Análisis T-622-16
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Caso de comunidades étnicas que habitan la cuenca del río Atrato y manifiestan afectaciones a la salud como
consecuencia de las actividades mineras ilegales. Las actividades contaminantes producidas por la explotación
minera ilegal pueden llegar a tener impactos directos sobre la salud de las personas y adicionalmente, otra clase de
impactos indirectos sobre el bienestar humano, como la disminución de productos del bosque que afecta el balance
alimentario y medicinal, y puede producir cambios en las prácticas tradicionales, usos y costumbres de las
comunidades étnicas asociados a la biodiversidad.
Fotografía 14: Afectación forestal y contaminación Fotografía 15: Afectación forestal y contaminación
Fotografía 16: Afectación forestal y contaminación Fotografía 17: Afectación forestal y contaminación
Emely Sosa Correa
HECHOS
la calidad de las aguas del río Atrato, sus principales afluentes, la existencia de sus
bosques y de su población.
PROBLEMA JURÍDICO
¿Debido al desarrollo de actividades de minería ilegal en la cuenca del río Atrato (Chocó),
sus afluentes y territorios aledaños, y a la posible omisión de las autoridades estatales
demandadas1, frente a la realización de acciones efectivas para detener el desarrollo de tales
actividades mineras ilegales, se presenta una vulneración de los derechos fundamentales a
la vida, a la salud, al agua, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente sano, a la cultura y
al territorio de las comunidades étnicas accionantes?
TRÁMITE DE INSTANCIA
La tutela fue presentada por los demandantes el veintisiete (27) de enero de 2015 ante
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Impugnación.
El Centro de Estudios para la Justicia Social “Tierra Digna” presentó impugnación contra el
fallo de primera instancia exponiendo tres argumentos: (i) desconocimiento de la vulneración
y amenaza a los derechos fundamentales de las comunidades accionantes; (ii)
irregularidades en el trámite judicial de la acción de tutela y (iii) la activación de otras acciones
judiciales que no han resultado efectivas.
1
Contra la Presidencia de la República, Ministerio de Interior, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Salud y Protección Social,
Ministerio de Agricultura, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Educación, Departamento
para la Prosperidad Social, Departamento Nacional de Planeación, Agencia Nacional de Minería, Agencia
Nacional de Licencias Ambientales, Instituto Nacional de Salud, Departamentos de Chocó y Antioquia,
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó -Codechocó-, Corporación para el
Desarrollo Sostenible del Urabá -Corpourabá-, Policía Nacional – Unidad contra la Minería Ilegal, Instituto
Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder-, Registraduría Nacional
del Estado Civil, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación,
Municipios de Acandí, Bojayá, Lloró, Medio Atrato, Riosucio, Quibdó, Río Quito, Unguía, Carmen del Darién,
Bagadó, Carmen de Atrato y Yuto (Chocó), y Murindó, Vigía del Fuerte y Turbo (Antioquia).
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RATIO DECIDENDI
a.- Respecto del vertimiento de mercurio y otras sustancias químicas tóxicas necesarias
para la realización de actividades mineras ilegales en el río Atrato, sus afluentes y
territorios aledaños.
La Corte pudo constatar que a lo largo del recorrido por el río Quito (afluente del Atrato), que
incluyó los sectores de Quibdó, Soledad, Guayabalito, Loma de Barranca, San Isidro, Bocas de
Paimadó, Lomas Pueblo Nuevo, río Pató, Villa Conto y Paimadó, la actividad desplegada por
las máquinas usadas en minería (dragas, dragones y retroexcavadoras) está afectando
seriamente el medio ambiente y las comunidades vecinas.
En particular, el Tribunal advirtió la desviación y el grave deterioro del cauce del río por bancos
de arena, brazos y entradas artificiales. En las mismas se confirmó la presencia permanente de
dragas y dragones. De igual forma, se evidenció la destrucción de la capa vegetal y de las
riberas, desviación de cauces, taponamiento de afluentes, remoción de tierra (arena y rocas),
así como la construcción de islas artificiales con retroexcavadoras (bancos de arena) que luego
de la explotación quedan abandonadas. Adicionalmente no se encontró evidencia del desarrollo
de actividades de pesca o agricultura, las actividades de minería ilegal, aparte de utilizar
maquinaria pesada -que trasforma y destruye por completo todo a su paso-, también emplean
indiscriminadamente sustancias químicas altamente tóxicas como el mercurio que, tienen la
potencialidad de afectar la vida y la salud de las poblaciones humanas, así como el medio
ambiente y su biodiversidad.
Indicó la Sala que la protección de los ríos, los bosques, las fuentes de alimento y la
biodiversidad (medio ambiente sano) tiene una relación directa e interdependiente con la
garantía de los derechos a la vida y la salud, (así como la cultura y el territorio), dentro de lo
que se ha denominado derechos bioculturales. Señalando que, los elementos centrales de este
enfoque establecen una vinculación intrínseca entre naturaleza y cultura, y la diversidad de la
especie humana como parte de la naturaleza y manifestación de múltiples formas de vida.
Desde esta perspectiva, la conservación de la biodiversidad conlleva necesariamente a la
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preservación y protección de los modos de vida y culturas que interactúan con ella.
En consecuencia, de acuerdo con lo establecido por la Corte, las políticas públicas sobre la
conservación de la biodiversidad deben adecuarse y centrarse en la preservación de la vida,
de sus diversas manifestaciones, pero principalmente en la preservación de las condiciones
para que esa biodiversidad continúe desplegando su potencial evolutivo de manera estable e
indefinida, tal y como lo ha señalado la Corte en abundante jurisprudencia2. De igual forma, las
obligaciones del Estado sobre protección y conservación de los modos de vida de los pueblos
indígenas, las comunidades negras y campesinas implican garantizar las condiciones para que
estas formas de ser, percibir y aprehender el mundo puedan pervivir.
Dado lo anterior, la Sala considera que en este caso se reúnen los requisitos para dar aplicación
al principio de precaución en materia ambiental y para proteger el derecho a la salud de las
personas3. Toda vez que el principio de precaución implica, que en caso de duda científica no
se abstenga y por el contrario, se proteja el derecho al medio ambiente sano y a la salud en
conexidad con la vida. En concreto, la aplicación del principio de precaución en el presente caso
tendrá como objetivos, (i) prohibir que en adelante se usen sustancias tóxicas como el mercurio
en actividades de explotación minera, ya sean legales e ilegales; y (ii) declarará que el río Atrato
es sujeto de derechos que implican su protección, conservación, mantenimiento y en el caso
concreto, restauración.
b.- Acerca de la contaminación del río Atrato, sus afluentes, los bosques y las fuentes de
alimento producida por el desarrollo de actividades de explotación minera ilegal en la
región.
2
Corte Constitucional, sentencias T-411 de 1992, T-415 de 1992, T-536 de 1992, T-092 de 1993, C-519 de 1994,
C-200 de 1999, C-431 de 2000, C-671 de 2001, C-339 de 2002, T-760 de 2007, C-595 de 2010, T-080 de 2015 y
C-449 de 2015, entre otras.
3
La Corte Constitucional ha empleado el principio de precaución en múltiples sentencias, entre ellas: C-595 de
2010, T-1077 de 2012, T-672 de 2014, T-080 de 2015 y C-449 de 2015.
4
Entre otros: Observación General Núm. 15 (ECOSOC), Declaración de Mar del Plata (1977), Declaración de
Dublín (1992), Declaración de Río de Janeiro (1992), Programa de Acción de la Conferencia Internacional de
Naciones Unidas sobre Población y Desarrollo (1994), y la Nueva Agenda para el Desarrollo Sostenible (2015).
5
Por ejemplo, en los casos Comunidad Yakye Axa contra Paraguay de 2005, Comunidad Sawhoyamaxa contra
Paraguay de 2006 y Comunidad Xákmok Kásek contra Paraguay de 2010.
6
Corte Constitucional, sentencias T-570 de 1992, T-740 de 2011 y C-035 de 2016, entre otras.
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el agua (contaminada) y para satisfacer las necesidades de consumo, cocina, higiene personal
e higiene doméstica. Dichas garantías también implican preservar al mismo tiempo las
funciones hidrológicas, biológicas y químicas de los ecosistemas, adaptando las actividades
humanas a los límites de la capacidad de la naturaleza y combatiendo los vectores de las
enfermedades relacionadas con el agua.
Adicionalmente, señala la Sala que el derecho al agua es un requisito sine qua non para el
ejercicio de otros derechos, en tanto “el agua es necesaria para producir alimentos (derecho a
la alimentación); para asegurar la higiene ambiental (derecho a la salud); para procurarse la
vida (derecho al trabajo) y para disfrutar de determinadas prácticas culturales (derecho a
participar en la vida cultural)”. Por tanto, la contaminación -en especial con mercurio y cianuro7-
y la realización de actividades de minería ilegal en la cuenca del río Atrato y sus afluentes no
solo vulnera el derecho al agua y otros componentes del derecho al medio ambiente sano (como
ya se ha visto) sino que además vulnera los estándares esenciales de disponibilidad,
accesibilidad y calidad del agua.
Ahora bien, en relación con la riqueza natural y cultural de la nación, el artículo 8º de la Carta
Política establece como obligación fundamental del Estado y de la sociedad velar por el cuidado
de nuestras riquezas naturales y culturales. Adicionalmente, en el capítulo de derechos
colectivos (artículos 79 y 80) y obligaciones específicas (artículo 95-8), se establecen los
parámetros generales que orientan la relación entre el ser humano y su entorno vital: natural,
ambiental y biodiverso. En este sentido, como consecuencia de las atribuciones consagradas
en cabeza del Estado, de la sociedad y de los particulares en los artículos arriba reseñados, se
establece la obligación de proteger el medio ambiente con el fin de prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, procurando su conservación, restauración y desarrollo
sostenible.
En esta providencia se ha evidenciado claramente que son las poblaciones humanas las que
son interdependientes del mundo natural -y no al contrario- y que deben asumir las
consecuencias de sus acciones y omisiones con la naturaleza. Igualmente, que las acciones
tomadas por las entidades estatales competentes, tanto del nivel local como del nivel
nacional, en su mayoría han sido asistencialistas y aisladas, sin mayor coordinación respecto
de garantizar el cuidado, mantenimiento o recuperación de la cuenca del río Atrato y sus
afluentes, como se pudo evidenciar en la falta de respuesta a estas inquietudes por parte de
la Gobernación de Chocó, o en el reconocimiento de falta de personal y capacidad
administrativa de Codechocó.
7
A este respecto, por ejemplo, la Resolución Núm. 2115 de 2007 expedida por el Ministerio de Ambiente, clasifica
al mercurio y al cianuro como sustancias cuyas características químicas “tienen reconocido efecto adverso en la
salud humana”. Adicionalmente, importante legislación nacional prohíbe el uso del mercurio (y otras sustancias
químicas tóxicas) como la Ley 1658 de 2013 y la Ley 1801 de 2016 (Código de Policía), artículo 108.
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La Sala considera que las actividades de minería ilegal en tanto contaminan y amenazan
gravemente las fuentes hídricas y los bosques, vulneran directamente la disponibilidad, acceso
y sostenibilidad de los alimentos y las formas tradicionales de producción de alimentos de las
comunidades étnicas de la cuenca del río Atrato.
La Corte encuentra que las entidades demandadas son responsables por la vulneración de los
derechos fundamentales al agua y a la seguridad alimentaria de las comunidades étnicas
accionantes y por la contaminación del río Atrato y sus afluentes producida por el desarrollo de
actividades de explotación minera ilegal en la región, por su conducta omisiva al no proveer una
respuesta institucional idónea y efectiva para atender y dar solución a la problemática
denunciada.
Señala la Corte que la realización de actividades mineras ilegales tienen un fuerte impacto en
las comunidades étnicas en la medida en que generan desplazamiento, incremento de la
deserción escolar, altos índices de prostitución y en general atenta contra las formas
tradicionales de vida de las comunidades al no respetar ni permitir el desarrollo de actividades
ancestrales de subsistencia como la agricultura (siembra de plátano y pancoger) y la minería
artesanal (barequeo), y por el contrario impone un único modo de sustento: la minería
mecanizada.
La Sala consideró importante señalar que, ante una política nacional minera que está dirigida a
estimular en el presente y en los años por venir un mayor consumo de los recursos naturales,
es indispensable que el Estado colombiano, en igual medida, construya una gobernanza
sostenible y fortalezca sus instituciones -en especial en los niveles municipal y departamental-
de manera que estas puedan responder de forma efectiva y responsable a los grandes desafíos
que esta industria representa, sobre todo en relación con sus costos y beneficios, y también,
con el creciente fenómeno de la minería ilegal.
SUBREGLAS
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Estos por definición, son los derechos que tienen las comunidades étnicas a administrar y a ejercer tutela de
manera autónoma sobre sus territorios -de acuerdo con sus propias leyes, costumbres- y los recursos naturales que
conforman su hábitat, en donde se desarrolla su cultura, sus tradiciones y su forma de vida con base en la especial
relación que tienen con el medio ambiente y la biodiversidad.
9
Posey, D. A., Dutfield, G., Plenderleith, K., da Costa e Silva, E., & Argumedo, A. Traditional resource rights:
International instruments for protection and compensation for Indigenous peoples and local communities. Gland:
International Union for the Conservation of Nature. 1996.
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territorios colectivos o cuando estas afecten directamente sus territorios y sus formas
tradicionales de vida.
La Corte amparará los derechos fundamentales de los consejos comunitarios
accionantes con efectos inter comunis para toda persona o comunidad que habite
la cuenca del río Atrato, sus afluentes y territorios aledaños, en la medida en que
la población afectada por los hechos denunciados en esta acción podría ser muy
superior a la representada por los demandantes.
RESUELVE
SEGUNDO.- REVOCAR el fallo proferido el veintiuno (21) de abril de 2015 por el Consejo de
Estado -Sección Segunda, Subsección A-, que negó el amparo en la acción de tutela instaurada
por el Centro de Estudios para la Justicia Social “Tierra Digna” en representación de varias
comunidades étnicas contra el Ministerio de Ambiente y otros, que a su vez confirmó la decisión
del once (11) de febrero de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Cuarta,
Subsección B-. En su lugar, CONCEDER a los actores el amparo de sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud, al agua, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente sano,
a la cultura y al territorio.
CUARTO.- RECONOCER al río Atrato, su cuenca y afluentes como una entidad sujeto de
derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo del Estado y las
comunidades étnicas.
Adicionalmente, este plan incluirá una serie de indicadores claros que permitan medir su
eficacia y deberá diseñarse y ejecutarse de manera concertada con los pobladores de la zona,
así como garantizar la participación de las comunidades étnicas que allí se asientan en el marco
del Convenio 169 de la OIT.
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http://www.humboldt.org.co/es/investigacion/proyectos/ejecutados/item/872-rio-bita-rio-protegido
11
Acandí, Bojayá, Lloró, Medio Atrato, Riosucio, Quibdó, Río Quito, Unguía, Carmen del Darién, Bagadó,
Carmen de Atrato y Yuto (Chocó), y Murindó, Vigía del Fuerte y Turbo (Antioquia),
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Acandí, Bojayá, Lloró, Medio Atrato, Riosucio, Quibdó, Río Quito, Unguía, Carmen del Darién, Bagadó,
Carmen de Atrato y Yuto (Chocó), y Murindó, Vigía del Fuerte y Turbo (Antioquia),
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realice en el país.
Las acciones antes referidas deberán incluir la incautación y neutralización de las dragas -y en
general de la maquinaria utilizada en estas labores-, la restricción y prohibición del tránsito de
insumos como combustible y sustancias químicas asociadas (mercurio, cianuro) y la
judicialización de las personas y organizaciones responsables. Asimismo, este proceso estará
acompañado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en lo que tenga que ver con la situación
de extranjeros que realicen actividades de minería ilegal.
Por último, estas medidas deberán incluir indicadores claros y precisos que permitan realizar
una evaluación y seguimiento eficaz a las medidas adoptadas.
Este plan también deberá estar dirigido a restablecer los derechos de las comunidades étnicas
que habitan la cuenca del río Atrato, especialmente en lo que tiene que ver con la recuperación
de su cultura, participación, territorio, identidad, modo de vida y actividades productivas, incluida
la pesca, la caza, la agricultura, la recolección de frutos y la minería artesanal. En este sentido,
las medidas que se tomen deberán ir enfocadas a garantizar: (i) la soberanía alimentaria de las
comunidades y (ii) prevenir su desplazamiento involuntario de la zona por actividades mineras
ilegales y daños ambientales.
Estas medidas deberán incluir indicadores claros y precisos que permitan realizar una
evaluación y seguimiento eficaz a las medidas adoptadas.
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Acandí, Bojayá, Lloró, Medio Atrato, Riosucio, Quibdó, Río Quito, Unguía, Carmen del Darién, Bagadó,
Carmen de Atrato y Yuto (Chocó), y Murindó, Vigía del Fuerte y Turbo (Antioquia),
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Este plan deberá incluir una estrategia, con planes y programas definidos y con enfoque étnico, de sustitución
de los ingresos para los pobladores de la región que dependan de esta actividad de tal manera que no terminen aún
más afectados. De igual forma, deberá respetar las actividades ancestrales de minería artesanal que las
comunidades étnicas realizan desde hace varios siglos.
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Para este efecto, la Procuraduría General de la Nación tendrá que convocar dentro de los tres
(3) meses siguientes a la notificación de esta sentencia un panel de expertos15 que asesore el
proceso de seguimiento y ejecución -de acuerdo con su experiencia en los temas específicos-,
siempre con la participación de las comunidades accionantes, con el objeto de establecer
cronogramas, metas e indicadores de cumplimiento necesarios para la efectiva implementación
de las órdenes aquí proferidas, conforme a lo estipulado en el fundamento 10.2 numeral 8.
15
Dicho panel de expertos podrá estar compuesto por diversas entidades, ONG y centros académicos que durante
el trámite de revisión manifestaron su interés de participar en el desarrollo de las órdenes que la Corte profiriera.
En su orden son: (i) el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-, (ii) la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, (iii) el Centro de Estudios “Tierra
Digna” y los representantes de las comunidades accionantes, (iv) la Fiscalía General de la Nación; (v) los
departamentos de Antropología y Biología de las Universidades de Antioquia, Andes, así como las Universidades
de Cartagena y Tecnológica de Quibdó; (vi) el Instituto Humboldt, y (vii) el Instituto de Investigaciones
Ambientales del Pacífico y WWF Colombia.
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medidas adecuadas y necesarias para asegurar los recursos suficientes y oportunos, que
permitan la sostenibilidad y progresividad de todas las medidas a implementar para dar
cumplimiento a lo ordenado en esta sentencia. Para tal efecto, deberán preverse anualmente
las partidas presupuestales del caso, con arreglo a la alta complejidad y el carácter estructural
de las medidas ordenadas.
DÉCIMO SEGUNDO.- OTORGAR efectos inter comunis a la presente decisión para aquellas
comunidades étnicas del Chocó que se encuentren en igual situación fáctica y jurídica que las
accionantes.