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La planificación estratégica
participativa. Conceptos
e instrumentos para nuevos
modelos de gestión pública
Participative strategic planning: Concepts and tools for new schemes of public management
Revista Perspectivas de Políticas Públicas Vol. 7 Nº 14 (enero-junio 2018) ISSN 1853-9254 | 415
Isidoro Felcman / Gustavo Blutman
Abstract
There is a relatively widespread idea in theory and practice
of planning: thinking about it in terms of a logical sequence
of steps developed by experts in the isolation of desks and
cabinets.This article aims to highlight the existence of a sec-
ond logic, the participatory; this perspective does not usually
have the same diffusion that is taking the strategic plan-
ning in the traditional sense. Both elements, strategy and
participation, are synergistically linked in a specific area: the
public sector. From this point of view, we intend to present a
synthesis that can be comprehensive and practical for use in
public management.
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este valor agregado no tiene la difusión que está teniendo la planificación estratégica
en su sentido tradicional. Ambos elementos, estrategia y participación, se conjugan en
un ámbito específico, el que seleccionamos: el sector público. Desde esta mirada nos
proponemos sistematizar la información acumulada en una síntesis que pueda resultar
comprensiva y práctica para su utilización en la gestión pública.
Varios pensadores anticiparon la crisis: los premios Nobel Paul Krugman y Joseph Sti-
glitz, cuando criticaron con fuerza el fundamentalismo del mercado subyacente al That-
cherismo, la Reaganomía y el Consenso de Washington; Amartya Sen, otro premio No-
bel, cuando habla de la economía con rostro humano; Bernardo Kliksberg, al defender y
anticipar una nueva época donde se habrán de instalar definitivamente una economía al
servicio de la humanidad, la ética en el mundo de los negocios, la responsabilidad social
empresaria y un nuevo Estado inteligente capaz de impulsar procesos de crecimiento
económico y desarrollo con inclusión social, promoviendo el bienestar general de la
sociedad por encima de los intereses particulares (Sen y Kliksberg 2007).
En concreto, lo que era aceptado algunos años atrás como paradigma predominante hoy
se pone en duda. El paradigma neoliberal individualista, hasta hace pocos años vigente,
instrumentado mediante tecnologías de gestión pública denominadas del New Public
Management (NPM), parece haber estallado y, adoptando la metáfora del big bang, sus
diferentes fragmentos giran en un “espacio interparadigmático” (Felcman, 2017).
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con un proyecto colectivo. Nadie se compromete sin haber sido previamente involucra-
do, y nadie se involucra sin haber sido convocado a expresar ideas, formular propuestas,
aportar a la generación de una visión compartida de futuro.
La idea es poner énfasis en la planificación estratégica participativa que, desde el Estado, pre-
tende promover a través de un rol activo una visión compartida de todos los actores sociales
y de mercado, para obtener como producto final un proyecto colectivo de futuro. Este enfo-
que sostiene la centralidad estatal en la vida social como garante del bien público, siguiendo
siempre la idea de generar una visión compartida y la elaboración de un proyecto colectivo.
Como puede verse, existen fuertes vinculaciones entre paradigma, ideología, modelo
de gestión y tecnología. Si queremos instalar efectivamente un Estado inteligente y
participativo, la tecnología de gestión a utilizar debe ser pertinente a dicho fin. El pla-
neamiento normativo y el estratégico participativo son la expresión tecnológica de dos
paradigmas, ideologías y modelos de gestión distintos.
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Finalmente, desde la conducción del Estado debieron aparecer los que habitualmente se
denominan líderes contraculturales, aquellos que son capaces de desafiar lo establecido
y aventurarse en territorios inhóspitos, inexplorados, llenos de dificultades a sortear. Son
los líderes pioneros, aquellos que se enfrentan a la cultura existente y generan una nueva
forma de pensar y gestionar, afrontando con valentía la resistencia inicial, porque tienen
fe en su proyecto y perseveran hasta verlo transformado en el proyecto del conjunto.
El PlaNeS, el PEA y el Programa de Modernización de la HCDN pudieron llevarse
adelante gracias a estos líderes contraculturales (Felcman, 2017).
En el presente trabajo nos proponemos responder preguntas básicas pero necesarias: ¿por
qué y para qué planificar estratégicamente? ¿De qué hablamos cuando hablamos de pla-
nificar estratégicamente? ¿Cómo funciona la planificación estratégica participativa? ¿Qué
métodos son factibles de utilizar? ¿Con qué herramientas podemos contar?
El gobierno como representante y conductor del Estado, el mercado como generador bá-
sico de riqueza y la sociedad como última beneficiaria de estos emprendimientos, pueden
mostrar proyectos compartidos de futuro como fruto del rigor metodológico combinado
con la inteligencia, la madurez y la voluntad de construir colectivamente un país mejor.
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y nuevos modelos y tecnologías de gestión que permitan mejorar las capacidades estatales
para la resolución de problemas (Kliksberg, 2011 en Felcman y Blutman, 2011).
Una tecnología de gestión puede ser entendida como un conjunto de procesos más o
menos estandarizados de planificación, organización, coordinación, dirección y control
en el ámbito de las organizaciones; en definitiva, se trata de métodos, técnicas e instru-
mentos para la mejora de la eficacia y la eficiencia del funcionamiento organizacional
(Suárez y Felcman, 1974). Asimismo, en un recorrido histórico puede observarse una
evolución acelerada de dichas tecnologías desde fines del siglo XIX hasta nuestros días,
con una tasa de innovación exponencialmente creciente, desde fines de los años 70s a la
actualidad en el ámbito de las organizaciones públicas (Felcman, Blutman et al., 2013;
Felcman, 2015; Pollit y Bouckaert, 2011; Osborne y Gaebler, 2002).
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Es importante señalar que si bien ambos son funcionales al mejoramiento del diseño
e implementación de políticas, este trabajo se enmarca dentro de la segunda de las
corrientes; aunque, sin duda, el planeamiento estratégico de carácter institucional se
convierte en una condición necesaria para tener mayores posibilidades de éxito en la
implementación de la herramienta.
La etimología de estrategia indica que deriva de los conceptos griegos “strategike episte-
me” (la visión general) y “strategonsophia” (la sabiduría general). Este concepto es usado
en el lenguaje cotidiano para referirse a la definición de un camino a seguir para lograr
uno o más objetivos, en un determinado plazo y a través del uso de medios específicos
para alcanzarlos. Al igual que planificación, estrategia es un concepto vinculado con el
ámbito militar asociado al desarrollo de la guerra, a partir del cual se piensan pasos nece-
sarios para obtener mayores probabilidades de éxito y con ello, el logro de una victoria.
Asimismo, Sun Tzu (2009) enfatizaba el carácter prescriptivo del concepto al señalar
que los que son expertos en el arte de la guerra someten al enemigo sin combate, toman
las ciudades sin efectuar el asalto y derrocan a un Estado sin operaciones prolongadas.
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Por su parte, el PNUD define planificación como “el proceso de establecer objetivos, desarro-
llar estrategias, trazar los planes de implementación y asignar recursos para alcanzar esos objetivos”
(PNUD, 2009, p. 7). Tomando como punto de referencia algunas de las prácticas pre-
ponderantes en la región en materia de planificación, sobresale el caso del trabajo rea-
lizado por CEPAL a través del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina, cuyas
investigaciones desplegadas en el área de planificación para el desarrollo se orientan al for-
talecimiento de capacidades estatales en temáticas relacionadas con prospectiva, gestión
estratégica y desarrollo territorial para la región.
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mediano y largo plazo, así como horizontes temporales y la importancia del entorno en que
se planifica (Pichardo Muñiz, 2013). La planificación estratégica permite pasar del plano de
las ideas y la construcción de una visión a la transformación de la realidad. Efectivamente,
eso es una tecnología de gestión, un conocimiento utilizable o utilizado para transformar
una realidad (de gestión organizacional) en un sentido deseado (Suárez y Felcman, 1974).
Desde esta perspectiva, no resulta necesario considerar los intereses sectoriales de acto-
res diversos, ni los obstáculos y limitaciones que habitualmente condicionan la factibili-
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Dentro de los principales antecedentes teóricos que se diferencian de las posturas norma-
tivas, se encuentran los desarrollos de Carlos Matus (1993) en relación a lo que denominó
Planificación Estratégica Situacional (PES). Este enfoque sostiene que el Estado desem-
peña un rol central en la vida social como garante público, siguiendo siempre la idea de
generar una visión compartida de futuro y la elaboración colectiva de un proyecto. En
definitiva, la planificación estratégica situacional permite transformar un conjunto de in-
tereses sectoriales en el interés colectivo y alcanzar el bienestar general de un sector.
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La clave del modelo de gestión participativa es involucrar a los actores del mercado y la
sociedad en la formulación de políticas públicas y en la propia gestión. El Estado actúa
liderando un proyecto colectivo y convoca a la participación activa, para luego generar
involucramiento, elementos centrales de una visión compartida de modo de lograr efec-
tividad en la implementación de políticas, programas y acciones. Su relevancia radica
en las características específicas que posee la herramienta de la planificación estratégica
participativa, para alcanzar un trabajo coordinado entre actores con identidades e inte-
reses disímiles que conforman el territorio de la visión, pudiendo ello contribuir, como
consecuencia del compromiso, hacia una visión compartida de futuro y a una mejora en
la implementación de políticas públicas como producto de la elaboración de acuerdos,
el alcance de consensos y la definición de líneas de acción cooperativas.
Todo plan estratégico participativo requiere ser sustentado teóricamente por un marco
conceptual integrador (MCI) con la idea de justificar y alinear todos los conceptos
desarrollados, su importancia y los vínculos entre los conceptos. Asimismo, permite
identificar la unidad de análisis y relacionar los conceptos que la caracterizan, lo que será
de importancia al momento de fundamentar la lógica de trabajo.
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Fronteras adentro se deberán identificar una situación futura requerida/deseada y una situa-
ción actual/existente, la brecha entre ambas y un conjunto de políticas destinadas a reducirla.
La situación actual, en función a la situación requerida, contribuye a visualizar fortalezas y
debilidades, que combinadas con las oportunidades y amenazas, permiten construir la matriz
F.O.D.A. a partir de la cual se elaboran estrategias para la definición de políticas públicas, y se
construyen herramientas para su implementación, seguimiento y monitoreo.
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La lógica metodológica puede ser entendida como aquellos pasos sujetos a reglas lógicas
y conceptuales necesarios para elaborar el Plan. Es un orden que se debe sostener en los
diferentes procesos participativos para obtener una visión compartida y deseada de fu-
turo colectivo. La idea central es clara: la participación sin método solo genera desorden
y caos. Sin metodo no hay vision compartida de futuro.
La lógica que aquí se presenta se compone de ocho pasos que señalan el camino me-
todológico, que deberá ser empleado por todas las instancias de participación de los
actores a lo largo del proceso en su conjunto.
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La dirección estratégica está conformada por cinco componentes clave: la visión, la mi-
sión, los valores, los fines estratégicos y los objetivos. Ellos conducirán el accionar hacia
las metas futuras deseadas, transformándose en nuestro horizonte.
La dirección estratégica, como se ha dicho, está conformada por los siguientes compo-
nentes: Territorio de la Visión,Visión, Misión,Valores, Fines y Objetivos Estratégicos.
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En tal sentido, las principales tensiones, si bien involucran opiniones, aportes, ideas, in-
tereses contrapuestos, no necesariamente deben ser vistas como divergentes. Muchas de
ellas que, históricamente se consideraron opuestas, pueden ser consideradas como com-
plementarias, contribuyendo a generar una visión compartida de futuro. Esto depende
fuertemente de la habilidad de quienes conducen el proceso para identificar puntos in-
termedios en lugar de puntos extremos; en nuestras experiencias hemos podido generar
las competencias para identificar dichos puntos intermedios.
Definición de la Visión
La Visión es un espacio referencial, una idea-fuerza que se ubica en un horizonte temporal
lejano y describe una situación futura deseada vinculada a la identidad. Expresa la identidad fu-
tura que se desea alcanzar (Senge, 1990). Se construye laVisión respondiendo a la pregunta qué.
La idea central de Visión Compartida es la posibilidad que tienen todos los actores
de elaborar colectivamente una perspectiva de identidad futura. Esto no significa que
existan solo posiciones similares. Una visión compartida también incluye miradas diver-
gentes e ideas provenientes de variadas concepciones. Sin embargo, el marco conceptual
y metodológico que guía el intercambio participativo permitirá la construcción balan-
ceada de una visión compartida, donde las discrepancias puedan ponerse de manifiesto
y, eventualmente, generar procesos de negociación destinados a lograr acuerdos.
Definición de la Misión
La Misión es el fundamento de prioridades, estrategias, planes y tareas. Es el punto de
partida para el diseño del trabajo (David, 2003). Es aquello que señala el rumbo, orienta
las actividades presentes y futuras proporcionando una dirección y guía en la toma de
decisiones estratégicas. Enuncia los principales fines estratégicos o propósitos generales.
Si la Visión dice el qué, la Misión define el para qué.
La Misión es, en este esquema, el punto de partida para el diseño de fines estratégicos y
objetivos. Es la guía o marco de referencia para orientar las acciones y enlazar lo deseado
con lo posible (Franklin, 2004). De aquí, la trascendencia que tiene la misión, ya que le
da sentido a las distintas políticas, programas y acciones destinadas a transformar lo que
“tenemos” en lo que “queremos”.
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Si la Visión habla del qué y la Misión del para qué, los Valores se construyen respondiendo
a la pregunta cómo: ¿cómo queremos lograr el qué y el para qué? (Senge, 1990).
En tal sentido, los objetivos son considerados como operacionalizaciones de los fines estraté-
gicos. Pueden ser vistos como alcanzables por el Sector a partir de los recursos que dispone.
Toda misión lleva asociados una serie de fines estratégicos, que se presentan como espa-
cios propositivos mediante los cuales resulta posible, fijar objetivos. Cada uno de estos
fines estratégicos, habrá de desplegarse luego en objetivos, que se organizan a través
de una serie de fines estratégicos que orientan luego políticas, programas y acciones y
enlazan lo deseado con lo posible, desagregados, cada uno de ellos, en un conjunto de
objetivos componentes (Senge, 1990).
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Como señaló Porter (1993) hace tiempo y con vigencia en la actualidad, en la econo-
mía actual, globalizada y cada vez más competitiva, los factores tradicionales de la rique-
za: tierra, recursos naturales y el trabajo ya no pueden producir y explicar por sí mismos
las razones de por qué ciertos países generan mayor riqueza que otros. La clave está en
la competitividad y particularmente en la productividad de las naciones y de sus sec-
tores económicos en particular, la que se expresa en la diversidad de las exportaciones
a diferentes lugares del mundo y en una sólida inversión fuera de las propias fronteras.
Por otro lado, resulta necesario identificar tendencias consideradas en base a variables
económicas, sociales, demográficas, políticas, culturales, legales, científico-tecnológicas,
históricas, las cuales serán sistematizadas como oportunidades y amenazas que afectan o
pudieran afectar el futuro del Sector. Dichas tendencias pueden ser de carácter nacional,
regional o internacional, de acuerdo al nivel en el que se sitúe el análisis.
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Aquí aparece la noción de problema, que puede entenderse como toda diferencia entre
la realidad actual y la realidad futura que se desea alcanzar.
Por definición, las metas se establecen como indicadores para gestionar el avance hacia el
logro de los objetivos propuestos, fijando las prioridades. En otras palabras, las metas son la
cuantificación de los objetivos, y al igual que éstos deben ser medibles, coherentes, razo-
nables, estimulantes y claras. Deben informar sobre cantidad, costo, tiempo, ser verificables
y formularse a través de indicadores que permiten su cuantificación y posterior medición.
En tal sentido son fundamentales para la ejecución de las estrategias formuladas dado
que forman la base para la asignación de recursos. Las metas se pueden proyectar a di-
ferentes plazos (corto, mediano y largo).
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Así, la fijación de metas futuras es una mezcla equilibrada de deseos, caminos a seguir y
empleo posible de recursos disponibles.
Las políticas se definen como los grandes cursos de acción que se despliegan en progra-
mas, actividades y tareas que permiten cerrar la brecha existente entre la situación actual
y la requerida. Deberán orientarse a la obtención de un producto final que garantice el
logro de los objetivos propuestos. Suponen un conjunto de actividades interrelaciona-
das y coordinadas con el fin de alcanzar objetivos específicos dentro de los límites de un
presupuesto y un período de tiempo dados.
Las políticas públicas son el resultado de la negociación entre intereses de los distintos
actores sociales. Estos actores dirimen sus diferencias, negocian e intercambian recursos
valiosos para cada uno de ellos en el marco de lo que Lowi (1972) denomina “arena de
poder”, la cual permite designar la sede del juego político (arena parlamentaria, arena
burocrática, arena intrapartidaria, etc.). Cada tipo de política genera una arena de poder
específica con su estructura característica, sus élites, su proceso político y sus relaciones
o su forma de mediación de intereses.
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Las políticas públicas se operacionalizan por medio de programas que logran traducir
los deseos de la organización en tiempo y espacio, en recursos requeridos y formas de
organización. Sistematizan cómo, cuánto y quiénes habrán de desarrollar las acciones.
Al mismo tiempo, evalúan y ordenan los procesos, los recursos y establecen la sucesión
temporal de los objetivos. Constituyen un modelo operacional por medio del cual los
objetivos específicos o inmediatos del plan, desagregados, se convierten en los objetivos
generales o de desarrollo de los programas.
A su vez, los objetivos inmediatos de los programas derivarán en los objetivos generales de
los proyectos, que son las unidades menores de implementación. Los programas están consti-
tuidos por un conjunto de proyectos que persiguen sus objetivos inmediatos. Los proyectos
constituyen el eslabón final del proceso de planificación, suponen un conjunto de activida-
des interrelacionadas y coordinadas con el fin de alcanzar objetivos específicos dentro de los
límites de un presupuesto y un período de tiempo dados. Por su parte, las acciones son la
secuencia de pasos concretos que se realizan para alcanzar el logro de los objetivos.
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Prats (2006) señala que “para que la gobernanza sea democrática implica la inclusión simétrica
no sólo de los sectores público y privado, sino también del sector cívico-social. Para ello, es necesario
que los intereses sociales tengan la oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar
en la interacción decisional” (p. 28).
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Siguiendo a Belmartino, se diría que son actores sociales “aquellos individuos o grupos
que ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones y que responden, en el proceso de
formación de políticas, por las funciones de articulación del campo cognitivo y del campo del poder”
(1998, p. 2-3). Como participantes de la construcción de la realidad son quienes tienen
intereses en los temas de debate y el marco en el cual se desarrollan las negociaciones,
alianzas y conflictos que sustentan la toma de decisiones. Dado que estos actores poseen
distinto grado de capacidad de daño e influencia, no pueden dejar de ser tenidos en
cuenta a la hora de pensar un proceso de planificación.
Los actores sociales son los principales agentes del cambio. Son los que toman posi-
ciones y adoptan estrategias, como aliados u oponentes, expresando insatisfacciones
o acuerdos, problematizando aquellas situaciones que les interesan o afectan de modo
particular y desestimando otras.
No se trata de un juego donde los actores por acumulación toman una decisión colectiva y
donde las individualidades pesan poco, sino más bien de un despliegue de pocos actores pero
con un peso decisivo en la toma de decisiones, en representación de diversos tipos de organiza-
ciones (jefaturas de partidos políticos, directivos de organizaciones gubernamentales, grupos de
presión organizados, sindicatos, organizaciones religiosas, económicas y militares, entre otros).
El análisis de la trayectoria de los actores permitirá construir un mapa de actores para
tener una mejor aproximación y cierta previsibilidad respecto a las acciones o reaccio-
nes que puedan llegar a desarrollar.
Los procesos políticos que se dan al interior de los subsistemas que conforman una
sociedad no son únicamente aquellos en los que interviene el Estado; los mismos se
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encuentran a su vez atravesados por relaciones establecidas entre actores que operan en
el marco de relaciones de fuerza desiguales donde el Estado cumple un rol articulador.
Cada actor orienta su accionar motivado por intereses, dando lugar a lo que Matus
(2000) denomina el juego de lo social, dando lugar a una diferenciación entre ellos. En
palabras de Matus, “el juego de lo social exige diferencias. De otro modo no sería un
juego de cooperación y conflicto en relación con los otros” (p. 166).
Desde esta concepción el proceso de formulación de políticas debe entenderse como una red
donde todos los actores participan y definen sus estrategias dependiendo de los recursos que se
puedan movilizar, su conocimiento, sus percepciones y visiones estratégicas particulares.
Tal como se ha señalado anteriormente, las reformas estatales han vuelto a poner en
el centro de los debates el rol y la capacidad del Estado, así como la necesidad de una
reconstrucción institucional sobre nuevas bases para formular e implementar políticas
públicas de manera exitosa. Se puede mencionar una cantidad importante de países que
a principios de la década de 1980, en el mundo desarrollado, han implementado algún
tipo de reforma, sumándose en la década siguiente otras experiencias en algunos países
emergentes (Argentina entre ellos), y una profundización de las líneas originales en el
Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda, entre otros (Blutman, 1998).
Se podría decir que si las décadas de 1980 y 1990 estuvieron caracterizadas por el diseño e
instalación del Estado mínimo, a partir del 2003 se visualiza una ruptura paradigmática respecto
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del rol estatal; asistiendo a un proceso de reconstitución y reposicionamiento del Estado como
un actor más activo en las distintas esferas sociales y económicas (Felcman y Blutman, 2011).
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Siguiendo a Senge (1990), en su análisis sobre la teoría de las organizaciones, una visión
compartida es la respuesta a la pregunta: ¿qué deseamos ser?
¿Por qué importan las visiones compartidas? Porque despiertan el compromiso de mu-
chas personas, ya que reflejan su visión personal. En una organización, una visión com-
partida modifica la relación de la gente con la organización. Es el primer paso para per-
mitir que quienes se profesaban mutua desconfianza comiencen a trabajar en conjunto,
construyan una identidad común, y encuentren coincidencias en su visión y valores.
Una visión compartida también brinda un timón para mantener el rumbo del proceso; con
una visión compartida es más probable que los individuos expresen su modo de pensar, y
acepten poner en un plano secundario perspectivas arraigadas y reconocer los defectos.
Si se adaptan estas reflexiones a la planificación de un sector específico, la construcción de una
visión compartida de futuro implica identificar las tensiones que se generan producto de los di-
versos posicionamientos, y a partir de allí construir una mirada común basada en las coincidencias.
6. Consideraciones finales
En este trabajo hemos desarrollado la estructuración de los diversos componentes del Pla-
neamiento Estratégico Participativo (PEP). Surge de nuestra exposición que no es el PEP
una actividad simple: para llevarla a cabo se requiere tomar en cuenta una cantidad im-
portante de actores, instancias, procesos, actividades, recursos y etapas. De esa exposición
debería resultar claro también que para todo accionar es necesario un modelo conceptual y
metodológico que contemple la propuesta de planificación. Si algo caracteriza al PEP es la
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Siguiendo el pensamiento de Kierkegaard, podemos afirmar que “la vida puede com-
prenderse mirando hacia atrás, pero solo puede vivirse mirando hacia adelante”. Sin
mirada de futuro, el presente es solo consecuencia del pasado y, en cierta forma, solo un
reflejo de lo que alguna vez sucedió. El planeamiento estratégico participativo nos ayu-
da a crear futuro, a tener proyecto y a poner en marcha recursos, esfuerzos y voluntades
para alcanzar dicho futuro colectivamente.
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