algunos campesinos que incrementan sus ingresos, esto se
puede asociar a otras funciones de la dinámica de transformación de la hoja.
Sin embargo, la producción y venta de hoja es poco rentable por sí misma.
Hipótesis 3. Hay una decisión racional que permite su participación en la cadena

productiva. Esto es posible gracias a que; a) hay consciencia de la participación
en la cadena de valor de la cocaína; b) la hoja de coca tiene una rentabilidad
pequeña; y c) la hoja de coca funciona como un dinamizador de la economía
local y no como un bien de inversión capitalista.
¿Los productores perciben entonces la producción de hoja de coca como parte de

la economía de la cocaína y la asocian a la economía del crimen organizado de la
cocaína? Parcialmente. Es decir, si bien hay consciencia de la función de la dinámica
productiva de la hoja en la cadena de valor, y además se sabe y percibe claramente
la producción de hoja de coca como una parte de esa cadena y se conoce y reconoce
que esta termina conectada en algún punto al crimen organizado, pero no hay una
percepción directa de este, ni una relación con su estructura de poder, control y la
economía central de estas estructuras. Si se es consciente de esa dinámica ¿cómo
se convive con esa práctica? Pues si bien una reflexión moral implicaría una decisión
dicotómica (participar o no de esa dinámica comercial), es más fácil y racional pensar
que, en ese contexto –y debido a la precariedad de las economías campesinas de la
franja amazónica la hoja de coca cumple una función de dinamizador cotidiano de
la economía. En otras palabras, sirve para sostener la economía de la vida cotidiana
(pues genera hasta cuatro cosechas al año y tiene un comprador asegurado). Esta
lógica no ha sido reemplazada por ningún producto ni por ninguna otra dinámica
(pues lo importante no es la rentabilidad por sí misma, sino la frecuencia del ingreso).
72
Conclusiones
a) Podemos asumir que la estructura de organización del tráfico de cocaína
implica –necesariamente- una infraestructura productiva que funciona como
una economía campesina. En el Perú, la participación de gran parte de los
productores primarios de hoja de coca y del procesamiento en pozas de
maceración se produce en zonas con escasa presencia del Estado. En estas
economías, la hoja de coca se convierte en un dinamizador cotidiano de su
propia economía.
b) Los productores de hoja de coca son conscientes de la participación en la
cadena productiva de la cocaína y en la cadena de valor del crimen organizado.
Sin embargo, esta dinámica es permisible pues los efectos negativos no
son visibles ni tangibles y, por el contrario, los efectos dinamizadores de su
economía doméstica sí lo son.
c) La función de la hoja de coca, en esa economía, no siempre está directamente
relacionada a la lógica de una inversión capitalista (inversión, transformación,
plusvalor, rendimiento, etc.), sino a una economía de complemento que brinda
regularmente (cada 3 meses) dinero y flujo en una “caja chica”. Y, por lo tanto,
no es fácilmente reemplazable por otros cultivos o por actividades económicas
que requieran periodos largos de espera para la recuperación.
d) Los eslabones del crimen organizado, encargados de la dinámica productiva
(recolección, acopio de materia prima, entrega de materiales para las pozas de
maceración, etc.), cumplen funciones de dinamizadores económicos rurales.
e) La producción de hoja de coca no obedece a un mandato productivo, y es
reemplazable por otros productos (aunque aún no se encuentra alguno que
produzca 4 cosechas al año con poco esfuerzo, que tenga un comprador
seguro y que dinamice con cash la caja chica de la economía campesina).
73
Referencias
Taboada, E. (2014). Ayacucho: Dirandro destruye seis pozas de maceración de hoja
de coca. RPP, https://rpp.pe/peru/actualidad/ayacucho-dirandro-destruye-seis-
pozas-de-maceracion-de-hoja-de-coca-noticia-688203?ref=rpp.
DEVIDA (2017). La Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas 2017-2021.

Lima, Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida Sin Drogas-DEVIDA.
DEVIDA (2020). Monitoreo de superficie cultivada con arbusto de hoja de coca

en producción, Perú 2019. Reporte de superficie cultivada Nº 002-2020. Lima,
Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA.
Dirección Antidrogas Policía Nacional del Perú - DIRANDRO (2020). Tendencias de

las redes criminales del TID en Perú I-2020, Observatorio Nacional de Interdicción
Contra el TID. Dirección Antidrogas Policía Nacional del Perú, Perú.
Zevallos Trigoso, N. (2017). Dinámicas locales en torno al cultivo de hoja de coca:

elementos para el estudio desde el mercado ilegal de la cocaína. Revista De
Ciencia Política Y Gobierno, 4(7), 9-29. Recuperado a partir de http://revistas.
pucp.edu.pe/index.php/cienciapolitica/article/view/19299
74
El colapso de la legalidad y la
naturalización de la transgresión
Marcelo Moriconi
Instituto Universitário de Lisboa (Portugal)
Resumen
Muchos estudios sobre criminalidad han confundido medios con fines. El
delito, como la democracia, son medios. Y los medios no son ni buenos
ni malos: son efectivos o no. La legalidad, como modelo de vida, perdió
legitimidad, veracidad y efectividad. El avance del delito está estrechamente
relacionado esto. Este capítulo explica la importancia de discutir en torno al
concepto de vidas que valgan la pena y revisar el alcance de la legalidad en
la región.
Medios y fines
En gran parte de los estudios sobre criminalidad, en América Latina, el Estado
aparece como el virtuoso portador de una moralidad positiva ligada a la promoción
de la legalidad. Por el contrario, los delincuentes son inmorales promotores del caos.
Lo legal, en esta literatura, es legítimo en sí mismo. Es un fin. Por ello, cuando lo que
abunda es la ilegalidad, se teoriza adjetivando negativamente al enemigo del crimen,
el Estado: ausente, disfuncional, incompleto, mafioso.
En diversos trabajos he explicado el problema de confundir medios con fines

(Moriconi, 2018). Diversas cuestiones o conceptos que deberían ser entendidos
como medios para conseguir los valores simbólicos y materiales para un buen vivir,
han sido convertidos en fines en sí mismo y reificados. Con la democracia “se come,
se educa y se cura”, exclamó el primer presidente argentino, tras la dictadura. Sin
embargo cuando se alcazó la democracia hubo poca comida, mala educación y salud
. Nadie quiere democracia y estado de derecho para sufrir hambre y exclusión. Pero
si las perspectivas son buenas, pocos dudan de mudarse a Dubai, Doha o Shangai.
Autocracias, sólo para privilegiados.
75
Con el delito pasa lo mismo. El sentido común puede indicar que está mal que
alguien robe. Pero nadie cuestionaría a un ladrón que roba un esclavo para dejarlo
en libertad, ni a un judío que soborna a un oficial nazi para que lo deje escapar del
campo de concentración. La criminalización es también un medio. Como explican
Panella y Thomas (2015), la ilegalidad es una categoría politizada que dice poco
sobre los que los grupos delictivos están haciendo y mucho sobre los valores y metas
de los Estados y de las instituciones internacionales. Cuidado con el aborto.
El malestar de la política
La mala fama de las instituciones no está relacionada con su estructura, sino con
sus resultados. La falta de eficacia sedimenta desconfianza y estereotipos negativos.
Junto a Miguel Ramos demostramos cómo los políticos son estereotipados, en
América Latina, a partir de una moralidad negativa (Ramos y Moriconi, 2018). El
trabajo incluye datos de países andinos como Chile, Perú y Ecuador. Al ser consultados
sobre los tres adjetivos con los que definiría a un político, la gente opta por aquellos
de naturaleza moral y evaluación negativa: corruptos, ladrones, mentirosos. Esto
es bastante lógico y conocido. Lo preocupante es que esta estereotipación afecta
directamente a la percepción de la justicia e indirectamente a los afectos, emociones
y estados de ánimo. Es decir, la política formal genera indignación y sentimiento de
injusticia social.
El sentimiento de justicia es crucial para el bienestar, la legitimación de un orden

social y la sustentabilidad comunitaria. Un mundo justo es aquel en el que los
comportamientos, atributos y logros de las personas son predecibles y tienen
consecuencias lógicas apropiadas según las normas sociales o la ideología imperante.
La sensación de justicia está directamente relacionada con la satisfacción personal,
con el descenso de la depresión y el aumento de la autoestima, con la mejor gestión
y adaptación a eventos estresantes y con mayores y mejores objetivos y ambiciones
sociales. Por el contrario, cuando la gente tiene evidencia verosímil de que el
mundo no es justo, experimenta un incremento de la sensación de miedo, estrés y
vulnerabilidad. Esto, en el largo plazo, tiene serias implicaciones negativas para el
bienestar y la cohesión social.
76
El colapso de la legalidad y la naturalización de la transgresión
La (corrupta) política latinoamericana genera malestar, resentimiento, odio. Y el

crimen, ¿qué genera?
Una estrategia para sublimar pérdidas, carencias y frustraciones es convertirse en

promotor de lo Justo. En este sentido, es importante reconocer el carácter productivo
de la violencia como motivador social y generador de identidades. El crecimiento de
los linchamientos, en América Latina, sigue este patrón, agravado por otra evidencia
del descalabro judicial: sólo el 2% de los asesinatos se resuelve en la región. Agredir,
vengar o matar no sólo pueden puede reconfortar y sublimar el sentimiento de
injusticia, sino también es una “terapia” que cuesta poco y se condena menos.
La lógica del mercado y sus ¿beneficios?

Tampoco se ha prestado la atención necesaria a las consecuencias de extrapolar
la racionalidad de mercado a todos los aspectos sociales. Michel Sandel (2012)
describe esté proceso como el paso de una economía de mercado a una sociedad
de mercado. La sociedad de mercado es un modelo de vida en el que son pocas las
cosas que el dinero no puede comprar. Si las diferencias que marca el dinero son el
lujo y la cilindrada y confort de un coche, la desigualdad puede no importar mucho.
Si el poder adquisitivo determina el acceso a las cosas esenciales del buen vivir,
entonces la cosa comienza a complicarse. Si la base de inicio de este proceso son
las sociedades más desiguales del mundo, el problema se agrava. Si, ante ese
agravamiento, los mercados ilegales y el delito se erigen como medios efectivos para
conseguir acceso a un mejor vivir, entonces la legalidad está en terapia intensiva. Y
en coma inducido.
La legitimación del mercado se ha convertido en un tropo incuestionable del orden

social contemporáneo. Esto, relega al casillero de lo intolerable a las tradiciones
discursivas que advierten sobre la imposibilidad de incorporar la virtud o una moral
de la vida buena a un orden donde el mercado – como agente amoral- se ha
convertido en garante de las interacciones humanas (Moriconi, 2013), generando
un conflicto narrativo, a la hora de determinar cuál es un foco de malestar y cuál no.
La economía de mercado es una forma muy efectiva de organizar la actividad
productiva, pero extrapolar sus valores a mansalva puede distorsionar el sentido
de las prácticas sociales y naturalizar prácticas que, siendo lógicas en ese contexto
ideológico, son posteriormente cuestionadas por generar malestar.
77
Teoricemos con empírea: boom sojero. El aumento del precio internacional de la

soja generó crecimiento económico en muchos países de Sudamérica. ¡Éxito! El
valor de la oleaginosa promovió políticas para incentivar su producción, reformas
de los modelos agroexportadores y concentración de tierras. Y es que la producción
de la soja precisa de grandes extensiones de tierra y poca mano de obra. Se hace,
básicamente, con maquinaria. Mientras la soja generaba riqueza y aumento de
capacidad de influencia políticas en pocas manos, generaba exclusión y desempleo
en gran parte de los colectivos agrícolas tradicionales afincados en zonas rurales.
En muchas de esas zonas, el cultivo de cannabis o coca se transformó en la mejor
opción laboral. Pero la opción laboral no se debe entender desde la mera cuestión
económica, como es habitual en los estudios científicos. Lo laboral va más allá de
ganar dinero y está relacionado también con la tradición, la prudencia, el saber
hacer.
Junto a Carlos Peris mostramos que los agricultores que cultivan marihuana no sólo
quieren obtener un salario, también quieren hacer lo que saben hacer porque lo
saben hacer bien. Y eso es, agricultura tradicional (Moriconi y Peris, 2019). Lo que el
mercado (legal), el Estado y la soja les quitó, el mercado (ilegal), el narco y la droga
se lo devolvió.
Colombia, con sus falsos positivos, es otro mal ejemplo de utilizar al mercado y su
lógica monetaria en la lucha terrorista. Recientemente la Jurisdicción Especial para
la Paz en Colombia (JEP) informó que, entre 2002 y 2008, el ejército mató a 6.402
inocentes para hacerlos pasar como guerrilleros caídos en combate, cumplir las
cuotas establecidas y cobrar premios y recompensas. Dime cómo se logra prestigio
y reconocimiento social y te diré qué atrocidades se cometerán. Con malas ideas
rectoras y peores valores, la democracia mata el doble que una dictadura como la
de Pinochet.
Lógicamente, si el prestigio está signado por la lógica del mercado, y el reconocimiento

es entendido desde la lógica monetaria, es previsible que las fuerzas de seguridad
de toda la región, cuyos salarios distan de los parámetros de éxito social, se hayan
convertido en actores claves de los mercados ilegales, regulando o protegiendo sus
interacciones, es un mera cuestión lógica y previsible.
Cada sociedad le puede dar al dinero el rol que quiera. Pero esperar que, en este
marco ideológico, un grupo mal financiado combata efectivamente a ejércitos
criminales organizados con más recursos, y mayor poder de corrupción, es ingenuo.
Los Zetas no serán la excepción, serán la norma.
78
El colapso de la legalidad y la naturalización de la transgresión
Sociedad perversa
El filósofo Dany-Robert Dufour (2009) alerta que vivimos en una sociedad perversa
cuyo mandato social central es la idea del goce. Todos los ciudadanos pueden
comprender este principio y llevarlo tan lejos como quieran. El disfrute puede incluir
sexo, drogas, lujo, transgresión y adrenalina. La narcocultura es un claro ejemplo. Si
bien el estado de goce ha sido una constante a lo largo de la historia, la diferencia
hoy en día es que no es vergonzoso mostrarlo públicamente, mientras que hace
tiempo su exhibición se consideraba obscena. La obscenidad del goce ahora se
difunde y alaba en los medios de comunicación, la publicidad, el arte y las redes
sociales, aunque la mayoría de la gente encuentra este goce como espectadores y
no como protagonistas. Sin embargo, la participación en esta obscenidad es lo que
se normaliza como símbolo del éxito social, una vida que merece la pena ser vivida.
En muchos casos, las celebridades reconocen que sus estilos de vida extravagantes
y lujuriosos incluyen drogas, prostitución y diversos bienes obtenidos a través de
mercados ilegales. Por otro lado, algunos funcionarios (desde jueces y políticos
hasta comisarios) se ven alardeando de niveles de gasto e inversión que no son
compatibles con sus ingresos.
La cohesión social, y su sustentabilidad, están dadas por la eficiencia de las pautas y

valores con los que se educa al ciudadano para conseguir los fines que signan una
vida que valga la pena ser vivida. ¿Cuáles son los indicadores de reconocimiento y
prestigio social, y cuáles son los medios para conseguirlos? Si la sociedad te educa
para algo que después te niega, la transgresión es una obligación.
Por ello, no sorprende encontrar en el terreno a jóvenes que argumentan: “prefiero

vivir 35 años como narco y no 85 como mi padre (trabajador)”. Hay vidas que
merecen la pena ser vividas, y no son las que quieren imponer los estudios moralistas
sobre cultura de la legalidad. Eso de “Mi hija la maestra” ya no causa admiración,
causa gracia.
Por ello, existe una dislocación perversa entre lo que enuncian los políticos como
un buen vivir para el pueblo y la vida real que ellos practican. Salud y educación
públicas, igualdad frente a la ley, empleo tradicional (que en América Latina es
mayoritariamente informal y con pocos derechos constitucionales), incluso las
ofertas de ocio son cuestiones que los dirigentes que las enuncian no aceptan para
sus vidas. La vida buena enunciada por ellos sólo vale la pena que la vivan otros.
79
Desigualdad, vidas separadas

Los estereotipos sobre el prestigio social determinan la interrelación con los demás.
Vemos a través de los ojos del sentido común y nos seduce aquello que la sociedad
naturaliza como exitoso. La desigualdad es mucho más que mera economía, es
discurso, es estética.
Aún se continúa acusando a la desigualdad de ser la causa de la violencia en América

Latina. Partiendo, en muchos casos, de una ferviente criminalización de la pobreza,
se defiende que la desigualdad genera incentivos para convertirse en criminal (Si
fuese pobre, no sería albañil, sería ladrón).
El problema narrativo y simbólico de la desigualdad es un foco de conflicto que

supera la simple lógica económica. No es el hecho, sino la base discursiva desde
donde lo interpretamos.
Imaginamos una sociedad que cree fervientemente en la reencarnación. De acuerdo

con su lógica religiosa, la pobreza es entendida como una mera etapa de una vida
eterna en la que, a través de sucesivas reencarnaciones, el self transita por los
diferentes estratos sociales. Quienes defiendan esta creencia tendrán argumentos
ideológicos para tolerar sus pesares actuales, porque en la próxima vida tendrán
mejor suerte. Los privilegiados, tendrán cuidado, porque a ellos les tocará sufrir
en el futuro. En tal contexto, puede ser suficiente buscar un cauce de legitimación
de esta narrativa ideológica (sin necesariamente promover políticas de combate a
la pobreza) para prevenir comportamientos violentos. Tal legitimación discursiva
operaría en la dimensión ideológica del poder: las formas en que el poder influye
en los deseos y pensamientos de las personas, incluso haciéndolas querer cosas
opuestas a sus propios intereses.
La gestión, a partir de narrativas esperanzadoras y empáticas, es muy importante.

Un estudio reciente del BID (Busso y Messina, 2020) ejemplifica la materialización
y gestión de la desigualdad con datos de la educación. El 10% de los jóvenes de
familias ricas en países de la OCDE van a escuelas privadas, mientras que en América
Latina son más del 40%. En los países andinos las cifras son mayores: en Colombia
el 60%, en Perú más del 50%, en Chile un poco menos.
Esto genera un fenómeno de segregación, entendida como la posibilidad de que los

estudiantes ricos no tengan compañeros de clases sociales bajas y viceversa. En la
OCDE, 30% de los niños sufren esa segregación, en América Latina, más del 60%.
80
Aprovechando la ambigüedad de la seguridad y la corrupción
Nuevamente, la situación es extrema en los países andinos: en Chile y Perú no hay

ningún tipo de interacción entre chicos ricos y pobres. Las clases sociales en estos
países están divididas, no se mezclan.
La sociedad perversa entra en juego. Los pobres pueden pasar inadvertidos para
los ricos. En su vida diaria, ni se enteran de su existencia. Pero, como ha advertido
el politólogo Andrés Malamud, para los pobres, la realidad es diferente: ven a esos
otros muy distintos a ellos en los medios, en los lugares de poder, en las redes
sociales, como influencers. Resultado: resentimiento y humillación.
En el último plebiscito para la reforma de la Constitución, en Chile, las 3 comunas

más ricas de Santiago votaron por el No, lo contrario a todo el resto del país. No
se trata sólo de exclusiones, sino de perspectivas de país diferentes, en muchos
casos opuestas e incompatibles. Y, por supuesto, de correspondencias espaciales
y geográficas totalmente diferentes: barrios para ricos, barrios para pobres. La
mercantilización de la vida ha llevado a que las elites tengan acceso a vidas que son
totalmente diferentes y separadas de las del resto de la población: viven, compran,
juegan, disfrutan de su tiempo libre en lugares diferentes y, lógicamente, sus hijos
van a diferentes escuelas. Esto rompe los cimientos de la democracia. La democracia
no precisa de igualdad plena, pero sí necesita de individuos que convivan en un
espacio similar, que se encuentren en el espacio público y de esta forma, generar
espacios de discusión y de gestión de las diferencias. La vida democrática requiere
de procesos de empatía con el prójimo que brinden argumentos al dilema de cómo
queremos convivir conjuntamente.
El colapso de la legalidad como imperativo categórico

La perversión y la criminalidad se encuentran en todos los estratos sociales. Pero las
diferentes clases tienen oportunidades de involucrarse en diferentes tipos de delitos.
Las clases bajas, por ejemplo, difícilmente tengan la oportunidad de involucrarse en
la corrupción de cuello blanco.
Por ello, cualquier apelación a la cultura de la legalidad, sin un diagnóstico realista

de la sociedad contemporánea, es mera hipocresía. La legalidad ha colapsado como
imperativo categórico. Dejó de ser un medio efectivo para conseguir una vida digna,
perdió credibilidad y legitimidad, se ha convertido en un obstáculo para el prestigio
social e, incluso, para la eficiencia gubernamental.
81
En lo personal, son las instituciones informales las que brindan nuevos modelos de
vida avalados. Ante un trámite burocrático, mejor buscar un contacto influyente que
seguir las normas. Ante una detención policial, preparar un soborno. El salario medio
dejó de ser fuente de riqueza y ascenso social. El trabajo será mayoritariamente
en negro y el “enchufe” será mucho más efectivo que el mérito. La existencia
institucionalizada de impunidad se reconoce públicamente, pero no es para todos.
En el plano político, los mercados ilegales cumplen un importante rol económico y
social. Estos mercados no sólo generan abundantes recursos económicos con fines
políticos, sino que, como explica Matías Dewey en varios de sus trabajos, también
mejoran la convivencia social al distribuir recursos entre sectores en conflicto, evitar
protestas, generar empleo, generar consumo y acceso a bienes y servicios, facilitar la
movilidad social y laboral de grupos sociales precarios.
Por ello, es importante tener en cuenta que la moralidad, las satisfacciones y las
expectativas generadas a través de los mercados ilegales son las mismas que las de
los mercados legales. No importa que la ropa sea falsificada, lo que importa es la
satisfacción personal que genera el logo de una marca prestigiosa estampado en
ella. Autoestima, reconocimiento, acceso, esas son las cuestiones.
De hecho, hasta hace poco tiempo, se creía que el mundo del crimen organizado
no tenía relación con el resto de la actividad económica y se refería a un mundo
paralelo. Pero en la actualidad, legalidad e ilegalidad se fusionan: los mundos
delictivo y financiero están íntimamente entrelazados. La actividad económica ilegal
se integra en el ámbito legal y es una pieza clave del financiamiento político y la
gobernabilidad.
Schultze-Kraft (2018) crea el concepto de ordenes crimilegales, caracterizados

por la difuminación de las fronteras entre legalidad y criminalidad y en donde
tanto la racionalidad legal como las prácticas ilegales sirven, alternativamente,
como el fundamento de los sistemas de acción social, al punto tal que pueden
volverse indistinguibles el uno del otro. Se rompe la dicotomía entre legalidad-
legitimidad, entendida como orden, e ilegalidad-ilegitimidad, considerada desorden
e incertidumbre (Moriconi y Peris, 2019).
En estos órdenes híbridos, la participación de agentes estatales en la reproducción

del delito no implica necesariamente actividades ilícitas. Que una causa pase una
larga temporada en un cajón y prescriba, es una negligencia, no un delito. Estos
actores pueden permitir la propagación de la delincuencia asignando recursos,
aplicando la ley de manera discrecional y selectiva, liberando áreas.
82
Si la evidente participación de actores estatales como reguladores y protectores de

mercados ilegales es un tiro en el pie de la verosimilitud de la narrativa por-legalidad,
la perversidad de las finanzas internacionales es un pedido de eutanasia.
Muchas de las actividades más rentables del mundo son crímenes: tráfico de armas,
drogas, personas. Alrededor del 20% del comercio mundial proviene de actividades
delictivas, lo que ha generado un permanente interés de los grupos financieros y la
banca para captar ese volumen de negocios. Crimen y finanzas, integrados.
Por si fuera poco, como advierte Dufour (2013), la actividad económica oficial también
ha proporcionado una importante cantidad de capital sospechoso proveniente de
actividades inmorales o ilegales muy comunes en el mundo empresarial: alianzas y
carterización, abuso de poder, dumping y ventas forzadas, especulación, absorción
y desmembramiento de competidores, balances falsos, manipulaciones contables
y de precios de transferencia mediante filiales offshore y sociedades-pantalla
instaladas en paraísos fiscales, desvíos de créditos públicos y mercados amañados,
corrupción y comisiones ocultas, enriquecimiento ilícito y desvío de fondos públicos,
abuso de bienes sociales, vigilancia y espionaje, chantaje y delación, violación de
los reglamentos en materia de derecho laboral y de libertad sindical, de higiene
y de seguridad, de cotizaciones sociales, de contaminación y de medio ambiente.
En resumen, no existe una gran diferencia entre el comportamiento depredador
de las mafias criminales y el de los grupos financieros. La legalidad colapsa como
imperativo categórico.
De ahí, uno de los ejemplos más claros del flagelo: las amnistías fiscales, los
blanqueos de capital, que se implementan habitualmente. Hay un delito (que se
reconoce previamente), pero en lugar de iniciar investigaciones y hacer cumplir la
ley, los gobiernos siguen la premisa de que (por falta de recursos o de voluntad)
es imposible atrapar a los evasores y, por lo tanto, crea una amnistía para evitar el
castigo legal. Se legaliza el crimen, se legitima la transgresión.
Transgredir o transgredir, esa es la cuestión.
Gobernar para incluir, descriminalizar para progresar

No abordar ,como parte de las narrativas sobre la prevención del delito, el tema de
cómo la sociedad entiende y mide el prestigio social y la inclusión y cuáles son los
medios eficaces para conseguirlos, es una deficiencia grave. Lo que habitualmente
83
se ha simplificado a un mero cálculo de racionalidad económica, es bastante más

complejo. Las ideas y percepciones sobre los medios para prosperar y adquirir una
vida digna juegan un papel crucial. La legalidad (como la democracia) no es legítima
por sí misma, sino por sus consecuencias.
¿Qué vida digna queremos promover y cuál es el rol de la legalidad en ella?

Siendo la criminalización arbitraria, como han demostrado los programas de
amnistías fiscales, es necesario discutir la posible reforma del concepto de ilegalidad,
definir aquellas ilegalidades que han sido socialmente legitimadas. La misma lógica
del mercado utilizada para promover modelos productivos excluyentes, como la
soja, puede ser utilizada para legalizar, por ejemplo, la producción de drogas (el
producto que Sudamérica tiene para ser indiscutiblemente líder mundial de algo),
blanquear y tasar el negocio, legitimar sus puestos de trabajo. Esto no sólo generaría
recursos y control de la producción y su calidad, también limitaría los recursos que
“los ahora grupos criminales” poseen y que transforma la lucha contra ellos (en el
marco ideológico de la sociedad de mercado) en una derrota constante. Se trata de
un producto con un fantástico mercado, fundamentalmente en los países centrales,
y relacionado intrínsecamente con el mandato de la buena vida: el goce (y con la
salud, si se tienen en cuenta todos los mercados medicinales legales que se han
abierto para el cannabis). Automáticamente, se pasaría del flagelo de la gobernanza
criminal al desafío de la gobernanza multisectorial.
Cada sociedad estigmatiza lo que quiere. Merck producía cocaína que era legalmente
utilizada como anestesia en los consultorios odontológicos hace un siglo. El mate
fue prohibido, en Buenos Aires, a inicios del siglo XVII, tomar café fue un crimen, en
Rusia o consumir tabaco, en Persia. El combate al tráfico de drogas es relativamente
nuevo, comenzó alrededor de 1920 y se justificó en dos cuestiones: a) su carácter
nocivo para la salud pública y b) los peligros para el orden público. Mientras tanto,
Coca Cola sigue generando niños obesos.
Sobre el orden público, es necesario regular los mercados ilegales de manera

efectiva. El problema de la región no es la existencia de estos mercados, que existen
en todo el mundo, sino las consecuencias negativas que producen, y que no están
presentes en otras regiones: violencia e inestabilidad social. El desafío es maximizar
las externalidades positivas (trabajo, esperanzas, recursos, acceso) y minimizar, o
incluso eliminar, las negativas (conflictos internos, violencia).
Pero claro, más difícil que combatir el crimen es desmontar la dictadura del sentido
común. Ese es el mayor reto.
84
Referencias
Busso & Messina (2020). La crisis de la desigualdad. BID, Washington.
Dufour, D. R. (2009). La cité perverse. Denoël, Paris.
Dufour, D. R. (2013). Liberalismo, liberación de las pasiones, pulsiones, tráficos.

Diecisiete, 2.
Moriconi (2013). Ser violento. Capital Intelectual, Buenos Aires.
Moriconi (2018): Desmitificar la corrupción: la perversidad de su tolerancia… y su

combate. Nueva sociedad (276)
Moriconi & Peris (2019). Merging legality with illegality in Paraguay. Third World
Quarterly, 40(12), 2210-2227.
Panella & Thomas (2015). “Ethics, evaluation, and economies of value amidst illegal
practices”. Critique of Anthropology, 35(1), 3-12.
Ramos & Moriconi (2018): Corruption in Latin America: stereotypes of politicians

and their implications for affect and perceived justice. Social Psychological and
Personality Science, 9(2), 111-122.
Sandel (2012): What money can’t buy: the moral limits of markets. Macmillan.
Schultze-Kraft (2018): Making peace in seas of crime: crimilegal order and armed
conflict termination in Colombia. Crime, law and social change, 69(4), 475-496.
85
La corrupción en el Estado,
instrumento de interacción del crimen
organizado
Ivan Briscoe
Programa para América Latina y el Caribe, International Crisis Group (Colombia)
Resumen
La corrupción, entendida como al abuso del poder público para asegurar
unas ganancias de uso privado, se ha convertido a lo largo de las últimas
décadas, en varios países de América Latina, en una fuente de repudio público
hacia los líderes, las instituciones estatales y las fuerzas de seguridad, y por
lo tanto una causa de turbulencia política. En lugar de echar la culpa a una
predisposición regional hacia la corrupción, se demuestra en la práctica que
la evolución de los sistemas democráticos en América Latina ha favorecido el
papel prominente de los nexos ilícitos como método de intermediación entre
actores políticos, catalizador de nuevos liderazgos y una manera arriesgada,
pero a veces ineludible de reducir la violencia y la inseguridad.
La corrupción, entendida como al abuso del poder público para asegurar unas
ganancias o privilegios de uso privado, se ha convertido a lo largo de las últimas
décadas en varios países de América Latina en una fuente de oprobio público hacia los
líderes políticos, las instituciones estatales y las fuerzas de seguridad. Investigaciones
judiciales y mediáticas han expuesto con una abundancia de detalles y testimonios
los mecanismos que subyacen y fomentan la corrupción. Las encuestas, las
movilizaciones públicas y las destituciones esporádicas de líderes gubernamentales
ocasionados en parte por la ira pública – en Guatemala, Perú y Brasil, por ejemplo
- muestran la enorme preocupación que generan estas prácticas ilícitas entre la
ciudadanía, y también incentivan su explotación por políticos oportunistas que se
personifican como enemigos de las élites mezquinas y ávidas. Por último, grupos de
crimen organizado también han acaparado los canales de influencia y la compra de
87
voluntades dentro de ciertos Estados con el objetivo de potenciarlos a favor de sus

intereses, sobre todo en términos de garantizarse autonomía, amistades poderosas
e impunidad.
Como consecuencia, el público latinoamericano y los políticos, que desean ganar

su apoyo, se esfuerzan en denunciar las redes de corrupción, responsables en sus
opiniones de los peores abusos, fallas y omisiones de los Estados. Lemas como “ni
corrupto ni ladrón”, empleado por el ex presidente de Guatemala, Jimmy Morales,
en su campaña electoral de 2015, forman parte de las estrategias electorales de
numerosos aspirantes a puestos públicos. Sin embargo, las pruebas fundadas del
despilfarro de las arcas estatales, que llega a montos casi inconcebibles de pérdidas
fiscales en el caso de Venezuela (Alconada Mon 2018), y las denuncias en contra
de estas redes ilícitas que han llegado a formar parte del sentido común popular
y el lexicón político hoy en día, esconden una realidad opaca y perturbadora.
Mientras los contrincantes, en competencia electoral fulminan en contra de la
corrupción y prometen extirpar esta plaga, en la práctica la evolución de los sistemas
democráticos ha favorecido el papel prominente de los nexos ilícitos, como método
de intermediación entre actores políticos, catalizador de nuevos liderazgos y una
manera arriesgada, pero a veces ineludible, de reducir la violencia y la inseguridad.
La corrupción, en efecto, demuestra una lógica precisa y funcional dentro de

los sistemas de poder actuales, lo que ayuda a explicar la contradicción en sus
manifestaciones: genera un rechazo casi unánime en los electorados, pero se
reproduce en el tiempo sin encontrar mayores obstáculos que sus propios excesos.
Varios ejemplos recientes corroboran esta realidad. El antiguo gobierno peruano
de Martín Vizcarra, conocido por su rechazo férreo a los abusos de poder en las
instituciones estatales – prometió ser “implacable en la lucha contra la corrupción”–
ha estado envuelto en un escándalo derivado del acceso clandestino a la vacuna
china Sinopharm contra el COVID-19. Otros presidentes se han comprometido a una
limpieza general de sus sistemas políticos antes de proceder a socavar las mismas
instituciones e investigaciones contra la corrupción, tal como Andrés Manuel López
Obrador, en México, o Jair Bolsonaro, en Brasil. Morales, una vez asumió como
presidente de Guatemala, terminó el mandato de una misión muy efectiva de la
ONU en contra de la impunidad y la corrupción que la facilita. La lista de promesas
abandonadas de lucha contra la corrupción es larga, pero como se argumenta aquí es
un error interpretarla como un defecto o vicio de la cultura política latinoamericana
y sus exponentes. Más bien, es una parte de la construcción de coaliciones política y
gobernabilidad en la ausencia de las condiciones necesarias para desestimular esta
actividad ilícita.
88
La corrupción en el Estado, instrumento de interacción del crimen organizado
Corrupción y sus interpretaciones

Antes de abordar la cuestión del papel preciso asumido por la corrupción en sistemas
políticos y Estados latinoamericanos, y en consecuencia el empoderamiento del
crimen organizado en ciertos contextos y localidades es importante entender mejor
el significado ético, cultural y colectivo de este abuso de poder. Generalmente, el
acto específico de corrupción depende de un funcionario, juez, político o policía
que crea un “mercado secundario”, donde comercializa las decisiones o poderes
públicos que tiene a su alcance. En otras palabras, vende el uso de su poder. En
teoría, este acto necesita para su plena realización nada más que dos individuos: un
“agente” que representa una institución superior estatal y un ciudadano dispuesto
a facilitar una transacción ilícita (conocido en la literatura clásica sobre la corrupción
como el “principal”) (Groenendijk 1997).
La aplicación de reformas institucionales con el objetivo de reducir los incentivos a

favor de la corrupción, por parte del “agente”, han proliferado en los últimos años,
por medio de la introducción de mejoras en la capacitación, supervisión y monitoreo
de los funcionarios y políticos, y, cuando sea necesario, la persecución criminal de los
responsables (Collier 2018). Evidentemente, después de una década marcada por
escándalos variados, entre los cuales se debe mencionar los casos multimillonarios
de Lava Jato, en Brasil, “los cuadernos de las coimas”, en Argentina, la seguridad
social,en Honduras, o la Corte Suprema, en Colombia. s difícil identificar un éxito
duradero de estas reformas, salvo la exposición más frecuente y mediática delante
del gran público de las redes ilícitas en el poder y sus ganancias extraordinarias.
En términos del procesamiento y sentencias firmes contra los transgresores, los
resultados son claramente divergentes según el país: en Brasil, Lava Jato solo logró
278 sentencias firmes, pero en Argentina autoridades judiciales estiman que la
proporción de casos de corrupción de alto nivel que terminan en juicios orales es de
8 por ciento, y que 2 por ciento de los acusados son condenados (Alconada Mon
2018).
Sin cambios notables en la transparencia e integridad de sistemas políticos y

judiciales es común y entendible recurrir a otra teoría de la corrupción. debajo una
perspectiva diferente, se puede contemplar la “acción colectiva”. Aunque en los
intereses de todos es importante reducir el nivel de corrupción, y por lo tanto generar
mejores bienes públicos y Estados mucho más eficientes, cada individuo que decide
abstenerse de una coima o la posibilidad de enriquecimiento ilícito asume un costo
elevado cuando sospecha o sabe que otras personas en su posición aprovecharían
de la misma oportunidad ilícita. Para los políticos, el problema es aún más agudo: “a
89
un líder le faltará la “voluntad política” de iniciar la aplicación de reformas contra la

corrupción cuando no puede confiar que los otros le seguirán” (Marquette y Peiffer
2015, p. 10).
La inercia colectiva, enraizada en una cultura de escasa confianza interpersonal

y la constante búsqueda de beneficios privados, ayudaría a explicar la extrema
dificultad de extirpar la corrupción en América Latina y la precariedad notoria de los
intentos gubernamentales de combatirlo. Sin embargo, este retrato cuasi cultural
de una supuesta proclividad latinoamericana hacia el soborno y el cohecho no
corresponde en todas partes con la realidad. En primer lugar, la experiencia directa
de la corrupción, por medio del pago de coimas para obtener servicios públicos no
es del mismo nivel en todos los países. Mientras es un problema crónico en México,
no se presenta de manera muy extendida en Chile y Uruguay (Transparency 2019).
No es una mera curiosidad que Chile muestre muy altos niveles de percepción de
corrupción en sus principales instituciones, justificando, en parte, las movilizaciones
masivas en contra del gobierno y la clase política, desde octubre de 2019. Para varias
sociedades latinoamericanas, la corrupción cotidiana es una realidad conocida, pero
no necesariamente muy frecuente, mientras que la corrupción de las altas esferas
de poder - menos visible, menos fácil de definir, pero de alguna manera la condición
básica de operaciones de todo gobierno o política de Estado – es una preocupación
aguda y la evidencia de un fracaso general institucional.
En segundo lugar, es esencial destacar que los movimientos políticos o ciudadanos

en contra de la corrupción no son ocurrencias pocos comunes, ni son exclusivamente
contemporáneas. Las revoluciones en Cuba, en 1959, y Nicaragua, en 1979,
dependían en gran parte del apoyo por lo menos tácito a los insurgentes de clases
medias que rechazaron la extrema corrupción de sus respectivos gobiernos. Además,
en América Latina existe unas expectativas públicas muy claras en cuanto al buen
gobierno, la austeridad y la responsabilidad profesional, valores que son articulados
y a veces traicionados por muchos candidatos electorales. Durante la presencia de la
Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) , su popularidad
pública superaba ampliamente las cifras equivalentes de otras instituciones del Estado
y de la justica nacional. Más de 11 millones de personas votaron en un plebiscito de
octubre de 2018, en Colombi,a para aprobar nuevas medidas contra el flagelo de
la corrupción, sin que las maquinarias de los partidos políticos ayudasen a estimular
la participación. En otras palabras, los países de América Latina son anfitriones de
grandes movimientos en contra de la corrupción de alto nivel, que por su parte tiene
escasa aceptación popular. La razón que la corrupción sigue floreciendo se debe
90
seguramente en parte a un piso de tolerancia pública; pero la razón más importante

es su papel imprescindible en los mecanismos y operaciones del poder político.
El papel político de la corrupción

Los gobiernos autoritarios son sin lugar a duda más proclives al robo impúdico de
los recursos estatales (Chayes 2015). Es notable en este respecto que Venezuela,
actualmente dirigido por un gobierno cada vez más represivo, se destaca hoy en
día como el país más corrupto de América Latina. . Sin embargo, esto no significa
que las democracias son naturalmente inmunes a la corrupción. Al contrario,
varios aspectos fundamentales de la práctica democrática en la región, tal como
la competencia electoral, la polarización política, la fragmentación entre poderes
estatales y las relaciones complejas entre las instituciones de centro y periferia han
constituido un entorno acogedor para los esquemas de corrupción, sobre todo
cuando los organismos de vigilancia y fiscalización son débiles o vulnerables a la
cooptación por estos nexos.
El papel de la corrupción como mecanismo de coordinación, supervivencia y

búsqueda de supremacía en sistemas democráticos – además de ser una fuente
de ganancias ilícitas personales - se manifiesta de tres formas primordiales en la
región. La primera es su papel como eje de disputa política entre candidatos que
dicen representar una renovación sistémica y ética y las fuerzas supuestamente
contra-reformistas, ancladas en la administración pública y acusadas de acaparar
para su beneficio el control de las transacciones entre sectores públicos y privados.
En un contexto político latinoamericano donde las instituciones que deberían mediar
entre ciudadanos y el Estado, sobre todo los partidos públicos y legislaturas locales
y nacionales, han perdido la confianza de muchos votantes, la lucha contra la
corrupción y los corruptos se perfila como una fuente importante de apoyo público
y la señal de una capacidad de buen gobierno. Su adopción como lema de campaña,
por lo tanto, es casi universal, aunque su aplicación a la política pública deja luces y
sombras dado que su objetivo principal ha sido lo de desprestigiar a oponentes, en
lugar de lograr reformas duraderas y efectivas.
A la vez que fuerzas políticas y organizaciones sociales, en diversos países de la

región, han dirigido campañas con el fin de fortalecer los mecanismos de vigilancia
y fiscalización de la política – por ejemplo, en México, Colombia, Argentina y
Guatemala. El estandarte de la lucha contra esta práctica ilícita también ha sido
levantado por populistas de izquierda, del centro o de derecha, notablemente Andrés
91
Manuel López Obrador, en México, Nayib Bukele, en El Salvador y Jair Bolsonaro,

en Brasil. En el caso de estos presidentes, la política principal en contra de los nexos
ilícitos deriva de la supuesta actuación ejemplar y las decisiones iluminadas del
presidente, no por el fortalecimiento de las instituciones encargadas del tema ni
la justicia imparcial (cuestionada por algunos, bajo el concepto de “lawfare”, que
insinúa que los magistrados tienen claro sesgo político). Por lo tanto, es posible que
el atractivo electoral de estos líderes y sus promesas personalistas de depuración
radical del Estado y transformación ética conllevaría a una profundización de la
corrupción estatal, lo que evidentemente daría lugar a nuevas generaciones de
líderes con retórica parecida.
La segunda manifestación de la corrupción tiene que ver con el corazón de la práctica

democrática contemporánea, y es la fuente principal de escándalos, investigaciones
judiciales e indignación ciudadana. Los pagos indebidos y el tráfico de influencias
han sido recurrentes en las relaciones entre el ejecutivo y la legislatura en diversos
países de la región – notablemente en Brasil, Colombia, Perú y Argentina - y también
en la financiación de las campañas electorales. A pesar de un sesgo histórico a
favor del presidencialismo, en América Latina, los parlamentos juegan un papel
clave por sus responsabilidades en cuanto a la auditoria del gobierno, además de
la aprobación de presupuestos y legislación. Desde esta perspectiva, la tendencia
hacia una bifurcación entre el control político de las dos instituciones a lo largo de
las últimas décadas tiene un gran significado.
Existen varias causas que la explican: la separación de las fechas electorales para
las dos entidades, el auge de fuerzas políticas regionales y el declive de los partidos
nacionales, y el carácter generalmente personalista y poco programático de la
política latinoamericana. Sea cual sea la razón, las relaciones entre la legislatura y el
ejecutivo son frecuentemente marcadas por rivalidades y tensiones, las cuales son a
veces calmadas o superadas por pagos ilícitos, desde actores vinculados el ejecutivo,
incluyendo empresas contratistas del Estado. Los ejemplos recientes de Brasil, el
“mensalão”, en 2005, y Lava Jato, desde 2014, mostraron las dimensiones de los
pagos ilícitos dirigidos a los diputados. Casos de menor escala, pero de gran impacto
en la sociedad, también han emergido en Perú, por ejemplo durante los intentos
del ex presidente Kuczynski de evitar su juicio político, en 2018; en Argentina,
donde senadores recibieron pagos para motivar su aprobación de una polémica
reforma laboral, en 2000; o en el sistema de “mermelada”, o incentivos materiales,
enquistada durante años en las relaciones entre el gobierno y Congreso colombiano
.
92
Otra vía transcendental de pagos ilícitos y transacciones clandestinas entres varios

intereses se ubica en la financiación de campañas electorales. Un tema que ya
ha ensombrecido la integridad de los representantes públicos en muchos países
del mundo, aún en las democracias más tradicionales (Briscoe y Goff 2016). En
América Latina, la intensidad de la competencia electoral, en combinación de la
debilidad de los sistemas de control e investigación, significan que la financiación
ilícita electoral se ha convertido en una manera corriente de garantizar la protección
de los intereses corporativos o criminales dentro de la administración pública. En
Guatemala, la , CICIG, estimó que el 50 % de la financiación de los partidos políticos
provino de empresas contratistas del Estado, y el 25 % del crimen organizado. Esta
financiaciónde campañas y candidatos, por toda la región, , en el caso Odebrecht.
En El Salvador, para asegurar el voto en los barrios marginales, los partidos políticos
supuestamente entregaron dinero a las pandillas. En México, las contribuciones a
múltiples fuerzas políticas, hechas por grupos de crimen organizado, manifiestan
cómo la financiación electoral se versa en diferentes direcciones y con distintas
finalidades entre fuerzas políticas, empresas privadas y grupos criminales, como
componentes de una red multi-dimensional de transacciones de beneficio mutuo
(International Crisis Group 2020, Briscoe y Goff 2016, Casas-Zamora 2013).
Sin embargo, la tercera y última faceta de la corrupción, en la política democrática,

es la que representa la mayor amenaza a la seguridad ciudadana. El escenario de
corrupción más peligroso se encuentra, sobre todo, en regiones sub-nacionales que
se podrían denominar “enclaves autoritarios” (International Crisis Group 2017). En
toda América Latina, y notoriamente en México, Guatemala, Honduras, Colombia,
Perú y Brasil, ciertos municipalidades y departamentos padecen una serie de
características parecidas: dominados muchas veces por familias o clanes poderosos,
sufren altas tasas de pobreza y desigualdad, hospedan lazos íntimos entre el Estado
y crimen organizado y traten con violencia a los que critican o desafían el estatus
quo, sean líderes sociales, en Colombia, periodistas, en México, o personas LGBTI,
en Honduras. En estos contextos, es común que funcionarios estatales o judiciales
conceden autonomía, impunidad o permisos especiales a grupos violentos y
delictivos.
Aunque se conforman en teoría con las normas democráticos, en términos de

elecciones regulares, y la presencia de ciertas instituciones estatales de auditoría,
la realidad de los regímenes políticos, en estos lugares, es de una confluencia entre
intereses privados y públicos y una alta tolerancia a las actividades criminales, sobre
todo cuando grupos delictivos están enraizados en las comunidades locales (por
93
ejemplo, en torno a la producción y/o tráfico de drogas) y superan en poder a las

fuerzas de seguridad locales. No es ninguna sorpresa que estas localidades tienden
a ser los más violentos en sus respetivos países: se estima, por ejemplo, que un total
de 40 grupos armados compiten por el control sobre el territorio y los residentes
de Guerrero, México. Sin embargo, es un hecho, a veces pasado por alto, que
estas zonas autoritarias y violentas son a la vez partes intrínsecas de sus sistemas
nacionales democráticos, y por lo tanto de los Estados centrales. Mientras que los
partidos políticos tradicionales se han debilitado, fragmentado o han perdido su
alcance nacional, en muchos países latinoamericanos, los políticos del centro cada
vez más buscan y dependen de aliados en las regiones que pueden garantizar votos,
recursos y apoyo en sus eventuales coaliciones parlamentarias.
El peligro principal de estas transacciones entre centro y periferia es la falta de

voluntad desde el centro político de contrarrestar el declive violento y corrupto en
las regiones, o de introducir políticas efectivas para tratar la pobreza y la crónica falta
de oportunidades económicas. La corrupción facilita la acumulación de los grupos
criminales o de otros intereses económicos, aunque es importante subrayar que a
veces la participación en esquemas corruptos por parte de funcionarios públicos
es la más manera más efectiva e inmediata de reducir la violencia, perpetrada por
estos grupos. “Tú [el líder criminal] me dejas hacer mi chamba [trabajo], y yo te
dejo hacer tu chamba … así no nos metemos en broncas [problemas]”, explicó
a Crisis Group un ex oficial de la policía de Guerrero. Sin embargo, esta paz es
sumamente precaria, puede romperse fácilmente cuando aumenta la competencia
por el territorio y la riqueza entre varios grupos rivales delictivos. Por supuesto, esta
complicidad también impide los cambios estructurales que podrían transformar la
triste realidad económica de muchos residentes.
94
Conclusiones
La vía principal para la influencia criminal más nociva en el Estado proviene de las
regiones donde autoridades locales son cómplices con grupos delictivos y violentos,
sufren como consecuencia una merma notable en su voluntad y capacidad de
proteger vidas y brindar servicios básicos. Sin embargo, sería un error aislar estos
casos del panorama más general de corrupción de alto nivel en América Latina.
La incontestable demanda pública a favor de Estados más limpios, eficientes
y transparentes se ha chocado con la manipulación del discurso en contra de la
corrupción por parte de figuras políticas, y al atrincheramiento de las transacciones
financieras ilícitas en sistemas nacional democráticos, sobre todo en cuanto a las
relaciones entre legislaturas y ejecutivos y en torno a la financiación electoral.
Este contexto facilita el desprestigio de las políticas institucionales en contra de la
corrupción, una tolerancia en el seno del Estado hacia relaciones de conveniencia
política y ganancia mutua y un preocupante aumento de la impunidad en localidades
gobernadas por liderazgos autoritarios que ostentan lazos con políticos en el centro.
La frustración ciudadana frente a esta realidad es notable. Las promesas de Estados
depurados se multiplican, mientras que las largas y onerosas investigaciones
judiciales, reformas estructurales o misiones internacionales que buscan cambiar
definitivamente la tentación de la corrupción se marchitan o se mueren. Sin embargo,
en lugar de denunciar los pecados que afloran dentro de los Estados, es esencial
entender como los actores en los sistemas políticos actuales recurren a la corrupción
para superar los problemas de la fragmentación, las campañas electorales costosas
y la amenaza de la violencia. Aunque sus decisiones resuelven poco, consiguen una
solución frágil, temporaria y rentable. Hasta que estas ventajas desaparezcan, la
corrupción quedará enquistada.
95
Referencias
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96
La cultura del privilegio y la
privatización de las funciones
públicas, elementos esenciales para la
gobernanza criminal
Sonia Alda Mejías
Real Instituto Elcano (España)
Resumen
La interiorización, por las autoridades estatales y la sociedad, de una
concepción patrimonialista puede explicar la gobernanza criminal. Este
orden acepta el privilegio, basado en la desigualdad, y la privatización de
lo público, ante la falta de distinción entre lo privado y lo público. Entre los
privilegios, dependiendo del grado de implantación del orden patrimonial,
figura la posibilidad conceder por el estado, el ejercicio de funciones estales,
por actores privados en determinados territorios. Esta gobernanza se otorga
y se ejerce porque las autoridades consideran que los territorios y los recursos
bajo su responsabilidad son patrimonio público y por eso pueden cederlos
a los privilegiados y estos, a su vez, de igual forma, consideran que esos
territorios pueden administrarlos como si también fuera patrimonio propio.
Bajo esta concepción no sólo se explica la gobernanza criminal, sino también
la de otros actores no estatales.
Todo este orden solo puede configurarse cuando gobernados y gobernantes
comparten sus principales presupuestos, como el clientelismo, la tolerancia a
la corrupción o los vínculos personales, por encima de las leyes.
Introducción
El confinamiento, ante la pandemia, impuesto por las bandas criminales en los
territorios que controlan dentro de algunos Estados latinoamericanos, ha hecho
97
más visible la gobernanza criminal. Ellos establecieron las normas, los toques de
queda y los castigos, si estas no se respetaban. Así mismo han proporcionado ayuda
o repartido bolsas de comida para familias que lo necesitaban. No obstante, la
gobernanza criminal no es nueva.
Uno de los principales problemas que plantea esta gobernanza es que no puede
darse doctrinal, ni legalmente en el seno de un estado democrático, donde el único
poder que puede crear reglas, aplicarlas y juzgar a aquellos que las violen es el estado
basado en el imperio de la ley. El estado es la única fuente de poder público y ha
de tenerlo y ejercerlo, en exclusiva, de acuerdo con toda constitución democrática.
Ninguno otro actor puede hacerlo, sin embargo, la gobernanza criminal, contradice
rotundamente este planteamiento esencial para la consolidación del estado
democrático.
De acuerdo con la configuración de un estado democrático, la gobernanza particular,

de cualquier actor privado, sea criminal o no, legal o ilegal, no puede ejercerse. No
cabe el ejercicio de tareas estatales, dentro de la jurisdicción de un estado, por
actores privados, aplicando normas no estatales. Es inconcebible ninguna de las dos
cosas, ya que entonces no es posible asegurar, los derechos individuales, iguales
para todos los ciudadanos.
En contraposición a esta concepción, la gobernanza criminal se basa en un orden

patrimonialista, donde es legítima la desigualdad ante la ley y la privatización del
espacio público. No puede entenderse la gobernanza criminal, si suponemos que
la violencia y la imposición es lo único que la hace posible. Tampoco podemos
suponer que el crimen organizado es el único actor que, por estos motivos, ejerce
funciones estatales, dentro de la jurisdicción de un estado. Muy al contrario, si hay
gobernanza criminal es porque el patrimonialismo es compartido por actores no
estatales legales o ilegales, que ejercen gobernanzas particulares, privatizando el
espacio y las funciones estatales.
La condición de privilegiado proporciona la posibilidad de ejercer una gobernanza

particular. Bajo el criterio patrimonialista se concibe el principio de desigualdad ante
la ley, al poder quedar eximido del cumplimiento de la ley y en consecuencia tener
privilegios, en relación con el resto de la sociedad. Uno de los posibles privilegios
es la gobernanza particular, cuyo grado de dependerá de la fortaleza del imperio
de la ley y de la cultura de la legalidad. La gobernanza criminal, en América Latina,
pone de manifiesto la debilidad de ambos elementos, inversamente proporcionales
98
La cultura del privilegio y la privatización de las funciones públicas
a la cultura del privilegio y de la privatización de lo público, interiorizado por las

autoridades estatales y los ciudadanos. Este es el campo abonado para el desarrollo
del crimen organizado, al punto de llegar a ejercer tareas estatales.
La cultura del privilegio y la privatización de lo publico

Incluso en las democracias más consolidadas permanecen concepciones
patrimonialistas, aunque sean la antítesis del estado democrático. En efecto, no
se ha registrado ninguna democracia que reproduzca el modelo ideal y perfecto.
Prueba de ello es ninguna esta exenta de corrupción e informalidad, por mínima
que sea y que el crimen organizado está presente, también que si no es posible
lograr el estado ideal y más completo de estado de derecho, pese a todo es la mejor
instrumento para reducir el patrimonialismo y en consecuencia las posibilidades de
desarrollo del crimen organizado. Dependiendo de la fortaleza del buen gobierno,
basado en el imperio de la ley, la cultura de la legalidad y la separación entre lo
público y lo privado, las posibilidades de desarrollo del crimen organizado serán
menores.
Para entender la gobernanza criminal, el objeto de análisis no será el crimen

organizado, sino el estado y la sociedad. De ellos de pende la fortaleza del buen o
mal gobierno y, en consecuencia, del predominio de la cultura de la legalidad o del
privilegio.
En América Latina se cumple la exigencia básica de la poliarquía, según el modelo de

R. Dahl. En la región se ha consolidado con rapidez la exigencia de elecciones libres,
pero no se han dado más pasos hacia la institucionalización formal y de manera
generalizada. Tampoco parece que vaya a darse, necesariamente y la experiencia
demuestra que es posible la convivencia e incluso hibridación entre un orden formal,
racional-legal, y otro informal/patrimonial.
Dentro del orden informal se enmarca el clientelismo bajo el cual se desarrolla

el nepotismo y los favores, basado en relaciones personales y subjetivas. En este
contexto la corrupción es un instrumento trascendental El conjunto de todos estos
elementos informales es denominado por O’donnell, como particularismo. En cuyo
seno, se desarrolla la cultura del privilegio y la posibilidad de privatización de lo
público.
99
La principal propuesta es poner de manifiesto que el particularismo es el entorno

idóneo para el desarrollo del crimen organizado y de la gobernanza criminal. Es el
campo abonado para el crimen organizado, ya que posee todas las herramientas
precisas para instrumentalizar las instituciones del estado y la sociedad en beneficio
propio. Es necesario tener permanentemente presente que el desarrollo de estas
organizaciones criminales no depende de su grado de aislamiento, muy al contrario,
depende del grado de integración con la sociedad y el estado. En otras palabras, los
niveles de tolerancia hacia el crimen organizado dependerán de la normalización
del patrimonialismo que, como se está insistiendo, es el caldo de cultivo para el
desarrollo de estas bandas criminales y de su poder.
Los privilegios y la desigualdad ante la ley

En contraposición con el estado de derecho, el privilegio tiene lugar cuando la ley
no se aplica bajo criterios objetivos y universalistas, sino subjetivos y particulares. En
este contexto, la obligatoriedad de cumplir la ley va a depender, en realidad, de la
posición que se ocupa en las redes clientelares, de los vínculos personales y de los
favores.
En el particularismo se reúnen todos los componentes necesarios para obtener

privilegios. Cuando el privilegio es sistémico, la desigualdad también lo es en todos
los ámbitos económico, político y social. Cuando tiene lugar esa normalización, los no
privilegiados no aspiran a ser iguales, sino a ser también privilegiados, alimentando
de manera permanente esta cultura. Esto da lugar a que lo no privilegiados procuran
el favor y la protección de los privilegiados, ya sean legales o ilegales, o recurren a la
corrupción para alcanzar también ellos el éxito.
En este contexto, los objetivos personales y colectivos, no se basan en el cumplimiento

de la norma, sino en evitarla para quedar eximido de ser acatada. De esta manera
la igualdad ante la ley no es la que proporciona el éxito, sino la desigualdad ante la
misma. Cumplir la norma carece de sentido, “puesto que nadie lo hace”.
En este contexto el apego a la ley es bajo y la cultura del privilegio es alta. Es decir, la
cultura del privilegio y de la legalidad son inversamente proporcionales. Esta lógica
está permanentemente reproduciendo esta cultura por todos los miembros de la
sociedad, incluso a través de los actos más cotidianos y aparentemente anecdóticos.
Cada vez que un ciudadano pretende evadir una multa, evitar un engorroso
trámite o comprar artículos en mercados informales, de mercancías robadas, se
100
está reproduciendo esta cultura. La misma lógica del privilegio hace posible que
las elites económicas logren evadir impuestos, lograr sustanciosos monopolios,
en el mercado de los productos que venden, evitar cuantiosas multas por violar la
normativa medio ambiental, por el tipo de negocios a los que se dedican… Bajo
la misma lógica, los miembros de una banda criminal también pueden negociar la
evasión del cumplimiento de la ley, de esta forma pueden no ser detenidos pese a
cometer delitos, si son detenidos pueden no ser condenados y si finalmente se les
impone una condena, en la cárcel tendrá multitud de privilegios y desde allí, podrá
seguir dirigiendo sus negocios.
La posibilidad de adquirir privilegios es el escenario ideal para el crimen organizado.

En realidad, se basa en el mismo mecanismo que ha hecho posible la existencia
de elites familiares o empresariales que han logrado, en sus respectivos países, un
poder social y político que no siempre está justificado por la meritocracia, sino por
la influencia proporcionada por los privilegios. La capacidad de influencia de los
privilegiados, sean legales o ilegales o ambas cosas, se logra en el mundo de la
informalidad, que convive de manera simultánea con los espacios de formalidad y
leyes, y del que es posible evadirse a través del intercambio de favores, la existencia
de vínculos personales influyentes y/o dinero.
La privatización de lo público
Además de la cultura del privilegio es imprescindible la tolerancia a la privatización
de los espacios y de las tareas públicas. La inexistencia de una clara separación entre
lo público y lo privado, es otra de las características esenciales del patrimonialismo.
Esto explica las autoridades estatales conciban sus cargos públicos para obtener
beneficios privados y que los actores privados, los privilegiados, ejerzan tareas
públicas, como parte de su patrimonio.
Con ambos componentes, cultura del privilegio y confusión entre lo privado y lo

público es posible la gobernanza privada, mediante la privatización de lo público, en
general, y la criminal, en particular.
Si en Europa occidental, damos por sentado que se encuentran las poliarquías

consolidadas, ni en estas está asegurado el imperio de la ley más absoluto. En
España, por ejemplo, además de ser un mercado muy importante, se ha convertido
en una plataforma de redistribución de cocaína hacia el resto de Europa y Asia y no
sólo puede explicarse por su posición geoestratégica, en las rutas del narcotráfico
101
transnacional. Los niveles de corrupción existentes son suficientes e imprescindibles

para convertir el país en un centro neurálgico del narcotráfico.
Sin embargo, peso a esos márgenes de corrupción, no son suficientes para el

desarrollo de gobernanza particular de cualquier actor privado en general, ni del
crimen organizado en particular. La solidez del buen gobierno y el imperio de la ley
no pueden evitar la existencia de corrupción para la existencia de narcotráfico, pero
si para no hacer posible la gobernanza criminal. En este sentido, el estado es el único
poder que crea, impone y ejecuta la ley. De ahí que las bandas criminales, ni ningún
otro poder privado tengan la capacidad de establecer gobernanzas particulares,
donde actores privados asumirán tareas estatales.
Esto explicaría que, aunque en España se han establecido representaciones de

bandas criminales, como las colombianas, estas viven en la clandestinidad, carecen
de poder social y no tienen capacidad para ejercer la gobernanza criminal.
Bajo una concepción patrimonialista se explica entonces que una autoridad

gubernamental negocie con un actor privado (legal o ilegal) la administración de
un territorio o área. La idea es que el puesto que ocupa le proporciona un poder
discrecional para disponer, como si fuera patrimonio personal, de los recursos,
estancias y territorios que se encuentran bajo la responsabilidad de su cargo. Por
su parte, el actor privado que recibe el territorio o área también va a ejercer un
desempeño patrimonial de los recursos, territorios o instalaciones recibidas como
patrimonio propio. Por su parte, la población que se encuentra en ese territorio tiene
igualmente interiorizado el patrimonialismo y en consecuencia concibe la posibilidad
de privatizar lo público y que sean poderes privados quienes proporcionen seguridad,
justicia, orden y recursos necesarios. Las redes clientelares, las conexiones personales
y los criterios subjetivos son los criterios fundamentales para ejercer este poder.
Los privilegios atraviesan la sociedad y todos sus miembros aspiran a ellos. También
los grupos dominados, como comunidades campesinas o barrios pobres de
grandes capitales pueden llegar a ejercer una gobernanza particular, aunque no
les proporcione riqueza, pero en última instancia no dejan de ejercer tareas que
son propiamente estatales, como la justicia o la seguridad. El caso de los ronderos,
en el Perú, es paradigmático. Estos proporcionan seguridad, imparten justicia y
aplican penas, de acuerdo con códigos morales y normas basadas en el derecho
consuetudinario. Las rondas campesinas han sido reconocidas e incentivadas por
el estado, como bajo el gobierno del Presidente Fujimori, quien las potenció para
colaborar en la lucha contra el terrorismo de Sendero Luminoso. Las patrullas de
102
autodefensa civil, en México, son ciudadanos que se han armado para defenderse
del crimen organizado y en muchas ocasiones también son reconocidos por el
estado. La justicia por cuenta propia, por parte de pueblos o barrios urbanos, en
toda la región, no dejan de ser una privatización de las tareas públicas. Las guerrillas,
en Colombia, como las FARC, hasta su disolución, o el ELN, actualmente, al igual
que Sedero Luminoso, en Perú, han ejercido también tareas estatales, en este caso
de manera sostenida y acumulando numerosas tareas públicas.
Entre todos estos actores particulares y privilegiados se encuentra el crimen

organizado, cuya autoridad es negociada con el estado y reconocida por las
sociedades locales, donde ejerce el poder tanto en áreas rurales como urbanas,
en Venezuela, México, Brasil, Colombia, Paraguay… Respecto a esta gobernanza
criminal se piensa que tiene lugar en zonas alejadas y marginadas, donde el estado
está ausente. Sin embargo, la cuestión es más compleja, no se trata de suponer
que existe gobernanza criminal, porque no existe la estatal. Muy al contrario, si hay
gobernanza criminal es porque hay connivencia y complicidad con el estado. Esto
explica que la gobernanza criminal no sólo se implante en áreas marginales, sino
en aquellas donde hay presencia estatal e incluso en instalaciones estatales, como
los centros penitenciarios, donde las organizaciones criminales organizan, regulan y
dirigen la vida de los presos, en numerosos países de la región.
El ejemplo más ilustrativo y explícito es el de D. Chelo, en su momento, líder del

cartel Jalisco Nueva Generación y su control sobre el Penal de Puente Grande. En
una fiesta celebrada en la cárcel, donde se invita a todos los presos, con sus familias,
entre canción y canción de los Buchones de Culiacán, D. Chelo declaró: “De aquí no
hay nadie más quien manda…De aquí pa’delante ustedes pídanme que yo les voy a
dar” (minuto 1:56) …” Nadie se sale. Aquí yo hago lo que yo quiera. El gobierno lo
respeto, ustedes respétenme a mi… Siempre voy a hacer lo mío”. (minuto 5:09).1 Es
difícil encontrar una expresión tan explícita de gobernanza particular, basada en una
concepción patrimonialista del poder, concertada con el gobierno, que comparten
la misma concepción.. El líder del cartel afirma la connivencia con el gobierno y su
reconocimiento de las autoridades, ya que, en última instancia es la que hace posible
que él tenga la suya. Su autoridad, como la del gobierno, se basa en relaciones
clientelares. Esta gobernanza criminal, en este espacio, o en otros, no se basa en
la imposición de la fuerza, o no sólo en eso, sino también en el reconocimiento y
legitimidad que le proporciona “el cuidado y protección de su gente”.
1 Video de narcofiesta en Puente grande”, 09/05/2017. https://www.youtube.com/

watch?v=mU9Lw9cZl3s
103
Complicidad del estado

Para la reproducción del patrimonialismo, mediante la cultura del privilegio y
privatización de lo público es esencial contar con la complicidad de las autoridades
estatales, ya que es quien obliga o exime del cumplimiento de la ley y, en
consecuencia, de quien depende la existencia de privilegios y privilegiados. No
sólo eso, la complicidad del estado también hace posible la gobernanza de actores
privados, pues en la mayoría de los casos son concesiones negociadas entre el estado
y actores privados.
Hay una constante en la multitud de definiciones sobre crimen organizado: la

existencia de vínculos de protección con la autoridad política y estatal. Esta es una
condición sine qua non para el desarrollo del crimen organizado, pero cabría afirmar
que para la existencia de privilegios que se otorgan a actores legales o ilegales. El
objetivo de estas redes criminales, como para cualquier otro actor privado, es lograr
un “socio exclusivo”: el Estado.
En la medida que el crimen organizado se encuentra al margen de la ley y por

tanto sus miembros no pueden recurrir a la legalidad para asegurar su existencia, es
fundamental establecer estas relaciones con representantes del Estado, asegurando
así su complicidad. La mejor forma para establecer esta protección es la corrupción,
que proporciona ganancias privadas mediante el uso indebido del poder público.
En el caso del mundo criminal, por ejemplo «no se trata únicamente de pagar a
un funcionario para que no mire, sino también para no ser detenido, y en caso de
serlo, para no ser condenado y, llegado a este extremo, para poder escapar de la
prisión. El mejor escenario para los narcotraficantes es aquel en el que el Estado es
relativamente eficiente en varias áreas salvo en perseguirlos» (Chabat, 2005).
El principal valor de la corrupción es que proporciona impunidad, lo que convierte

al crimen organizado en un actor privilegiado. Dependiendo de los privilegios
obtenidos, su poder será mayor o menor. Podría ir desde la realización del mercadeo
de artículos robados, hasta el control de un territorio. En definitiva, su desarrollo
estará en relación los niveles de fortaleza de buen gobierno y del imperio de la
ley o de manera inversamente proporcional del desarrollo de una concepción
patrimonialista del poder.
De ahí que no debe suponerse que el crimen organizado vive al margen del Estado,
sino que, lejos de ello, la dimensión de su poder dependerá del grado de complicidad
con este y ello dependerá de la fortaleza del buen gobierno.
104
Cuando los niveles de corrupción son sistémicos, como ocurre en buena parte de la
región, se reproduce una dinámica de normalización y tolerancia del particularismo,
en los gobernantes y gobernados, y en consecuencia también se tolera la corrupción.
Motor esencial para la cultura del privilegio y de la privatización de lo público. Esta
tolerancia da lugar a que se distinga entre los corruptos “buenos” y “malos”,
aunque los primeros también lo sean. Según esta visión, los primeros son los que se
preocupan por los demás y los malos son los que hacen lo mismo, pero no socializan
las ganancias entre sus clientelas.
Poderes diversos que fragmentan el poder estatal

Bajo el patrimonialismo se genera una dinámica que garantiza la reproducción del
privilegio, la privatización de lo público y en consecuencia la fragmentación del poder
estatal. Esta a su vez es la condición para iniciar la dinámica descrita que impide
la consolidación de un estado democrático, ya que no cumple con los requisitos
necesarios, de acuerdo con los supuestos de este estado.
En poco tiempo, las repúblicas latinoamericanas cumplieron con las exigencias

básicas ser poliarquías. La principal es la existencia de elecciones libres y de todas las
libertades necesarias para que lo sean la libertad de expresión, acceso a información
alternativa y libre asociación. Otro aspecto trascendental es la normalización y
aceptación de la alternancia en el poder. Todas estas características, se dan desde
hace años en América Latina y todos los expertos coinciden en confirmar la existencia
de estas poliarquías en la región.
De acuerdo con los supuestos generalizados, este paso debería dar lugar a otro
que condujera” naturalmente” a la consolidación de un estado democrático, como
comúnmente se da por hecho. Sin embargo, la realidad regional demuestra que no
se cumple este proceso de forma lineal y mecánica hacia la llamada consolidación
democrática. En efecto, la región ha consolidado con rapidez la exigencia de
elecciones libres, pero no ha dado alcanzado una institucionalización formal, de
manera generalizada, y no parece que necesariamente vaya a darse. La experiencia
demuestra que son posibles ambas realidades. La convivencia de una orden formal e
informal y no necesariamente separados, sino intercambiables y la configuración de
ordenes mixtos, nutridos de ambos.
En efecto, el estado existente en la región no cumple con las exigencias para ser
democrático. Este para serlo ha de configurarse como un poder único, exclusivo,
105
abstracto e indivisible, exigencias básicas para imponer una única ley a todo el
territorio y a todos los habitantes por igual, sin excepciones y lograr que sea acatada.
Por el contrario, la existencia de estos poderes particulares impide que el estado
no sea un poder único, sino divisible. No está asegurado que imponga la ley, sin
excepciones, ya que sus representantes pueden negociarla y proporcionar impunidad
a determinados actores. Estos privilegiados son los que están en condiciones de
negociar la privatización de espacios públicos o instalaciones estatales. Los dos
aspectos imprescindibles, para explicar la existencia de la gobernanza criminal, como
una más de las que están presentes. Reiterando la idea que la gobernanza particular
del crimen organizado no es la única, sino que su existencia es posible porque hay
otras que fragmentan y, de acuerdo con las zonas, pulverizan la autoridad estatal.
La reproducción de esta dinámica no necesariamente conduce a la desaparición del

Estado. De hecho, es reconocido como un poder superior, si bien no el único. En
esta concepción del poder no se entiende como incompatible la existencia del poder
estatal, como así reza la doctrina liberal democrática, con otros poderes, de acuerdo
con la concepción patrimonialista del poder.
La existencia de un orden creado bajo estos presupuestos y considerado legítimo

hace difícil pensar en un cambio a corto o medio plazo. No se trata de un fracaso,
sino de un orden distinto que puede desarrollarse en el seno de una poliarquía.
Sin el estudio de este orden no será posible entender y en consecuencia resolver el
desarrollo del crimen organizado y la gobernanza criminal.
106
Referencias
Alda Mejías, Sonia. (2020). La cultura de la legalidad como motor dinamizador
de la seguridad, el desarrollo y la gobernabilidad. En Alda Mejías, S., Sampo, C.
y Rodriguez, G. (2020) La seguridad en el marco del estado de derecho, Puebla
UDLAP, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/08eadc37-c24e-
44cc-bbeb-79931b489d9c/Seguridad-en-el-marco-del-Estado-de-Derecho.
pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=08eadc37-c24e-44cc-bbeb-79931b489d9c
Dahl, A. Robert (1997). La poliarquía: participación y oposición. Madrid:Tecnos
Dewey, Matías (2011), “Al servicio de la Comunidad… delictiva”, Le Monde

Diplomatique, nº 142, abril.
O’Donnell, G (1998). Estado democratización y ciudadanía. Nueva Sociedad, nº,

128. https://nuso.org/articulo/estado-democratizacion-y-ciudadania/.
107
Real Instituto Elcano
www.realinstitutoelcano.org
www.blog.rielcano.org
www.globalpresence.realinstitutoelcano.org
info@rielcano.org
Teléfono: + 34 91 781 67 70
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Los actores

Sonia Alda Mejías (coord.)

Prohibida la reproducción parcial o total de este libro, ni su tratamiento

p. 9 Una aproximación teórica, el concepto de Gobernanza Criminal en

p. 21 La disputa entre el Estado y el crimen organizado por la legitimidad

p. 29 Diplomacia catalítica. Gobernanza criminal regional

p. 51 Las bases morales y normativas de la “connivencia” entre los

p. 75 El colapso de la legalidad y la naturalización de la transgresión

p. 87 La corrupción en el Estado, instrumento de interacción del crimen

p. 97 La cultura del privilegio y la privatización de las funciones públicas,

Bajo el análisis de estos espacios ordenados y gestionados, por el crimen organizado,

Esta interrelación se basa en la legitimidad de estos poderes criminales en parte

El primer supuesto que es posible cuestionar es que el crimen organizado, por el

Como se ha dicho, también es trascendental el Estado. Su importancia no es porque

A través de la revisión de los principales trabajos sobre gobernanza criminal, Carolina

Por su parte, Roberto Briceño señala la trascendencia de la legitimidad y reconocimiento

Mark Schultze, considera que el limitado enfoque de la “connivencia” entre los

Para Marcelo Moriconi la gobernanza criminal es un ejemplo donde se rompe

Otra condición indispensable para el desarrollo de la gobernanza criminal es la

Solo me resta agradecer a los autores de este libro su compromiso, entusiasmo y

Aunque algunos académicos han trabajado la idea de gobernanza criminal, lo han

A fin dedefinir el concepto de la manera mas completa posible, dividiremos el

Sobre la gobernanza criminal: una aproximación teórica

El concepto de gobernanza criminal ha sido trabajado por diversos autores entre

La gobernanza criminal, entendida como el establecimiento de un orden social

de justicia - y bienes básicos, tracciona la legitimidad que la sociedad civil otorga a

La construcción de legitimidad a partir de la gobernanza criminal es un tema clave

alternativo, muchas veces impulsado desde las organizaciones criminales. Asimismo,

La gobernanza criminal, surge a la sombra del Estado, no para desafiarlo (Lessing y

El ejercicio de la gobernanza criminal: entre la sociedad, el Estado

Cuadro I. Tipos de regímenes armados a nivel micro

Grupos Armados Grupos armados no

Vínculos colaborativos Gobernanza colaborativa Gobernanza por niveles

Vínculos de confrontación Gobernanza compartida Desorden criminal

Fuente: Tomado y Adaptado de Arias (2017: p. 24)

Esta categorización, excluye el vínculo de las organizaciones criminales con la

Esas interacciones, terminan por generar cinco tipos de ordenes criminales de

espacios de control territorial en espacios gobernados criminalmente, la legitimidad

Aunque es difícil lograr el reconocimiento, por parte de los gobiernos, de acuerdos y

Entonces, si todos ganan frente al establecimiento de regímenes de gobernanza

De La Corte Ibañez, L Y Giménez-Salinas Framis, A (2015). Crime.org. Barcelona:

Ferreira, MA y Richmond, O (2021) “Blockages to Peace Formation in Latin America:

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Skaperdas, S. y Syropoulos, C. (1997) “Gangs as Primitive States.” In The Economics

La disputa entre el Estado y el crimen

La competencia por el dominio territorial que se da en muchos países de América

Weber, en su famosa conferencia de 1919, acuño su caracterización del poder del

Lo singular del proceso de expansión del crimen organizado reciente en América

consideran que pueden no encontrarse diferencias reales. Nosotros sostenemos que

Las dos formas de legitimidad del uso de la violencia

Hay dos maneras de entender la legitimidad en ese contexto de la violencia. La

sin embargo, en la sociedad contemporánea, y con la expansión de la democracia,

La emulación de las funciones del Estado por el crimen organizado

Por lo que respecta a la guerrilla colombiana, el ELN permaneció igual, incluso se

En primer lugar, la protección de las personas: El crimen organizado procura hacer

En segundo lugar, se encuentra la provisión de bienes y servicios a la población.

En tercer lugar, el crimen organizado emula al Estado en la aplicación de castigos

En esa disputa por la legitimidad, el crimen organizado se ha estado desplazando de

En sus conferencias en el College de France, Michel Foucault (1997) anotaba la