UNESCO Politicas Educativas de Guatemala

Revisión de las políticas públicas
del sector de educación en
Guatemala
Revisión de las políticas públicas
del sector de educación en
Guatemala
Julio 2017
Esta publicación ha sido elaborada en el marco de la “Revisión de las políticas publicas del sector de educación de
Guatemala” realizada conjuntamente entre la División de Políticas y Sistemas de Educación Permanente del Sector de
Educación de la UNESCO y el IIPE-UNESCO Oficina Regional para América Latina.
Sector de la Política Educativa (ED/PLS/EDP)

Sector de Educación
UNESCO
7, Place de Fontenoy
F-75352 París 07 SP
Diseño gráfico y maquetación: Anna Mortreux

Impreso por la UNESCO
Impreso en Francia
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Los términos empleados en esta publicación y la presentación de los datos que en ella aparecen no implican toma de
posición alguna de parte de la UNESCO en cuanto al estudio jurídico de los países, territorios, ciudades o regiones ni
respecto a sus autoridades, fronteras o límites. Las ideas y opiniones expresadas en esta obra son las de los autores y no
reflejan necesariamente el punto de vista de la UNESCO ni comprometen a la Organización.
ED-2017/WS/31 – CLD 366 0.17

Índice
Presentación 8
Acrónimos 11
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo 13

1. El contexto nacional 13
1.1. Aspectos demográficos 14
1.2. Aspectos económicos y sociales 15
1.3. Aspectos culturales 17
2. El sistema educativo de Guatemala 18
2.1. La estructura del sistema educativo nacional 18
2.2. Marcos jurídicos y regulatorios del sistema educativo 19
2.3. Gestión de la educación: organismos, instituciones y actores involucrados 21
3. El acceso al sistema educativo 27
3.1. El acceso a la educación pre-primaria 28
3.2. El acceso a la educación primaria 30
3.3. El acceso a la educación secundaria 32
3.4. Niños y adolecentes fuera de la escuela 35
4. La eficacia del sistema educativo 37
4.1. Tasa de analfabetismo 37
4.2. Esperanza de vida escolar 38
4.3. Deserción escolar 39
4.4. Sobreedad 40
4.5. Repitencia 41
4.6. Tasa de transición/graduación 43
4.7. Resultados de aprendizaje 44
5. La equidad del sistema educativo 47
5.1. Equidad en el acceso 48
5.2. Equidad en la eficacia 54
6. Algunos indicadores de calidad de la oferta educativa 64
6.1. Ratio alumnos-profesor y tamaño promedio clases 65
6.2. Cualificación de los profesores 66
7. La eficiencia del sistema educativo 68
7.1. Inputs financieros 68
7.2. Relación rendimiento / inversión 74
8. Recapitulación 75
9. Fuentes 78
5
Capítulo 2. El currículo 81
Introducción 81
1. Tema de política I. La regulación estatal de los propósitos y contenidos
de la educación escolar 83
1.1. La complejidad sintáctica y semántica del texto curricular 88
1.2. La información requerida para monitorear la implementación del CNB
y de los programas de desarrollo curricular elaborados por el MINEDUC 103
2. Tema de política II. El CNB en las escuelas 107
2.1. La distancia entre los propósitos de la transformación curricular
y las condiciones materiales para su implementación en las escuelas 108
2.2. Los procesos de liderazgo pedagógico requeridos para la implementación
del modelo de “aula de calidad” adoptado por Guatemala 111
3. Tema de política III. Las estrategias para el diseño y el desarrollo
del currículo escolar 116
3.1. Obstáculos para cumplir con la diversidad de tareas asignadas
a los niveles de concreción curricular regional y local 118
5. Fuentes 125
Capítulo 3. Los docentes 131

1. Introducción 131
1. Tema de política I.
La regulación estatal de la formación docente inicial 132
1.1. La transición al nivel superior de la formación inicial de los docentes
del nivel primario: un cambio cultural 135
1.2. La formación inicial docente de Nivel Infantil y Preprimario:
una tarea pendiente 142
1.3. La complejidad semántica del texto curricular del Bachillerato
en Ciencias y Letras con orientación en Educación (en Educación
Física - Educación Musical y en Productividad y Desarrollo)
que se cursan en escuelas Normales 146
1.4. Desafíos pendientes en el currículo de las carreras de profesorado
(del nivel medio) diseñado por las universidades 149
1.5. Aspectos por considerar en la mejora del gobierno y la gestión
de las instituciones formadoras 154
2. Tema de política II. Las políticas de formación docente continua 163
2.1. Aspectos por considerar en la mejora de la formación docente continua 166
2.2. El planeamiento integral y la evaluación de la formación docente continua:
procesos por fortalecer 171
2.3. Grupos destinatarios, necesidades y áreas de vacancia de la formación
continua 175
6 Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Guatemala

3. Tema de política III. Carrera docente y condiciones laborales 179
3.1. Aspectos por mejorar en la carrera docente 183
4.1. Tabla resumen del Capítulo 3. Los docentes 194
5. Fuentes 196
Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media 201

Introducción 201
1. Tema de política I. Acceso y cobertura de la enseñanza media 204
1.2. La incorporación de adolescentes y jóvenes al nivel medio: ampliación
progresiva pero incompleta 204
1.2. La ampliación de la cobertura del Ciclo Básico y el Ciclo Diversificado:
crecimiento con problemas de recursos materiales y humanos 211
2. Tema de política II. Sostenimiento de las trayectorias escolares
de los estudiantes 218
2.1. Las trayectorias escolares y el desajuste entre niveles educativos 218
2.2. Las trayectorias de los estudiantes en el interior de cada centro escolar:
el desajuste entre la expansión y el modelo institucional 226
3. Tema de política III. Cambios y alteraciones al modelo institucional 235
3.1. La expansión de la Telesecundaria: desafíos y riesgos 236
3.2. La expansión desde el Subsistema de Educación Extraescolar:
desafíos de la inclusión 240
5. Fuentes 250
Conclusiones 253
Anexo Metodológico 262

Breve descripción de la investigación realizada 262
1. Marco conceptual de análisis de las políticas usado en este Informe 262
2. Objeto de estudio y niveles de análisis 263
3. Estrategia para el análisis de las políticas priorizadas 264
3.1. Fuentes e instrumentos de relevamiento de información 264
7
Presentación
Los estudios de “Revisión de políticas públicas en educación” constituyen una

iniciativa diseñada por la División de Políticas y Sistemas de Educación Permanente
del Sector de Educación de la UNESCO, destinada a cooperar con los Estados
miembros en los procesos de mejora de la calidad de la educación brindada en sus
sistemas educativos. El objetivo general de la “Revisión de las políticas públicas en
educación” que promueve la UNESCO es colaborar con las autoridades educativas de
los Estados miembros para fortalecer sus sistemas educativos y, a la vez, contribuir al
desarrollo de sus capacidades. En el marco de ese objetivo general, la revisión de las
políticas se propone los siguientes objetivos específicos.
a. Proporcionar una revisión global del sistema educativo, con un particular

enfoque en calidad (UNESCO, 2007) y en la forma en que las políticas generales
de desarrollo, legislaciones, estructuras, políticas y prácticas educativas podrían
ser reformuladas para mejorar la educación en el país.
b. Abordar los temas y/o políticas que los Estados miembros consideren prioritarios,
que pueden incluir, entre otros, la gobernabilidad del sistema educativo, las
políticas docentes, el liderazgo escolar, la participación social en la educación,
la transición al mundo del trabajo, la educación multicultural, los resultados
de aprendizaje de los estudiantes y la equidad. La UNESCO puede dar cabida
a una amplia gama de otras demandas específicas de un Estado miembro en un
contexto más amplio de políticas y prácticas educativas.
c. Proporcionar un análisis comparativo de los rasgos clave de las políticas públicas

en educación que se utilizan en países comparables, con el fin de ayudar a las
autoridades nacionales a aprender de la experiencia de los Estados y a evaluar
críticamente una eventual transferencia en otros contextos.
d. Fortalecer capacidades y acompañar a los organismos de gobierno nacionales,

a través del proceso de análisis de las fortalezas y las debilidades del sistema
educativo y aprovechar las oportunidades existentes para un cambio o una
reforma eficaces.
e. Diseñar, en cooperación con las autoridades del gobierno nacional, acciones

específicas para ayudar a atender las necesidades y los desafíos del Estado miembro
en ámbitos específicos de la política pública en educación, la planificación y la
gestión con el apoyo de la UNESCO.

f. Identificar oportunidades para obtener apoyo adicional de otras organizaciones
que cooperan con el desarrollo del Estado miembro, en vista a aplicar las
acciones propuestas.
A petición del Gobierno de Guatemala, la UNESCO procedió a desarrollar una
revisión de las políticas públicas del sector de educación, cuyos resultados se presentan
en este informe. Cabe señalar que el contenido que aquí se presenta proviene de
un trabajo sistemático de búsqueda de información (véase Informe Metodológico en
el anexo) referida a dos niveles de análisis: el del sistema educativo de Guatemala
en su conjunto y el de las políticas implementadas en tres áreas programáticas
seleccionadas por las autoridades del MINEDUC, a saber: políticas curriculares,
políticas de enseñanza media y políticas destinadas a docentes.
Sobre la base de la evidencia empírica se identificaron algunos aspectos críticos en

las políticas educativas seleccionadas que fueron analizados en el marco del debate
académico actual. Para cada uno de esos aspectos problemáticos se elaboraron
recomendaciones de política para abordarlos.
En el capítulo 1 de este informe, se plantea una revisión global del sistema educativo
de Guatemala, en clave comparada que describe el estado de situación actual y el
movimiento de algunos indicadores vinculados con la calidad de la educación
brindada. El análisis comparado se plantea con países de América Central que
comparten con Guatemala una misma ubicación geográfica.
En el capítulo 2, se presenta el análisis de las políticas1 y acciones implementadas

por el MINEDUC para el diseño y el desarrollo del currículo escolar. Este análisis
se organiza en torno a tres dimensiones teóricas: (i) las regulaciones curriculares
de Estado; (ii) el currículo en acción; (iii) y, las estrategias de diseño y desarrollo
curricular.
En el capítulo 3, se presenta el estudio de las políticas destinadas al recurso humano

docente. El estudio ha sido organizado en torno a tres dimensiones de análisis: (i)
formación docente inicial; (ii) formación docente continua; (iii) carrera docente.
En el capítulo 4, se presenta el análisis de las políticas que ponen el foco en la enseñanza

media. Este ha sido organizado en torno a tres dimensiones: (i) la dimensión ligada
al acceso y la cobertura de la enseñanza secundaria; (ii) la dimensión vinculada con
el sostenimiento de las trayectorias de los estudiantes; (iii) la dimensión relativa a los
cambios y alteraciones respecto del modelo institucional de origen.
1 Se usa el término “política” en sentido amplio. En sentido estricto, en el Acuerdo Ministerial Nº 3409-2011 de
Guatemala se establecen ocho políticas públicas para la educación de ese país: cobertura, calidad, modelo de gestión, recurso
humano, educación bilingüe multicultural e intercultural, aumento de la inversión educativa, equidad y fortalecimiento
institucional, y descentralización.
9
La presente revisión fue llevada a cabo en el marco de la iniciativa de la la División
de Políticas y Sistemas de Educación Permanente del Sector de Educación de la
UNESCO para la asistencia técnica en materia de políticas educativas a los países
miembros, bajo la dirección de Francesc Pedró. El desarrollo de la revisión fue
responsabiliad del equipo de la Oficina Regional para América Latina del IIPE
UNESCO en Buenos Aires, liderado por Margarita Poggi y Laura Fumagalli, con el
apoyo de a Julio Carranza y Lucía Verdugo de UNESCO Guatemala. En la redacción
del informe participaron distintos autores. El capítulo 1, que ofrece una visión
general y comparativa del sistema educativo de Guatemala, fue realizado por Gabriela
Itzcovich, Tomas Kidd y Francesc Pedró. Laura Fumagalli y Florencia Rodríguez
escribieron el capítulo 2, sobre el currículo. Lea Vezub redactó el capítulo 3, sobre
los docentes, y Felicitas Acosta el capítulo 4, sobre las políticas de enseñanza media.
UNESCO desea expresar su particular agradecimiento la licenciada Ericka Hernández

Méndez, a todos los funcionarios del MINEDUC que participaron del trabajo de
campo realizado en el año 2015, así como a los Directores Departamentales, los
Supervisores, los Directores, Profesores y Maestros que abrieron las puertas de
sus aulas y escuelas, y generosamente brindaron la información necesaria para la
realización de este estudio, con la esperanza de contribuir a la mejora de la calidad y
de la equidad de la educación en Guatemala.

Acrónimos
ANM Asamblea Nacional de Magisterio

BOE Bachillerato con Orientación en Educación
CB Ciclo Básico del nivel medio
CD Ciclo Diversificado del nivel medio
CNB Currículum Nacional Base
DIGEBI Dirección General de Educación Bilingüe e Intercultural
DIGECADE Dirección General de Gestión de Calidad Educativa
DIGECUR Dirección General de Currículo
DIGEDUCA Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa
DIGEEX Dirección General de Educación Extraescolar
DIGEF Dirección General de Educación Física
DIGEMOCA Dirección General de Monitoreo y Verificación de la Calidad
DIPLAN Dirección General de Planificación Educativa
EFPEM Escuela de Formación de Profesores de Enseñanza Media de la Universidad de San
Carlos de Guatemala
FID Formación Inicial de Docentes
FDC Formación Docente Continua
ICCS Estudio Internacional de Educación Cívica
INEB Instituto Nacional de Educación Básica
INED Instituto Nacional de Educación Diversificada
MINEDUC Ministerio de Educación
NUFED Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo
OE Orientación en Educación (Bachillerato Diversificado)
OREALC Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe
PADEP Programa Académico de Desarrollo Profesional Docente
PREAL Programa para la Reforma Educativa en Latinoamérica
PRONEBI Programa Nacional de Educación Bilingüe Intercultural
SINAE Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar
SINAFORHE Sistema Nacional de Formación del Recurso Humano Educativo
SNIE Sistema Nacional de Indicadores Educativos
SITEAL Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina
TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo OREALC UNESCO
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación
USAC Universidad de San Carlos de Guatemala
11
■■ Capítulo 1.
Visión general del sistema educativo
El objetivo de este capítulo es realizar una valoración general sobre la evolución

reciente del funcionamiento del sistema educativo guatemalteco desde una
perspectiva comparada.
Para ello, en el punto 1, se describen características del contexto nacional y, en el

punto 2, en relación al sector educativo. Luego, en los puntos 3, 4 y 5, se presenta
un análisis comparado con países de América Central: Honduras, Nicaragua, El
Salvador, Costa Rica y Panamá. Se decidió elegir estos países porque comparten una
misma ubicación geográfica.
En esencia, esta comparación se realiza en torno a cinco ejes de análisis, con sus
correspondientes indicadores: (i) acceso, (ii) eficacia, (iii) equidad, (iv) calidad2, y
(v) eficiencia.
Para realizar la valoración de cada eje, el análisis se ha dividido en dos apartados. En

primer lugar, cada eje de análisis se presenta de manera longitudinal para así poder
reflejar la evolución de cada indicador a lo largo del tiempo. En líneas generales, los
datos corresponden al decenio 2003-2013, dado que 2013 es el último año con datos
disponibles en UIS y comparables en el momento de redactar este informe. En segundo
lugar, cada análisis longitudinal se presenta de forma comparada con un “Grupo de
Referencia” (GR, de ahora en adelante), conformado por los países ya descritos.
1. EL CONTEXTO NACIONAL

Guatemala se caracteriza por una gran vegetación y riqueza natural que se debe, entre
otros factores, a su posición biogeográfica e interoceánica. Si bien esta característica
representa un potencial importante para el desarrollo socioeconómico del país, debe
señalarse que la cobertura boscosa disminuye a un ritmo acelerado (Melgar, W., 2003).
El país tiene una superficie continental de 108.889 km2 (Banco de Guatemala). Se

encuentra ubicado en el istmo centroamericano, en el extremo noroccidental de América
Central. Limita al oeste y al norte con México, al este con Belice y el golfo de Honduras,
2 El eje denominado “calidad” alude a indicadores que refieren a ciertas condiciones de la enseñanza. No debe ser
entendido como “calidad de la educación”, concepto más amplio que incluye acceso, eficacia, eficiencia, equidad, pertinencia
y relevancia de la educación brindada (OREALC, 2007). Se adopta el concepto restringido de “calidad” solo a los fines de
consistencia interna con otros estudios realizados en la serie.
13
al sureste con Honduras y El Salvador, y al sur con el océano Pacífico. Respecto de
la división política, se encuentra organizado en 8 regiones, 22 departamentos y 339
municipios. La capital es la Ciudad de Guatemala, se ubica en el área sur-centro del
país. Guatemala se independiza de España en el año 1821 y en el año 1945 promulga
la Constitución de la República. Entre las décadas del 60 y fines de los 90, el país se
encuentra signado por un importante nivel de conflictividad bélica.
A mediados de la década del 80 comienza la transición democrática y se promulga

la Constitución de 1985 reformada en 1993 (PNUD). Entre 1987 y 1996 se firman
los Acuerdos de Paz firme y duradera3 que ponen fin a más de 30 años de conflicto
armado interno. Entre estos acuerdos cabe mencionar el Acuerdo de Identidad y
Derechos de los Pueblos Indígenas (marzo de 1995), el primero en plantear la
reforma educativa, que en 1997 establece la conformación de la Comisión Paritaria
de Reforma Educativa (COPARE). Dicha Comisión presentó el Diseño de Reforma
Educativa (1998) basado en 44 propuestas surgidas de la sociedad civil. Dicho
documento establece los principales ejes y áreas a ser consideradas en el modelo de
educación de Guatemala.
Otro documento destacado es el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y

Situación Agraria que refuerza la necesidad de la reforma educativa y establece
la conformación de la Comisión Consultiva de Reforma Educativa, la cual estuvo
integrada por diferentes sub-comisiones (de acuerdo con las áreas definidas en el
Diseño de Reforma Educativa), como el área de Recursos Humanos, Transformación
Curricular, Multi e Interculturalidad, entre otras.
En la actualidad, el sistema de gobierno es republicano, democrático y representativo.

La administración se encuentra descentralizada, el gobierno de los departamentos
está a cargo de un gobernador nombrado por el Presidente de la República (art. 140
y 227, Constitución de la República de Guatemala, 1985).
1.1. Aspectos demográficos

Guatemala es el país más poblado de Centroamérica con una población aproximada,
hacia 2012, de 15 millones de personas, y una tasa de crecimiento de la población, para
el mismo año, de 2,52% (UIS).
La tasa de crecimiento poblacional en Guatemala es de las más elevadas de Centroa-

mérica, se observa un incremento de la misma desde fines de la década de 1990 hasta
la actualidad. Probablemente ese incremento se deba a que el país se encuentra en una
3 Firmados entre la República de Guatemala, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) y las
Naciones Unidas. En diversos documentos se alerta acerca de los retrasos en los compromisos asumidos en dicho acuerdo
(MINEDUC, 2012).

fase de transición demográfica moderada: ha logrado disminuir la tasa de mortalidad
e incrementar la esperanza de vida y, al mismo tiempo aún, mantiene altas tasas de
natalidad, comparativamente con otros países.
Respecto a la composición de la población según la estructura de edades, si bien se

observa un decrecimiento de la población menor de 15 años y un incremento de la
población mayor de 60 años, Guatemala es el país más joven de América Latina; el
menos beneficiado por la situación de “bono demográfico”4. Hacia el año 2015 se
proyecta un valor en la relación de dependencia5 de 78,4; si bien presenta una tendencia
decreciente, ésta es todavía más elevada que en otros países. Esta situación se explica
fundamentalmente por el peso importante que aún tienen los menores de 15 años:
hacia 2015 se proyecta en un 39,2% sobre el total de la población (CEPAL, 2013).
Otra característica importante del país, desde el punto de vista demográfico, es la alta
incidencia de la población rural. Sin embargo, participa, como los otros países de la
región, de un proceso de urbanización como consecuencia de la migración del campo
a la ciudad. De acuerdo con la CEPAL, hasta 1990 Guatemala estaba en una fase de
transición urbana rezagada (con menos del 50% de población urbana). Entre 1990 y
2010 se acelera el ritmo de urbanización hacia una transición moderada o incipiente:
mientras que en el año 1990 Guatemala tenía un 34,4% de población urbana, en el
año 2000 pasó a registrar un 43,1% de esta población y en el año 2010 la incidencia de
población urbana se incrementa al 52% (CEPAL, 2013).
Por otra parte, debido principalmente a las necesidades económicas, existe un alto
número de guatemaltecos que emigran hacia otros países, que colaboran con las
economías de sus hogares a través del envío de remesas. La tasa neta de migración para
el quinquenio 2010-2015 corresponde a -1.0, dato que evidencia la relevancia de la
población emigrante, sobre el conjunto del proceso migratorio (CEPAL, 2013).
1.2. Aspectos económicos y sociales

Guatemala es un país de ingreso medio-bajo, presenta un PIB per cápita (US$ a
precios actuales) de 3.477,9 (2013). Entre los años 2004 y 2007 registró un crecimiento
promedio anual del PIB del 4,2%, pero luego de la crisis financiera global, éste
se desaceleró llegando a un 0,5% en 2009. Hacia el año 2013, se recupera con un
4 Con la expresión “bono demográfico” se alude al aumento de la población en edades potencialmente activas en relación
con la población inactiva. Esta situación plantea la posibilidad teórica de aumentar los niveles de bienestar de la población.
Sin embargo, en América Latina esta situación de “bono” favorable se presenta acotada en el tiempo, ya que si bien se
proyecta una disminución sostenida de las tasas de fecundidad, al mismo tiempo se incrementa la población de adultos
mayores, lo que trae como consecuencia un envejecimiento de la población, en el largo plazo (CEPAL, 2011).
5 La relación de dependencia es un indicador de dependencia económica potencial; mide a la población en edades
"teóricamente" inactivas en relación con la población en edades "teóricamente" activas. Se calcula considerando a la
población de 0 a 14 años más la población de 65 años y más sobre el total de población de 15 a 64 años multiplicado por cien.
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 1. El contexto nacional 15

incremento del 3,7% (Banco Mundial). En las estimaciones hacia 2015 se proyecta
una variación interanual entre 3,4 y 4,2% (Banco de Guatemala).
Luego de la crisis financiera señalada, la actividad económica registra una

recuperación, con cierta estabilidad en el comportamiento de los precios (en torno a
la meta fijada por el Banco Central) y en los flujos de inversión directa (de un 5,2% en
2013). Asimismo, se observa una evolución positiva en las remesas familiares: luego
de una caída en 2008 y 2009, éstas se incrementaron en 6,7% en 2013, producto de
un mayor dinamismo en el mercado laboral de los Estados Unidos (CEPAL, 2014).
También, el turismo registra cierta recuperación desde el año 2011, luego de la caída
en el año 2008.
Sin embargo, no se observan mejoras sustantivas en la distribución del ingreso: el 20%

de los trabajadores de mayores ingresos percibe un ingreso que es 19 veces superior
respecto del 20% de trabajadores con menores ingresos (INE, 2014). Tampoco se
observa una reducción significativa de la pobreza (según el INE, en el año 2000 era
de 56,2%; y en el año 2011 pasa a ser 53,7%), ni de la indigencia (en el año 2000 era
15,7% ;y en 2011 pasa a ser 13,3%). Respecto al mercado laboral, se observa una alta
incidencia del trabajo informal: el 69,3% de los trabajadores se encuentra bajo esta
condición. Un dato significativo es que, si bien la informalidad está más asociada
a un bajo nivel educativo, se detecta un alto nivel de informalidad, también, entre
quienes tienen niveles educativos más altos (MINEDUC, 2008). De todos modos,
en términos sociales, se observan avances importantes en algunos indicadores de
condiciones de vida, como es el caso de la tasa de mortalidad infantil que registra una
disminución significativa en los últimos años: en el año 2005 la tasa de mortalidad
infantil6 (por cada mil nacidos vivos) era 26,6; y, en el año 2013, pasa a ser 18,6 (INE,
Registro Nacional de las Personas).
De acuerdo con las evaluaciones del Banco Mundial, entre los principales desafíos
del gobierno se encuentran estimular el crecimiento con inclusión, reducir las
desigualdades sociales e incrementar las inversiones en áreas fundamentales como
educación, salud, seguridad e infraestructura, entre otros.
En los lineamientos generales de política (SEGEPLAN, 2014), se establece, como

parte de los lineamentos económicos, el llamado Pacto Fiscal y de Competitividad.
En el mismo, se plantea, entre otras metas: impulsar el crecimiento económico;
atraer nuevas inversiones nacionales y extranjeras; consolidar el comercio exterior
con apertura hacia nuevos mercados; aumentar la competitividad del país; fortalecer
el aparato productivo; disminuir la informalidad del empleo; desarrollar políticas
de descentralización; y, desarrollo local y desarrollo rural sostenible. También, se
promueven como parte de los lineamientos de política, la reducción de la desnutrición
6 El indicador da cuenta de las defunciones de niños menores de un año por cada mil nacidos vivos.

(Pacto Hambre Cero) y la disminución de los niveles de violencia y conflictividad
social (Pacto por la Seguridad, la Justicia y la Paz).
1.3. Aspectos culturales

Guatemala es un país conformado por una alta diversidad de escenarios étnicos,
culturales, lingüísticos y sociales. Según datos del XI Censo Nacional de Población
(INE, 2002), el 39% de la población guatemalteca corresponde a comunidades
lingüísticas diferentes del español. De acuerdo con la Comisión de Oficialización
de Idiomas Mayas (establecida a partir de los Acuerdos de Paz), la familia maya se
divide en 9 sub-ramas de las cuales se derivan 28 idiomas. De estos idiomas, 21 son
hablados en el territorio de Guatemala (los demás, en México, Belice y Honduras).
Actualmente, se agrega el chalchiteko, que ha sido reconocido por el Congreso de la
República y por la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala.
El Estado se ha pronunciado de diferentes maneras por el respeto a la diversidad

cultural (art. 66, Constitución de la República de Guatemala). Aunque el país declara
como idioma oficial el español, se reconoce los idiomas mayas como parte de la
cultura nacional (art.143, Constitución de la República de Guatemala, 1985). En
este sentido, la Ley de Idiomas Nacionales (Decreto 19-2003) establece que el Estado
reconoce, promueve y respeta los idiomas de los pueblos Mayas, Garífuna y Xinca.
En el art. 3 se prescribe como Condición Sustantiva:
“el reconocimiento, respeto, promoción, desarrollo y utilización de los idiomas

nacionales, es una condición fundamental y sustantiva en la estructura del
Estado y en su funcionamiento, en todos los niveles de la administración
pública deberá tomarlos en cuenta” (Decreto 19-2003, art.3).
Asimismo, Guatemala forma parte del grupo de países que ratificó el Convenio 169
de la OIT en 1996 y votó a favor en la Declaración de la ONU sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas en el año 2007.
Sin embargo, la población indígena ha sido víctima del racismo, la exclusión y la

guerra civil (particularmente durante los conflictos armados de 1962-1997) y,
aunque se registran avances desde la firma de los acuerdos de paz de 1996 –como la
creación de la Comisión contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA-Acuerdo
Gubernativo Número 390-2002), la Defensoría de la Mujer Indígena (Acuerdo
Gubernativo Número 525-99) y la Ley de la Academia de las Lenguas Mayas de
Guatemala (Decreto Número 65-90), entre otros– la situación de las poblaciones
indígenas sigue presentando un rezago importante, respecto al conjunto de la
sociedad guatemalteca, en términos de inclusión social y condiciones de vida.
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 1. El contexto nacional 17

2. EL SISTEMA EDUCATIVO DE GUATEMALA
En este punto, se presenta la estructura del sistema educativo, los marcos jurídicos
y normativos que lo regulan y las características de los procesos e instancias que
intervienen en la administración y gestión de la educación escolar y la estructura del
sistema educativo nacional.
2.1. La estructura del sistema educativo nacional

El Sistema Educativo Nacional (SEN) está constituido por dos subsistemas: el escolar
y el extraescolar. Según lo establece la Ley de Educación Nacional (Decreto Legislativo
12-91), el subsistema de educación escolar está organizado en niveles, ciclos, grados
y etapas en el caso de la educación acelerada para adultos (Decreto 12-91, art. 28).
Dicho subsistema abarca cuatro niveles educativos (regulados por MINEDUC):
Educación Inicial, Educación Pre-primaria, Educación Primaria y Educación Media.
El nivel inicial atiende a la población de 0 a 3 años de edad, mientras que la educación

pre-primaria a niños y niñas de 4 a 6 años.
La educación primaria ofrece de 1º a 6º grado y se organiza en dos ciclos, cada uno

con tres años de duración (primer ciclo oferta 1º, 2º y 3º grado; segundo ciclo oferta
4º, 5º y 6º grado). En pre-primaria y primaria funcionan modalidades de educación
bilingüe.
La educación secundaria está formada por un ciclo básico de formación general

(3 años) y un ciclo diversificado de duración variable según el tipo de carrera. Se
acredita tanto la finalización del primer ciclo como del segundo ciclo con un diploma
(si es bachiller) o título (si es maestro o perito), que habilita el ejercicio profesional o
el ingreso a la universidad. El ciclo diversificado presenta diferentes especialidades:
(i) perito comercial; (ii) industrial; (iii) técnico; (iv) agrícola. Se ha implementado un
bachillerato de ciencias y letras con orientación en Educación, cuya duración es de
dos años y representa una primera fase de la formación docente. La segunda fase, la
constituye la formación docente que se oferta a nivel universitario con una duración
de tres años y otorga un título de profesor.
La Ley de Educación también establece la educación acelerada para adultos. Esta

permite iniciar o complementar el nivel primario a las personas que no ingresaron o no
lo concluyeron (capítulo 8, art. 63, Decreto Legislativo Nº 12-91). Actualmente existe
un sistema extraescolar de educación para adultos y jóvenes (EPJA) que permite cursar
tanto los grados correspondientes al nivel primario como al nivel medio.

La Educación Superior es ofertada por la Universidad de San Carlos (pública) y las
universidades privadas.
Tabla Nº 1. Estructura del Sistema Educativo

Nivel Grado Edad Ciclos - Carreras - Títulos
Nivel 0 0 0-3 Inicial
1 4
2 5 Pre-primaria
3 6
Nivel 1 1 7
2 8
3 9
Primaria
4 10
5 11
6 12
Nivel 2 1 13
2 14 Media Básico Regular/ Media Básico Pre-vocacional
3 15
Nivel 3 4 16
Media MINEDUC Ciclo
5 17 ENCA: Perito Agrónomo;
Diversificado (Bachiller,
6 18 ENEG: Auxiliar de Enfermería
Perito, Secretaría, Magisterio)
7 19
Fuente: MINEDUC, 2013, sobre la base de Álvarez, Schiefelbein, et al., 2008.
2.2. Marcos jurídicos y regulatorios del sistema educativo

El sistema educativo se encuentra regulado por la Constitución de la República
(promulgada en el año 1985) en la que se establece:
El derecho a la educación y la enseñanza obligatoria y gratuita, desde los 6 a

los 15 años, incluyendo preprimaria, primaria y ciclo básico del nivel medio,
es decir, nueve años de educación obligatoria (art. 74). Este principio recupera
lineamientos de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (año
2003) que establece que la educación pública deberá ser gratuita, laica y obligatoria
hasta el último grado del ciclo diversificado (art. 37).
La subvención estatal a centros privados y el carácter optativo de la enseñanza
religiosa en los establecimientos oficiales (art. 73).
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 2. El sistema educativo de Guatemala 19
La descentralización de la administración del sistema educativo, instruyendo a las
escuelas establecidas en zonas con alta población indígena a impartir educación
en forma bilingüe (art. 76)7.
Otra norma jurídica de relevancia es la Ley de Educación Nacional (Decreto Legislativo

12-91) que, entre otros temas destacados, plantea la concepción de la educación basada
en principios humanos, científicos, técnicos, culturales y espirituales.
En la actualidad, los principales lineamientos de política educativa se encuentran

formulados en el Plan de Implementación Estratégica de Educación 2012-2016
(Ministerio de Educación, Gobierno de Guatemala).
Este Plan recoge aportes de gestiones anteriores y se basa fundamentalmente en

las Políticas del Consejo Nacional de Educación (aprobadas a través del Acuerdo
Ministerial 3409-2011), y la Agenda del Cambio del Gobierno de la República.
En el Plan se definen cuatro objetivos prioritarios:

1. Mejorar la gestión del aula empoderando a las comunidades (apoyo al director de
escuela y a las familias).
2. Fortalecer las capacidades de los maestros.
3. Responder a las necesidades de cobertura y calidad (particularmente en
preprimaria y nivel medio).
4. Transformar el sistema de rendición de cuentas (en alusión a la transparencia en
la ejecución del presupuesto).
Asimismo, en cada uno de los objetivos se plantean diversos lineamientos estratégicos.

En relación con el primer objetivo, las principales líneas son: apoyar a los directores
de escuela, motivar y fortalecer la participación de los padres, descentralizar de la
administración los programas de apoyo, implementar el sistema nacional de atención
a la infraestructura escolar.
Respecto del segundo objetivo, se plantea: renovar la formación inicial, garantizar la

profesionalización y actualización del docente en servicio, acompañar a maestros y
profesores en la implementación del Currículum Nacional Base y la concreción por
pueblos.
En relación con el tercer objetivo, se propone: ampliar la cobertura en primaria

(especialmente en primaria bilingüe); implementar el CNB y la concreción por
7 La elaboración del Modelo Educativo Bilingüe Intercultural ha avanzado en una caracterización sociolingüística y
cultural de las escuelas, y en el diseño del Currículum Nacional por Pueblos (ya se han elaborados los volúmenes para el
Pueblo Maya –hasta ciclo básico– y también para el Pueblo Garífuna y el Pueblo Xinca –niveles preprimaria y primaria–
(MINEDUC, 2013).

pueblos; concentrar esfuerzos en primaria (especialmente en primaria rural);
convertir la lectoescritura en prioridad nacional; implementar la educación bilingüe
intercultural como modelo integral; atender a estudiantes con capacidades especiales;
incorporar las tecnologías de la información y la comunicación en el aula; fortalecer
el enfoque de destrezas para el trabajo para la educación de jóvenes desde el ciclo
básico; fortalecer el desarrollo de destrezas en áreas específicas como arte y deporte;
y, desarrollar competencias básicas para la vida.
Finalmente, en relación con el cuarto objetivo se plantea: ejecutar el presupuesto con

transparencia, probidad, racionalidad y calidad; evaluar y monitorear las actividades
para una mejora continua en los resultados; involucrar a la comunidad educativa
en la rendición de cuentas; y, asegurar la participación de la comunidad educativa
en la verificación de los compromisos de la escuela, a través de la auditoría social
(MINEDUC, 2012).
2.3. Gestión de la educación: organismos, instituciones y actores

involucrados
La descentralización constituye un rasgo definitorio de la gestión de la educación
pública en Guatemala (art. 76, Constitución Nacional, 1988).
Cabe señalar que en el Informe Nacional (período 2008-2012) se plantea la relevancia

de desarrollar una política de descentralización y desconcentración, como un
instrumento en pos del desarrollo, la democracia y el incremento de la participación
ciudadana. Se enuncia allí la necesidad de fortalecer los consejos municipales de
educación, específicamente, las direcciones departamentales y los mecanismos de
supervisión (MINEDUC, 2008).
En el Plan de Implementación Estratégica de Educación 2012-2016, se retoman

estos lineamientos en la formulación de la Política de Fortalecimiento Institucional
y Descentralización. Se plantea como objetivo “fortalecer la institucionalidad del
sistema educativo nacional y la participación desde el ámbito local para garantizar la
calidad, cobertura y pertinencia social, cultural y lingüística en todos los niveles con
equidad, transparencia y visión de largo plazo” (MINEDUC, 2012).
En este marco, la gestión del sistema educativo supone la participación de diversos

niveles de gobierno y actores institucionales con tareas y responsabilidades
específicamente asignadas, como se presentan a continuación:
El Ministerio de Educación de Guatemala (MINEDUC)
Es el ámbito en el cual se definen las políticas nacionales y el planeamiento educativo,
así como el financiamiento y el nombramiento de personal correspondientes a la
educación común (conformada por los niveles inicial, preprimaria, primaria y
media) y la extraescolar8.
El Ministerio está a cargo de un Ministro de Educación y de cuatro Viceministros,

responsables de cuatro tipos de áreas : (i) sustantivas; (ii) administrativas; (iii) de apoyo
técnico; (iv) y, de control interno. Éstas son organizadas por diferentes direcciones
(véase el siguiente esquema, “Estructura organizacional” del MINEDUC). Las
responsabilidades y funciones de las diferentes Direcciones se encuentran definidas
en el Acuerdo Gubernativo N° 225-2008 del Ministerio de Educación.
Las funciones administrativas dan cuenta de la administración general, financiera,

de recursos humanos, de contrataciones y adquisiciones, entre otras funciones. Las
funciones de apoyo técnico refieren a las áreas de planificación y asesoría jurídica.
8 El Acuerdo Gubernativo N° 193-96 establece que el Ministro de Educación hará los nombramientos del personal
docente para los niveles de educación preprimaria y primaria de establecimientos educativos oficiales del país, previo proceso
de oposición a nivel municipal. Para la ejecución de proceso de oposición, el Ministerio de Educación integrará un Jurado
Nacional y Jurados Municipales de Oposición. El Jurado Nacional se apoyará en Jurados Auxiliares a nivel departamental para
dar mayor agilidad al proceso (art. 2, Acuerdo Gubernativo N° 193-96), los cuales incluyen a un representante de los Comités
de Padres de Familia que estén organizados en el Departamento (art. 4, Acuerdo Gubernativo N° 193-96).

Fuente: MINEDUC, 2015
Las responsabilidades de las Direcciones Generales con funciones sustantivas se

encuentran definidas en los articulados 7 a 19 del Acuerdo Gubernativo N° 225-2008.
La Dirección General de Gestión de la Calidad Educativa (DIGECADE) es la

encargada de la implementación del Currículo Base en cada nivel educativo (art.7).
La Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa (DIGEDUCA) es la

encargada de la evaluación del desempeño de los estudiantes tanto del subsistema
escolar como extraescolar (art.8).
La Dirección General de Currículo (DIGECUR) es responsable del diseño y el

desarrollo del currículo en todos los niveles del Sistema Educativo Nacional
con pertinencia a la diversidad lingüística y cultural; debe formular, divulgar y
actualizar el Currículo Nacional Base; elaborar lineamientos generales de procesos,
modalidades, metodologías, entre otros componentes curriculares; proponer,
divulgar y actualizar los estándares educativos a fin de alcanzar los niveles de
aprendizaje esperados; evaluar los procesos de diseño y desarrollo curricular a
nivel regional y local; entre otras funciones (art.10).
La Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI) es la encargada

de proveer los lineamientos para el diseño y el desarrollo del Currículo Bilingüe en
los sistemas escolar y extraescolar, en consulta con el nivel local (art.11).
La Dirección General de Monitoreo y Verificación de la Calidad (DIGEMOCA) es

la encargada de verificar la calidad en el proceso educativo de manera sistemática
y permanente (art.16).
La Dirección de Educación Física (DIGEF) es la responsable de coordinar y cumplir

la filosofía y la política, y seguir las directrices de la Educación Física nacional
según lo establecido en el Decreto N° 76-97 del Congreso de la República (art.14).
La Dirección General de Educación Extraescolar (DIGEEX) es la responsable de

proveer el proceso educativo a los niños y jóvenes en sobreedad, con modalidades
diferentes a las del subsistema escolar formal (art. 12). En este sentido, la
dependencia provee educación y formación técnica laboral a quienes por diversos
motivos no tienen acceso al sistema educativo regular. Ofrece servicios educativos
en el nivel primario, medio y a través de capacitación técnica laboral, a través de
modalidades y metodologías flexibles, variables de acuerdo con las necesidades
de los estudiantes. La institución, proporciona servicios educativos a través de
cuatro programas: en el Programa de Educación de Adultos por Correspondencia
(PEAC), se ofrece primaria acelerada; mediante el Programa Núcleos Familiares
Educativos para el Desarrollo (NUFED), se atiende el nivel medio ciclo básico; por
medio del Programa Modalidades Flexibles para la Educación Media, se atiende el
ciclo básico y diversificado. El Programa Centros Municipales de Capacitación y
Formación Humana (CEMUCAF) proporciona cursos libres de formación técnica
laboral.
La Dirección General de Educación Especial (DIGEESP) es responsable de

la correcta aplicación de la Ley de Educación Especial para las Personas con
Capacidades Especiales, Decreto N° 58-2007, y todas las políticas destinadas al
desarrollo de las personas con capacidades especiales (art.13).

La Dirección General de Acreditación y Certificación (DIGEACE) es la responsable
de acreditar y certificar oficialmente los procesos educativos institucionales e
individuales para asegurar la calidad educativa (art. 9).
La Dirección General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo

(DIGEPSA) es la responsable de la prestación de recursos económicos, en forma
descentralizada, para obtener servicios de apoyo educativo en las escuelas oficiales,
así como de promover y organizar la autogestión educativa, según lo dispuesto
en el artículo 33 del Decreto N° 114-97 del Congreso de la República, Ley del
Organismo Ejecutivo (art.15).
La Dirección General de Fortalecimiento de la Comunidad Educativa (DIGEFOCE)

es la responsable de definir los lineamientos así como los programas de formación
y participación de las familias como miembros de la comunidad educativa (art.17).
La Dirección General de Coordinación de Direcciones Departamentales de

Educación (DIGECOR) es la responsable de coordinar, con el Despacho Ministerial
y las Unidades Centrales del Ministerio de Educación, las actividades a ejecutarse
en las Direcciones Departamentales de Educación (art.18).
La Direcciones Departamentales de Educación (DIDEDUC) son las dependencias

del Ministerio de Educación responsables, en los Departamentos de la República,
de proponer e implementar las políticas, planes, programas y proyectos (art.19).
En el año 2008 el MINEDUC reestructuró la Dirección de Planificación Educativa

(DIPLAN), transformándola en unidad de apoyo técnico (en lo que refiere a la
formulación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo) al servicio
del Despacho Ministerial. Paulatinamente ha ido incorporando la planificación de
necesidades docentes, de infraestructura escolar y entrega de subsidios a instituciones
no gubernamentales para la ampliación de cobertura (MINEDUC, 2008).
Las Direcciones Departamentales de Educación
Son responsables de proponer e implementar políticas, planes, programas,

proyectos y actividades del Ministerio, en cada uno de los Departamentos (25) del
país. Actualmente administran desconcentradamente la contratación de personal
y la administración de recursos financieros.
En el Acuerdo Gubernativo N° 193-96 se establece como parte de las funciones de las

Direcciones Departamentales de Educación “preparar la documentación necesaria
para el nombramiento del personal propuesto por los Jurados Municipales para
ocupar los puestos docentes y trasladarla oportunamente a la Dirección Técnica
de Personal del Ministerio de Educación (art 10, inciso e, Acuerdo Gubernativo N°
193-96), como también “apoyar el inicio y mantenimiento de un banco de elegibles
para ocupar puestos docentes, a partir de las nóminas proporcionadas por los
Jurados Municipales de Oposición, garantizando la transparencia en el manejo
de dicho banco de recursos humanos (artículo 10, inciso f, Acuerdo Gubernativo
N°193-96).
En el Acuerdo Gubernativo N° 225- 2008 se establece como parte de las funciones

de las Direcciones Departamentales de Educación: “implementar y consolidar el
proceso de desconcentración y descentralización educativa y administrativa hasta
el nivel de cada centro educativo, incorporando la participación comunitaria en
su manejo y en la responsabilidad por la calidad de los resultados (art.19, inciso d,
Acuerdo Gubernativo N° 225-2008).
En relación con las decisiones de presupuesto, las Direcciones Departamentales

deben “dirigir, organizar, coordinar y supervisar las actividades para formular el
anteproyecto de presupuesto de egresos, plan operativo anual, programación de
la ejecución presupuestaria y financiera, incluyendo el fondo rotativo interno de
las dependencias del Ministerio de Educación en su jurisdicción, así como las
actividades para formular el plan de adquisiciones basado en el Plan Operativo
Anual” (art.19, inciso g, Acuerdo Gubernativo N° 225-2008). En la actualidad
se han desconcentrado las tareas y decisiones más operativas, como también los
recursos financieros de diversos programas de apoyo (gratuidad, alimentación
escolar, útiles escolares, valija didáctica) y becas.

La Supervisión Distrital
Generalmente coincide con el nivel de gobierno municipal. Existen 331 municipios

que tienen una Supervisión Distrital, que supervisa la ejecución de las tareas
educativas en los diferentes centros a su cargo.
Los Consejos Escolares
El Acuerdo Gubernativo N° 202-2010 “Reglamento para la aprobación de los

estatutos, reconocimiento de la personalidad jurídica y funcionamiento de los
consejos de los centros educativos públicos” en su artículo N° 1 define el Consejo
como “una organización con personalidad jurídica integrada por padres y madres
de familia, maestros, directores y líderes comunitarios, que participan de manera
voluntaria, en un centro educativo público de una comunidad determinada, para
apoyar a la descentralización de los recursos económicos, propiciar ejercicios
ciudadanos, evaluar, emitir y formular propuestas y recomendaciones en apoyo a
la educación. Sus funciones generales son de representación, consulta, propuesta
y auditoría social”. En el artículo N° 4 se establecen algunos principios en relación
con su funcionamiento. Entre estos principios se definen la participación (en
condiciones de equidad e igualdad de oportunidades), la responsabilidad (asumir
el compromiso de participar activamente en las diferentes acciones que realice o
encomiende el Consejo, dentro del marco de la ley), la organización democrática
(adoptando las decisiones de acuerdo con lo definido por una mayoría, en
asambleas), la representatividad (el líder comunitario actúa representando a
un conjunto de personas, por lo cual deberá tomar en cuenta las opiniones del
colectivo antes de definir las acciones), la inclusión (en términos de promover
la inclusión de líderes comunitarios) y la solidaridad (colaboración en todos los
sectores de su comunidad). El Ministerio de Educación, a través de la Dirección
General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo (DIGEPSA) y la
Dirección General de Fortalecimiento de la Comunidad Educativa (DIGEFOCE),
ha definido lineamientos y estrategias para promover la participación de los padres
y madres de familia en los Consejos Escolares (dirigidos a los niveles de educación
pre-primaria, primaria, y al ciclo básico del nivel medio).9
9 Desde el MINEDUC, a través de la Dirección General de Fortalecimiento de la Comunidad Educativa

(DIGEFOCE), también se llevan a cabo otros programas destinados a estimular la participación de la comunidad.
Cabe mencionar el Programa de Sensibilización a Madres y Padres de Familias (sesiones de trabajo con las familias
en pos de estimular el involucramiento y el acompañamiento en el proceso educativo de sus hijos), y la Estrategia de
Seguridad Alimentaria y Nutricional y Gestión Escolar (destinada a municipios de alta vulnerabilidad nutricional,
tiene como función fortalecer el programa de alimentación escolar capacitando a madres de familia en temas de salud
y nutrición).
El Consejo Nacional de Educación
Es un órgano multisectorial colegiado que actúa en coordinación con el Despacho

Superior del Ministerio de Educación de Guatemala. Cuenta con respaldo legal,
autonomía y representatividad. Dentro de la Ley de Educación Nacional, el artículo
12 define: “Consejo Nacional de Educación. Es un órgano multisectorial educativo
encargado de conocer, analizar y aprobar conjuntamente con el Despacho
Ministerial, las principales políticas, estrategias y acciones de la administración
educativa tendientes a mantener y mejorar los avances que en materia de educación
se hubiesen logrado”. El CNE está conformado por representantes de la sociedad
civil: Universidad de San Carlos de Guatemala, Universidades Privadas, Academia
de Lenguas Mayas de Guatemala, Comisión Nacional Permanente de Reforma
Educativa, Consejo Nacional de Educación Maya, Consejo Nacional para la
Atención de Personas con Discapacidad, Centros Educativos Privados, Asamblea
Nacional del Magisterio, Asamblea Evangélica de Guatemala, Conferencia Episcopal
de Guatemala, Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales,
Industriales y Financieras, Organizaciones del Pueblo Garífuna, Organizaciones
del Pueblo Xinka, Sectores Organizados de Mujeres.
El Consejo comenzó a funcionar por medio del Acuerdo Gubernativo N° 304-

2008, emitiendo su reglamento interno el 7 de septiembre de 2011. Ha presentado
ocho políticas relacionadas con cobertura educativa, calidad, modelo de gestión,
educación bilingüe intercultural, equidad, inversión y fortalecimiento institucional
descentralizado. Ha promovido un plan nacional de educación de mediano y largo
plazo convocando a diferentes sectores a sumarse a la tarea de contribuir a mejorar
el sistema educativo.
3. EL ACCESO AL SISTEMA EDUCATIVO

Los indicadores que se consideran para analizar el acceso a la educación son tres: (i)
tasa bruta de matriculación10; (ii) tasa neta de matriculación11; y (iii) ratio de niños
y adolescentes fuera de la escuela12. En los tres casos, los datos se presentan de
manera desagregada para cada uno de los niveles educativos (pre-primario, primario,
secundario inferior y secundario superior).
10 La tasa bruta de matriculación describe la cantidad de estudiantes matriculados en un determinado nivel educativo,
independientemente de su edad, expresada como porcentaje de la población en el grupo de edad teórica para ese mismo
nivel educativo (UIS, Glosario).
11 La tasa neta de matriculación refiere a la población que, teniendo la edad teórica correspondiente a un determinado
nivel, se encuentra efectivamente matriculada en este nivel, expresado como porcentaje del total de la población de dicho
grupo de edad (UIS, Glosario).
12 Número de niños dentro de la edad oficial de un determinado nivel educativo, que no están matriculados en dicho
nivel, expresado como porcentaje de la población dentro de ese grupo de edad (UIS, Glosario).

3.1. El acceso a la educación pre-primaria
Tasa bruta de matriculación
A lo largo del período 2004-2013, la tasa bruta de matriculación en educación pre-

primaria ha crecido, aunque de manera volátil. Sin embargo, en términos comparativos,
Guatemala presenta las tasas más bajas en la región. Como se puede observar en el
Gráfico N° 1, Guatemala ha incrementado su tasa bruta de matriculación, pasando
del 57% en el 2004 al 64% en el 2013. Sin embargo, el crecimiento ha sido volátil
dado que se produce una expansión gradual de la educación pre-primaria hasta el
año 2009, momento en que la tasa bruta registra su valor máximo del 74%, y luego
una caída brusca.
Los motivos de dicha caída pueden explicarse por la falta de capacidad del sistema
educativo para retener estos incrementos de matrícula, en términos de infraestructura,
personal docente, así como por la discontinuidad del programa PRONADE con
cobertura en áreas rurales, entre otras (UNESCO, 2014). En el año 2009 Guatemala
se ubica muy próximo a Costa Rica (con 77%), el país mejor posicionado en la región.
Sin embargo, a partir de 2009, la tasa comienza a descender llegando en el año 2013
al 64% (es decir, 10 puntos por debajo respecto del año 2009).
En segundo lugar, si bien ha existido un incremento desde el 2004 al 2013, en el

transcurso del período todos los países del GR también presentaron un incremento en
el acceso al nivel preprimario. Por ese motivo, para el año 2013 Guatemala sigue siendo
de los países de la región con las tasas brutas de matriculación pre-primaria más bajas.
Gráfico n°1. Tasa bruta de marticulación (pre-scolar)

100
80 Costa Rica
60 El Salvador
Guatemala
40
Honduras
20
Nicaragua
0 Panamá
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Datos extraídos de la Base de Datos UIS-UNESCO, 3 de junio de 2016.
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 3. El acceso al sistema educativo 29
Tasa neta de matriculación
Guatemala presenta un leve incremento de la tasa neta de matriculación durante el

decenio, aunque comparativamente ha decaído su posición respecto al GR. Como
se puede observar en el Gráfico Nº 2, Guatemala ha incrementado levemente su tasa
neta de matriculación pre-primaria del 45% en 2004 al 49% en 2013. Sin embargo, al
igual que la tasa bruta, el crecimiento ha sido volátil, con un incremento pronunciado
desde 2004 hasta el 2009 llegando a un pico de 59%, y luego un gradual decrecimiento
hasta el 2013.
En segundo lugar, comparativamente, dentro del GR Guatemala ha pasado del tercer

lugar en 2004 al cuarto lugar en 2013 (debido al inicio de registro de datos de Costa
Rica en 2011). A su vez, Guatemala se encuentra muy lejos de Costa Rica (76%). En
definitiva, considerando que Nicaragua no presenta datos, Guatemala presenta para
el 2013 los registros más bajos junto a Honduras.
Gráfico n°2. Tasa neta de matriculación (pre-scolar)

80
70
60 Costa Rica
50 El Salvador
40 Guatemala
30 Honduras
Nicaragua
20
Panamá
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
A su vez, como se puede ver en la Tabla Nº 2, Guatemala es el país del GR con mayor
diferencia entre ambas tasas. Dado que la tasa neta indica la población que asiste a un
nivel escolar con la edad pertinente para cursar dicho nivel, la distancia entre ambas
tasas (bruta y neta) indica una mayor presencia de asistencia con sobreedad, muy
probablemente debido a la repetición.

Tabla Nº 2. Tasa Bruta vs. Tasa Neta de matriculación (pre-primaria)
Tasa Bruta Diferencia Tasa Bruta
vs. Tasa Neta (2013) vs. Tasa Neta (2013)
Costa Rica 78%-75% 3%
El Salvador 69%-60% 9%
Guatemala 64%-49% 15%
Honduras 46%-43% 3%
Panamá 71%-67% 4%
3.2. El acceso a la educación primaria
A lo largo del período, Guatemala al igual que el resto del GR, ha conseguido la
universalización del acceso a la educación primaria. Si bien la tasa bruta de Guatemala
ha disminuido entre el 2004 (111%) y el 2013 (108%), las cifras de todos los años son
propias de un sistema universalizado. Como se puede observar en el Gráfico Nº 3, en
el conjunto de países del GR la tasa bruta de matriculación en la educación primaria
presenta un incremento sistemático, con un leve decrecimiento hacia finales del
período analizado. Es posible que este fenómeno se haya debido a menores tasas de
repetición, manteniéndose siempre por encima del 100%.
Gráfico n°3. Tasa bruta de marticulación (primaria)

140 Costa Rica
130 El Salvador
120
Guatemala
110
Honduras
100
90 Nicaragua
80 Panamá
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
En cuanto a la tasa neta de matriculación, si bien Guatemala presenta cifras cercanas

a la universalización, su tasa neta de matriculación ha declinado durante el período
analizado siendo en el año 2013 la más baja del GR. De modo similar a las tasas de
pre-primaria, la tasa neta de matriculación primaria presenta incrementos sostenidos
hasta el año 2009 (alcanzando su valor máximo de 97%), y luego un declive hasta el
año 2013 (alcanzando su valor mínimo de 89%).
A su vez, en comparación con el GR, Guatemala sigue teniendo las tasas más bajas,
con un aumento de la diferencia porcentual en los últimos años. Mientras que en el
2004 el país se posicionaba solo 1 punto por debajo de los países siguientes (Honduras
y Nicaragua con 92%) y 7 puntos porcentuales por debajo del mejor posicionado
(Panamá con 98%), en el 2013 la diferencia aumenta respecto del resto: 5 puntos de
diferencia con el siguiente país del grupo de comparación (Honduras con 94%), y 8
puntos de diferencia con el mejor posicionado (Costa Rica con 98%).
Gráfico n°4. Tasa neta de marticulación (primaria)

100 Costa Rica
95 El Salvador
Guatemala
90
Honduras
85
Nicaragua
80 Panamá
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Por último, al igual que en la educación pre-primaria, Guatemala es el país del GR,
junto con El Salvador, con mayor diferencia entre ambas tasas. Como se puede ver
en la Tabla Nº 3, la diferencia entre las tasas para el caso de Guatemala y El Salvador
es de 19% y 20%, respectivamente, muy lejos de Panamá, el país mejor posicionado
del GR (9 puntos porcentuales de diferencia). Nuevamente, esta diferencia alude a la
problemática de la sobreedad (aunque como se verá más adelante, ésta se ha reducido
en la última década en Guatemala) y la repitencia.
Tabla Nº 3. Tasa Bruta vs. Tasa Neta de matriculación (primaria)

Tasa Bruta Diferencia Tasa Bruta
vs. Tasa Neta (2013) vs. Tasa Neta (2013)
Costa Rica 112%-98% 14%
El Salvador 115%-95% 20%
Guatemala 108%-89% 19%
Honduras 111%-94% 17%
Panamá 105%-96% 9%

3.3. El acceso a la educación secundaria
Para presentar los datos referidos al acceso a la educación secundaria se organizará
la presentación en relación con los dos ciclos que la conforman: el ciclo básico
(correspondiente a la secundaria inferior) y el ciclo diversificado (o secundaria superior).
3.3.1. El acceso a la secundaria inferior (Ciclo Básico)
Guatemala ha mejorado considerablemente su tasa bruta de matriculación. Sin

embargo, sigue presentando la tasa más baja dentro del GR. Como se observa en
el Gráfico Nº 5, entre 2004 y 2013 se registra un incremento importante de este
indicador de un 52% a un 69%. No obstante, a lo largo del período Guatemala ha
aumentado su diferencia respecto a Costa Rica (el país mejor posicionado): de 47
puntos porcentuales de diferencia en 2004 a 60 puntos en 2013. El lado positivo
es que Guatemala ha sido el país, entre los países con tasas más bajas, que más
incrementó la matrícula a lo largo del período (21 puntos de incremento vs. 12
puntos de incremento en Honduras y Panamá).
Gráfico n°5. Tasa bruta de marticulación (secundo inferior)

140
Costa Rica
120
100 El Salvador
80 Guatemala
60
40 Honduras
20 Nicaragua
0
Panamá
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Guatemala ha experimentado un incremento en la tasa neta de matriculación, no

obstante se encuentra entre los países del GR con tasas más bajas. Como se puede
observar en el Gráfico Nº 6, la tasa neta se ha incrementado desde el 2006 al 2013 del
34% al 44%. Sin embargo, este último valor se ubica muy por debajo de los valores
registrados en Costa Rica, Panamá y el Salvador (76%, 74% y 68%, respectivamente).
Gráfico n°6. Tasa neta de marticulación (secundario inerior)
80
70 Costa Rica
60
50 El Salvador
40
Guatemala
30
20 Honduras
10
0 Panamá
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Notas: (1) Los datos se presentan desde 2006; en los años anteriores no había datos continuos en los países del
GR; (2) Nicaragua no figura dado que no presenta datos longitudinales en todo el período.
Por último, al igual que en la educación pre-primaria y primaria, en el caso de

Guatemala se incrementa la distancia entre la tasa bruta y la tasa neta en el período
de referencia (a inicios del período era de 18 puntos y al final de 25 puntos), con
lo cual es probable que la expansión se haya producido debido a la sobreedad y la
repetición.
3.3.2 El acceso a la secundaria superior (Ciclo Diversificado)
En cuanto a la tasa bruta de matriculación para la secundaria superior, Guatemala

muestra un incremento considerable a lo largo del período. Sin embargo, a nivel
comparado, sigue registrando una de las tasas más bajas de la región.
Como se puede observar en el Gráfico Nº 7, el país incrementó su tasa bruta de

matriculación del 40% al 56%. Sin embargo, en términos comparados, junto a El
Salvador (55% en 2013) presenta las tasas más bajas del GR , encontrándose muy
lejos de la tasa de Costa Rica, la mejor posicionada (94% en 2013).
A su vez Guatemala es, después de Costa Rica, el país que ha registrado un mayor
crecimiento a lo largo de los años analizados: 16 puntos porcentuales de crecimiento,
por encima de El Salvador, Panamá y Honduras que registran alrededor de 10 puntos
de crecimiento.

Gráfico n°7. Tasa bruta de marticulación (secundario superior)
100
Costa Rica
80
El Salvador
60
Guatemala
40 Honduras
20 Nicaragua
Panamá
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Con respecto a este indicador, tanto la comparación regional como longitudinal

es difícil de lograr debido a la falta y discontinuidad de información en cada uno
de los países. Contemplando esta gran limitación, se puede decir que Guatemala
ha incrementado mínimamente sus tasas netas de matriculación en el secundario
superior (del 23% en 2010, al 25% en 2014). Sin embargo, regionalmente, Guatemala
sigue siendo el país con las tasas más bajas; presentando una distancia considerable
del resto de los países (Costa Rica y El Salvador con tasas superiores al 40%).
Gráfico n°8. Tasa netade marticulación (secundario superior)

60
50
Costa Rica
40
30 El Salvador
20 Guatemala
10 Panamá
0
2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Datos extraídos de la Base de Datos UIS-UNESCO, l 8 de junio de 2016.
Nota: Honduras y Nicaragua han sido excluidos del análisis por falta de datos.
3.4. Niños y adolecentes fuera de la escuela
Con respecto a la tasa de niños fuera de la primaria, Guatemala ha tenido una
evolución discontinua: desde el 2004 hasta el 2009 su tasa de 7,7% disminuyó a 0,9%,
pero desde el 2010 hasta el 2014 el valor aumentó hasta el 11% (siendo este el % más
elevado del GR). Como es de esperar, se puede ver que la curva del Gráfico Nº 9 es
la misma que el Gráfico Nº 4 (tasa neta de matriculación en primaria), aunque en
sentido inverso.
Además, cabe señalar que la distancia entre las tasas de Guatemala y el resto del
GR también ha aumentado. Por ejemplo, en 2004 la distancia con Honduras era de
2,6 puntos porcentuales y con El Salvador de 3,3 puntos, mientras que en el 2014 la
diferencia era de 5,9 y 5,1 puntos, respectivamente.
Gráfico n°9. Tasa niños fuera de la escuela primaria

12 Costa Rica
10
El Salvador
8
Guatemala
6
Honduras
4
2 Nicaragua
0 Panamá
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
En relación con la tasa de adolescentes fuera de la escuela secundaria, es difícil llevar

a cabo una comparación –tanto con el GR como longitudinal– debido a la gran falta
de información y discontinuidad en cada uno de los países.
Contemplando esta gran limitación, se puede decir que desde el 2000 hasta el 2014
Guatemala logró reducir su tasa de adolescentes fuera de la escuela, sin embargo
sigue siendo el país con los registros más bajos dentro del GR.
En segundo lugar, como se puede observar en el Gráfico Nº 10, Guatemala ha bajado

del 44,3% en el 2000 al 26,5% en 2014. Sin embargo, ese comportamiento no fue
constante. Entre 2000 y 2010, Guatemala mejoró, consecutivamente, sus tasas
llegando al 17,8%; pero, entre 2010 y 2014 vuelven a aumentar alcalzando 26.5%.

En perspectiva comparada, todo se ha mantenido igual: Guatemala sigue siendo
el país con los porcentajes más elevados de adolescentes fuera de la escuela y la
diferencia respecto del GR es prácticamente la misma. Por ejemplo, la distancia con
Panamá en 2004 era del 23 puntos porcentuales, mientras que respecto de Costa Rica
en 2014 la distancia era del 20 puntos.
Gráfico n°10. Tasa adolescentes fuera de la secundaria inferior

50
40
Costa Rica
30
El Salvador
20
Guatemala
10
Panamá
0
2000 2001 2002 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Notas: (1) Nicaragua y Honduras no figuran por falta de datos.
Políticas que abordan las dificultades de acceso, permanencia y deserción escolar

En el análisis de la información se observa un incremento en la cobertura, particularmente para
los niveles de preprimaria y primaria, hacia el año 2009. Entre las razones que podrían explicar el
incremento del acceso en primaria y preprimaria entre el 2000 y el 2009 se podría considerar la
promulgación del Acuerdo Gubernativo Nº 226-2008 que refiere a la gratuidad de la educación,
prohibiendo cobros de cualquier tipo en las escuelas públicas del país (antes los institutos
cobraban un dinero por la inscripción anual de los hijos, y colaboraciones para textos, mobiliarios
y equipos). Otro hecho que podría explicar este incremento de la cobertura, hacia el año 2009, es la
implementación del programa de apoyo social basado en transferencias monetarias condicionadas
que comenzó a implementarse en el año 2008, con cobertura en 45 municipios con condiciones
más desfavorables (MINEDUC, 2008).
Por otra parte, entre las causas de la declinación en las tasas brutas y netas desde el año 2010
(que, de acuerdo con datos del MINEDUC, continúan decreciendo) podría considerarse una falta
de capacidad del sistema educativo para retener estos incrementos de matrícula, en términos
de infraestructura, personal docente, así como el debilitamiento del programa PRONADE con
cobertura en áreas rurales, entre otros aspectos (UNESCO, 2014).
Actualmente, entre las políticas que abordan las dificultades en el acceso, la permanencia y
la deserción escolar se enuncia la Política de Cobertura, en la que se plantea como objetivo
“garantizar el acceso, permanencia y egreso efectivo de la niñez y la juventud sin discriminación, a
todos los niveles educativos y subsistemas escolar y extraescolar (MINEDUC, 2012).
4. LA EFICACIA DEL SISTEMA EDUCATIVO
Los indicadores que se consideran para analizar la eficacia del sistema educativo de
Guatemala son siete: (i) tasa de analfabetismo13; (ii) esperanza de vida escolar14; (iii)
deserción escolar15; (iv) extraedad16; (v) repitencia17; (vi) transición de nivel18; y (vii)
resultados de aprendizaje19.
4.1. Tasa de analfabetismo

Dentro del período 2002-2014, se observa una importante reducción de la población
analfabeta en Guatemala. Sin embargo, en términos regionales, Guatemala presenta,
como a lo largo de todo el período, las tasas de analfabetismo más altas del GR.
Como se puede observar en el Gráfico Nº 11, el país pasó de un analfabetismo del

31,7% en 2011 al 20,9% en 2014. Sin embargo, Guatemala se mantiene en la última
posición del GR, y también conserva la misma diferencia con el resto de los países de
10 puntos aproximadamente.
Gráfico n°11. Tasa de analfabetismo

40
30 El Salvador
20 Guatemala
10 Honduras
0 Nicaragua
2000 2005 2010 2015
Fuente: Datos extraídos de la Base de Datos de SITEAL, 8 de junio de 2016.

Notas: Los datos presentados corresponden a los años 2001, 2006, 2009 y 2014; sin información en otros años.
Costa Rica y Panamá no figuran en este análisis por falta de datos.
13 La tasa de analfabetismo de la población de 15 años y más es el cociente entre el número de personas de 15 años y más
que no saben leer y escribir y el total de población de ese grupo de edad, por cien (SITEAL, Glosario).
14 Cantidad de años promedio que se espera que un alumno destine en un cierto nivel educativo (UIS, Glosario).
15 Proporción de alumnos de una cohorte matriculada en un determinado año escolar, que no están matriculados en el
año escolar siguiente (UIS, Glosario).
16 La tasa de sobreedad respecto al grado expresa el nivel de retraso etario escolar de los alumnos de nivel primario. Es el
cociente entre los alumnos del nivel primario que tienen dos años o más de edad que la esperada para el grado o la serie a la
que asisten y el total de alumnos de cada grupo de edad, por cien (SITEAL, Glosario).
17 Número de estudiantes que están matriculados en el mismo año que el año previo, expresado como un porcentaje del
total de la población matriculada en un determinado nivel escolar (UIS, Glosario).
18 Número de nuevos ingresos al primer grado del ciclo o nivel superior de educación especificado en un año determinado,
expresado como porcentaje del número de alumnos matriculados en el último grado del ciclo o nivel anterior durante el
previo año escolar (UNESCO- UIS, 2009).
19 Se refiere al desempeño de los alumnos del país en los exámenes internacionales SERCE y TERCE.

4.2. Esperanza de vida escolar
A lo largo del período analizado, la esperanza de vida escolar de primaria en
Guatemala ha decaído fuertemente. A su vez, en términos comparados, Guatemala
se posiciona en la región como el país con la esperanza de vida escolar más baja.
Como se puede observar en el Gráfico Nº12, entre el 2004 y el 2010 Guatemala ha ido
incrementando su esperanza de vida escolar, pasando de 6,7 años a 7,1. Sin embargo,
de 2010 a 2014 Guatemala registra una caída brusca a 6,2 años.
Gráfico n°12. Esperanza de vida escolar (primaria)

8,0
7,5
2004
Años escolares
7,0
2008
6,5
2010
6,0 2014
5,5
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
En lo que respecta a la esperanza de vida escolar para la escuela secundaria (inferior

y superior), a lo largo del período Guatemala ha mejorado su índice de esperanza de
vida escolar, aunque siga siendo uno de los más bajos de la región. Como se puede
ver en el Gráfico Nº 13, la esperanza de vida escolar ha aumentado de 2,3 años en
2004 a 3,3 años en 2013. Sin embargo, en términos comparados, Guatemala ha
tenido siempre los registros más bajos. Actualmente, sus índices están cerca de los
de Honduras con 3,5 años, pero muy lejos de los primeros puestos encabezados por
Costa Rica (5,7 años) y El Salvador (4,7 años).
Gráfico n°13. Esperanza de vida escolar (secundaria)

6
5
2004
Años escolares
4
3 2007
2 2010
1 2013
0
Fuente: Datos extraídos de la Base de Datos UIS-UNESCO, 8 de junio de 20164.3.
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 4. La eficacia del sistema educativo 39
4.3. Deserción escolar
A lo largo del período 2004-2013, en Guatemala la deserción escolar del nivel
primario de educación ha bajado notablemente. Esto ocurrió en todos los países
del GR; sin embargo Guatemala sigue siendo el país con las tasas más altas en la
región. Como se puede observar en el Gráfico Nº 14, la tendencia a lo largo de todo
el período es una reducción leve anual (con el caso atípico del 2008). Esto ha llevado
a que Guatemala reduzca su deserción escolar en primaria del 37,4% (2004) al 28,2%
(2013). Sin embargo, en términos regionales, se ha mantenido el status quo: no solo
Guatemala sigue teniendo las tasas más altas de la región, sino que la diferencia de 20
puntos porcentuales entre las tasas de Guatemala y los países con mejores registros
(Costa Rica y Panamá) son iguales en 2004 que en 2012 y 2013.
Gráfico n°14. Deserción escolar en primaria

(acumulativo hasto el último grado)
40,0
Costa Rica
30,0
El Salvador
20,0
Guatemala
10,0 Honduras
0,0 Panamá
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
En segundo lugar, a lo largo del período, la deserción escolar en la secundaria inferior

en Guatemala también ha bajado y, a su vez, el país se posiciona hoy entre aquellos
del GR con más bajos índices de deserción escolar en educación secundaria. Como se
puede observar en el Gráfico Nº 14, la tendencia a lo largo de todo el período es una
reducción leve anual (con el caso atípico del 2010), lo que ha llevado a que Guatemala
reduzca su deserción escolar en secundario inferior de 28,1% en 2004, a 22,3% en
2013. A su vez, Guatemala se posiciona, junto a El Salvador (22,4% en 2013), como el
país con mejores tasas en la región, por delante de Costa Rica (33% en 2013).

Gráfico n°15. Deserción escolar en secundario inferior
(acumulativo hasto el último grado)
60,0
50,0
Costa Rica
40,0
30,0 El Salvador
20,0 Guatemala
10,0 Panamá
0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
4.4. Sobreedad
Con respecto a la sobreedad, tanto la comparación regional como longitudinal es
difícil de realizar debido a la gran falta de información y discontinuidad en cada
uno de los países. Contemplando esta gran limitación, se puede decir que Guatemala
ha reducido su tasa de sobreedad respecto al primario a lo largo del período. Sin
embargo, esta tendencia es similar en el resto de los países de la región; Guatemala es
uno de los países con tasas de sobreedad más altas del GR. Como se puede ver en el
Gráfico Nº 16, la tasa se ha reducido del 36,8% en el 2001 al 27,8% en 2014.
Gráfico n°16. Tasa de sobreedad respecto al grado en el nivel primario

40
30 2001
20 2006
2009
10
2014
0
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Notas: Los datos presentados comprenden 2001, 2006, 2009 y 2014, en los demás años se carece de información.
Costa Rica y Panamá no figuran en el análisis por falta de datos. A los fines de unificar y facilitar la creación de
los gráficos, en ciertos casos los datos presentados refieren al año anterior o posterior.
Respecto a la tasa de sobreedad en la educación secundaria a lo largo del período

2001-2011, Guatemala ha reducido considerablemente esta tasa posicionándose
como uno de los países de la región con tasas más bajas. En el Gráfico Nº 17, se puede
observar que, en el año 2001, Guatemala presentaba una de las tasas de sobreedad
más altas para el secundario con 32,3% (junto con Nicaragua con 40% y Costa Rica
con 30,6%). Sin embargo, en 2011 Guatemala ya equipararía sus índices con los
mejores registros de la región (Costa Rica y Panamá), cercanos al 20%.
Gráfico n°17. Tasa de sobredad respecto al grado en el nivel secundario

40
35
30
2001
25
20 2006
15 2009
10
2011
5
0

Notas: Los datos presentados comprenden 2001, 2006, 2009 y 2014 dado que en los demás años se carece de
información. A los fines de unificar y facilitar la creación de los gráficos, en ciertos casos los datos presentados
refieren al año anterior o posterior (por ejemplo, los datos de Guatemala del 2011 son del 2012).
4.5. Repitencia
A lo largo del período, Guatemala al igual que el GR ha disminuido su tasa de
repitencia en el nivel primario. Sin embargo, en términos comparados, sigue siendo
uno de los países con tasas de repitencia más altas en la región. Desde el punto de
vista nacional, la disminución de la tasa de repitencia en el período 2004-2013 ha sido
considerable, del 12,8% en 2004 al 9,1% en 2013. A su vez, como refleja el Gráfico Nº
18, esta tendencia a la disminución ha sido constante a lo largo de todo el período.
En términos regionales, la misma tendencia a la disminución también ha estado

presente en todos los países. Por ese motivo, en perspectiva comparada, Guatemala
presenta tasas de repitencia elevadas que sitúan al país muy lejos respecto de otros
del GR (el país más cercano es El Salvador con 5,7% en 2013). A su vez, la diferencia
con los países con tasas más bajas se ha mantenido igual a la que existía en el 2004
(aproximadamente 7,5 puntos de diferencia con Panamá 2004 y Honduras en 2013).

Gráfico n°18. Tasa de repitencia (primaria)
14
12 Costa Rica
10
El Salvador
8
6 Guatemala
4 Honduras
2
Panamá
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nota: Nicaragua ha sido excluido del análisis por falta de datos.
Por otro lado, a lo largo del período Guatemala ha incrementado mínimamente su tasa
de repitencia en secundaria inferior. No obstante, se sigue posicionado como uno de los
países del GR con tasas más altas. Como se puede observar en el Gráfico Nº 18, la tasa
de repitencia en secundaria inferior se ha mantenido bastante estable (cercana al 3%)
hasta el 2010, cuando empieza a subir con un pico de 5,6% en 2011. Si bien faltan datos
recientes para Panamá, Nicaragua y Honduras; Guatemala es, a nivel regional, el país
con menores tasas en 2013 con 4%, cerca de El Salvador con 4,8%.
Gráfico n°19. Tasa de repitencia (secundario inferior)

20
15 Costa Rica
10 El Salvador
Guatemala
5
Panamá
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nota: Nicaragua y Honduras han sido excluidos del análisis por falta de datos.
4.6. Tasa de transición/graduación

En cuanto al pasaje del nivel primario al ciclo secundario inferior (básico), Guatemala
ha sufrido una disminución de la tasa de transición a lo largo del período (pasando
del 92,8% en 2004 al 85,2% en 2013). Como se puede ver en el Gráfico Nº 20, la tasa
de transición a lo largo del período ha cambiado de signo: incremento constante
hasta el 2009 (año en el que se observaron las mejores tasas con 98,7%), y luego una
caída constante hasta el 2013 (año con las tasas más bajas del período). A su vez,
según los últimos datos disponibles (2013), Guatemala es junto a Costa Rica (84,8%)
el país del GR con menores tasas de transición entre primaria y secundaria inferior,
lejos de los 93,1% de El Salvador en 2013, o los 98,8% de Panamá en 2011.
Gráfico n°20. Transición primaria a secundario inferior

110,0
100,0
90,0 Costa Rica
80,0 El Salvador
Guatemala
70,0
Panamá
60,0
50,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nota: Nicaragua y Honduras han sido excluidos del análisis por falta de datos.
Por último, en Guatemala la tasa de graduación del ciclo secundario inferior ha

aumentado de manera constante a lo largo de todo el período. Sin embargo, en
comparación con el GR es de los países con tasas más bajas. Como se puede observar
en el Gráfico Nº 21, la tasa de graduación aumentó de 35,2% en 2007 a 47,7% en
2014. Sin embargo, en términos comparados, Guatemala no ha podido reducir la
distancia con El Salvador, el país mejor posicionado en la región (tanto en el 2007
como en el 2014 la diferencia era próxima a 35 puntos porcentuales).
Gráfico n°21. Tasa graduación de la secundaria inferior

100
Costa Rica
80
El Salvador
60
40 Guatemala
20 Honduras
0 Panamá
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Notas: Nicaragua no figura en este análisis por falta de datos.

4.7. Resultados de aprendizaje
Guatemala ha participado en las dos últimas evaluaciones internacionales para el
nivel primario, llevadas a cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación
de la Calidad de la Educación (LLECE): el Segundo y el Tercer Estudio Regional
Comparativo y Explicativo, en al año 2006 y 2013 respectivamente (de aquí en
adelante SERCE y TERCE).
De acuerdo con esas evaluaciones, Guatemala ha mejorado considerablemente

el rendimiento de sus estudiantes en lectura y matemática, tanto en tercero como
en sexto grado. Como se puede observar en la Tabla Nº 3, en tercer grado las
puntuaciones de lectura se incrementan de 447 a 495 y en matemática de 457 a 501.
A su vez, en sexto grado, las puntuaciones en lectura aumentan de 451 a 489 y, en
cuanto a matemática de 456 a 488.
En términos comparados, Guatemala ha sido el país de la región que más ha

mejorado el rendimiento de sus alumnos. Como se puede ver en la Tabla Nº 4, en el
caso de los alumnos de tercer grado, la diferencia entre ambas evaluaciones está por
encima de los 40 puntos; mientras que en el caso de los alumnos de sexto grado, la
diferencia se sitúa por encima de los 30 puntos. En segundo lugar, mientras que en el
estudio SERCE Guatemala obtenía las puntuaciones más bajas del GR, en el estudio
TERCE el país logró una posición intermedia, entre Costa Rica (mayor puntuación)
y Nicaragua (menor puntuación).
Tabla Nº 4. Comparación resultados SERCE vs. TERCE

Puntuaciones medias en
Puntuaciones medias en Lectura
Matemática
SERCE TERCE Diferencia SERCE TERCE Diferencia
TERCE-SERCE TERCE-
SERCE
Tercer grado
Costa Rica 562,69 542,83 -19,86 538,32 557,52 19,2
Guatemala 446,95 494,86 47,91 457,1 500,69 43,59
Honduras - 496,81 - - 507,52 -
Nicaragua 469,8 478,01 8,21 472,78 484,7 11,92
Panamá 467,21 489,93 22,72 463,04 494,15 31,11
Sexto grado
Costa Rica 563,19 545,5 -17,69 549,33 535,19 -14,14
Guatemala 451,46 489,03 37,57 455,81 487,98 32,17
Honduras - 479,19 - - 479,79 -
Nicaragua 472,92 478,96 6,04 457,93 462,31 4,38
Panamá 472,05 482,63 10,58 451,6 461,48 9,88
Fuente: Elaboración propia utilizando datos de SERCE y TERCE.
Otro indicador para evaluar la evolución de los resultados de aprendizaje es analizar
cómo se distribuye el alumnado por niveles de rendimiento. En el caso de SERCE/
TERCE, se consideran cinco niveles de rendimiento. Como se puede ver en la Tabla
Nº 4, Guatemala registra una disminución, entre ambas evaluaciones, del porcentaje
de alumnos con el nivel de desempeño más bajo (Nivel Bajo I o Nivel I), y un
incremento del Nivel II (en tercer grado) y del Nivel III (en sexto grado).
No obstante esta disminución, en relación con el GR, Guatemala presenta los

porcentajes más altos de alumnos ubicados en los niveles más bajos de rendimiento (en
ambas materias y en ambos grados evaluados). Como se puede observar en la Tabla
Nº 5, en tercer grado, en el área de lectura, casi un 32% de los estudiantes se ubica en
los dos niveles más bajos de rendimiento, mientras que en matemática prácticamente
el 50% se concentra en estos niveles. En Costa Rica (el país mejor posicionado), solo
alrededor del 10% (en lectura) y el 15% (en matemática) de los estudiantes se ubican en
los dos niveles más bajos.
En sexto grado la situación es algo mejor puesto que el porcentaje de alumnos en los
dos niveles más bajos es aproximadamente del 20% (en ambas áreas), mientras que
en Costa Rica (el país mejor posicionado) es solo el 5% (frente a un 60% que se ubica
en los niveles III y IV).
Tabla Nº 5. Comparación de la distribución rendimiento SERCE (2006) vs. TERCE (2013)

Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
SER TER SER TER SER TER SER TER SER TER
-CE -CE -CE -CE -CE -CE -CE -CE -CE -CE
Tercer grado – Lectura

Nivel Bajo I y I 11,86 10,72 57,55 31,96 - 30,26 44,24 38,84 48,45 35,16
Nivel II 34,2 41,79 32,04 44,97 - 47,25 43,38 45,85 35,29 42,93
Nivel III y IV 53,95 47,49 10,42 23,07 - 22,49 12,39 15,3 16,26 21,9
Tercer grado – Matemática
Nivel Bajo I y I 27,06 15,64 67,4 48,21 - 43,16 60,05 56,45 65,67 48,82
Nivel II 37 38,26 25,07 32,86 - 34,82 30,5 31,31 25,15 33,97
Nivel III y IV 35,95 46,1 7,54 18,93 - 22,02 9,46 12,24 9,17 17,21
Sexto grado – Lectura
Nivel Bajo I y I 5,22 5,45 35,92 20,33 - 24,78 23,1 24,02 30,92 24,91
Nivel II 23,45 26,25 43,36 43,29 - 44,66 50,58 45,29 38,76 39,17
Nivel III y IV 71,32 68,29 20,72 36,38 - 30,56 26,32 30,69 30,32 35,91

Sexto grado – Matemática
Nivel Bajo I y I 4,64 5,28 27,72 17,11 - 18,17 26,13 24,01 30,48 27,16
Nivel II 32,71 34,63 50,8 48,43 - 50,09 52,69 55,64 49,55 50,18
Nivel III y IV 62,65 60,09 21,48 34,47 - 31,74 21,17 20,36 19,97 22,66
Fuente: Elaboración propia utilizando datos de SERCE y TERCE.
Como se puede ver en la Tabla Nº 6, las evaluaciones realizadas por la Dirección

General de Investigación y Evaluación Educativa (DIGEDUCA) del MINEDUC de
Guatemala permiten constatar entre los años 2006, 2009 y 2013 una mejora en los
niveles de logro en primaria (en particular en el área de lectura) y al mismo tiempo
una disminución en los niveles de logro en el ciclo básico del nivel medio (tercer
año), en ambas áreas evaluadas.
Si bien entre los estudiantes que cursan el último año del ciclo diversificado del nivel
medio se incrementa el logro, hacia 2013 sigue siendo muy bajo: en matemática solo
el 8% alcanza los logros exigidos, y en lectura, el 26%. Resulta particularmente bajo
el nivel de logro alcanzado por los estudiantes de magisterio
Tabla Nº 6. Logros en lectura y matemática según año, nivel y grado

Área Nivel y Grado Año
2006 2009 2013

Matemática Sexto de primaria 31,27% 51,84% 45,79%
III del ciclo Básico 21,41% 18,61% 18,35%
Ultimo año ciclo diversificado 5,43% 1,95% 8,02%
Lectura Sexto de primaria 24,18% 30,88% 35,66%
III del ciclo Básico 27,22% 18,88% 14,58%
Ultimo año ciclo diversificado 23,65% 7,38% 26,03%
Políticas que abordan las dificultades en los resultados de aprendizajes

Entre las dificultades que atañen a la calidad de los aprendizajes se encuentra la referida a la
capacitación de los docentes (política que será abordada en el capítulo 3 de este Informe).
Asimismo, en relación con los desafíos de calidad educativa en el Plan de Implementación
Estratégica de Educación 2012-2016 se plantea la necesidad de “mejorar la calidad del proceso
educativo para asegurar que todas las personas sean sujetos de una educación pertinente y
relevante”. Al respecto, se implementan diversos programas de desarrollo curricular que serán
abordados en el capítulo 2 de este Informe.
5. LA EQUIDAD DEL SISTEMA EDUCATIVO
Los indicadores que se consideran para analizar la equidad del sistema educativo se
agrupan en dos categorías: (i) indicadores de equidad de acceso; e (ii) indicadores de
equidad en eficacia (tomando como referencia los resultados de aprendizaje). En los
dos casos, los datos se presentan desagregados por colectivos socio-demográficos: (i)
género; (ii) población rural vs. población urbana; (iii) grupos étnicos; y (iv) niveles
de ingreso (socioeconómicos).
Estos indicadores permiten dar cuenta de en qué medida el sistema educativo garantiza
equidad en el acceso y en el logro de resultados de aprendizaje, neutralizando los
efectos que ciertos atributos económicos, sociales o culturales pueden tener sobre las
trayectorias educativas de los sujetos.
5.1. Equidad en el acceso
Desigualdades de género
En relación con la educación pre-primaria, a lo largo del período en Guatemala se

ha incrementado la desigualdad de género a favor de las mujeres en lo que respecta
a matriculaciones brutas. En otras palabras, el porcentaje de niñas matriculadas
supera al de los niños. A su vez, a nivel regional, Guatemala es el segundo país más
desigual de acuerdo con los últimos datos. Se puede observar en el Gráfico Nº 22 que
la desigualdad de género a favor de las mujeres ha aumentado constantemente entre
el 2004 y el 2014, pasando de una diferencia del 0.7% al 1.4% (con un pico de 1.8%
en el 2009).
En perspectiva comparada, en el año 2004 Guatemala era el segundo país más

equitativo luego de Costa Rica, con una diferencia a favor de las mujeres de 0,3%. Sin
embargo, para el final del período, Panamá y Honduras superaron a Guatemala con
una diferencia de 0,6% y 1,1%, respectivamente.

Gráfico n°22. Desigualdad de matriculación bruta (pre-primaria)
3,0
Diferencia entre tasas femeninas
2,5
2,0 Costa Rica
y tasas masculinas
1,5 El Salvador
1,0
Guatemala
0,5
0,0 Honduras
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-0,5 Panamá
-1,0
-1,5
Fuente: Elaboración propia utilizando datos provenientes de UIS Database.
En relación con la educación primaria, a lo largo del período en Guatemala se ha

reducido drásticamente la desigualdad de género a favor de los hombres en lo que
respecta a matriculaciones brutas. Sin embargo, a nivel regional, Guatemala solo ha
pasado de ser el país más desigual en 2004, a ser el segundo país más desigual en
2014. Se puede observar en el Gráfico Nº 23 que la desigualdad de género a favor de
los hombres se ha reducido constantemente entre el 2004 y el 2014, de un 8,4% a 3,9%
(con el mejor registro de 2,9% en el 2011).
En términos regionales, Guatemala es el país que más ha reducido la brecha entre

matriculaciones de hombres y mujeres. No obstante, el país sigue lejos de los índices
más igualitarios de Costa Rica y Honduras (1% y 2.2%, respectivamente).
Gráfico n°23. Desigualdad de matriculación bruta (primaria)

2,0
0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
y tasas masculinas
Costa Rica
-2,0
El Salvador
-4,0
Guatemala
-6,0
Honduras
-8,0
-10,0
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 5. La equidad del sistema educativo 49
Por último, en relación con la educación secundaria, a lo largo del período en
Guatemala la desigualdad de género a favor de los hombres se ha mantenido
estable en lo que respecta a matriculaciones brutas. Por ese motivo, a nivel regional,
Guatemala ha mantenido su posición como segundo país más igualitario a lo largo
de todo el período. Como se puede ver en el Gráfico Nº 24, la desigualdad de género
a favor de los hombres apenas ha mutado: 4,3% en 2004 y 4% en 2014, con su mejor
registro de 3% en 2009.
Por otro lado, desde una perspectiva regional, se ha mantenido el status quo: El
Salvador sigue siendo el país más igualitario con una tasa de desigualdad del 0,4%
en 2014; mientras que Panamá, Costa Rica y Honduras son más desiguales que
Guatemala (4,6%, 6,4% y 10,5%, respectivamente). La única peculiariedad es que
Guatemala es el único país que presenta una desigualdad a favor de los hombres,
mientras que en todos los demás países la desigualdad es a favor de las mujeres.
Gráfico n°24. Desigualdad de marticulación (secundario)

20,0
15,0 Costa Rica

y tasas masculinas
10,0 El Salvador
5,0 Guatemala
0,0 Honduras
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-5,0 Panamá
-10,0
Desigualdades geográficas (urbano/rural)
En el caso de las desigualdades de matriculación entre poblaciones urbanas y rurales,

estas se deben a distintos factores. Las escuelas rurales presentan particularidades
que las diferencian de las urbanas: están distantes geográficamente, la enseñanza
está impartida por un único docente (generalmente con menor experiencia y menor
nivel de formación que sus pares urbanos), y carecen de los recursos necesarios para
desarrollar la enseñanza. Esta carencia no se refiere solo a cuestiones básicas (como el
acceso al agua potable o red de alcantarillado), sino también a la menor probabilidad
de acceder al uso de las diferentes tecnologías de la información y la comunicación.
Si bien los datos no son abundantes, hay indicios para afirmar que Guatemala ha
incrementado la desigualdad de matriculación entre zonas a favor de las poblaciones

rurales. En segundo lugar, en términos comparados, el país está en una posición
intermedia en la región. Como se puede ver en la Tabla Nº 7, Guatemala ha
incrementado la desigualdad entre matriculación urbana y rural, favoreciendo
la rural, del 2,4% en 2006 al 3% en 2014. Sin embargo, en la región se presenta
como el segundo país más igualitario, por detrás de Costa Rica con 1,2% (a favor
de la matriculación urbana) y por delante de El Salvador con 3,9 (a favor de la
matriculación rural).
Tabla Nº 7. Diferencia entre tasas brutas de matriculación primaria (urbanas - rurales)

2004 2006 2009 2010 2014
Costa Rica -3,9 -7,0 -2,5 0,0 1,2

El Salvador -2,7 -1,6 -4,0 -3,8 -3,9
Guatemala - -2,4 - 2,9 -3,0
Panamá 0,2 -5,4 -3,7 -4,9 -
Fuente: Elaboración propia utilizando datos extraídos de la Base de Datos de SITEAL, 10 de junio de 2016.
Por otro lado, a lo largo del período Guatemala ha reducido la desigualdad de

matriculación secundaria entre poblaciones urbanas y rurales, aunque sigue siendo
mucho más elevada en zonas urbanas. Sin embargo, continúa presentando los
registros más altos de desigualdad en la región. En la Tabla Nº 8 se puede observar
que el país ha reducido la desigualdad de matriculación entre regiones, a favor de la
urbana, de 47,6% en 2011 a 38,1% en 2014.
En términos comparados, Guatemala registra las mayores brechas del GR junto a

Honduras (45,3% de diferencia en 2011 a favor de la matriculación urbana). Por
último, el país se encuentra muy lejos de los registros más igualitarios en la región
(Costa Rica con 18,8% de diferencia entre poblaciones en 2014, y El Salvador con
22% de diferencia, ambos favoreciendo la matriculación urbana).
Tabla Nº 8. Diferencia entre tasas brutas de matriculación secundaria (urbanas - rurales)
2001 2006 2010 2011 2014

Costa Rica - 20,1 12,6 - 18,8
El Salvador - 33,9 24,2 - 22,0
Guatemala 47,9 45,4 33,7 41,4 38,1
Honduras 41,3 49,1 - 45,3 -
Panamá - 26,9 18,7 20,8 -
Fuente: Elaboración propia a partir de la Base de Datos de SITEAL, 10 de junio de 2016.
Desigualdades étnicas
Las desigualdades educativas referidas a la cuestión étnica constituyen una esfera de alta
preocupación en una sociedad multiétnica como Guatemala. Según datos de ENCOVI
(2011), la población indígena representa el 40% de la población guatemalteca.
Se evidencia la prioridad de este tema en diferentes acciones y documentos

elaborados por los organismos de Estado. Tanto en la Constitución de la República
como en la Ley Nacional de Educación (Decreto Legislativo N° 12-91, art. 56, 57
y 58) se plantea la relevancia del respeto por la diversidad y el multilingüismo, así
como la importancia de incorporar en los planes de estudio el aprendizaje de la
lengua materna. Esta voluntad también se refleja en la Ley de Idiomas Nacionales,
Decreto N° 19-2003, de preservación de los idiomas Maya, Garífuna y Xinka y en
el Acuerdo Gubernativo N° 22- 2004, donde se establece la generalización de la
educación bilingüe multicultural e intercultural en el sistema educativo nacional, así
como la obligatoriedad del bilingüismo como política lingüística nacional.
La educación bilingüe multicultural e intercultural es una de las áreas consideradas

estratégicas por el Ministerio de Educación de Guatemala, designada como prioritaria
en la planificación desde el año 2012. Entre las últimas acciones realizadas se ha
avanzado en una caracterización sociocultural y lingüística de escuelas en vista a la
elaboración de una tipología, así como en el rediseño de una estrategia de abordaje
de los idiomas nacionales (MINEDUC, 2013).
No obstante, los avances en términos de normativas, aún subsisten importantes

inequidades entre la población indígena y no-indígena. Como se puede observar en
la Tabla Nº 8, la matriculación indígena en los tres niveles escolares ha aumentado a
lo largo del período. Sin embargo, debido a que la matriculación no-indígena también
ha ido en aumento, las desigualdades étnicas siguen manteniéndose estables.
En el caso de la pre-primaria, en la Tabla Nº 9 se puede ver que la disparidad entre

etnias se ha mantenido casi igual: aproximadamente 1 matriculación indígena
por 2 matriculaciones no-indígenas. En el caso de la primaria, la inequidad ha
disminuido a lo largo del período. Como se puede observar en esta tabla, las
matrículas no-indígenas se han mantenido estables de 2006 a 2013, mientras que han
aumentado las matrículas indígenas, reduciendo así la desigualdad: 1:1.8 en 2006 a
1:1.6 en 2013. Por último, en lo que respecta a la secundaria inferior, se ha reducido la
brecha entre matriculación indígena y no-indígena. Sin embargo, la brecha aún sigue
siendo muy grande. Como se puede observar en la Tabla Nº 9 el ratio entre indígena
y no-indígena se ha reducido de 1:4,7 (2006) a 1:3 (2013).

Tabla Nº 9. Matriculación absoluta en Guatemala, según etnias
Nivel Etnicidad 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
escolar
Preprimaria Indígena 33,02 29,56 28,85 30,69 25,07 27,85 26,78 27,08
No 75,65 70,43 71,14 69,30 68,82 72,14 73,21 72,91
indígena
Primaria Indígena 36,17 36,49 36,66 37,84 38,65 38,89 38,57 38,55
No 63,83 63,50 63,33 62,15 61,34 61,10 61,42 61,44
indígena
Secundario Indígena 19,96 20,59 20,1 23,53 24,50 24,96 24,76 24,82
inferior
No 80,04 79,40 71,24 76,46 75,49 75,03 75,23 75,17
indígena
Fuente: UNESCO, 2014.
Desigualdades socio-económicas
La condición de pobreza resulta un aspecto fundamental a la hora de considerar las

inequidades en el acceso a la educación. En lo que respecta a la matriculación en la
escuela primaria, Guatemala ha reducido drásticamente la desigualdad entre niveles
socio-económicos. Al igual que el resto de la región, el país presenta tasas muy
equitativas, propias de un sistema bien universalizado. Observando la Tabla Nº 10
se puede identificar que Guatemala ha reducido la brecha en 15 puntos porcentuales
entre el “30% más pobre” y el “40% más rico” presente en el 2001, a una brecha
prácticamente inexistente de 1 punto en el 2014.
Tabla Nº 10. Matriculación bruta (primaria) dividida por nivel socio-económico

País Distribución ingresos 2001 2006 2010 2014
(población)
Costa Rica 30% inferior 110 111,16 128,5 118,03
30% mediano 107,09 106,15 122,63 114,56
40% superior 103,73 103,63 122,94 110,42
El Salvador 30% inferior 104,94 106,59 108,37 106,81
30% mediano 109,5 110,11 105,54 105,85
40% superior 106,79 104,1 100,31 100,69
Guatemala 30% inferior 105,55 107,32 114,01 105,21
30% mediano 115,27 110,57 119,44 108,16
40% superior 120,47 106,16 112,4 104,91
País Distribución ingresos 2001 2006 2010 2014
(población)
Honduras 30% inferior 113,99 108,91 106,55 -
30% mediano 114,51 111,28 106,55 -
40% superior 107,69 107,41 100,31 -
Panamá 30% inferior 110,98 107,57 110,94 -
30% mediano 108,07 106,5 105,88 -
40% superior 105,27 106,37 104,42 -
Notas: Los datos de Costa Rica y Panamá para el 2001 corresponden al año 2000; los datos de Costa Rica para
2006 corresponden al año 2005; los datos de Honduras para 2010 corresponden al año 2011; y los datos de
Costa Rica para 2014 corresponden al año 2012.
Por otro lado, en lo que respecta a la matriculación en secundaria, Guatemala ha

reducido mínimamente las desigualdades de matriculación entre niveles socio-
económicos. No obstante, en términos regionales, Guatemala es uno de los países
más desiguales del GR. Como se puede observar en la Tabla Nº 11, el país ha reducido
una brecha de 57 puntos porcentuales (presente en el 2001) entre el “30% pobre” y el
“40% superior”, a una diferencia de 51 puntos en el 2014. A su vez, la brecha entre el
“30% mediano” y el “40% superior” también se ha reducido: de 36 puntos en 2001 a
25 puntos en 2014.
Sin embargo, en términos regionales, Guatemala es el país más desigual de la región,

mientras que El Salvador (2014) y Panamá (2010) presentan la menor desigualdad
entre niveles socio-económicos.
Tabla Nº 11. Matriculación bruta (secundaria) dividida por nivel socio-económico

País Distribución 2001 2006 2010 2014
ingresos (población)
Costa Rica 30% inferior 74,45 96,46 92,81 108,68
30% mediano 93,46 126,93 106,99 131,82
40% superior 120,02 129,58 106,81 130,57
El Salvador 30% inferior 62,37 68,29 66,67 74,46
30% mediano 76,28 80,31 79,9 80,42
40% superior 90,3 97,09 86,4 85,76
Guatemala 30% inferior 42,6 50,55 62,14 55,7
30% mediano 62,75 83,01 83,19 79,16
40% superior 98,31 96,52 99,59 106,93

País Distribución 2001 2006 2010 2014
ingresos (población)
Honduras 30% inferior 51,14 67,78 - -
30% mediano 71,33 82,86 - -
40% superior 93,17 97,91 - -
Panamá 30% inferior 87,55 89,76 88,58 -
30% mediano 102,03 98,03 97,22 -
40% superior 111,84 102,7 105,28 -
Notas: Los datos de Costa Rica y Panamá para el 2001 son del año 2000, los datos de Costa Rica para 2006 son del
año 2005, los datos de Honduras para 2010 son del año 2011, y los datos de Costa Rica para 2014 son del año 2012.
5.2. Equidad en la eficacia20

Desigualdades de género
Analfabetismo
Dentro del período, Guatemala ha reducido considerablemente el analfabetismo,
tanto en hombres como en mujeres. A su vez, el país ha reducido la desigual
distribución de analfabetismo entre géneros. Sin embargo, en términos regionales,
Guatemala es el país con mayor desigualdad en lo que respecta a la distribución del
analfabetismo entre géneros.
Como se puede observar en la Tabla Nº 12, el analfabetismo para los hombres

ha descendido del 22,8% en 2001 al 15,2% en 2014, mientras que en mujeres ha
descendido del 39,8% en 200, al 25,9% en 2014. A su vez, la desigualdad entre géneros
disminuyó a lo largo de los años: mientras que en el año 2001 y 2006 la diferencia era
de 18 puntos aproximadamente (a favor de los hombres), en 2014 la diferencia era de
10 puntos aproximadamente (siempre a favor de los hombres).
Tabla Nº 12. Tasa de analfabetismo (jóvenes + de 15 años) dividido por género

País Sexo 2001 2006 2010 2011 2014
El Salvador M 15,11 13,3 12,9 - 10,28
F 20,96 18,99 17,69 - 14,53
Guatemala M 22,76 18,13 17,57 16,18 15,2
F 39,78 31,1 29,92 29,54 25,94
Honduras M 18,4 17,65 15,51 14,3 -
F 18,95 17,02 15,47 14,95 -
20 Aclaración: en las secciones de algunos grupos socio-demográficos están ausentes ciertos indicadores por falta de
información (por ejemplo, en la sección “desigualdad socioeconómica” falta el indicador referido a “logros académicos”).
País Sexo 2001 2006 2010 2011 2014
Nicaragua M 22,04 19,68 16,45 - -
F 22,31 20,61 16,99 - -
Notas: Los datos de Nicaragua para el 2006 son del año 2005, los datos de Honduras y Nicaragua para 2010 son
del año 2009.
Tasa de graduación
Guatemala ha reducido la desigualdad (a favor de los hombres) respecto a la tasa de
graduación en el nivel primario. A su vez, a nivel regional, el país ha dejado de ser el
más desigual en términos de género. Como se puede observar en el Gráfico Nº 25,
Guatemala ha reducido la brecha entre tasas de graduación masculina y femenina: de
5,3% en 2009 a 2,4% en 2014 (ambos a favor de los hombres).
En segundo lugar, mientras que en 2009 Guatemala era el país más desigual de la
región ,junto con Costa Rica (5% a favor de las mujeres), en 2014 se ubicaba en la
tercera posición, por delante de Honduras (3,75%), y por detrás de Costa Rica y El
Salvador, (1,3% y 0,8%).
de de
Gráfico n°25. Desigualdad de tasa tasa de graduación
graduación (prim
(primaria)
25,0
20,0
Costa Rica
y tasas masculinas
15,0
10,0 El Salvador
5,0 Guatemala
0,0 Honduras
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-5,0
Panamá
-10,0
-15,0
Fuente: Elaboración propia a partir de UIS Database.
En lo que respecta a la desigualdad de las tasas de graduación en secundaria inferior,

Guatemala no solo ha reducido la desigualdad entre hombres y mujeres, sino que
sigue siendo el país de la región con menor diferencia entre tasas de graduación
femenina y masculina. Se observa en el Gráfico Nº 26 que el país ha reducido la
brecha del 0,4% en 2008, al 0,1% en 2014(ambos a favor de la graduación femenina).
En segundo lugar, a lo largo del período Guatemala ha sido el país más igualitario en
la región, seguido por El Salvador con una brecha de 2,9% en el 2014.

Gráfico n°26. Desigualdad de tasa de graduación (secundario inferior)
14,0
12,0
10,0 Costa Rica
y tasas masculinas
8,0 El Salvador
6,0
Guatemala
4,0
Honduras
2,0
Panamá
0,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-2,0
Deserción escolar
En cuanto a tasas de deserción en la escuela primaria, Guatemala ha reducido la
desigualdad de género en lo que respecta a la deserción primaria. En segundo lugar,
Guatemala es hoy el país más igualitario, a nivel de género, en relación a la deserción
primaria. Sin embargo, éste es el único país de la región cuya desigualdad afecta a las
mujeres (en todos los demás países, los hombres tienen mayor deserción).
Como se puede observar en el Gráfico Nº 27, la desigualdad entre hombres y mujeres

en primaria, en cuanto a la tasa de deserción, ha bajado del 2,7% en 2005 (en contra
de las mujeres) al 0,6% en 2013 (también, en contra de las mujeres). En términos
comparados, a principio del período, Guatemala ha sido de los países más desiguales
(por encima de Panamá y Costa Rica, ambos con 2,3%; y por delante de El Salvador, con
4%). Sin embargo, para el 2013 Guatemala ya era el país más igualitario en ese ámbito,
por delante de Costa Rica con 1,9 puntos de diferencia (en contra de los hombres).
Gráfico n°27. Desigualdad de tasa deserción en primaria (género)
4,0
2,0 Costa Rica
y tasas masculinas
0,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 El Salvador
-2,0
Guatemala
-4,0
Honduras
-6,0
-8,0 Panamá
- 10,0

Nota: Los datos representan la diferencia entre la tasa femenina y la tasa masculina.
Resultados académicos
Con respecto a los resultados académicos, las brechas de género son menos relevantes,
comparativamente a las que se registran en relación con el área geográfica y el origen
étnico. De todos modos en Guatemala se observa una situación de desventaja para las
mujeres tanto en los logros de matemática como de lectura. Como se puede observar
en la Tabla Nº 13, con respecto a la lectura, la desventaja se encuentra solo en el tercer
año del ciclo básico, mientras en relación a la matemática, la desventaja se encuentra
tanto en el tercero como en el sexto año.
Tabla Nº 13. Logros TERCE (2013) por género

Nivel/Ciclo Género
Logro nacional
Logro Lectura Femenino Masculino
III Básico 14,58 14,24 14,90
Sexto Primaria 35,66 38,22 33,12
Logro Matemática
III Básico 18,35 15,43 21,05
Sexto Primaria 45,79 43,12 48,42
Fuente: DIGEDUCA- MINEDUC.

Desigualdades geográficas
Analfabetismo
Dentro del período, Guatemala ha reducido considerablemente el analfabetismo,
tanto en zonas rurales como urbanas. A su vez, ha disminuido la desigual distribución
de analfabetismo entre zonas. Sin embargo, en términos regionales, es uno de los
países de la región con mayor desigualdad entre zonas geográficas, en relación con la
distribución del analfabetismo.
Como se puede observar en el Tabla Nº 14, el analfabetismo en las zonas rurales

descendió del 43,02% en 2001 al 28,59% en 2014, mientras que el analfabetismo urbano
también disminuyó del 16,51% en 2001 al 13,89% en 2014. A su vez, la desigualdad
entre zonas disminuyó a lo largo de los años: mientras que en 2001 la diferencia era
de 27 puntos porcentuales aproximadamente (a favor de la zona urbana), en 2014 la
diferencia era ya solo de 15 puntos (también a favor de la zona urbana).
En términos regionales, en 2001 Guatemala era uno de los países con mayor
desigualdad geográfica junto a El Salvador (con 29 puntos porcentuales de diferencia
a favor de la zona urbana). Esta tendencia no cambió en el año 2014, donde El
Salvador mantubo una diferencia de 12 puntos, al igual que Honduras (en el 2011).
Tabla Nº 14. Tasa de analfabetismo (jóvenes + de 15 años) dividido por zona geográfica
País Zona geográfica 2001 2006 2010 2011 2014
El Salvador Urbano 11,05 10,51 9,86 - 8,05
Rural 30,1 26,35 25,92 - 20,73
Guatemala-la Urbano 16,51 13,97 15,05 13,84 13,89
Rural 43,02 37,55 33,65 33,56 28,59
Honduras Urbano 10,25 8,61 7,95 8,11 -
Rural 27,2 25,81 22,62 20,86 -
Nicaragua Urbano 13,5 11,33 9,73 - -
Rural 35,94 32,86 27,02 - -
Notas: Los datos de Nicaragua para el 2006 son del año 2005, los datos de Honduras y Nicaragua para 2010 son
del año 2009.
Tasa de graduación
Guatemala ha mantenido prácticamente los mismos niveles de desigualdad entre
zonas geográficas, en cuanto al porcentaje de población mayor de 20 años que ha
completado la secudaria. Sin embargo, a nivel regional, sigue siendo de los países con
menor desigualdad geográfica, con respecto a la finalización de la secundaria. Como
se puede observar en la Tabla Nº 15, el país ha mantenido prácticamente igual la
brecha existente entre zonas geográficas: de 8 puntos porcentuales aproximadamente
en 2001 a 8,5 puntos en 2014 (ambos a favor de la zona urbana).
No obstante, Guatemala sigue siendo unos de los países más igualitarios de la región
en cuanto a la tasa de graduación en secundaria. Mientras que en 2001 lideraba junto
a Costa Rica (con una diferencia de 7,5 puntos), por delante de Honduras, Panamá y
El Salvador (con 11, 10 y 14 puntos de diferencia), en 2014 seguía liderando junto a
Costa Rica con 6 puntos de diferencia por delante de los demás países (todos con una
diferencia de más de 13 puntos porcentuales).
Tabla Nº 15. Porcentaje de población (+ de 20 años) con secundaria completa por zona
geográfica
País Zona 2001 2006 2010 2011 2014
geográfica
Costa Rica Urbano 15,59 18,38 15,38 - 15,78
Rural 7,69 8,77 8,52 - 9,78
El Salvador Urbano 18,08 18,57 18,57 - 21,17
Rural 4,64 6,66 6,66 - 8,87
Guatemala Urbano 9,52 10,37 11,4 11,36 12,55
Rural 1,46 2,52 2,77 3,14 4
Honduras Urbano 14,59 13,32 - 16,36 -
Rural 3,33 2,59 - 5,08 -
Panamá Urbano 20,92 23,94 23,33 24,22 -
Rural 10,82 10,67 12,09 11,34 -
Notas: Los datos de Costa Rica y Panamá para 2001 son del año 2000, los de Costa Rica para 2006 son del año
2005, y los de Costa Rica para 2014 son del año 2012.
En lo que respecta a resultados académicos, Guatemala tiene importantes inequidades
geográficas a favor de la zona urbana. Tanto en lectura como en matemática, la
desigualdad es notoria. Como se puede observar en la Tabla Nº 16, estas se acentúan
en el nivel primario, con más de 20 puntos porcentuales de diferencia entre áreas
urbanas y rurales.

Tabla Nº 16. Logros TERCE (2013) por área geográfica (en porcentaje)
Nivel/Ciclo Área geográfica
Urbana Rural
Logro Lectura
III Básico 18,94 7,09
Sexto Primaria 54,95 28,51
Logro Matemática
III Básico 21,99 12,09
Sexto Primaria 61,99 39,76
Desigualdades étnicas
Analfabetismo
Aunque se observa una disminución en la brecha de analfabetismo entre población
no-indígena y población indígena (en el año 2000, la diferencia era de 28 puntos y
en 2011 de 22 puntos), aún persiste la desigualdad: en el año 2011, los no-indígenas
presentaban una tasa de alfabetización del 84,7%; mientras que entre la población
indígena era del 62,5% (MINEDUC, 2014).
En lo que respecta a los logros académicos, Guatemala presenta una brecha de
identidad étnica relevante. Como vemos en la Tabla Nº 17, si bien se detecta una brecha
en el área de matemática, resulta más intensa en lectura. Por ejemplo, entre quienes se
encuentran cursando el último año del ciclo diversificado (graduandos), los niveles de
logro en la población ladina duplican a los obtenidos en la población maya.
Tabla Nº 17. Logros TERCE (2013) por etnia
Nivel/Ciclo Identificación étnica

Maya Ladino Garífuna Xinca Extranjero
Logro Lectura
Ultimo año del ciclo diversificado 14,66% 31,14% 9,17% 14,32% 30,58%
III Básico 6,88% 18,79% 5,94% 4,59% 20,68%
Sexto Primaria s/d
Logro Matemática
Ultimo año del ciclo diversificado 4,02% 9,82% 1,85% 2,32% 13,09%
III Básico 13,12% 21,25% 10,96% 10,12% 25,22%
Sexto Primaria s/d
Desigualdades socio-económicas
Analfabetismo
Dentro del período, Guatemala ha reducido considerablemente el analfabetismo
en los distintos niveles socio-económicos. A su vez, el país ha reducido la desigual
distribución de analfabetismo entre niveles socio-económicos. Sin embargo, en
términos regionales, si bien muchos países no están presentes en el análisis por falta
de datos, Guatemala es el país con mayor desigualdad, en cuanto a la distribución del
analfabetismo por nivel socio-económico.
Como se puede observar en la Tabla Nº 18, el analfabetismo descendió, en el

estrato social más bajo, del 30,84% en 2001 al 27,59% en 2014,; así como también
descendió en el estrato social medio (16,36% en 2001 y 13,8% en 2014). A su vez, la
desigualdad entre niveles socio-económicos disminuyó muy poco a lo largo de los
años. En esencia, mientras que en el 2001 la diferencia entre el “30% inferior” y el
“40% superior” era de 25 puntos porcentuales (a favor del estrato social más rico), en
2014 la diferencia era de 22 puntos (a favor del estrato social rico).
Tabla Nº 18. Tasa de analfabetismo (jóvenes + de 15 años) dividido por nivel de ingresos
País Distribución 2001 2006 2010 2011 2014
ingreso
(población)
El Salvador 30% inferior 19,24 16,73 17,78 - 14,83
30% mediano 11,98 10,72 10,18 - 7,92
40% superior 5,1 4,82 4,2 - 3,53
Guatemala 30% inferior 30,84 28,76 21,98 28,02 27,59
30% mediano 16,36 13,59 13,39 16,47 13,8
40% superior 5,74 6,1 7,65 5,18 5,7
Honduras 30% inferior 18,83 16,71 14,54 15,44 -
30% mediano 8,86 7,53 7,57 7,48 -
40% superior 3,71 3,29 3,21 3,25 -
Nota: Los datos de Honduras para el 2010 son del año 2009.

Tasa de graduación
En Guatemala ha aumentado mínimamente la desigualdad entre niveles socio-
económicos del porcentaje de población mayor de 20 años con secundaria completa.
A su vez, a nivel regional, Guatemala sigue siendo uno de los países con mayor
desigualdad entre niveles socio-económicos, con respecto a la población con
secundaria completa. Como se puede observar en la Tabla Nº 19, Guatemala ha
aumentado mínimamente la brecha entre niveles socio-económicos: de una brecha
de 12 puntos porcentuales aproximadamente en 2001, entre el estrato social más
pobre y el más rico, a 15 puntos en 2014 (ambos a favor de los estratos más ricos).
A su vez, a nivel regional, Guatemala mantiene los índices más altos de desigualdad
en la región. Mientras que en 2001, era de los país con menores diferencias entre
estratos pobres y ricos (solo Costa Rica y Panamá tenían menor desigualdad con 10
puntos y 3 puntos de diferencia estre estratos, respectivamente), para el año 2014
Guatemala era el país más desigual, muy lejos de los índices de El Salvador y de Costa
Rica (9 y 7 puntos de diferencia entre estrato rico y pobre, respectivamente).
Tabla Nº 19. Población (+ de 20 años) con secundario completo por nivel de ingresos (en
porcentaje)
País Distribución 2001 2006 2010 2011 2014
ingreso
(población)
Costa Rica 30% inferior 9,22 9,74 9,91 - 10,86
30% mediano 15,43 16,26 17,45 - 17,39
40% superior 19,58 25,24 17,02 - 17,34
El Salvador 30% inferior 9,9 13,84 10,56 - 15,04
30% mediano 16,59 19,42 19,3 - 22,2
40% superior 23,53 21,8 22,92 - 24,34
Guatemala-la 30% inferior 3,38 3,73 6,04 3,17 4,02
30% mediano 7,47 8,34 14,1 8,05 9,57
40% superior 15,74 15,05 15,9 17,07 19,16
Honduras 30% inferior 5,41 5,84 - 9,51 -
30% mediano 12,56 12,78 - 16,42 -
40% superior 23,02 19,12 - 21,05 -
Panamá 30% inferior 18,4 21,18 21,51 21,54 -
30% mediano 21,94 27,7 26,12 28,38 -
40% superior 21,92 22,94 22,49 23,19 -
Notas: Los datos de Costa Rica y Panamá para 2001 son del año 2000, los datos de Costa Rica para 2006 son del
año 2005, y los datos de Costa Rica para 2014 son del año 2012.
Políticas que abordan los problemas de la equidad en los resultados y procesos
En el Plan de Implementación Estratégica de Educación 2012- 2016 se establece la educación
bilingüe multicultural e intercultural como programa prioritario y como área estratégica. El desarrollo
de esta área programática responde a la articulación de tres definiciones de políticas:
a) Política de Calidad: mejoramiento de la calidad del proceso educativo para asegurar que todas las
personas sean sujetos de una educación pertinente y relevante.
b) Política de Educación Bilingüe Intercultural: fortalecimiento de la Educación Bilingüe e
Intercultural.
c) Política de Equidad: garantizar la educación con calidad que demandan las personas que
conforman los cuatro pueblos, especialmente, los grupos más vulnerables reconociendo su
contexto y mundo actual.
La implementación de una educación de calidad se encuentra asociada, bajo esta perspectiva, a la
pertinencia cultural y lingüística. En este sentido se plantea la necesidad de diferenciar las situaciones
educativas según los contextos. En este programa se considera la educación bilingüe intercultural
como un modelo integral, en el sentido de que se extienden los conocimientos de los diferentes
pueblos a cada una de las áreas del currículo. El lenguaje es considerado un aspecto fundamental ya
que es el que hace viable el desarrollo de capacidades, competencias y habilidades.
Entre los objetivos que se plantean desde esta área programática pueden mencionarse: “fortalecer
programas bilingües multiculturales e interculturales para la convivencia armónica entre los pueblos,
implementar materiales curriculares conforme a las características socioculturales de cada pueblo,
garantizar la generalización de la educación bilingüe multicultural e intercultural” (MINEDUC, 2014).
6. ALGUNOS INDICADORES DE CALIDAD DE LA OFERTA

EDUCATIVA
En esta investigación se adopta la definición de calidad de la educación presentada
por OREALC/UNESCO en el documento base de la II Reunión Intergubernamental
del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (EPT/PRELAC)
realizada en marzo de 2007 en Buenos Aires, Argentina.
Dicha definición se enmarca en la perspectiva de derechos y enuncia atributos a

considerar en el concepto de calidad. Ellos son: la relevancia (1) y la pertinencia
(2) de la educación brindada, la equidad (3) –en el acceso, en los procesos y en los
resultados– la eficacia (4) y la eficiencia (5) del sistema educativo en su conjunto21.
Considerar la educación escolar como un derecho civil y humano (Fumagalli, 2015)

supone para la UNESCO la obligación del Estado de garantizar los principios de
gratuidad y obligatoriedad, la no discriminación y la plena participación (OREALC/
UNESCO, 2007).
21 Véase marco conceptual del diseño metodológico en el Anexo.

Valorar la calidad de la educación en el marco conceptual descrito supone analizar de
modo complementario los cinco atributos descritos. En este apartado se considerarán
dos indicadores que inciden en la calidad de la oferta educativa porque constituyen
condicionantes de la enseñanza: (i) ratio alumnos-profesor/tamaño promedio de
clases22; y (ii) calificación de los profesores.
6.1. Ratio alumnos-profesor y tamaño promedio clases

A los fines de evaluar el ratio de alumnos por profesor, se presentarán los ratios para
los distintos niveles escolares (pre-primaria, primaria y secundaria). En primer lugar,
se puede ver que Guatemala ha reducido el ratio alumno-profesor en el nivel pre-
primaria. Sin embargo, a nivel regional Guatemala mantiene su posición como uno
de los países con mayor ratio alumno-profesor en el nivel pre-primaria. Como se
puede observar en el Gráfico Nº 28, Guatemala ha reducido su ratio del 25,5:1 en el
2004 a 18,7:1 en el 2011.
En segundo lugar, respecto del GR, Guatemala sigue teniendo los ratios más altos:
por delante de El Salvador con 24,1:1 en 2011, y muy lejos de los ratios de Costa Rica
y Panamá (14,2:1 y 18,7:1, respectivamente).
Gráfico n°28. Ratio alumno-profesor (pre-primaria)

40,0
35,0 Costa Rica
30,0 El Salvador
25,0
20,0 Guatemala
15,0 Honduras
10,0
Nicaragua
5,0
0,0 Panamá
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Base de Datos UIS. Extraído el 15 de junio de 2016. Última información disponible.
En segundo lugar, se observa que Guatemala ha reducido el ratio alumnos-profesor en

el nivel primario. Sin embargo, a nivel regional, Guatemala mantiene su posición como
uno de los países con mayor ratio alumnos-profesor en el primario. Como se ve en el
Gráfico Nº 29, Guatemala ha reducido su ratio de 31:1 en el 2004 a 23:1 en el 2011.
En segundo lugar, a nivel regional, Guatemala no ha cambiado su posición en la

región: sigue levemente por delante respecto de El Salvador con 24,5:1 en 2011, y
lejos de los mejores ratios de Costa Rica (13,2:1 en 2014) y Panamá (23:1 en 2011).
22 Número promedio de alumnos por profesor en un determinado nivel educativo (UIS, Glosario).
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 6. Algunos indicadores de calidad de la oferta educativa 65
Gráfico n°29. Ratio alumno-profesor (primaria)
50,0
40,0 Costa Rica
30,0
El Salvador
20,0
Guatemala
10,0
Panamá
0,0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014
Fuente: Base de Datos UIS. Extraído el 15 de junio de 2016. Última información disponible
Por último, Guatemala ha reducido mínimamente el ratio alumno-profesor en el

nivel secundario. Sin embargo, a nivel regional, mantiene su posición como el país
con menor ratio alumno-profesor en el nivel secundario. Como se puede observar
en el Gráfico Nº 30, Guatemala ha reducido su ratio de 15,4:1 en el 2004 a 12,7:1 en el
2014. En segundo lugar, a nivel regional, Guatemala no ha cambiado su posición en
la región: sigue por delante de Costa Rica (14,4:1 en 2014) y Panamá (15,5:1 en 2013).
Gráfico n°30. Ratio alumno-profesor (secundaria)

40
35
30
Costa Rica
25
20 El Salvador
15 Guatemala
10
Panamá
5
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
6.2. Cualificación de los profesores

Según TERCE (2015) la formación docente en Guatemala se encuentra entre las más
bajas de la región. Como bien se puede leer en ese Informe, los países donde los
docentes tienen menor nivel educativo son Guatemala, Nicaragua y Honduras. En
el caso de Guatemala, es “el país con el menor nivel educativo promedio entre sus
docentes, el porcentaje que posee educación postsecundaria y terciaria oscila entre
22 y 43%, dependiendo de la disciplina y grado considerado” (p. 93). Estas cifras

están muy lejos de los países con mayor nivel educativo donde el 95% de los docentes
tiene educación postsecundaria o superior.
En segundo lugar, en el caso de los maestros con títulos de profesor, Guatemala

también se encuentra entre los países con menores cualificaciones. Según TERCE
(2015), en la región el 78,7% de los docentes posee dicha credencial, mientras que en
Guatemala es del 50%. “Dentro de la región latinoamericana se destacan Chile, Costa
Rica, Paraguay y Argentina, mientras que en Guatemala y Nicaragua la proporción
de docentes con título no alcanza el 50%” (p. 94).
Como se puede observar en la Tabla Nº 20, en comparación con el GR, Guatemala

tiene la menor proporción de docentes con título de profesor en el tercer grado con
21% (muy lejos de los Costa Rica con 95% y de Panamá con 78%). Por otro lado, en
el caso del sexto grado, Guatemala se posiciona en el GR en un posición intermedia
con 41% (por delante de Honduras y Nicaragua, pero por detrás de Costa Rica y
Panamá).
Tabla Nº 20. Porcentaje de maestros con título de profesor

Tercer grado Sexto grado
Costa Rica 95% 68%
Guatemala 21% 41%
Honduras 59% 27%
Nicaragua 34% 30%
Panamá 78% 68%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos presentados por TERCE (2015), p. 94.
Por último, en el caso del porcentaje de profesores que acuden a instancias de

formación continua, Guatemala también se posiciona en la región como uno de
los países con menor participación docente. Según TERCE (2015), los países con
menor participación docente son Nicaragua (8,7% en tercer grado y 4,4% en sexto
grado) y Guatemala (9,6% tanto en tercer grado como en sexto grado). Estos índices
están muy lejos de los índices de Costa Rica y Honduras, los países con participación
docente más alta en el GR (30% aproximadamente).
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 6. Algunos indicadores de calidad de la oferta educativa 67
7. LA EFICIENCIA DEL SISTEMA EDUCATIVO
Los indicadores que se consideran para analizar la eficiencia del sistema son cinco: (i)
gasto educativo como % del PIB23; (ii) gasto educativo como % del gasto público24;
(iii) porcentaje de gasto educativo por nivel educativo25; (iv) gasto gubernamental
por estudiante de cada nivel escolar como % del PIB per cápita26; (v) relación
rendimiento vs. inversión27.
Uno de los principios de la perspectiva de la educación como derecho es la gratuidad

de la educación escolar. En el sector público de Guatemala (considerando los
establecimientos que dependen del Ministerio de Educación y también la oferta
que es financiada por los presupuestos de los municipios) se registran 33.857
establecimientos y 14.377 establecimientos en el sector privado (la oferta está
conformada por colegios, institutos y cooperativas). Es decir, alrededor de un 70%
del total de la oferta educativa corresponde al sector público. Sin embargo, esta
preponderancia no es homogénea entre los diferentes niveles educativos. Mientras
que en los niveles pre-primario y primario la oferta pública supera el 70% del total
de la oferta, en el nivel básico se reduce a un 40% del total, y en el ciclo diversificado
solo el 15% de la oferta pertenece al sector público.
7.1. Inputs financieros
Gasto educativo como porcentaje del PIB
En lo que respecta al gasto educativo como porcentaje del PIB, a lo largo del período,
Guatemala ha ido reduciendo mínimamente la proporción de su gasto destinado a la
educación. A su vez, a nivel regional, mantiene su posición como uno de los países
con menor gasto educativo en toda la región.
Como se puede observar en el Gráfico Nº 31, Guatemala reduce su gasto del 2,98% del
PIB en el año 2000 al 2,8% en 2013. En segundo lugar, Guatemala es, junto a Panamá,
el único país que durante el período ha reducido el gasto. Tanto Costa Rica, El Salvador
como Nicaragua han ido aumentado su gasto de año en año. Esto se traduce en que
Guatemala fuera en el año 2013 el país que destinaba menos porcentaje del PIB al gasto
educativo. A su vez, ha aumentado la diferencia entre el gasto de Guatemala y el gasto
23 Gasto total (local, regional y central) en educación, expresado como porcentaje del PIB.
24 Gasto total (local, regional y central) en educación, expresado como porcentaje del gasto público total (incluyendo salud,
educación, servicios sociales, etcétera).
25 Gasto en educación por nivel escolar, expresado como porcentaje del gasto total público en educación.
26 Promedio de gasto educativo por estudiante, en un determinado nivel escolar, expresado como porcentaje del PIB per
cápita.
27 Comparación entre el gasto total en educación (expresado como porcentaje del PIB) y los resultados escolares del país
(resultados SERCE y TERCE).

de los países mejor posicionados en la región: en el año 2000 la diferencia con Costa
Rica y Nicaragua era de 1,4 y 0,2 puntos porcentuales aproximadamente, mientras que
en el 2013 la diferencia con ambos países era de 4,1 y 3,1 puntos.
Gráfico n°31. Gasto educativo como % del PIB

8,00
7,00
6,00
5,00
2000
4,00
2010
3,00
2,00 2013
1,00
0,00
Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Panamá
Fuente: Base de Datos UIS Extraído el 15 de junio de 2016. Última información disponible
Nota: En algunos casos los datos no son exactos al año de análisis, por lo que se utilizaron datos de años
próximos.
Vale aclarar la intención de Guatemala de aumentar el presupuesto destinado a la

educación. En el año 2015, según datos aportados por el MINEDUC, el presupuesto
destinado a educación fue del orden del 3,1% del PIB y en las formulaciones de política
se planteó la necesidad de acercarlo a lo que establece la Ley de Educación Nacional
(7% del PIB). En este sentido la Política de Aumento de la Inversión Educativa define:
“incrementar la asignación presupuestaria a la Educación, hasta alcanzar lo que
establece el Artículo 102 de la Ley de Educación Nacional” (MINEDUC, 2012).
Gasto educativo como porcentaje del gasto público
En lo que respecta al gasto educativo como porcentaje del gasto público, a lo largo
del período Guatemala no ha aumentado su gasto destinado a la educación. A nivel
regional, Guatemala mantiene su posición como uno de los países de la región con
un porcentaje de gasto educativo medio (como porcentaje del gasto público).
Como se puede observar en el Gráfico Nº 32, Guatemala prácticamente no varía su

gasto a lo largo del período: en el año 2002 el porcentaje de gasto público destinado
a educación era 20,3%, mientras que en 2011 pasó a ser 20,2%. En segundo lugar,
Guatemala es junto a El Salvador el único país que durante el período no varía su
porcentaje de gasto. En el caso de Costa Rica y Nicaragua, el porcentaje del gasto
aumenta, mientras que en el caso de Panamá se reduce.
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 7. La eficiencia del sistema educativo 69
Así, en el año 2013 Guatemala es el tercer país de la región en términos de porcentaje
del gasto público destinado al sector de educación. El país está por detrás de Costa
Rica y Nicaragua (con 23% y 22,8% en el 2011, respectivamente) y por delante de
Panamá y El Salvador (con 13% y 15,9% en el 2011, respectivamente).
Gráfico n°32. Gasto educativo como % del gasto público

25,0
20,0
15,0 2002
2008
10,0
2011
5,0
0,0
Nota: En algunos casos los datos no son exactos al año de análisis, por lo que se utilizaron datos de años próximos.
Gasto por nivel educativo
Otro modo de evaluar la eficiencia del sistema educativo es analizando la evolución

del gasto educativo destinado a cada nivel educativo. Guatemala ha aumentado su
gasto destinado al nivel pre-primario y en términos comparados, se posiciona en el
GR como el país que más gasta en ese nivel.
En el Gráfico Nº 33, se observa que el país ha aumentado el gasto destinado a

educación pre-primaria del 8,1% en 2006 al 10,6% en 2013, siendo el único país del
GR que progresivamente ha llevado a cabo ese aumento a lo largo del período. En
el año 2013, Guatemala aumenta su diferencia con el resto de los países (4 puntos
porcentuales de diferencia con Costa Rica en 2013 y con El Salvador en 2011) y se
posiciona como el primer país del GR con mejor registro.

Gráfico n°33. Porcentaje de gasto educativo destinado a educación pre-primaria
12,0
10,0
2006
8,0
6,0 2008
4,0 2011
2,0 2013
0,0
Costa Rica El Salvador Guatemala Panamá
Nota: En todos los países remite al año 2011; a excepción de Panamá, el año es 2010.
En segundo lugar, Guatemala ha reducido su gasto destinado al nivel primario. Sin

embargo, en términos comparados, aunque la comparación solo sea con Costa Rica
y El Salvador debido a la falta de datos del resto del GR, se sigue posicionando en la
región como el país que más gasta en educación primaria.
En el Gráfico Nº 34 se observa que se ha reducido el gasto destinado a educación

primaria de 67,2% en 2006 a 52,7% en 2013. Esta tendencia a la reducción se constata
en toda la región. Esto explica que en 2013 Guatemala se siga manteniendo como
país que más gasta en educación primaria, ubicándose por delante de Costa Rica
(36,6% en 2013) y El Salvador (42,7% en 2010).
Gráfico n°34. Porcentaje de gasto educativo destinado a educación primaria

80,0
70,0
60,0
50,0 Costa Rica
40,0
El Salvador
30,0
20,0 Guatemala
10,0
0,0
2006 2007 2008 2009 2010 2013
Por último, Guatemala ha aumentado su gasto destinado al nivel secundario. Sin

embargo, en términos comparados, Guatemala se sigue manteniendo como el país
que menos gasto destina al nivel secundario, a lo largo de todo el período. Cabe
aclarar que, por falta de datos, la comparación es únicamente con Costa Rica y El
Salvador.
En el Gráfico Nº 35 se observa que ha aumentado el gasto destinado a la educación
secundaria del 10,1% en 2006 al 14,3% en 2013, con un pico del 14,8% en 2010.
También se presenta esta tendencia al aumento en Costa Rica y en el Salvador. Por
último, se puede observar que se ha mantenido el status quo: Guatemala y Nicaragua
(con 13,2%) son los países que menos gasto dedican al nivel secundario. En tanto,
Guatemala está muy lejos de los países que más gastan: Costa Rica (33,7% en 2013),
El Salvador (30,1% en 2010) y Honduras (25,3% en 2013).
Gráfico n°35. Porcentaje de gasto educativo destinado a educación secundaria

40,0
35,0
30,0
2006
25,0
20,0 2008
15,0 2010
10,0
2013
5,0
0,0
Gasto educativo por estudiante
Otro indicador muy útil para el análisis es el “gasto educativo por estudiante como
porcentaje del PIB per cápita”. Como es de esperar, este indicador está directamente
relacionado con el “gasto educativo como porcentaje del PIB per cápita”. Por
disponibilidad de datos, solo se calculará el gasto destinado al estudiante de primaria
y secundaria.
A lo largo del período Guatemala ha aumentado su gasto por estudiante primario.

Sin embargo, a nivel regional, Guatemala mantiene su posición como país que menos
gasto destina a los estudiantes primarios. Como se puede observar en el Gráfico Nº
36, Guatemala ha aumentado su gasto en estudiantes primarios del 5,6% del PIB
per cápita en 2004 al 9,4% en 2013, con un pico del 10,6% en 2007. En segundo
lugar, a nivel regional, todos los países (salvo Panamá) han incrementado su gasto
por estudiante primario. Esto explica el hecho de que Guatemala se posicione por
encima de Panamá (6,5% en 2010), pero sigue por detrás de Costa Rica (24,8% en
2013) y Nicaragua (11,1% en 2010).

Gráfico n°36. Gasto gubernamental por estudiante de primaria
como % del PIB per cápita
30,0
25,0
2004
20,0
15,0 2007
10,0 2010
5,0 2013
0,0
En segundo lugar, a lo largo del período, Guatemala ha aumentado mínimamente su

gasto por estudiante secundario. A su vez, respecto del GR se sitúa en 2013 como el
país que menos presupuesto destina en estudiantes secundarios.
Como se presenta en el Gráfico Nº 37, Guatemala ha aumentado mínimamente su

gasto en estudiantes secundarios del 5% en 2006 al 5,5% en 2013, con un pico del
6,4% en 2008. En tanto, todos los países del GR han incrementado relativamente
más su gasto por estudiante secundario. Mientras que en el 2006 solo Nicaragua se
posicionaba por debajo de Guatemala con 3,5% de gasto, según los últimos datos
disponibles todos los países se encuentran por encima de Guatemala (Costa Rica con
24,5%, El Salvador con 11%, Nicaragua con 7,3% y Panamá con 9,5%).
Gráfico n°37. Gasto gubernamental por estudiante de secundaria

como % del PIB per cápita
30,0
25,0
2006
20,0
15,0 2008
10,0 2011
5,0 2013
0,0
Fuente: Base de Datos UIS. Extraído el 15 de junio de 2016.

7.2. Relación rendimiento / inversión
Para evaluar la eficiencia del sistema educativo es necesario comparar el gasto
público en educación en relación con los resultados académicos obtenidos. Si bien la
comparación tanto regional como longitudinal es difícil debido a la falta de datos, se
puede observar, tanto en el Gráfico Nº 38 como en el Gráfico Nº 39, que Guatemala
es más eficiente que Panamá y Nicaragua: invierte menos fondos públicos que estos
países y, sin embargo, sus alumnos obtienen mejores resultados académicos.
En segundo lugar, a la hora de comparar Guatemala con Costa Rica, se ve que

Guatemala es igual de eficiente: obtiene resultados académicos proporcionales a su
inversión en gasto público.
Gráfico n°38. Promedio Evaluación TERCE de 2er grado según gasto público
en educación como % del PIB
560
550 Costa Rica
Promedio Evaluación TERCE
540
matematicas/lectura
530
520
510
500 Guatemala
490 Panamá
480 Nicaragua
470
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Gasto público en educación como porcentaje del PIB
Gráfico n°39. Promedio Evaluación TERCE de 6to grado según gasto público
en educación como % del PIB
Promedio Evaluación TERCE
560
matematicas/lectura
540 Costa Rica

520
500
Guatemala
480
Panamá Nicaragua
460
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Gasto público en educación como porcentaje del PIB

8. RECAPITULACIÓN
A partir de la información analizada se puede esbozar algunas reflexiones respecto
de los avances registrados y los desafíos pendientes en el sistema educativo de
Guatemala, particularmente en torno a las principales dimensiones organizadoras
del presente capítulo: la eficacia, la equidad y la eficiencia.
Acceso
Guatemala ha incrementado el acceso en todos los niveles educativos a lo largo

del período de estudio y, además, ha reducido el ratio de adolescentes fuera de la
escuela (aunque no el ratio de niños y niñas). Sin embargo, esta tendencia también
ha aparecido en el resto de los países de la región, por lo cual la mejora de Guatemala
no se ha traducido en un posicionamiento más elevado respecto del GR. Por este
motivo, Guatemala sigue posicionándose en la región en los últimos lugares de la
gran mayoría de los indicadores. En efecto, cabe mencionar los siguientes desafíos
que afronta el país,: (i) incrementar el acceso al nivel pre-primario; (ii) mantener y
garantizar la educación universal en el nivel primario (contrarrestando las tendencias
de caída); (iii) ampliar el acceso en el nivel medio (básico y del ciclo diversificado).
Con respecto a este último, los avances observados en términos de gratuidad y

obligatoriedad (aspecto fundamental en el marco de un enfoque que entiende la
educación como un derecho) han impactado en cuanto a la cobertura. Sin embargo,
la alta incidencia del sector privado en la oferta del ciclo diversificado plantea como
consecuencia una importante desventaja en las familias de menores recursos.
Eficacia
Guatemala ha mejorado considerablemente la eficacia de su sistema a lo largo del

período de estudio. En este sentido resulta relevante destacar la reducción sistemática
del analfabetismo en el transcurso de los últimos quince años (sobre todo tomando
en cuenta el precario punto de partida). Esta situación probablemente se encuentre
asociada, por un lado, al incremento de matrícula en la enseñanza primaria, y por
otro lado, a las acciones específicas desarrolladas por CONALFA.
También, el país ha disminuido su tasa de repitencia. Sin embargo, en perspectiva

comparada, presenta las tasas de repitencia más elevadas del GR.
En términos de acceso al conocimiento, Guatemala ha sido el país de la región que

más ha mejorado el rendimiento de sus alumnos según resultados del TERCE. No
obstante, respecto al GR, presenta los porcentajes más altos de alumnos pertenecientes
a los niveles más bajos de rendimiento, en las materias y grados evaluados.
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 8. Recapitulación 75

A su vez, existen otros indicadores que no han mejorado: (i) la esperanza de vida
escolar en primaria; (ii) la sobreedad (probablemente asociada a la expansión de la
cobertura); (iii) y, la tasa de transición del primario al secundario.
En suma, la evolución longitudinal de Guatemala es positiva. Sin embargo, dado que

esta tendencia de mejora también se ha dado en la mayoría de los países de la región,
la mejora de Guatemala no se ha traducido en una mejora relativa en términos de su
posición dentro del GR.
Equidad
La valoración del sistema educativo de Guatemala, en términos de equidad, es dispar

(tanto en el acceso como en la eficacia). En otras palabras, no se puede traducir
una conclusión generalizable a todos los indicadores y a todos los colectivos socio-
demográficos.
En el caso de la equidad en el acceso, la disminución de desigualdades se ha visto en

la matriculación primaria y secundaria por nivel socio-económico.
Un avance significativo hacia una situación más inclusiva de las mujeres en los
procesos de alfabetización y en el nivel primario.
Un avance significativo en la alfabetización de los pueblos originarios. La

educación bilingüe intercultural –un área estratégica, altamente prioritaria para
el Ministerio de Educación– ha prevalecido más allá de los diferentes cambios de
administración y ha logrado una reducción de la brecha entre población indígena
y no indígena en relación con los procesos de alfabetización. No obstante, aún
persiste la desigualdad.
Una reducción de la desigualdad de matriculación secundaria entre poblaciones

urbanas y rurales, aunque sigue siendo mucho más elevada en zonas urbanas.
Una reducción drástica de la desigualdad entre niveles socio-económicos en la

matriculación en la escuela primaria.
No obstante, persisten las siguientes desigualdades:
En educación secundaria la desigualdad de género a favor de los hombres se ha

mantenido estable en lo que respecta a matriculaciones brutas.
La brecha urbano- rural sigue siendo significativa: la matrícula en áreas rurales decrece
al avanzar el nivel educativo, por tanto los jóvenes rurales presentan una menor
cantidad de años de estudio (en promedio) en comparación con sus pares urbanos.

En lo que respecta a la matriculación en secundaria, Guatemala ha reducido
mínimamente las desigualdades de matriculación entre niveles socio-económicos.
En el caso de la equidad en la eficacia, la disminución de las desigualdades se constata en:
Reducción del analfabetismo tanto en hombres como en mujeres No obstante,

en el GR es el país con mayor desigualdad en lo que respecta a la distribución del
analfabetismo entre géneros.
Reducción de la desigualdad (a favor de los hombres) respecto de la tasa de

graduación en el nivel primario y en la secundaria inferior (en este ciclo sigue
siendo el país del GR con menor diferencia entre tasas de graduación femenina y
masculina).
Por otro lado, el aumento o nulo cambio de las desigualdades se ha constatado en:
Una situación de desventaja para las mujeres tanto en los logros de matemática
como de lectura.
Una brecha importante en relación con los niveles de logro alcanzados en zonas
geográficas (rural y urbana) a favor de la zona urbana.
Una brecha significativa entre población indígena y no indígena en los niveles

de logro a favor de la población no indígena. En lo que respecta a los logros
académicos, se observa una brecha importante por identidad étnica.
Una brecha en la tasa de graduación por nivel socio-económico en el nivel

secundario. Guatemala sigue siendo uno de los países con mayor desigualdad
entre niveles socio-económicos en lo que respecta a la población con secundario
completo.
A partir de la información analizada, es posible plantear que una búsqueda de mayor

equidad en los procesos educativos debería considerar no solo la diversidad cultural
(y las legítimas demandas de reconocimiento), sino también la desigualdad social;
ya que más allá de la distinción analítica, en la práctica, ambas lógicas aparecen
entrelazadas y se retroalimentan dando lugar a una acumulación de desventajas,
delimitando los procesos de inclusión.
Algunos indicadores de la calidad de la oferta educativa
Algunos indicadores de la calidad de la oferta educativa han mejorado a lo largo del

período de estudio. Entre las mejoras se encuentra la reducción del ratio alumno-
profesor para todos los niveles educativos.
Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 8. Recapitulación 77

Sin embargo, ello no ha logrado modificar la ubicación relativa de Guatemala en
el GR analizado. Por otro lado, entre los puntos débiles se encuentran las bajas
cualificaciones de los profesores.
Eficiencia
Guatemala no ha mejorado considerablemente la eficiencia de su sistema educativo

a lo largo del período de estudio junto a Panamá, Ecuador, y República Dominicana;
aunque se observa una mayor eficiencia comparativamente respecto de Nicaragua y
Paraguay, que obtienen resultados similares a Guatemala pero con un mayor nivel
de inversión.
La evidencia que explica el mantenimiento del status quo es mixta. Por un lado,
Guatemala ha reducido mínimamente su gasto educativo (tanto como porcentaje
del PIB como porcentaje del gasto público destinado a educación) y ha reducido el
gasto en el nivel primario. Por otro, ha aumentado su gasto en el nivel pre-primario y
secundario, y ha aumentado su gasto por estudiante primario y secundario.
Guatemala forma parte del grupo de países con menor inversión en educación (como
porcentaje del PIB) y también menor nivel de desempeño (considerando el promedio
en la evaluación de TERCE en sexto grado en el área de lectura). Paradójicamente, es
de los países del GR que menos gasta en educación, en el año 2011 el gasto público
en educación fue 2,91% de PIB; cifra bastante menor a los países considerados en
el Informe, y muy por debajo del 7% planteado como meta en la Ley Nacional de
Educación. No obstante, obtiene resultados académicos algo más elevados que algunos
países de la región que invierten más, lo cual sugiere una mejor eficiencia relativa.
9. FUENTES
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Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 9. Fuentes 79

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UNESCO. (2014). Informe de Revisión Nacional de la Educación para Todos. Guatemala
2000- 2013. Guatemala.

■■ Capítulo 2. El currículo
INTRODUCCIÓN
Las políticas de diseño y desarrollo del currículo escolar pueden considerarse el

corazón de las políticas educativas, pues en ellas se toma posición pública sobre los
propósitos, los contenidos y resultados esperados en la educación brindada por el
sistema educativo.
Las normas curriculares prescriptas y los diversos materiales de desarrollo curricular

constituyen elementos claves para analizar dos rasgos que hacen a la calidad de la
educación: su pertinencia y su relevancia social.
Debido a que el campo de estudios del currículo es vasto y prolífico en enfoques

teóricos, en este Informe se empleará una definición amplia de currículo escolar
que incluye las siguientes dimensiones de análisis: (i) el currículo diseñado por
los organismos de gobierno del Estado; (ii) el currículo puesto en acción en las
situaciones de enseñanza escolar; (iii) las estrategias de política para el diseño y el
desarrollo del currículo.
El currículo diseñado por los organismos de gobierno del Estado

El currículo diseñado por los organismos de gobierno incluye las normas curriculares
prescriptas y los programas de desarrollo curricular elaborados a partir de éstas.
El diseño curricular prescripto es una construcción de índole política (Goodson, 2000).

En el mismo se expresan acuerdos públicos sobre los propósitos, saberes y aprendizajes
esperados en la educación escolar (Stenhouse, 1984 y 1987; Tedesco, Opertti y Donadio,
2013). En tanto texto normativo que integra la dimensión legal del Estado (O’Donnell,
2002) constituye un instrumento clave para la construcción pública del sentido de la
educación escolar (Fumagalli y Madsen, 2004; Fumagalli, 2012).
En el marco de la concepción de la educación escolar como derecho civil y humano, el

currículo prescripto puede ser concebido como un instrumento jurídico –en sentido
laxo– garante del ejercicio del derecho a aprender en la educación escolar todo aquello
que el Estado obliga y se obliga a enseñar en su sistema educativo formal (Fumagalli,
2014). Por tanto, en su condición de norma pública posibilita la regulación estatal de
los propósitos y contenidos de la educación escolar (Fumagalli, 2014): una regulación
que el Estado debe ejercer en su rol de sujeto jurídico garante de derecho.
81
Los programas y materiales de desarrollo curricular elaborados o adquiridos por los
organismos de gobierno del Estado y diseminados en las escuelas como materiales
de apoyo a la enseñanza constituyen también instrumentos tendientes a otorgar
sentido a la educación escolar y a velar por un contenido que se considere pertinente
y relevante para todo el sistema educativo público.
En función de lo presentado en esta primera dimensión de análisis se incluye: las

normas curriculares prescriptas desde diversos niveles de gobierno del Estado, con
el propósito de regular y hacer públicos los objetivos, contenidos y estrategias de
enseñanza de la educación escolar; así como también, los materiales y programas
de desarrollo curricular –libros de texto, orientaciones didácticas, programas de
enseñanza– que el Estado elabora con el propósito de regular y orientar los procesos
de enseñanza escolar.
El currículo puesto en acción en las situaciones de enseñanza escolar

Como es sabido, existe una brecha entre el currículo prescrito y el efectivamente
“puesto en acción” en las prácticas de enseñanza. Una brecha que se explica por la
intervención de múltiples variables, pero centralmente por la índole textual de las
normas curriculares que, en tanto tales, son interpretadas por quien las lee. Son
numerosos los estudios que corroboraron el rol activo que desempeñan los docentes
en la interpretación del currículo prescripto.
En esta categoría que refiere al currículo “en acción” se incluyen: a) los procesos de
diseño curricular llevados a cabo por los equipos docentes en las escuelas –proyecto
curricular institucional, proyecto educativo institucional, planeamiento de la
enseñanza en aula– y, b) los materiales de desarrollo curricular elaborados por los
docentes –secuencias de actividades de enseñanza y de evaluación de aprendizajes– y
las prácticas de enseñanza desarrolladas en las aulas.
Las estrategias de política para el diseño y el desarrollo del currículo

Esta dimensión refiere a las estrategias de política diseñadas por las autoridades
responsables del gobierno de la educación escolar para promover tanto los procesos
de diseño de la normativa curricular prescripta como su desarrollo en la acción –
implementación.
En ese sentido, numerosas han sido las estrategias empleadas para elaborar los
diseños curriculares. Entre ellas, adquieren relevancia las que incorporaron de modo
sistemático la participación de los docentes, tanto en la elaboración normativa como en
el desarrollo curricular. En particular, se destacan las que se sustentaron en procesos de
reflexión sobre las prácticas de enseñanza efectivamente realizadas en las aulas.

En Guatemala se han dado diversos procesos de cambio curricular. Por ejemplo, en la
década de 1980, se diseñó el Programa Bilingüe-Intercultural (1984) y se sancionó la
Ley de Alfabetización (1986); y en la década de 1990, se sancionó la Ley de Educación
Nacional (1991) y se implementó el Programa Nacional para el Desarrollo Educativo
(PRONADE, 1993).
Sin embargo, los cambios adquirieron mayor relevancia luego de la firma de los
Acuerdos de Paz en el año 1996 que crearon las condiciones necesarias para establecer
consensos en torno a la educación del país.
En este Informe, tomando como antecedente el proceso de transformación

curricular iniciado en Guatemala en el año 2003, poco después de los Acuerdos de
Paz, se focalizará la revisión en las medidas de política curricular adoptadas a partir
del año 2008, momento en que se creara la actual Dirección General de Currículo
(DIGECUR) en el marco de una nueva estructura ministerial.
En función de las dimensiones de análisis presentadas y en relación con ese foco de

análisis, se han logrado identificar las siguientes cuestiones.
1. TEMA DE POLÍTICA I.
La regulación estatal de los propósitos y contenidos de la educación escolar
Las normas curriculares prescriptas (el diseño curricular) y los programas de

desarrollo curricular elaborados por los organismos de gobierno del Estado
constituyen dos instrumentos centrales para la regulación estatal de los propósitos y
contenidos de la educación escolar.
Con respecto a los primeros, en el año 2003 el Ministerio de Educación de Guatemala

produjo un nuevo Marco General de la Transformación Curricular, en el cual
definió los principios básicos que orientarían el cambio. Ellos eran: la valorización
de la identidad cultural y del carácter intercultural de la sociedad guatemalteca,
la organización de los contenidos curriculares alrededor de competencias, y la
descentralización curricular como forma de promover tanto la contextualización del
currículo por regiones como la participación social en la construcción curricular
(Fumagalli y Madsen, 2004).
En ese proceso la educación que brinda el sistema educativo se concibió como un

elemento central tanto para impulsar el fortalecimiento de la identidad cultural de
cada uno de los Pueblos que integran la sociedad guatemalteca, como para promover
la construcción de una identidad nacional. Ambos fines derivan de reconocer a
Capítulo 2. El currículo ■ 1. Tema de política I. La regulación estatal de los propósitos y contenidos de la educación escolar 83
Guatemala como un Estado multiétnico, pluricultural y multilingüe y de identificar
necesidades de aprendizaje en los habitantes vinculadas con su capacidad de
insertarse en el orden global con posibilidades de autodeterminación y desarrollo
equitativo (Marco General de la Transformación Curricular, 2003, citado en el
Currículo Nacional Base). A partir de ese marco comienza el proceso de elaboración
del Currículo Nacional Base.
Producto de ese proceso de transformación curricular iniciado en el año 2003,

Guatemala cuenta hoy con un Currículo Nacional Base (CNB) elaborado para los
diversos niveles del sistema educativo
En el año 2006 se publicaron estándares que operacionalizaron las metas de la

educación tratando de clarificar el desempeño esperado en los estudiantes (Ministerio
de Educación de Guatemala [MINEDUC] & Programa Estándares e Investigación
Educativa-USAID, 2006). Estos estándares fueron elaborados por la Dirección
General de Gestión de Calidad Educativa (DIGECADE), la Dirección General de
Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI), los docentes en servicio y especialistas
independientes en áreas curriculares, con el apoyo técnico y financiero del Programa
Estándares e Investigación Educativa, de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID)28.
El modelo de elaboración curricular adoptado identificó tres niveles de concreción

de las normas curriculares: (i) el currículo nacional base; (ii) el currículo regional
(que concretiza por pueblos Maya, Garifuna, Xinka y Ladino); (iii) el currículo local
con funciones normativas diferentes (Tabla Nº 21).
28 En el documento se presentan los estándares (desde pre-primaria hasta sexto grado) por áreas temáticas y por
grado; y, entre otros temas, se realiza una breve introducción sobre el concepto de estándar, su finalidad y función;
se contextualizan los estándares educativos en el marco de la estrategia de mejoramiento de la calidad educativa del
Ministerio de Educación; y se describe el proceso de elaboración de los estándares educativos en Guatemala.

Tabla Nº 21. Niveles de concreción de la normativa curricular
Nivel nacional
“Constituye el marco general de los procesos informativos y formativos del sistema educativo
guatemalteco. Prescribe los lineamientos nacionales, los elementos comunes y las bases
psicopedagógicas generales, contiene, además, los elementos provenientes de las culturas del
país. Con ello, el Currículum Nacional contribuye a la construcción del proyecto de una nación
multiétnica, pluricultural y multilingüe.
“Tiene carácter normativo, establece los parámetros dentro de los cuales deben funcionar todos
los centros educativos del país, de los sectores oficial y privado; además, es la base sobre la cual se
autorregulan los otros niveles de concreción curricular.
“Se caracteriza por ser flexible, dentro de un marco común que establece las intenciones educativas
y los elementos que son de observancia general, da autonomía a los centros educativos y a los y
las docentes para que contextualicen el diseño general, de acuerdo con las características sociales,
culturales y lingüísticas.
“Genera los niveles regional y local, porque desde el plan de acción general que propone es
posible elaborar casos particulares” (CNB Primaria, p. 37).
Nivel regional
“Establece los lineamientos que orientan la concreción del currículum desde las vivencias y
expectativas regionales y se estructura para que sea del conocimiento y práctica de todos los
estudiantes de determinada región”.
“Se desarrolla de manera gradual según ciclos y niveles educativos. Refleja la imagen social,
económica, cultural y lingüística de la región y la de la Guatemala Pluricultural.”
“Su propósito fundamental es contextualizar el Currículum en atención a las características y
necesidades de cada una de las regiones sociolingüísticas del país”.
“Para ello, genera los elementos, las formas, los procedimientos y las técnicas de organización
dentro de la región para la participación y la satisfacción de las necesidades y características
educativas de la misma, vinculando todo ello con los procesos establecidos a nivel nacional” (CNB
Primaria, p. 37).
Nivel local
“Elabora el Plan Educativo de Centro Escolar y los programas y planes de clase, integrando las
necesidades locales y los intereses de las y los estudiantes, las orientaciones nacionales y las
normativas generales a nivel regional.”
“Tiene como propósito fundamental hacer operativo el currículum en el ámbito local, tomando
en cuenta las características, las necesidades, los intereses y los problemas de la localidad” (CNB
Primaria, p. 37).
Nota: Cita textual de la primera parte del CNB de Primaria, p. 37.
Con respecto al desarrollo curricular, el MINEDUC elaboró diversos programas de
desarrollo a través de los cuales promovió la llegada del CNB al aula. Cabe mencionar
aquí los programas prioritarios y estratégicos que se encuentran dentro de la Estrategia
“Llegando al aula”. Ellos son: “Leamos juntos”, Programa Nacional de Lectura (Acuerdo
Ministerial Nº 35-2013), destinado a niveles pre-primario, primario y secundario;
“Contemos juntos”, Programa Nacional de Matemática (Acuerdo Ministerial Nº 641-
2014), destinado a niveles pre-primario, primario y secundario; y “Vivamos juntos
en armonía”, Programa Nacional de Valores (Acuerdo Ministerial Nº 2653-2014),
destinado a los niveles pre-primario, primario y medio y comunidades de aprendizaje.
Programa “Leamos juntos”: creado por Acuerdo Ministerial Nº 35-2013, su propósito

es “promover la lectura para desarrollar competencias lectoras y valores en los
estudiantes bilingües y monolingües en todos los niveles y modalidades educativas”.
Promueve los valores presentes en el currículo nacional relacionados con una
educación bilingüe e intercultural, como la multiculturalidad, la interculturalidad, la
equidad. Entre sus líneas estratégicas, se pueden mencionar la evaluación, selección
y distribución de libros, la promoción y sensibilización de la importancia de la
lectura –a través de actividades de animación de la lectura, desarrollo de concursos,
lectura por líderes, lectura diaria en las instituciones, etc.–, el desarrollo de la
comprensión lectora, y la formación del recurso humano –promoción de la lectura
a través de equipos técnicos, metodologías efectivas de lectoescritura para docentes
en servicio–. Los materiales ofrecidos en la página web vinculados con el Programa
son: “Cómo leer en la escuela. Algunos consejos prácticos” y “Guía docente para
la comprensión lectora”. En el marco de este Programa se ha elaborado, validado
y distribuido el texto “El Tesoro de la Lectura” como apoyo a las docentes de nivel
primario para el desarrollo de la comprensión lectora.
Programa “Contemos juntos”: creado por Acuerdo Ministerial Nº 641-2014, con

los objetivos de “despertar el interés y el gusto por la matemática en niños y niñas
del Nivel de Educación Preprimaria y del Ciclo I del Nivel de Educación Primaria
a través de compartir en familia y con amigos diferentes actividades. Lograr una
mejora significativa en el porcentaje de estudiantes de primero y tercero primario
que alcanzan el logro en las pruebas de matemática que aplica el Ministerio de
Educación”. Promueve la enseñanza a través del juego. Además, se desarrollan tres
líneas estratégicas: formación de los docentes en estrategias para el aprendizaje de
la matemática, dotación de materiales –dotación de guías metodológicas; textos
de matemática; materiales manipulativos; cajón matemático; juegos tradicionales
y materiales lúdicos–, y alianzas y participación comunitaria –actividades de
promoción de la matemática en cada departamento y municipio; publicación de
materiales; conferencias y congresos; redes con medios publicitarios e iniciativa
privada; alianzas con empresas de alimentos– (MINEDUC, 2013a, p. 10). En cuanto
a materiales para orientación de la enseñanza, se presentan en la página web.

“Viviendo juntos en armonía”: creado por el Acuerdo Ministerial Nº 2653-2014,
su objetivo general es “generar una cultura de convivencia en armonía en cada
comunidad educativa integrada por estudiantes, profesores, directores, padres
de familia, autoridades locales y sociedad en general”. Sus principales líneas de
acción se centran en la realización de actividades en las aulas, la conformación
de un “comité de valores” en cada aula, la definición de un “valor del mes” que
será estimulado durante el año, la lectura de casos y de biografías ejemplares, la
redacción de cuentos, la promoción de los valores por parte de los alumnos con
sus familias; los materiales de apoyo a la labor docente consisten en revistas con
diferentes valores, denominadas “Aldito”.
Los tres programas ofrecen un componente destinado a la capacitación docente,

un componente de provisión de materiales didácticos –destinados a alumnos y a
docentes– y un componente de trabajo con la comunidad educativa. Algunos de los
materiales destinados a docentes se distribuyen en la página web del MINEDUC.
Los dos primeros se diseñaron a partir de los bajos niveles de logro obtenidos por los
alumnos en las pruebas nacionales (MINEDUC, 2014a).
No cabe duda de que estos programas constituyen un apoyo de relevancia para que
los profesores lleven a cabo los procesos de enseñanza y evaluación en sus aulas,
promoviendo el aprendizaje de los alumnos. En un contexto de escasos recursos y
bajo presupuesto educativo, estos programas y materiales constituyen una estrategia
necesaria para que el Estado garantice el acceso a una educación escolar de calidad,
generando igualdad de oportunidades, y no solo promoviendo nuevas formas de
enseñar alineadas con el CNB, sino aportando libros y recursos didácticos para que
los profesores puedan emplearlos en sus clases.
Para atender la problemática de la repitencia, la baja aprobación y la

deserción en primer grado29 el MINEDUC ha desarrollado la estrategia
“Éxito Escolar en Primer Grado”. Esta estrategia se complementa con los
tres programas que integran “Llegando al aula” –ya presentados en este
capítulo–; “Leamos juntos”, “Contemos juntos” y “Viviendo juntos en
armonía”. A futuro se programa ampliar la estrategia de éxito escolar a
segundo y tercer grado (en 2015), a cuarto, quinto y sexto grado (en 2016)
y al ciclo básico, en años posteriores.
Los componentes de la estrategia “Éxito escolar en primer grado” son: el

fortalecimiento de los docentes, la sensibilización a las familias de los alumnos –para
que apoyen en la asistencia escolar a fin de evitar la deserción–, el acompañamiento
y el monitoreo en el aula –siguiendo resultados, involucrando a la comunidad
29 Como se señaló en el capítulo 1 de este Informe, la repitencia en primer grado (año 2013) duplicaba el valor
registrado para el conjunto del nivel primario. También, en este grado, la tasa de deserción (5,98% en 2013) presentaba el
valor más alto y la de aprobación el más bajo (75% en 2013) del nivel (MINEDUC, 2014a).
educativa–, y el fortalecimiento del rol de la supervisión escolar (MINEDUC,
2014b). Los profesores y directivos entrevistados en las escuelas observadas tienen
una opinión muy positiva sobre estas estrategias y programas, sobre todo porque,
a través de ellos, no solo reciben propuestas de capacitación destinadas a fortalecer
su saber docente; sino, fundamentalmente, porque llegan los materiales didácticos
necesarios para poder implementar esas nuevas estrategias en las aulas. La provisión
de estos materiales es un aspecto sumamente valorado por todos los entrevistados.
El MINEDUC produce además las adecuaciones curriculares para la población con

necesidades educativas especiales asociadas o no a discapacidad30. Cabe señalar que
la Política Nacional en Discapacidad (Decreto Nº 16-2008) contempla como objetivo
estratégico garantizar el acceso a la educación formal y no formal, la cultura, la
recreación y el deporte para las personas con discapacidad a nivel público y privado.
En este sentido, se han implementado programas específicos para la atención de esta
población por parte de la DIGEESP y de DIGEF.
En su conjunto, en Guatemala la normativa curricular prescripta y los programas de

desarrollo curricular a ella asociados han sido actualizados, proceso que implicó un
esfuerzo de trabajo en el plano curricular sostenido por el MINEDUC desde el año
2003 a la fecha.
Sin embargo, la revisión de la política curricular realizada en este estudio indica

algunos aspectos sobre los que es posible introducir mejoras. Para cada uno de esos
aspectos que se presentan a continuación se aportará evidencia, se planteará una
breve discusión conceptual y se efectuarán recomendaciones de política.
1.1. La complejidad sintáctica y semántica del texto curricular

Los temas que se presentan a continuación provienen de un “análisis de contenido”
del texto del CNB. Las cuestiones planteadas en su conjunto intentan identificar
aspectos a revisar en el CNB para fortalecer su propósito comunicacional.
Evidencia
La transformación educativa en Guatemala posibilitó la construcción de un
Currículum Nacional Base elaborado para los diferentes niveles educativos que
integran la educación escolar obligatoria de sistema educativo de Guatemala. Este
CNB presenta una estructura común integrada por tres partes.
30 El MINEDUC da cumplimiento a un mandato legal (Ley de Atención a las Personas con Discapacidad, Decreto Nº
135-96 y sus reformas, Decreto Nº 5-2011, Capítulo IV Educación, Artículo 28). La Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, Decreto Nº 59-2008, también con carácter de ley, refiere al sector educación en el Artículo 24.

En la primera parte se abordan los fundamentos (jurídicos, legales, filosóficos,
políticos, pedagógicos y de teoría curricular) que orientan la reforma.
En la segunda parte, la más extensa del texto del CNB, se describen las características del
proyecto educativo presentado para el nivel educativo al que cada documento refiere.
En esta segunda parte se incluyen las mallas curriculares de cada área y subárea; éstas
remiten a:
competencias
indicadores
contenidos
actividades sugeridas,
referencias bibliográficas, documentales y de e-grafía.
La tercera parte está destinada a divulgar los principios pedagógicos y didácticos

promovidos por la reforma curricular. Se consideran diversos aspectos: lineamientos
metodológicos; fases del aprendizaje significativo; utilización del espacio físico
para promover aprendizajes significativos; organización de los y las estudiantes; y
elementos, funciones, características y técnicas de evaluación.
El análisis de esas tres partes ha permitido identificar una serie de aspectos que
complejizan la estructura sintáctica y semántica del texto; y en ese sentido atentan
contra su comprensión. Esas cuestiones son detalladas a continuación.
Los diversos propósitos comunicacionales presentes en la estructura

textual del CNB.
El análisis del contenido de cada uno de los diversos temas abordados en el CNB
permite inferir la presencia de tres propósitos comunicacionales diferentes:
La divulgación pública de los objetivos de una educación escolar de calidad y de la

intención política de la transformación curricular.
La divulgación pública del proyecto educativo nacional expresado en el nuevo
currículo –contenido sustantivo de la nueva propuesta curricular–.
La explicación de la estructura y de los componentes del texto normativo –
definición de términos y conceptos incluidos en los componentes de la nueva
estructura curricular–.
Es el último propósito comunicacional enunciado el que afecta la comprensión

lectora. Por ejemplo, ello ocurre con diversos tipos de cuadros que intentan mostrar
relaciones entre diferentes partes del texto. Por dar solo un ejemplo, en la primera
parte se presentan cuadros de doble entrada que intentan mostrar esa relación entre
ejes de la reforma y los nuevos ejes del currículo. Ese tipo de cuadros fragmentan los
propósitos en diversos casilleros y esa organización lógica, seguramente realizada
con el objeto de aclarar, dificulta concebir y comprender el sentido de la educación
como un todo.
En la segunda parte, persisten algunas explicaciones referidas a la estructura interna

de la propia norma. Por ejemplo, se presenta un apartado destinado a la “Relación
entre el Currículum organizado en Competencias y los Aprendizajes Esperados
(Estándares)” (p. 156).
La “Alineación Competencias - Aprendizajes Esperados o Estándares” (p. 162) en

forma de tablas presenta formulaciones muy similares31 entre las diversas categorías
que pueden confundir al lector. Esta relación entre conceptos se superpone a otra
previamente establecida en el texto entre las “competencias de grado” e “indicadores
de logro”.
La extensión del texto normativo y la diversidad de aspectos que el CNB

pretende regular.
El Currículum Nacional Base es un documento que orienta teórica y prácticamente
el desarrollo curricular en los diferentes niveles de la concreción. Por ello, se han
generado una serie de documentos destinados a los diversos niveles.
La extensión de esos documentos oscila entre las 79 y las 412 páginas. Según
informaron fuentes del MINEDUC, por razones prácticas de implementación, en los
ciclos básicos se hicieron tomos separados para las áreas.
31 En el documento “Estándares Educativos de Guatemala” (USAID-MINEDUC, 2007) se establece que “la construcción
de los estándares se basó en las competencias del CNB y específicamente en los contenidos académicos declarativos
y procedimentales” (p. 10), y que “Los estándares educativos nacionales están estructurados por: áreas curriculares
establecidas en el CNB, los componentes de área y por áreas generales –universales– llamados ´subcomponentes´. Se
establecieron de diez a doce estándares que deben ser alcanzados por los y las estudiantes en cada área curricular. A cada
componente del CNB corresponden dos o más subcomponentes asociados a uno o más estándares” (p. 13).

Tabla Nº 22. La extensión del CNB según nivel
Currículo - Nivel - Área u orientación Extensión

Currículo Nacional Base - Preprimaria (Nivel Inicial y Nivel Preprimario) entre 176 y 216 págs.
Currículo Nacional Base - Primaria (1° grado, 2° grado, 3° grado, 4° grado, entre 193 y 249 págs.
5° grado y 6° grado)
Currículo Nacional Base - Ciclo Básico (Primero a Tercero Básico: áreas entre 79 y 168 págs.
Comunicación y Lenguaje, Matemática, Ciencias Naturales, Ciencias
Sociales, Expresión Artística, Productividad y Desarrollo, Educación Física)
Currículo Nacional Base - Ciclo Diversificado entre 208 y 411 págs.

Bachillerato: Ciencias y Letras; CCLL Turismo; CCLL Diseño Gráfico;
CCLL Electricidad; CCLL Computación; CCLL Textiles; CCLL Mecánica
automotriz; CCLL Educación Musical; CCLL Orientación Educación;
CCLL Orientación Educación Física; CCLL Orientación Educación de
Productividad y Desarrollo; Finanzas y Administración; Gestión de
oficinas; CCLL Orientación Ciencias Biológicas
Formación Docente: Magisterio Infantil Bilingüe 241 págs.
Perito: Perito en Desarrollo Comunitario; Perito en Electricidad Industrial; entre 318 y 344 págs.
Perito en Electrónica y Dispositivos Digitales; Perito en Industria de
Alimentos
Currículo Nacional Base - Modalidades Educativas Especiales (NUFED y entre 270 y 412 págs.
Modalidades Flexibles)
Cuando la cantidad de páginas da lugar a diversos problemas prácticos –los costos

de impresión se elevan, la distribución se torna más complicada– esto puede incidir
negativamente en la divulgación de la norma en las escuelas.
La extensión del CNB-antes señalada- deriva, por un lado, a la reiteración de temas

y, por otro, a la diversidad de propósitos comunicacionales presentes en la norma.
Pero, también puede estar asociada a la inclusión de orientaciones para la integración
didáctica que refieren a decisiones curriculares que podrían tomarse en el plano del
currículo local o en la de la estrategia de organización del contenido de enseñanza
en el aula. Por ejemplo, algunos de los puntos elaborados en la tercera parte son de
formulación tan específica que podrían formar parte de programas y materiales de
desarrollo curricular y no de la norma prescripta.
Los problemas señalados en el texto normativo se corroboraron en el trabajo de campo.

Los entrevistados señalaron las dificultades existentes para la distribución del CNB en
todas las escuelas. Coincidieron en afirmar que el CNB es un documento muy bueno
en términos de actualización de enfoques políticos, filosóficos y pedagógico-didácticos.
Sin embargo, los profesores y directivos de las escuelas observadas lo consideran
extenso y de estructura conceptual compleja. Informaron que en general no leen la
primera parte y que trabajan principalmente con la segunda porque los orienta con
más claridad sobre el contenido a enseñar.
Es posible pensar que la extensión y la presencia de temas con distintos propósitos

comunicacionales en el texto normativo son aspectos que complican la comprensión
del nuevo proyecto educativo que la norma curricular prescripta –el CNB– pretende
regular.
La reiteración de definiciones conceptuales.

Esta reiteración se puede ejemplificar en tres aspectos clave: la definición del sentido
de la educación, la incorporación del concepto de competencia y la inclusión de
diversos componentes que remiten a la evaluación de los alumnos.
Con respecto al primer aspecto, no cabe duda sobre una cuestión central: la
normativa curricular debe poder comunicar de modo claro y unívoco “el sentido de
la educación”. En el CNB de Guatemala se presentan cuatro formulaciones diferentes
referidas a ese “nuevo sentido” (Tabla Nº 23):
1. Se enuncian 9 (nueve) objetivos de la educación (p. 7)

2. Se enuncian 7 (siete) propósitos de la transformación curricular (p. 15)
3. Se explicitan 10 (diez) fines de la educación (p. 21)
4. Se enuncian 15 (quince) competencias marco32 (p. 25)
32 Estas competencias fueron establecidas después de un amplio proceso de consenso y consulta, y forman parte del
documento “Marco Conceptual de la Transformación Curricular“ elaborado por García-Salas, Olga Marina (2001).

Tabla Nº 23. Diferentes modos de definir el sentido de la educación en el CNB
Objetivos de la educación (p. 7)

1. Reflejar y responder a las características, necesidades y aspiraciones de un país multicultural,
multilingüe y multiétnico, respetando, fortaleciendo y enriqueciendo la identidad personal y la
de sus Pueblos como sustento de la unidad en la diversidad.
2. Promover una sólida formación técnica, científica y humanística como base fundamental para
la realización personal, el desempeño en el trabajo productivo, el desarrollo de cada Pueblo y
el desarrollo nacional. Contribuir a la sistematización de la tradición oral de las culturas de la
nación como base para el fortalecimiento endógeno, que favorezca el crecimiento propio y el
logro de relaciones exógenas positivas y provechosas.
3. Conocer, rescatar, respetar, promover, crear y recrear las cualidades morales, espirituales, éticas
y estéticas de los Pueblos guatemaltecos.
4. Fortalecer y desarrollar los valores, las actitudes de pluralismo y de respeto a la vida, a las personas
y a los Pueblos con sus diferencias individuales, sociales, culturales, ideológicas, religiosas y
políticas, así como promover e instituir en el seno educativo los mecanismos para ello.
5. Infundir el respeto y la práctica de los Derechos Humanos, la solidaridad, la vida en democracia
y cultura de paz, el uso responsable de la libertad y el cumplimiento de las obligaciones,
superando los intereses individuales en la búsqueda del bien común.
6. Formar una actitud crítica, creativa, propositiva y de sensibilidad social, para que cada persona
consciente de su realidad pasada y presente, participe en forma activa, representativa y
responsable en la búsqueda y aplicación de soluciones justas a la problemática nacional.
7. Formar capacidad de apropiación crítica y creativa del conocimiento de la ciencia y tecnología
indígena y occidental a favor del rescate de la preservación del medio ambiente y del desarrollo
integral sostenible.
8. Reflejar y reproducir la multietnicidad del país en la estructura del sistema educativo,
desarrollando mecanismos de participación de los cuatro Pueblos guatemaltecos en los
diferentes niveles educativos.
9. Generar y llevar a la práctica nuevos modelos educativos que respondan a las necesidades de
la sociedad y su paradigma de desarrollo.
Propósitos de la transformación curricular (p. 15)

1. La promoción de una formación ciudadana que garantice en los centros educativos
experiencias que construyan una cultura de paz sobre la base de los valores de respeto,
responsabilidad, solidaridad y honestidad, en concordancia con la democracia, el estado de
derecho, los Derechos Humanos y, ante todo, con la participación orgánica de la comunidad
educativa y la sociedad civil.
2. El desarrollo de la educación multicultural y del enfoque intercultural para que todas las
guatemaltecas y todos los guatemaltecos reconozcan y desarrollen la riqueza étnica, lingüística
y cultural del país.
3. El respeto y la promoción de las distintas identidades culturales y étnicas en el marco del
diálogo.
4. El fortalecimiento de la participación de la niña y de la mujer en el sistema educativo en el
marco de las relaciones equitativas entre los géneros.
5. La promoción de una educación con excelencia y adecuada a los avances de la ciencia y la
tecnología.
6. El impulso a procesos educativos basados en el aprender a hacer, aprender a conocer y pensar,
aprender a ser, aprender a convivir y aprender a emprender.
7. La vinculación de la educación con el sistema productivo y el mercado laboral conciliado con
los requerimientos de una conciencia ambiental que proponga los principios de un desarrollo
personal y comunitario sostenible y viable en el presente y en el futuro.
Fines (p. 21) Son las razones finales, las grandes metas o propósitos a los cuales se orienta
el proceso de Transformación Curricular y la propia Reforma Educativa. Articulan de manera
operativa los principios, las características y las políticas del currículum.
1. El perfeccionamiento y desarrollo integral de la persona y de los Pueblos del país.

2. El conocimiento, la valoración y el desarrollo de las culturas del país y del mundo.
3. El fortalecimiento de la identidad y de la autoestima personal, étnica, cultural y nacional.
4. El fomento de la convivencia pacífica entre los Pueblos con base en la inclusión, la solidaridad,
el respeto, el enriquecimiento mutuo y la eliminación de la discriminación.
5. El reconocimiento de la familia como génesis primario y fundamental de los valores espirituales
y morales de la sociedad, como primera y permanente instancia educativa.
6. La formación para la participación y el ejercicio democrático, la cultura de paz, el respeto y la
defensa de la democracia, el estado de derecho y los Derechos Humanos.
7. La transformación, resolución y prevención de problemas mediante el análisis crítico de la
realidad y el desarrollo del conocimiento científico, técnico y tecnológico.
8. La interiorización de los valores de respeto, responsabilidad, solidaridad y honestidad entre
otros y el desarrollo de actitudes y comportamientos éticos para la interacción responsable con
el medio natural, social y cultural.
9. El mejoramiento de la calidad de vida y el abatimiento de la pobreza mediante el desarrollo de
los Recursos Humanos.
Competencias marco (p. 25)

1. Promueve y practica los valores en general, la democracia, la cultura de paz y el respeto a los
Derechos Humanos Universales y los específicos de los Pueblos y grupos sociales guatemaltecos
y del mundo.
2. Actúa con asertividad, seguridad, confianza, libertad, responsabilidad, laboriosidad y
honestidad.
3. Utiliza el pensamiento lógico, reflexivo, crítico propositivo y creativo en la construcción del
conocimiento y solución de problemas cotidianos.
4. Se comunica en dos o más idiomas nacionales, uno o más extranjeros y en otras formas de
lenguaje.
5. Aplica los saberes, la tecnología y los conocimientos de las artes y las ciencias, propias de su
cultura y de otras culturas, enfocadas al desarrollo personal, familiar, comunitario, social y
nacional.
6. Utiliza críticamente los conocimientos de los procesos históricos desde la diversidad de los
Pueblos del país y del mundo, para comprender el presente y construir el futuro.

7. Utiliza el diálogo y las diversas formas de comunicación y negociación, como medios de
prevención, resolución y transformación de conflictos respetando las diferencias culturales y
de opinión.
8. Respeta, conoce y promueve la cultura y la cosmovisión de los Pueblos Garífuna, Ladino, Maya
y Xinka y otros Pueblos del Mundo.
9. Contribuye al desarrollo sostenible de la naturaleza, la sociedad y las culturas del país y del
mundo.
10. Respeta y practica normas de salud individual y colectiva, seguridad social y ambiental, a partir
de su propia cosmovisión y de la normativa nacional e internacional.
11. Ejerce y promueve el liderazgo democrático y participativo, y la toma de decisiones libre y
responsablemente.
12. Valora, practica, crea y promueve el arte y otras creaciones culturales de los Pueblos Garífuna,
Ladino Maya, Xinka y de otros pueblos del mundo.
13. Manifiesta capacidades, actitudes, habilidades, destrezas y hábitos para el aprendizaje
permanente en los distintos ámbitos de la vida.
14. Practica y fomenta la actividad física, la recreación, el deporte en sus diferentes ámbitos y
utiliza apropiadamente el tiempo.
15. Vivencia y promueve la unidad en la diversidad y la organización social con equidad, como
base del desarrollo plural.
Fuente: CNB.
Más allá de la consistencia de significado que pueda haber entre los objetivos de la
educación, los propósitos de la transformación curricular, los fines y las competencias
marco –cuestión que no se analizó– las cuatro “formas diferentes” de definir el
sentido de la educación (su para qué y su intencionalidad) pueden complicar la
comprensión de ese aspecto tan relevante para la orientación de la enseñanza,;no
solo por la reiteración, sino por la dificultad que implica apropiarse de todos ellos. En
efecto, la “unidad de sentido” puede debilitarse.
Con respecto a la inclusión del concepto de “competencia” en el texto curricular

cabe señalar que ese ha sido uno de los rasgos centrales –aunque no el único– de la
transformación curricular.
Sin embargo, dicho concepto innovador es definido de diferentes maneras

en el texto del CNB.
En primer lugar, se describe como “la capacidad o disposición que ha desarrollado

una persona para afrontar y dar solución a problemas de la vida cotidiana y a generar
nuevos conocimientos (…). Se fundamenta en la interacción de tres elementos
contribuyentes: el individuo, el área de conocimiento y el contexto. Ser competente,
más que poseer un conocimiento, es saber utilizarlo de manera adecuada y flexible
en nuevas situaciones” (CNB Primaria, p. 23).
En otro lugar del texto se enuncia que las competencias “indican las capacidades para
utilizar sus aprendizajes declarativos o conceptuales, procedimentales y actitudinales
ante situaciones determinadas; tanto en la resolución de problemas, como para
generar nuevos aprendizajes y para convivir armónicamente con equidad” (CNB
Primaria, p. 38). En ambos casos, las definiciones empleadas aluden a “capacidades”
que implican la “puesta en acción”, “la utilización” de saberes de distinta índole para
dar solución a problemas también diversos.
Por otro lado, en la primera parte del CNB se presenta una definición de cuatro tipos
de competencias a saber: (i) “competencias marco”;(ii) “competencias de eje”; (iii)
“competencias de área”,: (iv) “competencias de grado o etapa”. Así, éstas pondrían en
cuestión las definiciones previas expresadas en los párrafos anteriores.
Las competencias marco: “constituyen [los grandes propósitos de la educación]

y las metas a lograr en la formación (...). Reflejan los aprendizajes de contenidos
(declarativos, procedimentales y actitudinales) ligados a realizaciones o desempeños
que los y las estudiantes deben manifestar y utilizar de manera pertinente y flexible
en situaciones nuevas y desconocidas” (CNB Primaria, p. 23). Esta definición resulta
inconsistente con las definiciones antes presentadas, pues en ella no se alude a
capacidades de los alumnos, sino a propósitos educativos.
Las competencias de ejes:

“señalan los aprendizajes de contenidos conceptuales, procedimentales y actitudinales
ligados a realizaciones y desempeños que articulan el currículum con los grandes
problemas, expectativas y necesidades sociales” (CNB Primaria, p. 23). La definición
presentada no alude a capacidades sino a “aprendizajes de contenidos”, lo que daría
lugar a entender que las competencias son aprendizajes.
Cabe señalar que, aunque se define este tipo de competencias, luego en el texto CNB
no figuran como tales. Lo que se presenta en su lugar son los “ejes del currículum”,
descritos en sus respectivos “componentes” y “subcomponentes”. Ya hemos aludido
al efecto fragmentador de esos cuadros de presentación de ejes en el punto anterior.
No queda claro si el descriptor de cada casillero, por el modo en que está formulado,
puede ser considerado una competencia en el sentido antes definido en el CNB.
Las competencias de área:

“comprenden las capacidades, habilidades, destrezas y actitudes que las y los
estudiantes deben lograr en las distintas áreas de las ciencias, las artes y la tecnología
al finalizar el nivel. Enfocan el desarrollo de aprendizajes que se basan en contenidos
de tipo declarativo, actitudinal y procedimental, estableciendo una relación entre lo

cognitivo y lo sociocultural” (CNB Primaria, p. 23). La definición de las competencias
de área33 alude a “capacidades”, pero la inconsistencia proviene de dos rasgos: la
incorporación de los términos “habilidades, destrezas y actitudes” –lo que da lugar
a entender que las competencias no son solo capacidades– y la omisión del requisito
de su utilización en la resolución de problemas.
Una lectura de alguna de las competencias de área permite sostener que las
mismas se encuentran formuladas como objetivos generales para la enseñanza del
área en cuestión. A modo de ejemplo, se presentan a continuación algunas de las
competencias de área formuladas:
Área de Comunicación y Lenguaje: “1. Produce textos escritos con diferentes

intenciones comunicativas (informativa, narrativa, recreativa, literaria, entre
otras) apegándose a las normas del idioma” (CNB Primaria, p. 53).
Área de Matemáticas: “1. Construye patrones y relaciones y los utiliza en el

enunciado de proposiciones geométricas, espaciales y estadísticas” (CNB
Primaria, p. 92).
Área de Medio Social y Natural: “1. Practica normas de prevención, protección

y seguridad en beneficio del bienestar personal, familiar y colectivo, desde el
contexto cultural, lingüístico y socioeconómico del país” (CNB Primaria, p. 106).
Área de Formación Ciudadana: “1. Promueve relaciones enmarcadas en la cultura

de paz, los Derechos Humanos y la democracia para fortalecer las relaciones de
calidad en diversos espacios” (CNB Primaria, p. 144).
Las competencias de grado o etapa

Son definidas como “realizaciones o desempeños en el diario quehacer del aula. Van más
allá de la memorización o de la rutina y se enfocan en el saber hacer derivado de un
aprendizaje significativo” (CNB Primaria, p. 23). Son formuladas de la siguiente manera:
Área de Comunicación y Lenguaje: “Expresa oralmente sus opiniones,

sentimientos, emociones y experiencias de su contexto familiar y escolar” (CNB
Primaria - Primer Grado, p. 54).
Área de Matemática: “Expresa ideas referidas a patrones y relaciones matemáticas

que se dan en las manifestaciones culturales en su entorno familiar” (CNB
Primaria - Primer Grado, p. 93).
33 Para cada área, se especifican además “componentes” internos cuya vinculación con los componentes propuestos
para los ejes del currículum es difícil de hallar.
Área de Medio Social y Natural: “Identifica las partes y los órganos del cuerpo
humano y realiza acciones en su entorno para mantener la salud e higiene
corporal” (CNB Primaria - Primer Grado, p. 107).
Área de Formación Ciudadana: “Valora su identidad personal, familiar, de grupo
social, étnica y cultural, así como su participación, la de sus padres y compañeras
(os) en el desarrollo de actividades en la familia y en el aula” (CNB Primaria -
Primer Grado, p. 145).
Según indicaron técnicos del MINEDUC que participaron en la revisión de este

Informe, “las competencias e indicadores son los elementos que deben permitir
la construcción de los contenidos y metodologías de aprendizaje. Y según sea la
metodología a desarrollar en el aula y las competencias a desarrollar así serán las
actividades de aprendizaje”.
Sin embargo, esa definición general en los hechos establece una frontera poco clara
entre competencias, indicadores de logro y actividades de aprendizaje. Las diversas
tablas que vinculan competencias con uno o varios indicadores de logro y con
contenidos son un ejemplo de ello.
Un dato que llama la atención es que los perfiles de egreso de un nivel y de ingreso a
otro nivel no están definidos en términos de competencias sino en términos de “las
capacidades cognoscitivas, procedimentales y actitudinales34 que los niños y las niñas
deben poseer al ingresar [o egresar] al nivel” (CNB Primaria, p. 39).
Finalmente, la reiteración se da también en la inclusión de tres componentes

diferentes vinculados con la evaluación de resultados de aprendizaje de los alumnos,
como se indica a continuación.
Indicadores de logro:
“Los indicadores de logro se refieren a la actuación; es decir, a la utilización del
conocimiento. Son comportamientos manifiestos, evidencias, rasgos o conjunto de
rasgos observables del desempeño humano que, gracias a una argumentación teórica
bien fundamentada, permiten afirmar que aquello previsto se ha alcanzado” (CNB
Primaria, p. 24). Los mismos aparecen vinculados a cada una de las competencias de
área y a diversos contenidos.
34 Nótese que se hace referencia a capacidades conceptuales, procedimentales y actitudinales. Esa definición de los
perfiles de egreso se confunde con la definición de contenidos de enseñanza en la que se los considera “saberes” de
diversa índole. “Contenidos: Los contenidos conforman el conjunto de saberes científicos, tecnológicos y culturales, que
se constituyen en medios que promueven el desarrollo integral de los y las estudiantes y se organizan en conceptuales,
procedimentales y actitudinales. Los contenidos declarativos se refieren al “saber qué” y hacen referencia a hechos, datos
y conceptos. Los contenidos procedimentales se refieren al “saber cómo” y al “saber hacer”, y los contenidos actitudinales
se refieren al “saber ser” y se centran en valores y actitudes” (CNB Primaria, p. 22) (el destacado es nuestro).

Estándares o aprendizajes esperados:
Estos términos son utilizados indistintamente a lo largo del documento. Son
definidos como “los referentes que operacionalizan las metas de la educación en
criterios que pueden traducirse en evaluaciones de desempeño de los estudiantes.
Asímismo, éstos son los generadores del Currículum Nacional Base” (CNB Primaria,
p.13). Posteriormente, en el texto se plantea que los estándares “Son enunciados que
establecen criterios claros, sencillos y medibles que los maestros y maestras deben
tener como meta del aprendizaje de sus estudiantes, específicamente en dos tipos
de contenidos los declarativos y los procedimentales. Los aprendizajes esperados
establecen las expectativas básicas” (CNB Primaria, p. 49).
Criterios de evaluación por área:

Se definen como “enunciados que tienen como función principal orientar a los y a
las docentes hacia los aspectos que se deben tener en cuenta al determinar el tipo y
nivel de aprendizaje alcanzado por los y las estudiantes en cada uno de los momentos
del proceso educativo según las competencias establecidas en el currículum. Desde
este punto de vista, puede decirse que funcionan como reguladores de las estrategias
de enseñanza” (CNB de Primaria, p. 67). Esta definición resulta similar a la de
aprendizajes esperados o estándares, pues enuncian criterios medibles que permiten
dar cuenta del aprendizaje. Cabe señalar que estos criterios se organizan en diversos
puntos que no siempre se corresponden con las competencias de grado, ni con los
indicadores de logro, ni con las competencias de área.
Podría sostenerse que los indicadores de logro, los criterios de evaluación por
área y los estándares son formas alternativas y equivalentes a describir conductas
observables y medibles que dan cuenta de los aprendizajes logrados; cuya función es
la de establecer criterios de evaluación compartidos. Sin embargo, el CNB no logra
describir claramente qué diferencia y, sobre todo, qué relación hay entre estas tres
categorías conceptuales.
Discusión
El análisis del texto del CNB realizado en este punto parte de considerar el diseño
curricular prescripto por los organismos del gobierno de la educación como una
norma pública integrante de la dimensión legal del Estado, a través de la cual éste
ejerce su papel de garante del derecho a una educación escolar de calidad (Fumagalli,
2012; Fumagalli, 2014).
En tanto norma pública, el CNB es el instrumento jurídico –en sentido laxo– que el
Estado emplea para regular el carácter público de los propósitos y contenidos de la
educación escolar. Como sujeto garante de derecho, el Estado está obligado a elaborar
una norma pública que prescriba el saber al que todos tienen derecho a acceder en la
educación escolar, un saber públicamente considerado relevante y pertinente, dos de
los atributos centrales de una educación escolar de calidad (UNESCO, 2007).
Ahora bien, si el currículo prescripto es una norma pública, su efectividad regulatoria

dependerá –entre otros factores– de cuán claro sea el texto normativo. De ello deriva
la preocupación por elaborar un texto sencillo, directo, sin reiteraciones, auto-
sostenido, que facilite la comprensión lectora.
En esa búsqueda de economía en el esfuerzo de lectura, es recomendable que

el Estado renuncie a regular en la norma prescripta (CNB) algunos aspectos que
se podrían regular y orientar de un modo más efectivo desde los programas de
desarrollo curricular –que por su propia naturaleza ponen el foco en el currículo en
acción– o desde la formación docente inicial y continua.
Lo señalado hasta aquí pone en discusión no solo los aspectos que deben ser regulados
en el texto normativo de Estado, sino también el formato mismo y el registro de
escritura adoptado.
Sabemos que como todo texto escrito, el CNB es pasible de la interpretación de

quienes lo leen y que cada lector pone en juego su propio esquema interpretativo
(Barthes, 1972).
Los problemas señalados en el punto d, podrían explicarse por el intento de relacionar

diversas tradiciones curriculares en el texto con un único normativo, pero también
pueden vincularse con un debate conceptual aún no saldado en el propio campo
académico respecto de los conceptos empleados35.
Tal es el caso del concepto de “competencia” –considerado un concepto estelar en la

trasformación curricular de Guatemala–, cuya definición en el campo académico está
lejos de ser unívoca. Entre otras acepciones, éstas pueden ser consideradas: saberes o
conocimientos de diversa índole. Por ejemplo, para Delors (1994), en el marco de la
UNESCO, la definición está vinculada a la integración de diversos tipos de saberes:
aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a vivir y aprender a ser. También se las
concibe como destrezas, capacidades, habilidades, o producto de la combinación de
saberes y habilidades, conocimientos y destrezas entre otras combinaciones posibles.
Por ejemplo, las “Competencias Curriculares Transversales” (CCC) en el contexto de
la OCDE (Salganik y otros, 1999) se definen como “un dominio de competencias que
35 Rychen y Tiana (2004) proponen un enfoque funcional de las competencias como “un concepto holístico que integra
la existencia de demandas externas, los atributos personales (incluida la ética y los valores) así como el contexto” (p.
21), como elementos centrales para el desempeño competente. Jonnaert y otros (2006) también sostienen un concepto
de competencia “situada”, que permite elaborar diseños curriculares con un abordaje desde las situaciones. Retoman el
concepto de Pastré (2004), para quien la competencia es “una estructura dinámica que organiza la actividad, anclada en
la experiencia y en la práctica de la persona en situación” (Jonnaert y otros, 2006, p. 16).

incluye conocimientos y destrezas relacionadas con los resultados de educación en
un sentido amplio, como respuesta a las necesidades de las esferas social y económica
de la vida” (p. 14). Este enfoque intenta definir habilidades y saberes productivos para
la sociedad, además de ser orientado por las demandas planteadas a la escuela por la
economía mundial y pone el foco en la competitividad.
Otro tema en debate es si las competencias en tanto “capacidades” o “habilidades”

están escindidas del contexto en el cual se producen y se aplican; es decir, si se trata
de capacidades generales transversales o si se relacionan con saberes de campos
conceptuales particulares36.
En cuanto a su función desde el punto de vista de la elaboración curricular, se las

considera tanto un componente central del currículo prescripto –describe “el objeto
a enseñar”, alude al “contenido de la educación” en sentido amplio– como también
un descriptor del currículo en acción como enfoque pedagógico de la enseñanza que
integra diferentes tipos de saberes (De Ketele, 1996; Roegiers, 2007) 37.
En el CNB de Guatemala parecieran convivir las diversas acepciones del término antes
presentadas. Aunque prepondera la acepción de “capacidad” que implica la puesta en
acción de saberes de diversa índole –conceptuales o declarativos, procedimentales y
actitudinales– para dar solución a problemas, esa definición no se sostiene a lo largo
del texto. Las competencias de área omiten el requisito de su utilización en la resolución
de problemas, y las competencias de grado son definidas como “realizaciones o
desempeños (...) enfocados en el saber hacer” (CNB Primaria, p. 23).
En términos generales, se percibe un uso del término “competencia” en los cuatro

tipos descritos, hecho que oscurece su significado. Por ejemplo, no queda claro por
qué se decide llamar “competencias marco” a lo que en definitiva son propósitos de la
educación –como su definición lo indica.
36 El BIE-UNESCO (2006) sostiene que el enfoque centrado en las competencias transversales es muy ambicioso,
requiere de docentes muy bien formados, de grupos de pocos alumnos, espacios y materiales adecuados, y que resulta
complejo de implementar en los países menos desarrollados. Asimismo afirman que “este enfoque no aporta ninguna
respuesta decisiva al problema de la calidad de las adquisiciones básicas de los alumnos: leer, escribir y calcular de manera
eficaz y en una situación de la vida real” (p. 2), y por ello abogan por un currículum centrado en la integración de
competencias vinculadas con los aprendizajes puntuales y los aprendizajes de la integración. Las pruebas PISA, de la
OCDE, por su parte, evalúan competencias vinculadas a las áreas de conocimiento: competencia lectora, competencia
matemática y competencia científica, como “los conocimientos y las habilidades más importantes y necesarios para la
vida adulta. El énfasis recae en el dominio de procesos, la comprensión de conceptos y la capacidad para desenvolverse
en diversas situaciones dentro de cada área” (PISA, 2006, p. 8).
37 La “pedagogía de la integración” (De Ketele, 1996; Roegiers, 2007) es un exponente de esta concepción sobre las
competencias. Roegiers concibe la integración como la “movilización conjunta de diferentes conocimientos escolares
realizada por el alumno en una situación significativa” (p. 27); esa movilización conjunta es la que da sentido a los
aprendizajes. Las competencias entonces no constituyen un listado de capacidades a adquirir de manera aislada entre sí,
sino a ser puestas en juego a partir de una situación dada. Así, la competencia es “un concepto integrador, en el sentido en
que toma en cuenta, a la vez, los contenidos, las actividades que se deben realizar y las situaciones en las cuales se realizan
las actividades” (p. 73), y se formulan de esa manera.
En el trabajo de campo realizado en Guatemala se ha corroborado que han sido
numerosas las instancias de capacitación realizadas con los profesores para la
divulgación del CNB. Un argumento esgrimido desde el nivel central para el
desarrollo de esta capacitación ha sido la complejidad conceptual de CNB.
Si bien es posible reconocer que los profesores no tienen la formación básica necesaria
para comprender la propuesta conceptual del CNB, el análisis realizado sobre el texto
normativo habilita a pensar, en parte, que las dificultades de comprensión de la norma
pueden provenir de los problemas de estructura interna y de las inconsistencias
conceptuales antes señaladas.
Recomendaciones
Simplificar la estructura del texto normativo (CNB) en orden a tornarlo más claro
desde el punto de vista comunicacional
Aunque esta no es una prioridad, sine qua non, a mediano plazo se recomienda
realizar una revisión profunda del texto normativo destinada a simplificar su
estructura y acortar su extensión: además de eliminar inconsistencias conceptuales
internas. La versión actual muestra la presencia de diversas tradiciones curriculares
superpuestas, lo que atenta no solo contra la consistencia conceptual interna, sino
respecto de una efectiva divulgación pública de su contenido.
Para ello se sugiere:
Eliminar del texto normativo todas las explicaciones referidas a su estructura –que
seguramente disminuirán al simplificarla– y dejarlas en un único lugar del texto
donde se presente un glosario y su estructura interna.
Eliminar aspectos que pueden ser regulados desde los programas de desarrollo
curricular y apoyados en programas de formación docente continua.
Incorporar un glosario con una única definición de las categorías conceptuales
empleadas, simplificar su estructura interna y acortar su extensión.
Diseñar estrategias de divulgación del CNB destinadas al gran público
La divulgación pública de la norma que prescribe las características de la educación

escolar a la que todos tienen derecho no queda o no debería quedar restringida solo a
los funcionarios del MINEDUC –nacionales y regionales– y a los profesores que son
quienes tienen la responsabilidad de brindar esa educación.

La población en general debe conocer el proyecto educativo público al que tienen
derecho; pues conocerlo es una condición necesaria para poder revisarlo críticamente,
poder participar activamente en la educación de sus hijos y, sobre todo, poder exigir
al Estado que garantice el ejercicio pleno de ese derecho. El CNB está disponible en la
página web del MINEDUC, incluso existe un CNB en línea, pero se requiere además
de estrategias de divulgación adecuadas a diversos actores –familias de los alumnos,
ONG– y no solo a quienes tienen conocimientos de base o capacidades lectoras para
acceder a textos escritos en lenguaje técnico.
1.2. La información requerida para monitorear la implementación

del CNB y de los programas de desarrollo curricular elaborados
por el MINEDUC
Evidencia
El MINEDUC lleva a cabo en el nivel nacional diversas estrategias para monitorear
y evaluar tanto la implementación del CNB como la de los programas de desarrollo
curricular. En relación con ese monitoreo, se han identificado dos cuestiones
problemáticas.
En relación con ese monitoreo, se han identificado dos cuestiones problemáticas.
La superposición en el nivel nacional de las tareas de monitoreo y evaluación de

la implementación del CNB.
En relación con el monitoreo y la evaluación de implementación del CNB en el
nivel nacional, intervienen tres direcciones: la Dirección General de Currículo
(DIGECUR), la DIGEDUCA y la DIGEMOCA.
El trabajo de campo llevado a cabo permitió corroborar la superposición de tareas

de monitoreo del currículo y una baja articulación entre las diversas direcciones
involucradas. De hecho, la DIGECUR no puede llevar a cabo ese monitoreo.
Probablemente la concentración de las tareas de producción de la normativa
curricular y de evaluación de la implementación del CNB en esa única dirección
explique esa dificultad.
Sin embargo, en las entrevistas realizadas a funcionarios del MINEDUC del nivel
nacional se planteó que esas dificultades también provienen por la fragmentación de
las tareas de monitoreo y evaluación del currículo en diversas Direcciones.
La preponderancia de indicadores cuantitativos en el monitoreo y la evaluación
de los programas de desarrollo curricular.
Por otra parte dada la envergadura de estas estrategias y programas de desarrollo
curricular elaborados por el MINEDUC y en función de la necesidad de evaluar
su posible proyección a otros grados del nivel primario, el monitoreo de su
implementación constituye para el MINEDUC un elemento clave para identificar
cuáles son los aspectos que funcionan y cuáles los que deben ser modificados.
Por ello, el MINEDUC ha definido un sistema de monitoreo por resultados de la

estrategia Éxito Escolar y cuenta con un sistema de apadrinamiento que sigue el
movimiento del indicador “fracaso escolar” para conocer su reducción.
El monitoreo de los programas se lleva a cabo a través de la DIGEMOCA, mediante

un sistema de supervisión que se desarrolla en los planos nacional, departamental
y escolar que incluye diversos indicadores. Sin embargo, aunque el sistema incluye
29 indicadores38, en su mayoría éstos son de índole cuantitativa. Del mismo modo,
aunque para los programas “Leamos juntos” y “Contemos juntos”, DIGEDUCA lleva
a cabo una evaluación de la mejora de los aprendizajes, existen pocos indicadores
cualitativos que permitan conocer los procesos que conducen a esos resultados. Por
tanto, los indicadores cuantitativos resultan insuficientes para evaluar el impacto de
los programas en las situaciones de aula; pese que facilitan el control de gestión pero
no alcanzan para una evaluación integral de los resultados de los programas.
Discusión
La construcción de información para la toma de decisiones en política curricular
(y educativa en general) ha mejorado notablemente en la región en los últimos 20
años. No obstante, resulta imprescindible avanzar en la integralidad de los sistemas
de información y en la complementariedad del tipo de información que se recaba,
así como en las estrategias empleadas para su recolección. Dar mayor consistencia
interna a los sistemas de información, complementar indicadores cuantitativos con
cualitativos y articular diversas instancias de búsqueda de información constituyen
algunos de los desafíos pendientes.
La evaluación de la implementación de las normas curriculares en las aulas y la

evaluación del impacto de los programas de desarrollo curricular requieren de
diversas estrategias que permitan llegar al cotidiano de las escuelas.
38 El sistema incluye 29 indicadores que pueden ser desagregados al máximo nivel que permiten los cuestionarios
(a nivel geográfico: nacional, departamental, municipal y establecimiento; por nivel educativo: preprimaria, primaria y
medio; idioma y área curricular, entre otros). Esos indicadores provienen de un proceso de consulta que DIGEMOCA
realizó a fines del año 2012 con otras direcciones del MINEDUC para la construcción de los cuestionarios del sistema de
monitoreo. Dado que cada usuario requiere diferente tipo de información, se dividió a los usuarios en dos niveles: el nivel
macro y el nivel gerencial o de control.

Por ello, las transformaciones curriculares acontecidas en América Latina que
plantearon cambios de enfoques en la enseñanza escolar han sido acompañadas por
cursos de formación docente continua diseñados ad hoc (Aguerrondo, 2004) destinados
a divulgar los cambios curriculares propuestos en el profesorado en servicio. Además de
los cursos, los organismos de gobierno de la educación pública elaboraron numerosos
programas y materiales de desarrollo curricular a través de los cuales se propusieron
llegar a los docentes con propuestas concretas de trabajo en las aulas alineadas con el
nuevo proyecto educativo descrito en el diseño curricular prescripto.
Las reflexiones realizadas sobre el impacto de estos materiales y programas de

desarrollo curricular permiten sostener que por sí solos no garantizan la apropiación de
los cambios curriculares propuestos ni su efectivo uso en las situaciones de enseñanza
en las aulas (Contreras Domingo, 1990; Fernández Cruz, 2004; Bolívar, 2006; Díaz
Barriga Arceo, 2010). Para que ese impacto sea el esperado, se requiere intervenir en
dos planos en simultáneo: el de las propias estrategias de formación empleadas y el de
las condiciones materiales e institucionales condicionantes de la enseñanza.
En relación con las estrategias de formación continua, se ha corroborado que las

centradas en la escuela (Ávalos, 2007; Vezub, 2009) que promueven procesos
de reflexión sobre las prácticas de enseñanza (Schön, 1987; Fumagalli, 2004b;
Perrenoud, 2004) son las que resultan más efectivas, pues permiten incidir en los
saberes docentes y en las estrategias de enseñanza que se encuentran condicionadas
por la organización institucional de la enseñanza escolar (Fullan, 2002; Bolívar, 1996;
Tyack y Cuban, 2001; Fumagalli y Brito, 2004; Terigi, 2008; Fumagalli, 2012).
Sin embargo, sea cual fuere la estrategia de formación continua empleada, no cabe
duda de la necesidad de monitorear la implementación de los programas de desarrollo
curricular y construir información confiable y válida sobre su eficacia39. El monitoreo
entendido como proceso continuo de construcción de información relevante sobre
la marcha de los programas es una condición necesaria para poder tomar decisiones
sobre la base de evidencia empírica. En los procesos de cambio curricular, donde las
modificaciones apuntan a las prácticas de enseñanza en el aula, es preciso monitorear
que los docentes efectivamente lleven a la práctica los cambios previstos.
39 El monitoreo permite evaluar la eficacia de un programa porque está destinado a “indagar y analizar permanentemente
el grado en que las actividades realizadas y los resultados obtenidos cumplen con lo planificado, con el fin de detectar a
tiempo eventuales diferencias, obstáculos o necesidades de ajuste en la planificación y ejecución” (SIEMPRO y UNESCO,
1999, p. 87).
Recomendaciones
Coordinar en el MINEDUC los procesos de monitoreo y evaluación de la

implementación del CNB
Para ello, se recomienda ubicar bajo la órbita de la Dirección de Evaluación la

investigación evaluativa del currículo en acción y crear una mesa de coordinación de
acciones con DIGEMOCA y DIGECUR. Esa estrategia de coordinación compartida
debería poder sostener una línea de acción destinada a monitorear el curso de la
transformación curricular, sus aciertos, pero también los aspectos en los que ha fallado y
deben ser modificados. Después de doce años que dio inicio el proceso de transformación
curricular, sería sumamente importante poder sistematizar la experiencia, mediante el
desarrollo de una investigación sistemática e integral que permita reorientar los procesos
de reformulación y de actualización que toda norma curricular requiere.
Complementar el sistema de monitoreo actual de los programas de desarrollo

curricular con la inclusión de nuevos indicadores cualitativos y con estudios de
índole cualitativa
Se sugiere complementar el sistema de monitoreo con que cuenta la DIGEMOCA,

a través de la realización de estudios de índole cualitativa que permitan describir e
interpretar las situaciones que intervienen en la implementación de los programas
y estrategias de mejora en las escuelas. Estos estudios pueden hacerse a partir de la
información que recogen los equipos técnicos de las direcciones departamentales,
quienes cuentan con instrumentos de visitas de campo en las escuelas, para
monitorear los aspectos cualitativos. Pero también, pueden incluir entrevistas
en profundidad o talleres realizados con los profesores y con los diversos actores
institucionales involucrados en los programas. El sistema de padrinazgo puede ser la
vía para llevar adelante este tipo de estudios sistemáticos.
Fortalecer la relación entre los programas de desarrollo curricular y los procesos de

formación docente continua
Producir sinergia y fortalecer esta relación no implica aumentar la inversión ni

diseñar programas ad hoc, sino replantear el enfoque que se está dando a la formación
docente continua, con el propósito de que se constituya una instancia para promover
el desarrollo curricular. En este sentido, pueden diseñarse estrategias de capacitación
para el desarrollo curricular que impliquen no solo acceder al conocimiento del texto
del CNB, sino también al diseño de estrategias de enseñanza, a la puesta a prueba en
las aulas de esas actividades diseñadas y al análisis de sus resultados. Diseño, puesta

prueba en el aula y análisis de los resultados son tres tipos de tareas básicas implicadas
en los procesos de reflexión sobre la acción. Realizar esos procesos en el contexto
de la capacitación constituye un modo de fortalecer las capacidades de los docentes
para el desarrollo curricular. Esta dinámica puede complementar las estrategias
actuales de formación continua diseñadas por el PADEP. Esta “puesta a prueba” en
las aulas permitirá construir conocimiento sobre las condiciones institucionales que
habilitan, así como también sobre las que obstaculizan la implementación de los
diversos programas en las escuelas. Ayudará a discriminar cuánto del problema de la
ineficacia obedece a rasgos particulares de cada docente y cuánto a las condiciones
institucionales, materiales y simbólicas (Fumagalli, 2015), en las que cada docente
lleva adelante sus prácticas de enseñanza.
2. TEMA DE POLÍTICA II.

El CNB en las escuelas
El carácter de norma garante del derecho a la educación escolar exige reducir a su

mínima expresión la brecha inevitable entre currículo prescrito (CNB) y el currículo
en acción, de modo tal que en su implementación el Estado garantice igualdad de
oportunidades en el acceso a una educación escolar de calidad.
El modelo Conceptual de Calidad Educativa adoptado por el MINEDUC (2006)40

discrimina tres tipos de condiciones que coadyuvan al logro de la calidad educativa:
las condiciones estructurales, las específicas y la disposición de recursos y servicios
de apoyo.
Las “condiciones estructurales” se establecen en el sistema educativo e incluyen el

diseño de un sistema de aseguramiento de la calidad, la definición de estándares
–aprendizajes esperados– y el diseño del currículum, un sistema de evaluación,
formación inicial de docentes y la especificación de modalidades de entrega
pedagógica.
Las “condiciones específicas” se establecen para el mejoramiento de la calidad en el

aula y parten de la reflexión sobre la práctica pedagógica. Son orientadas a fortalecer
la gestión escolar –la autonomía para la toma de decisiones y en particular para
la elaboración del proyecto escolar– y el liderazgo pedagógico, que se concentra
en: supervisión, dirección escolar, proyectos pedagógicos enfocados a mejorar el
aprendizaje y formación de docentes en servicio.
40 Se funda en el marco propuesto por UNESCO (2005) y se sustenta en los cuatro pilares de “Educación para todos”
anteriormente citados: aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a convivir, aprender a ser (Delors, 1994).
Capítulo 2. El currículo ■ 2. Tema de política II. El CNB en las escuelas 107
Los “recursos y servicios de apoyo” son proporcionados por unidades que dan
sustento al proceso educativo: incluyen la infraestructura física, libros de texto, las
bibliotecas, la tecnología y la alimentación escolar.
2.1. La distancia entre los propósitos de la transformación curricular y

las condiciones materiales para su implementación en las escuelas
Evidencia
En relación con las condiciones materiales en las que se llevan a cabo los procesos
de enseñanza y aprendizaje, la situación de la infraestructura41 y de las condiciones
materiales de la enseñanza en general –disponibilidad de recursos humanos y
materiales– ocupan un lugar central.
Cabe señalar que en Guatemala, hacia el año 2005, solo el 53% de los establecimientos
educativos contaba con las condiciones mínimas adecuadas para el trabajo en el aula
(MINEDUC, 2008).
En el “Plan de Implementación Estratégica de Educación 2012-2016” se plantea

como uno de los lineamientos estratégicos: “implementar el sistema nacional de
atención a la infraestructura escolar”, definido en relación con el objetivo de “mejorar
la gestión del aula empoderando a las comunidades”. Entre las acciones que allí se
describen como necesarias, pueden mencionarse: “atender a centros educativos que
requieren mantenimiento, fomentar la participación de la comunidad educativa
para las reparaciones menores, gestionar recursos para mejorar la infraestructura
por medio de alianzas con instituciones privadas, atender a centros educativos
que requieren construcción de aulas y reparaciones mayores, reparar los centros
educativos dañados por fenómenos naturales, atender obras exteriores y espacios
administrativos, deportivos y de usos múltiples, construir infraestructura nueva,
dotar de mobiliario y equipo” (MINEDUC, 2012a).
El propósito de mejorar la situación de infraestructura y disponibilidad de recursos

materiales se plantea también en la Propuesta de Transformación del Nivel de la
Educación Media donde, entre otras medidas, se propone la realización de un mapeo
de infraestructura con enfoque territorial, la revisión de las regulaciones referidas a
la construcción e infraestructura escolar y de la normativa relativa a la conectividad,
y avanzar en la instalación de tecnologías de la información y la comunicación en los
establecimientos educativos (USAID-MINEDUC, 2014).
41 Se debe considerar que en el tema de infraestructura interviene el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura

y Vivienda de Guatemala. De todos modos, sea cual fuere el organismo de gobierno del cual depende, los problemas de
infraestructura y de equipamiento identificados afectan la posibilidad de implementar el CNB en todas las escuelas.

Las intenciones descritas en los documentos de política educativa dan cuenta de que
los responsables del gobierno de la educación tienen conciencia de la magnitud del
problema; sin embargo, la brecha entre las intenciones y la realidad concreta de las
aulas es aún muy grande.
En la actualidad, en el MINEDUC se reconocen problemas de falta de dotación –

sobre todo en zonas rurales– de mobiliario, de materiales educativos, de equipos, de
tecnología y de acceso a conectividad e Internet.
Ese reconocimiento que hace el propio MINEDUC se constató en el trabajo de campo,42

donde se han detectado los siguientes problemas:
Baja disponibilidad de recursos materiales para la enseñanza.
Inadecuación de espacios y de equipamiento específico para el desarrollo de

diversas actividades.
Problemas de riesgo sanitario en edificios escolares (techos de asbesto, juegos al

aire libre poco seguros), problemas de higiene (baja disponibilidad de personal y
de materiales de limpieza).
Barreras arquitectónicas y escasa accesibilidad para personas con necesidades

especiales.
Frente a la imposibilidad del Estado de garantizar en todas las escuelas los recursos
humanos y materiales necesarios, la situación obliga a que en algunas escuelas se
desarrollen actividades de enseñanza pagadas por los padres de los alumnos –se cobra
una cuota para contratar a profesores, por ejemplo, para enseñanza de informática–,
lo cual atenta contra el principio de gratuidad.
El tema es complejo, el hecho de no poder garantizar las condiciones materiales

básicas para la implementación del CNB redunda en una oferta de educación gratuita
pero de baja calidad y como efecto paradojal genera situaciones de ilegalidad y una
opinión desfavorable hacia la gratuidad –varios directivos expresaron que el Decreto
de 2008 debería ser derogado.
Discusión
La gratuidad de la enseñanza es un principio que el propio Estado de Guatemala ha
priorizado como eje de organización de la educación pública.
42 Se debe aclarar que los problemas identificados refieren solo al conjunto de escuelas observadas, no pretenden
predicarse para todas las escuelas del sistema educativo.
Diversos estudios y documentos internacionales coinciden en afirmar la incidencia
que tienen las condiciones materiales de la enseñanza en logros de aprendizaje. Esas
condiciones refieren tanto a características de infraestructura43 como a factores
que contribuyen al mejoramiento del proceso didáctico (UNESCO, 2005); como
objetivos y contenidos pertinentes, una buena utilización del tiempo –acorde con los
tiempos reales de aprendizaje–, métodos y estrategias didácticas eficaces, pedagogías
específicas para contextos no convencionales, la consideración del idioma de los
alumnos, procesos adecuados de evaluación y mejoramiento de la enseñanza, y
recursos que facilitan la buena calidad de la enseñanza. Estos recursos correspondes a
material didáctico acorde, distribuido de manera adecuada y con docentes formados
para ello, y a la existencia de un lugar adecuado para aprender.
Es obligación del Estado, en tanto sujeto garante de derecho, proveer y asegurar que las
condiciones materiales en las que se desarrolla la enseñanza escolar sean las adecuadas.
Recomendaciones
Diseñar un sistema de información integral que permita elaborar un plan

quinquenal de infraestructura y equipamiento escolar, el cual parta de la
identificación de situaciones edilicias con riesgo sanitario
Para la elaboración de ese plan de acción resulta imprescindible conformar un sistema de

información unificado44, sobre los requerimientos de infraestructura y equipamiento
de todas las escuelas. Ese sistema permitirá no solo recabar la información necesaria
para elaborar el plan quinquenal, monitorear su implementación y atender los
requerimientos de infraestructura y equipamiento emergentes no previstos en el
plan. También posibilitará que el nivel de gobierno nacional identifique problemas,
priorice tareas y distribuya recursos de modo equitativo entre todas las escuelas
del sistema. Asimismo, viabilizará una comunicación fluida con las direcciones
Departamentales y aportará la evidencia empírica necesaria para tomar decisiones
de modo consensuado y pertinente.
43 Según UNESCO (2005), algunos de los factores determinantes para que una escuela y sus aulas se constituyan
en un lugar adecuado para aprender son: evitar el exceso de alumnos, tener accesibilidad para discapacitados, agua
potable e instalaciones sanitarias en condiciones, e instalaciones escolares que a su vez se sostengan con el mantenimiento
adecuado. Afirman que “en la formulación de normas y parámetros claros respecto de las especificaciones técnicas y
la localización de las escuelas, se debería tener en cuenta la necesidad de lograr un buen entorno físico de aprendizaje
para todos los educandos” (p. 179). Hernández Castilla y otros (2014) identificaron factores asociados a la ineficacia
escolar; entre otros, destacan la influencia de instalaciones inadecuadas y desatendidas, recursos inadecuados y/o
deficientes (aulas pequeñas o escasos escritorios, sin llegar a uno por estudiante), escasez de materiales de enseñanza o
uso meramente instrumental de los mismos, y negligencia en cuanto al mantenimiento de la limpieza.
44 No hacemos referencia al sistema de monitoreo del que Guatemala dispone, sino de un sistema de información más
amplio e integrado que incluye el de monitoreo.

Una vez elaborado el plan no se considera necesario, e incluso se desaconseja, ampliar
el aparato burocrático en los Departamentos para su implementación. Se propone
revisar críticamente el organigrama actual de tareas y concentrar en DIPLAN y
DIGEMOCA el mantenimiento del sistema de información que permita mejorar y
atender de modo eficaz las necesidades de infraestructura y equipamiento que el
CNB requiere para su implementación en las aulas.
2.2. Los procesos de liderazgo pedagógico requeridos para la

implementación del modelo de “aula de calidad” adoptado por
Guatemala
Como ya se mencionó en este capítulo, el modelo de elaboración curricular adoptado
por Guatemala incluye un nivel institucional de reelaboración del CNB denominado
nivel local. Ello significa que en cada centro escolar los equipos docentes deben
asumir las dos tareas centrales que el modelo curricular prescribe:
“Elabora el Plan Educativo de Centro Escolar y los programas y planes de

clase, integrando las necesidades locales y los intereses de las y los estudiantes,
las orientaciones nacionales y las normativas generales a nivel regional.”
“(…) hacer operativo el currículum en el ámbito local, tomando en cuenta

las caacterísticas, las necesidades, los intereses y los problemas de la
localidad” (CNB Primaria, p. 37).
Por otra parte, el modelo del “aula de calidad” adoptado por Guatemala indica, entre
sus condiciones específicas, la necesidad de un liderazgo pedagógico que se lleve
a cabo, entre otras instancias, a través de la Supervisión y de la Dirección escolar.
En el trabajo de campo realizado, la inmensa mayoría de los actores institucionales
entrevistados ha planteado que existen dificultades para llevar adelante el liderazgo
pedagógico en el nivel de cada centro escolar.
Esas dificultades están asociadas a dos cuestiones centrales: (i) la sobrecarga de

tareas en los supervisores escolares; (ii) la sobrecarga de tareas en los directivos de
los centros escolares.
La sobrecarga de tareas en los supervisores escolares

En relación con la supervisión, según datos aportados por el MINEDUC, Guatemala
cuenta con 645 supervisores escolares distribuidos en 25 direcciones departamentales.
Solo 104 poseen un cargo por nombramiento; 327 –casi el 50%– son docentes a cargo
de la supervisión educativa y el resto (214) son personal de categoría profesional 1
–Capacitador Técnico Pedagógico.
Algunas áreas cuentan con supervisores pedagógicos. La DIGEF integra a 25
orientadores metodológicos y 25 coordinadores técnicos. Once acompañantes
pedagógicos para las Escuelas Normales de Educación Física.
La Dirección General de Educación Especial cuenta con el equipo de asesoría

pedagógica itinerante en las Direcciones Departamentales de Educación45. En el
Acuerdo Ministerial Nº 1565-2011, “Manual de Funciones, Organización y Puestos
de las Direcciones Departamentales del Ministerio de Educación”, se señala que
los asesores pedagógicos itinerantes trabajan en el nivel local para incluir a niños
y niñas con necesidades educativas especiales -asociadas o no a discapacidades-
en las escuelas regulares, y para asegurar la educación adecuada y el desarrollo
psicobiosocial de los estudiantes, por medio del trabajo con supervisores, directores,
docentes y padres de familia46.
En el taller realizado con supervisores en el transcurso del trabajo de campo, estos

señalaron que los problemas para liderar la implementación del CNB desde su rol
aparecen asociados fundamentalmente a la sobrecarga administrativa y a la falta de
recursos para la movilidad, cuando se trata de regiones con barreras geográficas. En
relación con la implementación del CNB, sostuvieron que es poco lo que pueden
hacer porque el cúmulo de tareas de índole administrativa les impide realizar visitas
a escuelas con cierta frecuencia y llevar a cabo tareas de asesoramiento pedagógico.
La sobrecarga de tareas en los directivos escolares

En relación con la dirección escolar, cabe señalar que el cargo directivo no figura en el
escalafón docente como cargo estatutario: es una función que asumen los profesores.
Solo en caso que el establecimiento escolar atienda a más de 250 alumnos, la función
de dirección se asume en exclusividad; si la matrícula es más baja, un profesor a cargo
de un grupo debe asumir también la función directiva47.
En el trabajo de campo se percibió que el cargo directivo en las escuelas con menos de
250 alumnos resulta una carga que nadie desea asumir porque, según la opinión de los
entrevistados, no se puede enseñar bien –a los alumnos– ni dirigir bien la institución.
Las continuas reuniones a las que los directivos deben asistir por motivos asociados a la
gestión escolar resultan un problema serio para la continuidad de las clases.
45 Este proceso fue evaluado satisfactoriamente en los resultados de la investigación “Hacia un sistema educativo
inclusivo: la situación en Guatemala”, REFIE ( www.refie.org).
46 Según datos aportados por el MINEDUC, la asesoría a docentes incluye orientar y apoyar con métodos y técnicas
pedagógicas de acuerdo con el tipo de necesidad educativa con o sin discapacidad, como acompañarlos en el proceso de
las adecuaciones curriculares. Además, realizan actividades de sensibilización y capacitación a la comunidad educativa
sobre temáticas relacionadas a la inclusión educativa y educación especial, en el marco del Ministerio de Educación;
elaboran documentos de apoyo que orientan el proceso de enseñanza-aprendizaje de los estudiantes con necesidades
educativas especiales asociadas o no a discapacidad; y promueven el establecimiento de alianzas estratégicas con
instituciones gubernamentales y no gubernamentales para fortalecer la educación inclusiva.
47 Este tema se retoma en el capítulo 3 de este Informe.

El modelo de gestión descentralizado supone además una serie de tareas de índole
administrativa que los directivos deben asumir bajo su responsabilidad. En ese
contexto, el liderazgo pedagógico en la institución queda en un segundo plano.
En escuelas donde el directivo puede asumir el cargo en exclusividad, la situación
mejora en algunos aspectos, pero en otros resulta de todos modos complicada. En las
escuelas multigrado de personal único, el problema se agudiza.
Discusión
El rol del supervisor resulta fundamental en el proceso de implementación de la
normativa curricular prescripta, en particular en los procesos de cambio curricular.
Varios estudios identifican modelos de supervisión escolar. De Grauwe y Carron

(2007) distinguen cuatro modelos abstractos que se presentan en diferente medida y
con distinta fuerza en los diversos sistemas educativos: clásico, de control central, de
apoyo cercano a la escuela y de supervisión con asiento en la escuela48. Aguerrondo
(2013) también señala la tensión entre dos grandes modelos: la supervisión asimilada a
la función de control o la vinculada al asesoramiento pedagógico.
El primer modelo es el que parece encontrarse con más frecuencia en los sistemas
educativos, con supervisores sobre demandados debido a la complejidad creciente
de sus tareas, por constituirse en mediadores entre las autoridades de gobierno y las
escuelas.
Varios países, como Canadá, Australia, Gran Bretaña y Holanda, han optado
por un modelo de supervisión llamado “sistémico”, en el que las funciones de los
supervisores tienen tres componentes: un componente ejecutivo; un componente de
asistencia; y un componente de control (Aguerrondo, 2002). Las reformas educativas
orientadas hacia la mejora en la calidad de la enseñanza requieren de cambios en el
modelo de supervisión, abandonando el rol tradicional de carácter administrativo de
los supervisores para tender hacia el rol de gestores activos de la mejora escolar, para
lo cual es necesaria tanto la tarea de asesoramiento como la de inspección, ya que
ambas forman parte de la función de supervisión (Aguerrondo, 2013).
48 Terigi (2009) retoma estos modelos para analizar los sistemas nacionales de inspección o supervisión de Francia,
Tanzania, Inglaterra, Chile.
Respecto al rol de los directivos, el Estudio Internacional sobre Enseñanza y Aprendizaje
(TALIS49, 2009) identificó dos grandes modelos de desempeño o estilos de conducción:
el educativo y el administrativo50.
El estudio afirmó que, por lo general, los directivos que ejercen un buen liderazgo
educativo o liderazgo pedagógico (Bolívar, 2010) también ejercen un buen liderazgo
administrativo. Sin embargo, la sobrecarga de tareas administrativas propias de
una concepción del directivo escolar como “administrador burocrático” resulta un
obstáculo serio para ejercer el liderazgo pedagógico de manera óptima, como parece
suceder en Guatemala.
No cabe duda del papel que el liderazgo pedagógico desempeña en la mejora de la

calidad educativa (OCDE, 2009)51. Respecto de las tareas que le competen al directivo
“líder”, en dicho documento se identifican cuatro responsabilidades fundamentales:
apoyar, evaluar y desarrollar la calidad docente –lo que implica gestionar el currículum,
supervisar y evaluar a los docentes y apoyar su desarrollo profesional, junto con la
fomentación de la cultura de trabajo colaborativo–; trabajar en el establecimiento de
metas, evaluación y rendición de cuentas; administrar los recursos estratégicos –tanto
financieros como humanos–; y sostener el liderazgo fuera de los límites de la escuela.
Cabe destacar que el liderazgo puede ser distribuido (Riveros-Barrera, 2012) y

compartido por varios profesionales a nivel escolar, bajo estructuras formales o
informales (Pont y otros, 2009). Un estudio de la UNESCO (2014), realizado sobre la
base de investigaciones sobre ocho sistemas escolares de América Latina y el Caribe,
avanza en estas mismas líneas y brinda orientaciones al respecto52.
49 TALIS: siglas para la expresión Teaching and Learning International Survey. El estudio examinó cinco dimensiones
del comportamiento de la dirección escolar: gestión de los objetivos del centro, acciones dirigidas a mejorar la formación
de los profesores, supervisión directa de los profesores, rendición de cuentas ante las partes interesadas internas y
externas, y gestión de normas y procedimientos.
50 “La dirección educativa se caracteriza por acciones dirigidas a apoyar o mejorar la formación de los profesores
y a fijar los objetivos del centro y el desarrollo del currículo. La dirección administrativa, por su parte, se distingue por
acciones destinadas a gestionar la rendición de cuentas ante las partes interesadas y establecer y manejar los procedimientos
administrativos (...) se requieren elementos de ambas para alcanzar una dirección escolar eficaz” (TALIS, 2009, p. 20).
51 El documento “Mejorar el liderazgo escolar. Volumen 1: Política y práctica”, elaborado por OCDE (Pont y otros,
2009) afirma que el modelo de liderazgo pedagógico se constituye en un factor clave para la mejora educativa: “Como el
intermediario clave entre el aula, la escuela individual y el sistema educativo en su conjunto, el liderazgo escolar eficaz
es indispensable para mejorar la eficiencia y la equidad de la educación. Dentro de cada escuela individual, el liderazgo
puede contribuir a mejorar el aprendizaje de los estudiantes al moldear las condiciones y la situación en las que ocurren
la enseñanza y el aprendizaje. Más allá de los límites de las escuelas, los líderes escolares pueden conectarse con entornos
externos cambiantes. Y, en la interfase escuela-sistemas, el liderazgo escolar proporciona un puente entre los procesos de
mejora interna de la escuela y la reforma iniciada de manera externa” (p. 16).
52 Otro documento de OCDE (2009), en línea con el antes citado, brinda un conjunto de herramientas de trabajo para
mejorar el liderazgo escolar.

Recomendaciones
Redefinir desde el punto de vista normativo la función de supervisión escolar en

orden a compatibilizar su papel de control burocrático y de liderazgo pedagógico
La revisión supone idear nuevos estilos de supervisión escolar. No se trata de

concentrar las funciones de control y liderazgo pedagógico en una sola persona, sino
de constituir equipos de supervisión que aborden los diversos temas. Necesariamente,
la función de supervisión escolar debe apoyarse en un sistema de información
educativa consolidado, que permita analizar la situación de cada institución en el
marco del conjunto de escuelas que integren la región o distrito que cada equipo de
supervisión escolar tenga a su cargo y en el marco del sistema educativo de Guatemala
en su conjunto. La redefinición de la función de supervisión supone por tanto un
trabajo coordinado con DIPLAN, con DIGEMOCA y con DIGECUR. No se trata
de hacer crecer el número de supervisores, sino de reorganizar estratégicamente sus
tareas consolidando equipos de trabajo.
Redefinir desde el punto de vista normativo la función directiva en orden a

fortalecer su capacidad de liderazgo institucional
La revisión normativa supone diseñar el perfil del cargo en términos de tareas críticas
–situaciones laborales tipo– y de las capacidades requeridas para el desempeño de esa
tarea. Pero también, supone revisar cuestiones estatutarias referidas a condiciones de
trabajo y remuneraciones, sistemas de selección, promoción, evaluación y formación
continua. Esta redefinición tendrá que considerar los contextos de desempeño de
los directores. Para ello, será necesario actualizar y consolidar información socio-
demográfica, profesional y de condiciones de trabajo actualizada en torno a los
directores de establecimientos escolares. En la revisión de la normativa se recomienda
reconsiderar el peso que tienen las tareas de gestión administrativa en el rol actual.
Diseñar acciones de formación continua de directivos que promuevan el trabajo en

colaboración –redes de escuelas
Los directores son profesores que no han sido formados para dirigir. Por tanto,
resulta necesario diseñar instancias de formación continua que les posibiliten
construir saberes teóricos y prácticos necesarios para desempeñar de modo eficaz
su tarea de liderazgo institucional. Se recomienda diseñar acciones que promuevan
el trabajo en colaboración entre directivos de escuelas de contextos institucionales
similares, de modo tal que puedan encontrar juntos alternativas de solución a
problemas compartidos. Enfocar la formación continua como procesos de asistencia
técnica, entre pares orientados por los profesores responsables de la capacitación, y
constituir redes de escuelas que trabajen juntas, permitirá también construir criterios
pedagógicos compartidos y fortalecer la capacidad para el liderazgo pedagógico en
el contexto institucional.
3. TEMA DE POLÍTICA III.

Las estrategias para el diseño y el desarrollo del currículo escolar
Desde la década de 1980 los sistemas educativos latinoamericanos comenzaron a

implementar políticas de descentralización de la gestión de la educación pública
(Puelles Benítez, 1993; Lauglo, 1996). Jesús Pérez (1994) distinguió cuatro tipos de
procesos de descentralización: (1)desconcentración53 (2)delegación (3)devolución
(4) privatización.
La descentralización de la gestión de la educación pública que se promovió en

Guatemala, a partir de la sanción de la Ley de Descentralización del año 2002,54 se
puede considerar un proceso de desconcentración de funciones llevado a cabo en un
país de organización política unitaria. De hecho, los Departamentos no son “Estados”
integrantes de una confederación, sino unidades de índole administrativa en las que
el nivel central transfiere algunas funciones sin delegación de poder o autoridad.
Los procesos de descentralización de la gestión de los sistemas educativos

latinoamericanos impactaron en los modelos de elaboración del currículo prescripto,
adoptados en las políticas curriculares de la región. Aunque existen diferencias en los
modelos implementados (Fumagalli, 2003; Fumagalli, 2012) es posible sostener que
preponderó un modelo de tres niveles de concreción curricular: nacional, regional e
institucional.
La necesidad de apelar a tres niveles de concreción puede justificarse en países de

organización política federal –en la región, solo Argentina, México y Brasil55–. Pero
existe mucha controversia acerca de las razones para adoptar ese modelo en países
53 La desconcentración, para este autor, fue la modalidad de descentralización más extendida en Latinoamérica. En
ese tipo de proceso se transfiere la capacidad de gestión desde el ámbito central hacia regiones, provincias, localidades.
No implica transferencia del poder, sino delegación de autoridad o competencias de acción que siguen bajo el control del
gobierno central. Los mismos organismos educativos, administrativa y burocráticamente hablando, continúan adscritos
a la unidad central del gobierno.
54 El Decreto 14-2002, Ley General de Descentralización define en su artículo 7: “Prioridades. Sin perjuicio del
traslado de las competencias administrativas, económicas, políticas y sociales al municipio y demás instituciones del
Estado, prioritariamente se llevará a cabo la descentralización de la competencia gubernamental en las áreas de: 1.
Educación, 2. Salud y Asistencia Social, 3. Seguridad Ciudadana, 4. Ambiente y Recursos Naturales, 5. Agricultura, 6.
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, 7. Economía, 8. Cultura, recreación y deportes”.
55 Brasil presenta cuatro niveles de concreción porque los Municipios por Constitución Nacional (1988) tienen
autonomía en materia educativa. Según su artículo 30, se encuentran entre sus competencias: “5. organizar y prestar,
directamente o bajo el régimen de concesión o licencia, los servicios públicos de interés local, incluido el de transporte
colectivo, que tiene carácter esencial; 6. mantener, con la cooperación técnica y financiera de la Unión y del Estado,
programas de educación preescolar y de enseñanza básica”.

de organización política unitaria, en particular en contextos de bajo presupuesto
educativo y de gran desigualdad social. En esos contextos, desde el nivel de gobierno
nacional, sería factible elaborar adaptaciones curriculares por regiones sin necesidad
de delegar esa tarea a “autoridades regionales”, ni de aumentar la dimensión
burocrática del Estado en áreas donde no sea preciso.
En cuanto a la toma de decisiones curriculares en el nivel de las instituciones

escolares –la elaboración del proyecto curricular institucional–, aunque este modelo
se ha generalizado, existen estudios56 que muestran que la autonomía institucional
“sin más” no es condición suficiente para elaborar proyectos curriculares pertinentes
y relevantes para todos.
No se discute que los docentes deben poder tomar decisiones sobre el alcance y la
profundidad del contenido a enseñar e incluso sobre la secuencia en el tratamiento
del mismo, pues esas decisiones son intrínsecas al carácter heurístico de la práctica
de enseñanza (Poggi, 1995; Fumagalli, 2001; Fumagalli, 2004). Sin embargo, la
elaboración del proyecto curricular institucional supone saberes específicos en los
que los docentes habitualmente no han sido formados. Supone además contar con
tiempo de trabajo dentro de las instituciones escolares para el desarrollo de ese tipo
de tareas. Adecuar la propuesta curricular a las necesidades de aprendizaje de la
comunidad es una tarea delicada y requiere de saber experto, implica conocer las
necesidades de aprendizaje de los alumnos de cada escuela sin perder de vista el
conjunto del sistema educativo.
Por estas razones, entre otras, la autonomía por sí sola no alcanza para producir
mejora en la calidad de la educación escolar, y en contextos de gran desigualdad social
puede, como efecto no deseado, agudizar esas diferencias. Delegar en las escuelas
la elaboración del proyecto curricular institucional, sin los apoyos simbólicos y
materiales necesarios, atenta contra la equidad educativa y debilita el papel que el
Estado debe cumplir como sujeto garante del derecho a una educación de calidad
para todos los ciudadanos.
En consistencia con la descentralización, como ya se indicó en este capítulo,

Guatemala adoptó una estrategia para la elaboración del diseño curricular que
supone tres instancias de toma de decisiones denominadas “niveles de concreción
curricular”: el nivel nacional, el regional y el local, con atribuciones diferentes. A
cada uno de estos niveles, desde el punto de vista formal –y tal como el modelo lo
prescribe–, le corresponde elaborar un diseño curricular cuya función regulatoria
difiere según cada nivel (Tabla Nº 24).
56 Entre otros se puede citar el movimiento de “escuelas eficaces” (OCDE, 1991; Murphy, 1992), el proyecto
internacional de “mejora de la escuela” (OCDE-CERI), y el movimiento de “reestructuración escolar” (Fullan, 2002).
Capítulo 2. El currículo ■ 3. Tema de política III. Las estrategias para el diseño y el desarrollo del currículo escolar 117
Tabla Nº 24. Estrategia para la elaboración del diseño curricular según niveles de concreción
Nivel de toma Organismo Norma
de decisiones curriculares responsable elaborada
Nivel nacional MINEDUC Currículo Nacional Base

Nivel regional DIRECCIÓN Currículo Regional
DEPARTAMENTAL
Nivel local CENTRO ESCOLAR Diseño Curricular del centro escolar
(Proyecto educativo de centro)
Además, la estrategia asigna diversas tareas a cada uno de los niveles, todas ellas
relacionadas con los procesos de diseño y desarrollo curricular.
El trabajo de campo llevado a cabo en Guatemala permitió identificar, tanto en el nivel

nacional como en los niveles regionales y locales, diversas dificultades para asumir el
cúmulo de tareas que la estrategia de diseño y desarrollo curricular adoptada impone.
3.1. Obstáculos para cumplir con la diversidad de tareas asignadas a

los niveles de concreción curricular regional y local
Evidencia
El modelo de tres niveles de concreción curricular adoptado por Guatemala en el
proceso de Transformación Curricular iniciado en el año 2003 asigna diversas tareas
a los niveles regional y local de concreción curricular.
Las tareas del nivel regional deben ser asumidas por cada una de las Direcciones
Departamentales de Educación (DIDEDUC). Se asignan las siguientes:
1. Sistematización del conocimiento con base en las necesidades, las características
y los componentes étnicos, culturales y lingüísticos propios de la región, para
promover aprendizajes significativos, relevantes y coherentes con la realidad de la
región.
2. Ajuste a los horarios escolares y los ciclos lectivos, de común acuerdo con las
autoridades ministeriales, según las condiciones económico - sociales de la
región.
3. Proyección de investigaciones sobre los componentes de la cultura que requieren
de un tratamiento más profundo y de la mediación necesaria para su incorporación
a los procesos educativos en la región.
4. Proporción de elementos para la elaboración de los perfiles que se requieren para
el recurso humano que labora en la región según las funciones que debe asumir.

5. Establecimiento de mecanismos de monitoreo, metodologías para la enseñanza
de los distintos idiomas y criterios para la elaboración de materiales educativos
que aseguren la aplicación pertinente del currículum en la región.
6. Participación de los Consejos de Educación a nivel municipal y a nivel regional, y

participación de las instituciones y organizaciones propias de cada grupo, sector
social o comunidad (CNB Primaria, p. 37).
Las tareas asignadas al nivel local en la estrategia de diseño y desarrollo curricular

son las que deben llevarse a cabo en cada uno de los establecimientos escolares que
integran el sistema educativo de Guatemala. Se asignan las siguientes:
1. La realización de “investigaciones organizadas para recabar información
pertinente, que sirve como base al Plan Curricular local,
2. La incorporación de los aportes de los padres de familia, de las organizaciones
locales y de toda la comunidad,
3. La planificación del currículum local, con participación de la comunidad con
base en sus necesidades, intereses, expectativas y propuestas” (CNB Primaria, p.
31).
El trabajo de campo ha permitido constatar que, tanto en el nivel regional como en el

nivel local, existen dificultades para asumir de modo eficaz:
Las tareas de investigación para la toma de decisiones curriculares (tareas 3, 4, y 5

del nivel regional y tarea 1 del nivel local); y
Las tareas vinculadas con la participación de los actores de la comunidad en los
procesos de elaboración curricular.
En opinión de los actores entrevistados, las dificultades están asociadas tanto a la

falta de recursos humanos y materiales, como a la falta de capacitación para llevar a
cabo algunas actividades específicas.
La falta de recursos humanos en los niveles regional y local para llevar adelante
procesos de investigación hacia la toma de decisiones curriculares
Guatemala ha realizado un gran avance en cuanto a la concreción curricular del
nivel regional de los pueblos que conforman Guatemala: Garífuna, Ladino, Maya
y Xinka57. Esa concreción es una necesidad y un derecho de los pueblos sustentado
57 Esta concreción sustenta la afirmación que “la Reforma Educativa se propone la necesidad de un futuro mejor.
Esto es lograr una sociedad pluralista, incluyente, solidaria, justa, participativa, intercultural, pluricultural, multiétnica
y multilingüe”. Una sociedad en la que todas las personas participen consciente y activamente en la construcción del
bien común y en el mejoramiento de la calidad de vida de cada ser humano y, como consecuencia, la de los pueblos sin
discriminación alguna por razones políticas, ideológicas, étnicas, sociales, culturales, lingüísticas y de género.
Capítulo 2. El currículo ■ 3. Tema de política III. Las estrategias para el diseño y el desarrollo del currículo escolar 119
en el proceso de paz. Para ello, las regiones requirieron y contaron con el apoyo del
personal técnico del MINEDUC a nivel nacional.
En las escuelas visitadas en el trabajo de campo–según informaron los entrevistados–

en el nivel local no se han podido llevar a cabo investigaciones de base para fundar en
ellas la elaboración del currículo local. Incluso en las escuela visitadas (todas ellas de
ciudad capital) se observó que, para elaborar el currículo local –de centro–, los equipos
docentes en las escuelas toman como referente el CNB y no el currículo regional.
Claro está que por la índole metodológica del trabajo realizado, el comportamiento
descrito no puede generalizarse y pensarse como tendencia para todas las escuelas de
Guatemala.
Sin embargo, este comportamiento también se señaló en la entrevista con personal

de la DIGEACE donde se informó que el MINEDUC estaba implementando diversas
estrategias para brindar a las escuelas apoyos para elaborar el proyecto educativo
institucional que incluye el proyecto curricular y todas las tareas de gestión asignadas
al nivel local. Sin embargo, como la supervisión de la elaboración del PEI es un proceso
lento, no obstante los esfuerzos que realizan los equipos técnicos, no se logra llegar
en tiempo y forma a todas las escuelas. Por ello, cuando se realizó este estudio, el
MINEDUC estaba en proceso de revisión de la estructura del PEI para favorecer su
funcionalidad en la escuela como instrumento de gestión58.
Si además se consideran las debilidades señaladas en los procesos de supervisión

y liderazgo escolar (punto 2.2. de este mismo capítulo), es factible pensar que las
dificultades para elaborar el proyecto educativo de centro están asociadas a la falta de
recursos humanos cualificado para ello, ya que el mismo requiere de un proceso de
investigación para elaborar la concreción curricular local.
Las dificultades para promover la participación de las familias

La participación de las familias en la elaboración del proyecto curricular local –mediante
el planteo de demandas respecto de la relevancia y la pertinencia del saber escolar–, según
opinión de los actores, varía en función de la escuela.
En algunas de las escuelas observadas, los entrevistados manifiestan que logran ofertar
actividades que los padres solicitan –o incluso sostienen económicamente pagando a los
docentes a cargo y contraviniendo la gratuidad.
Sin embargo, en sentido estricto, esas respuestas no constituyen un proyecto curricular

adaptado a las necesidades de la comunidad, ya que son respuestas parciales que
pueden estar sostenidas en demandas, pero no en necesidades de aprendizaje.
58 Como resultado de esa revisión, y luego de finalizado este estudio, se produjo un nuevo manual del PEI. Además,
junto con DIGECUR, se trabajó para establecer la estructura del Proyecto Curricular de Centro.

No cabe duda que las tareas que deben asumir tanto el nivel regional como el nivel local
de concreción curricular son múltiples, diversas y que en todos los casos requieren de
competencias técnicas y disponibilidad de recursos para poder ser desarrolladas de modo
eficaz. Ante la falta de recursos y apoyo específico, las tareas de definición curricular
delegadas en los Departamentos y en las escuelas exceden su capacidad real de trabajo en
cuanto a volumen y a requerimientos de personal con las capacidades técnicas requeridas.
Recomendaciones
Recentralizar en el MINEDUC las actividades de investigación asignadas a los

niveles regional y local en el modelo de concreción curricular adoptado
Dadas las dificultades señaladas en cuanto a la disponibilidad de recursos humanos,

se recomienda redefinir las funciones de investigación asignadas al nivel regional y
local, recentralizándolas en el nivel nacional.
La investigación para elaboración de currículos regionales e incluso locales a cargo

del MINEDUC puede producirse en la Dirección de Planificación y a solicitud de la
DIGECUR, y ser derivada a las Direcciones Departamentales y/o a los centros escolares.
En esa investigación, el MINEDUC puede promover la participación de los responsables
regionales y locales mediante procesos de consulta entre diversos actores pero sin dejar de
tener responsabilidad final por la confiabilidad de la información construida y brindada.
En relación con el nivel local, se recomienda revisar la normativa existente sobre
elaboración del PEI59 y del PCI a la luz de la disponibilidad real de capacidades técnicas
necesarias para el desarrollo de estas tareas, así como de la disponibilidad de recursos
humanos y materiales necesarios.
La recomendación en su conjunto implica la necesidad de brindar los apoyos y las
condiciones requeridas para esas tareas a las Direcciones departamentales y las escuelas.
4. RECAPITULACIÓN
La transformación curricular iniciada en el año 2003, se fundó en enfoques

actualizados de teoría curricular y permitió un replanteo general del proyecto
educativo que Guatemala asume para la educación de sus jóvenes generaciones. El
enfoque dado al proceso de transformación curricular se funda en la perspectiva de
la educación escolar como derecho humano y civil, y en una concepción integral de
59 Luego de elaborado este Informe, el Ministerio de Educación en el año 2015 realizó una revisión a la estructura del
PEI para favorecer su funcionalidad en la escuela como instrumento de gestión.
Capítulo 2. El currículo ■ 4. Recapitulación 121

“calidad de la educación”, que no queda acotada a la dimensión de los resultados de
aprendizaje obtenidos por los alumnos.
No cabe duda de que el trabajo desarrollado por el Estado de Guatemala en estos doce
años de transformación curricular ha sido de gran envergadura y loable respecto del
desarrollo alcanzado. La producción de la normativa curricular prescripta para todos
los niveles del sistema educativo y los materiales de desarrollo curricular elaborados
por el MINEDUC dan cuenta de ello.
No obstante, la revisión de las políticas curriculares llevada a cabo ha permitido

identificar diversos problemas en torno a los tres temas de política que constituyen
las dimensiones de análisis seleccionadas.
En relación con el tema de política 1, Las regulaciones curriculares de Estado, los

problemas refieren a ciertas características del texto de CNB –su extensión y
su estructura interna, la presencia de inconsistencias en algunas definiciones
conceptuales– que lo tornan poco comprensible al lector y a las estrategias empleadas
para el monitoreo de los aspectos sustantivos de los programas de desarrollo
curricular
Las recomendaciones que se plantearon respecto de este tema de política van en el

sentido de mejorar la claridad de la norma curricular prescripta desde el punto de vista
comunicacional. Por tanto, no refieren a la relevancia y la pertinencia de contenido
de la norma curricular –cuestión que no se ha analizado– sino a su capacidad de
hacer público y comprensible el proyecto educativo que la transformación curricular
propone. En tanto que las recomendaciones formuladas con respecto a los programas
de desarrollo curricular parten de considerar la gran relevancia que éstos tienen en un
contexto de bajo presupuesto educativo y de grandes dificultades, para garantizar las
condiciones materiales para la enseñanza –tema de política 2–, y van en el sentido de
fortalecer el impacto de los mismos, estableciendo sinergia con la formación continua
y diseñando sistemas de monitoreo que incorporen aspectos de índole cualitativa.
En relación con el tema de política 2, El CBN en las escuelas, los problemas hallados
son, desde la perspectiva de este Informe, los más preocupantes, ya que aluden a las
condiciones materiales y simbólicas, que constituyen condiciones “necesarias” para
poder implementar en la realidad de las aulas la propuesta educativa que el CNB
prescribe para todo el sistema educativo de Guatemala. La distancia entre la propuesta
del “aula de calidad” planteada en la transformación curricular y las condiciones
materiales de la enseñanza es grande. Si a ello se suman las dificultades para ejercer
los procesos de liderazgo pedagógico en los cargos directivos en las escuelas y las
señaladas en la supervisión escolar, queda claro que existen diversos obstáculos que
impiden brindar a los profesores los apoyos necesarios que la implementación del CNB

en las aulas exige. Las recomendaciones planteadas con respecto este tema de política
refieren, por un lado, a la necesidad de aumentar el porcentaje del PBI destinado a
educación –como se menciona anteriormente, siendo uno de los más bajos de América
Central– pero, por otro lado, también proponen estrategias que no implican aumento
de presupuesto sino repensar creativamente los sistemas de supervisión escolar y los de
apoyo a las tareas de los directivos en las instituciones escolares.
Con respecto al tema de política 3, Las estrategias para el diseño y el desarrollo del
currículo escolar, los problemas hallados se relacionan con las dificultades para
implementar el modelo de definición curricular adoptado. De hecho, varias de
las tareas asignadas al nivel regional no se pueden llevar a cabo, y el nivel local
también presenta dificultades para asumir las tareas que el propio modelo le asigna.
En relación con las recomendaciones, estas se orientan a revisar la pertinencia del
modelo de concreción curricular adoptado y redefinir tareas.
En síntesis, el análisis de las políticas curriculares realizado en esta revisión indica que
las normas se han actualizado, que se ha desarrollado un trabajo intenso de diseño
y desarrollo curricular, pero que las condiciones de financiamiento y presupuesto
exiguas se presentan hoy como un obstáculo, no solo a la posibilidad de mejora sino
a la implementación lisa y llana de aquello que la normativa curricular prescribe.
El Estado guatemalteco enfrenta dificultades para garantizar las condiciones materiales

que la implementación del CNB requiere y ello está asociado fundamentalmente al
porcentaje del PBI que está destinando al sector. Aunque existen alternativas creativas
para un uso más eficiente de los recursos, algunas de las cuales fueron propuestas
en este Informe, la creatividad tiene límites: los que imponen la falta de recursos
humanos y materiales.
Capítulo 2. El currículo ■ 4. Recapitulación 123

Tabla resumen del Capítulo 2. El currículo
Tema de política I. La regulación estatal de los propósitos y contenidos de la educación escolar
Aspectos identificados Recomendaciones
La complejidad sintáctica Simplificar la estructura sintáctica y semántica del texto normativo

y semántica del texto (CNB) en orden a tornarlo más claro para actores del sistema
curricular. educativo, principalmente directivos y docentes, desde el punto de
vista comunicacional.
Diseñar nuevas estrategias de divulgación del CNB destinadas al
gran público.
La información requerida Coordinar en el MINEDUC los procesos de monitoreo y evaluación

para monitorear la de la implementación del CNB.
implementación del Complementar el sistema de monitoreo actual de los programas de
CNB y de los programas desarrollo curricular producidos por el MINEDUC con la inclusión de
de desarrollo curricular nuevos indicadores cualitativos y estudios de índole cualitativa.
elaborados por el
MINEDUC. Fortalecer la relación entre los programas de desarrollo curricular y
los procesos de formación docente continua.
Tema de política II. El CNB en las escuelas
La distancia entre Aumento del PBI para cumplir con el contenido del artículo 102 de la
los propósitos de la Ley de Educación Nacional.
transformación curricular y Diseñar un sistema de información integral que permita elaborar un
las condiciones materiales plan quinquenal de infraestructura y equipamiento escolar que parta
existentes en las escuelas de la identificación de situaciones edilicias con riesgo sanitario.
para su implementación.
Los procesos de liderazgo Redefinir desde el punto de vista normativo la función de

pedagógico requeridos supervisión escolar en orden a compatibilizar su papel de control
para una elaboración burocrático y de liderazgo pedagógico.
pertinente y relevante del Redefinir desde el punto de vista normativo la función directiva en
CNB en el nivel local. orden a fortalecer su capacidad de liderazgo institucional.
Diseñar acciones de formación continua de supervisores y directivos
que promuevan el trabajo en colaboración –redes de escuelas.
Tema de política III. Las estrategias para el diseño y el desarrollo del currículo escolar
Obstáculos para cumplir Recentralizar en el MINEDUC las actividades de investigación

con la diversidad de tareas asignadas a los niveles regional y local en el modelo de concreción
asignadas a los niveles curricular adoptado.
de concreción curricular Revisar y adecuar el tipo de tareas y los canales y apoyos
regional y local. institucionales que las familias requieren para una participación
activa.

5. FUENTES
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■■ Capítulo 3. Los docentes
1. INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas se constata, primero en Europa y posteriormente en América

Latina, un gran crecimiento de las políticas públicas destinadas a transformar la
formación (inicial - continua) y las condiciones de trabajo de los docentes. Ello en
parte ha sido consecuencia de las investigaciones que mostraron el impacto de la
profesionalización permanente del cuerpo docente en la mejora de la calidad de la
educación brindada en los sistemas educativos.
No es ocioso insistir en que la calidad de enseñanza se encuentra asociada fuertemente

a la calidad del docente (a su formación, conocimientos, habilidades y disposiciones),
pero también se encuentra condicionada por el contexto de enseñanza: el currículum,
los materiales de apoyo, la pertinencia y actualización de la formación docente en
función de lo que se espera que enseñe y las condiciones materiales de la enseñanza
(tiempo, tamaño de clase, recursos materiales e infraestructura). Al respecto, cabe
precisar que “…la mejora de la situación actual de los docentes se construye a partir
de la confluencia de tres elementos: la existencia de condiciones laborales adecuadas;
una formación de calidad; y una gestión y evaluación que fortalezca la capacidad de
los docentes en su práctica” (Vaillant, 2008:2).
Dada la amplitud que presenta el campo de las políticas destinadas a los docentes y los
temas en debate, a los fines de la revisión de las políticas en curso en Guatemala, en
este estudio se seleccionaron tres dimensiones de análisis que abarcan las principales
áreas de intervención de las políticas y programas aprobados por el Ministerio
de Educación60 en el marco de la Política 4 de Fortalecimiento de la Formación,
Evaluación y Gestión del Recurso Humano del Sistema Educativo Nacional. Esas
dimensiones son:
La formación inicial de docentes

Actualmente, en el debate académico, la formación docente es entendida como
un proceso complejo y de larga duración, que se despliega en diferentes fases y
momentos de la trayectoria de los sujetos (Marcelo García, 1999; Bullough, 2000;
Davini, 2002; Cochran-Smith & Lytle, 2003). La formación inicial, aunque es una
etapa crucial, constituye solo uno de los momentos de la formación profesional;
60 Véase Acuerdo Ministerial Nº 3409, 2011.
131
sienta las bases de la formación permanente y proporciona la primera identidad
profesional (Bolívar, 2006; Vezub y Alliaud, 2012). En esta dimensión se pondrá
especial atención al tipo de instituciones (escuelas normales, institutos normales,
universidades) donde se realiza la formación inicial de los docentes, la oferta y
titulaciones ofrecidas; la extensión de los planes; los rasgos básicos de los planes
de estudio; y la preparación de los formadores.
La formación continua y el desarrollo profesional docente

En esta segunda dimensión interesa establecer cuál es la organización y la oferta de
la formación continua, qué programas se implementan y el rol de las direcciones
departamentales, analizar las principales experiencias de capacitación y las
necesidades de formación existentes.
La carrera docente y condiciones laborales

En cuanto a la carrera docente interesa identificar las estructuras y normas
básicas que regulan su funcionamiento, el ingreso, ascenso y permanencia de los
docentes, los cargos establecidos y en qué medida la actual ley que rige el trabajo
y escalafón docente responde a las necesidades y exigencias del actual sistema
educativo y del funcionamiento de las instituciones.
En su conjunto estas tres dimensiones dan cuenta de los aspectos centrales y

sustantivos que rigen la mayoría de las iniciativas que el Ministerio de Educación
de Guatemala desarrolla en materia de políticas docentes.
La regulación estatal de la formación docente inicial
La formación inicial de los docentes de Guatemala se lleva a cabo en instituciones

de diverso tipo. En el año 2013 había un total de 114 instituciones de formación
docente públicas estatales (MINEDUC) y 406 centros privados que participaron de
la estrategia Una educación de calidad, cuyo propósito fue la mejora de las Normales.
Las instituciones privadas que dictaban carreras docentes de magisterio sumaban
cerca 527 (Meza, 2013). En el año 2015, funcionaban 75 Normales, que recibieron la
orientación de tres direcciones diferentes del MINEDUC: la DIGECADE, que orienta
y supervisa a 30 normales; la DIGEBI, a otras 23; y la DIGEF, a 22 instituciones de
formación de maestros de educación física.
En relación con la heterogeneidad de las instituciones, cabe señalar que hay
escuelas normales urbanas y rurales de jornada simple, que funcionan en medio
turno (matutino o vespertino), e instituciones de jornada doble extendida. Otras
instituciones tienen la modalidad de internado para los estudiantes que residen lejos
y son becados para poder estudiar; cuentan con viviendas donde residen parte de
los formadores con sus familias. Este panorama de instituciones se completa con
Escuelas Normales de Educación Musical y de Educación Física.
Las diversas instituciones descritas responden a distintas matrices y culturas

institucionales. Predominan las normales mixtas pero hay una proporción (14,6%
del total de Normales) que son exclusivamente de señoritas o de varones61. Según
los actores consultados se trata de instituciones emblemáticas del país, que tienen
gran trayectoria y reconocimiento. Si se consideran las 30 Escuelas Normales que
están bajo la orientación de la Dirección General de Gestión de Calidad Educativa
(DIGECADE), la proporción asciende al 36,6%, ya que 11 de las 30 Normales son de
“señoritas” o de “varones”.
El porcentaje es incluso algo mayor si se agregan otras dos Normales que actualmente
ofrecen el Bachillerato en Ciencias y Letras con Orientación en Educación,
Productividad y Desarrollo, anteriormente denominado Educación para el Hogar,
cuya matrícula está exclusivamente conformada por mujeres
En relación con el nivel educativo que imparte la formación, tradicionalmente los

docentes de nivel preprimario y primario se formaban en escuelas normales de nivel
medio; y los profesores de nivel secundario lo hacían en el nivel superior universitario;
así, succesivamente.
Esta situación se mantuvo hasta el año 2013, cuando se comienza a transformar la

formación inicial de los docentes del nivel primario. Dicho proceso trasformador que
trasladó o al nivel de educación superior la formación incial modificó las funciones
históricas y los objetivos formativos de las Escuelas Normales.
Producto de esos cambios, en la actualidad, la formación inicial de los docentes

de los diferentes niveles educativos ye se imparte en diversos tipos de instituciones
(Tabla Nº 25).
61 Las Escuelas Normales de señoritas y de varones tienen su razón histórica. En primer lugar, cuando se fundan en
América Latina y Centro América las primeras instituciones de formación de maestros, a comienzos del siglo XX, los
colegios secundarios eran separados por sexo, por lo cual era lógico y natural que las escuelas dedicadas a la formación
docente, también pertenecientes a ese mismo nivel, mantuvieran la misma organización separada por sexos, propia de
la moral y costumbres de la época. En segundo lugar, las escuelas primarias donde luego los docentes una vez graduados
iban a trabajar, también eran separadas para varones y mujeres. Sin duda hoy no hay razones de índole pedagógica,
ni mucho menos vinculadas a la formación profesional de los docentes, que justifiquen la necesidad de mantener
instituciones de formación separadas según el género de los/las estudiantes. En la región de América Latina y también
en otras (Europa, América del Norte), este tipo de instituciones han desaparecido y se ha impuesto la coeducación en el
ámbito de la formación docente.
Capítulo 3. Los docentes ■ 1. Tema de política I. La regulación estatal de la formación docente inicial 133
Tabla Nº 25. Estructura de la formación inicial docente en Guatemala
Nivel Tipo de institución Títulos / Carreras Años de
educativo formadora formación
para el que
forman
docentes
Inicial y Escuelas Normales, Institutos Magisterio de Educación Infantil 3

Preprimaria Nacionales de Educ. intercultural; e intercultural bilingüe;
Diversificada (educación maestros de educación preprimaria.
media) y Centros privados
Primaria Fase Preparatoria: Escuelas Bachiller en Ciencias y Letras con 2

Normales de educación orientación en Educación; en
media Educación Musical; en Educación
No habilita para ejercer la Física; en Productividad y Desarrollo.
docencia
Primaria Universidad Profesor de Educación Primaria 3

Fase Universitaria Habilitante Intercultural; de Educación Para
Intercultural Bilingüe. grado de
Profesor de Educación Primaria licenciatura
en Educación Física, en Expresión (2 años
Artística, en Productividad más)
y Desarrollo (Títulos técnico
universitario)62.
Educación Universidad Profesor de Enseñanza Media en entre 3 y

Media: Ciclo Pedagogía. 3 años y
Básico Profesor de Segunda Enseñanza. medio
Educación Universidad Profesor de Enseñanza Media entre 3 y

Media: Ciclo especializados en disciplinas del 3 años y
Diversificado currículum. medio
Más allá de las importantes iniciativas y transformaciones en curso el estudio realizado

ha permitido contastar que coexisten dificultades históricas derivadas de la anterior
configuración del sistema de formación docente con otras generadas –como sucede
en cualquier transformación educativa– en el transcurso de la implementación de las
nuevas políticas. En lo que sigue nos detendremos en la identificación y la discusión
de estos problemas.
62 Los docentes que egresan de estas orientaciones de la FID (educación física, música y productividad) también
pueden desempeñarse dando clases en el nivel medio.

1.1. La transición al nivel superior de la formación inicial de los
docentes del nivel primario: un cambio cultural
Evidencia
Luego de los Acuerdos de Paz, se inició la elaboración del Diseño de la reforma
educativa al establecerse en 1997 la COPARE63, uno de cuyos principales mandatos
era elevar la formación inicial de los docentes de los niveles preprimario y primario
trasladándola al nivel superior. No obstante, el acuerdo y el consenso social y político
en torno a la necesidad de elevar el nivel de formación de los docentes, la reforma
demoró en concretarse más de 15 años.
En el año 2003, el Acuerdo Ministerial Nº 923 autorizó la transformación de las

Escuelas Normales en instituciones de Educación Superior con carácter experimental
por el plazo de cinco años. El plan se extendía a cuatro años (dos de bachillerato y
dos a ser acreditados mediante un convenio con las universidades). Sin embargo, ese
cambio se dejó sin efecto en 2004, debido a dificultades de implementación y a la falta
de previsión de las condiciones (jurídicas, financieras, pedagógicas, administrativas y
de infraestructura) que era necesario modificar64.
En el año 2009, se estableció una Mesa Técnica de FID que tuvo a su cargo la
responsabilidad de elaborar participativamente y consensuar las propuestas para
implementar el pasaje de la formación inicial al nivel superior. La Mesa se integró
con diversas instituciones públicas y de la sociedad civil, dedicadas a la formación
docente, representantes del MINEDUC y de sus diferentes direcciones implicadas,
delegados de la EFPEM (USAC), catedráticos, estudiantes, padres de familias y claustro
docente de las escuelas e institutos normales de las distintas regiones y modalidades.
También participó la Asociación de Centros Educativos Mayas, el Consejo Nacional
de Educación Maya, la Asociación de Maestros de Educación Rural, la Coordinadora
Nacional de Comunidades Normalistas y la Asamblea Nacional del magisterio, entre
otras organizaciones y actores de la FID65; a fines de 2011 se presentó la propuesta y
nuevo modelo de formación docente66.
Como consecuencia de estos procesos de deliberación, de las propuestas e insumos

generados por la Mesa Técnica de la FID, en 2012 las autoridades educativas trazaron
la Estrategia para una Educación de Calidad para la Niñez y Juventud Guatemalteca
63 Comisión Paritaria de Reforma Educativa, a quien se le asigna la elaboración del diseño de la reforma.
64 Evolución del proceso de la FID en Guatemala. Ministerio de Educación. Informe, s/f.
65 Inicialmente participó de esta mesa técnica la Comisión Nacional Permanente de Reforma Educativa; tuvo el apoyo
técnico y financiero de USAID y de la oficina de cooperación alemana GTZ.
66 Estos grupos de trabajo contaron para su funcionamiento y actividades con el apoyo técnico y financiero del
Proyecto Reforma Educativa en el Aula de USAID y del Programa Apoyo a la Calidad Educativa (cooperación de la
agencia alemana GTZ) (cf. Meza, 2013; Evolución del proceso de la FID en Guatemala, MINEDUC, s/f.
que se propone transformar la carrera de magisterio y crear en las escuelas e institutos
normales un Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en educación. Dicho
documento plantea la necesidad de incrementar el número de maestros en servicio que
ya recibieron la profesionalización a través de la formación terciaria; y que los futuros
aspirantes a la carrera docente reciban una formación inicial equivalente. Para atender
esta demanda se propone que el Ministerio de Educación fortalezca su trabajo con la
Universidad de San Carlos de Guatemala y entable alianzas con otras universidades.
En consecuencia, a partir de 2013 las escuelas e institutos normales que formaban a

docentes de nivel primario entraron en un proceso de transformación y fortalecimiento.
En primer lugar, la transformación supuso reorientar y modificar su oferta y

tramitar las autorizaciones para el dictado del Bachillerato en Ciencias y Letras con
orientación en educación. Asimismo, hubo procesos de mejora de la infraestructura,
recursos tecnológicos y materiales pedagógicos de estas instituciones, junto con la
actualización profesional del cuerpo docente.
Cabe señalar que el Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Educación

y sus especialidades-Educación Física, Educación Musical y Productividad y
Desarrollo-67 no ofrecen títulos profesionales docentes. En el nivel medio, solo lo
continúa otorgando la carrera de Magisterio de Educación Infantil Intercultural o
Intercultural Bilingüe que forma a maestros para el nivel pre-primario (de 4 a 6 años)
y la educación inicial68.
Según los funcionarios entrevistados y en función del análisis del documento

curricular del nuevo Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Educación,
estas modalidades actuarían como inductoras y promotoras de las vocaciones
docentes, para que estos egresados secundarios luego prosigan tres años de estudio
en las diversas unidades académicas de la Universidad San Carlos de Guatemala,
localizadas en sus diferentes sedes, hasta obtener el título de profesor de educación
primaria, como diploma técnico de nivel universitario y en la modalidad elegida.
En la actualidad, la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) -única universidad

pública del país- ha firmado un convenio con el Ministerio de Educación y es el Estado
el que financia, mediante becas, el costo de las matrículas de los estudiantes.
67 Esta modalidad deriva de la anterior denominada “Educación para el Hogar”, se dicta en dos departamentos en escuelas
Normales que dependen de DIGECADE, donde concurren mujeres. Aunque, según los actores del MINEDUC consultados,
el objetivo es modificar su antigua orientación a la economía y a las tareas domésticas por una más proclive a los “micro-
emprendimientos” y el “liderazgo”, cabe cuestionar si es posible que lo logre, ya que solo ha tenido en su cohorte 2013-2014 a
54 alumnas graduadas, todas mujeres. Quizá cabría pensar una oferta y formación de carácter completamente diferente que
no se encuentre marcada por cuestiones de género y propuestas previas tradicionales. Esta modalidad también articula con
el homónimo profesorado universitario, dictado en sedes de la USAC.
68 Las denominaciones precisas de estas carreras son: Magisterio de Educación Infantil Bilingüe Intercultural; Magisterio
de Educación Infantil Intercultural (Acuerdo Ministerial Nº 1178-2001); Magisterio Infantil Intercultural del Instituto Normal
“Emilio Rosales Ponce” de Cobán, Alta Verapaz; y Magisterio de Preprimaria (Acuerdo Ministterial 478-1978).

La primera cohorte comenzó en 2015 con unos 3.400 inscriptos en las diferentes sedes
que ofrecen las carreras de profesorado primario. No obstante, a las universidades
privadas del país también les corresponde, junto con la Universidad de San Carlos
de Guatemala, “el diseño del plan de estudios de las carreras de profesorado de
educación primaria y de sus diversas especialidades, así como su respectiva ejecución
y el establecimiento de los requisitos para que las personas obtengan los títulos
correspondientes”69. Una de las universidades privadas visitadas, por ejemplo, ya había
comenzado en 2015 sus primeras cohortes de profesorado primario intercultural en
tres sedes. Al igual que los planes oficiales, son de tres años de duración y luego los
estudiantes tienen la posibilidad de continuar cursando dos años más hasta obtener el
grado de licenciatura.
Obstáculos socio-económicos para acceder a una formación docente inicial de

nivel superior
La localización de la formación de los docentes de educación primaria en el nivel
superior genera tensiones que se visualizan tanto en las instituciones como en los
sujetos que las conforman.
Al tratarse de una carrera corta y una titulación con salida laboral que ofrecía el nivel
medio, los estudios de magisterio eran una oferta muy buscada por las familias70 de
bajos recursos, particularmente, en localidades del interior del país donde no hay
tantas posibilidades de encontrar otras alternativas laborales y de formación.
Los profesores y directivos, consultados en las visitas institucionales expresaron que

la transición de la formación inicial de los docentes al nivel superior ha generado
obstáculos de índole económica. Probablemente por ello, las familias y estudiantes de
bajos recursos se opusieron a esa transición debido a que no pueden afrontar los costos
que significa tener a los hijos estudiando tres años más, después de la secundaria.
En el caso de estudiantes mujeres, suele suceder que se casan y tienen hijos muy
jóvenes, lo que les dificulta la posibilidad de seguir estudiando en la universidad. Es
probable que esta situación haya incidido en la disminución de la matrícula de las
escuelas Normales. A ello se suma que algunos estudiantes han perdido el interés en
continuar las carreras de magisterio y eligen otras opciones.
Para afrontar ese problema y favorecer las condiciones de los estudiantes matriculados
en el nuevo Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Educación, se han
desplegado diversas líneas de apoyo:
69 Estrategia para una educación de calidad para la niñez y juventud guatemalteca. Ministerio de Educación, 2012, p. 6.
70 Sin pretensión de generalizar, los entrevistados que fueron consultados en las instituciones visitadas comentaron
que al recibirse como docentes de la Escuela Normal, por el hecho de tener ese título, la inserción y el campo laboral de
los egresados se ampliaba, no solo trabajaban como docentes, algunos egresados lo hacían como peritos, policías, etc.; la
formación de la Normal les daba mucha “amplitud laboral”.
El MINEDUC ha entregado uniformes y materiales para la planificación docente
y diversos textos de estudio.
Se llevan a cabo Campamentos Preuniversitarios que tienen por objetivos promover
el intercambio de experiencias entre los jóvenes próximos a egresar de las Normales
(DIGEBI), y lograr sensibilizarlos acerca de la vocación y responsabilidad que
implica la elección de la docencia. Los campamentos canalizan las inquietudes
de los estudiantes, vinculadas con su tránsito a la universidad, con la finalidad
de favorecer la articulación entre escuelas e institutos normales y la universidad;
promoviendo la continuación de los estudios docentes entre los graduados de estos
bachilleratos71. Para continuar la carrera docente en la USAC, el gobierno subsidia
el pago de aranceles y exime a los estudiantes del pago de matrículas y derechos de
exámenes de admisión que normalmente efectúan los estudiantes de otras carreras.
Cambios organizativos y requerimientos de nuevos perfiles docentes en las

instituciones universitarias a cargo de la formación inicial.
La USAC debe adaptar sus equipos y cátedras, contratar a nuevos formadores y
especialistas para ampliar la oferta destinada a formar docentes para el nivel educativo
primario. En este proceso tendrá que generar nuevos vínculos, intercambios y
conocimientos. Todo ello implica transformaciones y un cierto nivel de conflictividad
interna asociada a cambios de plantel y nuevos enfoques de trabajo en el interior de
la institución universitaria.
En este sentido, las universidades a través de un “Consorcio” constituido por nueve

casas de estudio privadas más la Universidad estatal, comenzaron a trabajar para
asumir los nuevos desafíos que plantea la transformación de la FID. En este marco,
el Consorcio ha elaborado diversos documentos y propuestas sobre competencias de
los formadores de formadores; competencias de los nuevos egresados; expectativas
de los posibles empleadores, enunciadas en términos de competencias.
Discusión
El estudio de los procesos de implementación de las reformas educativas y la
investigación de las políticas públicas ha destacado el carácter procesual de los
intentos de transformación y su “insoslayable inscripción contextual” (Ezpeleta,
2004). Entre los procesos analizados, se ha encontrado que la resistencia de los
actores suele ser una actitud común en los procesos de reformas educativas (Bolívar
2005; Viñao, 2002). Sin embargo, esta resistencia no debe interpretarse como una
actitud empecinada, de oposición ciega. Como han analizado numerosos autores, las
transformaciones educativas de las últimas décadas plantean a los docentes cambios
complejos y profundos, ya que apuntan a modificar tradiciones muy arraigadas en
los formadores e incluso en algunos casos se proponen cambiar la función misma y el
71 Véase el tríptico: Ministerio de Educación, “Campamentos preuniversitarios MINEDUC 2014”.

sentido histórico de las instituciones. Al respecto, se ha señalado que: “la estructura
organizativa y la vida cotidiana de los colegios secundarios, se ha convertido en
un verdadero cuello de botella para la transformación curricular del nivel, ya que
una parte del profesorado siente amenazadas sus fuentes de trabajo y reacciona
corporativamente en defensa de su statu quo” (Dussel, 2001:12).
Las tensiones, contradicciones y vacíos normativos que generalmente suceden en

el desarrollo e implementación de los nuevos programas invitan a refutar la idea
de que exista una relación mecánica y lineal entre la planificación y formulación
política normativa de un cambio educativo y su concreción a través de las prácticas
de los actores (Viñao Frago, 2002). Estos, en lugar de “ejecutar” o “aplicar” los planes
ministeriales, le introducen desvíos importantes a partir de sus propias formas de
interpretación y adaptación a lo real y a prácticas previas.
En Guatemala, las Escuelas Normales históricamente cumplieron con la misión de

formar a maestros, y ahora ya no lo harán, o al menos no lo harán de la manera en que
antes lo hacían. La certificación y el título serán otorgados por la Universidad. Esto
significa un cambio de identidad importante, cuyos alcances no se han dimensionado
y para lo cual es necesario realizar un proceso arduo con los formadores que va
mucho más allá de la sensibilización con la reforma en curso. Estos formadores
deben apropiarse de nuevos objetivos y propósitos institucionales: no es lo mismo
ser profesor de secundaria que formador de formadores. Seguramente el hecho de
que las/los estudiantes no realicen, por ejemplo, más prácticas en las escuelas, en
tanto aspecto medular en torno al cual gira gran parte de la vida académica de las
instituciones formadoras, de la cultura y prácticas formativas de las Normales, afecta
la reorganización de las instituciones y la identidad profesional de los formadores,
obligando a replantear además las relaciones teoría - práctica, formación - realidad
educativa, futura inserción laboral.
La cuestión acerca de la denominada identidad del nivel y del sistema formador es

un problema que se ha formulado en distintos momentos históricos y de cambio
de los sistemas de formación docente (cf. Dussel, 2001). Es decir ¿qué diferencia a
una normal o instituto de formación docente de una universidad, o de una escuela
media? Por una parte, se discute la necesidad de romper con lógicas de enseñanza
poco adecuadas a la edad de los jóvenes que se están formando y resultan más propias
del nivel secundario; se argumenta a favor de que los alumnos asuman un papel más
protagónico, con mayor autonomía y reflexividad frente a sus estudios. Dado que la
formación tiene como base formar a futuros educadores, se espera que comiencen a
asumir estas actitudes desde la formación inicial.
Por otra parte, la identidad de las instituciones de formación docente se vincula con
la ampliación de sus funciones y con su necesario vínculo con el sistema educativo
y las escuelas para las que preparan docentes. En este marco y junto con los nuevos
desafíos que enfrenta la profesión docente, se plantea que las instituciones formadoras
deben hacer investigación sobre las prácticas de enseñanza, acerca del aprendizaje de
los estudiantes en determinados contextos, desarrollar materiales y proyectos que
apoyen la tarea de las escuelas de su zona de influencia, continuar capacitando a los
docentes que egresan, colaborar en la inserción de los nuevos docentes, etcétera.
Numerosas reformas también han mostrado que el traspaso de la formación docente

a las universidades no es una estrategia que resuelva por sí sola la calidad del trabajo
docente, y si bien ha solucionado algunos problemas, en varios países también ha
generado otros (cf. Dussel, 2001; Vezub, 2007). Entre estos, el desapego con las
prácticas escolares y lo que algunos autores han llamado una “pedagogía sin escuela”;
es decir, una formación demasiado academicista, distanciada de los problemas de la
práctica y de las necesidades del sistema educativo.
Recomendaciones
Debatir las nuevas funciones, propósitos e identidad que asumirán las escuelas e
instituciones Normales y acompañarlas en la implementación de los cambios.
Es necesario profundizar el intercambio con los actores institucionales acerca

del papel que actualmente las Escuelas Normales tienen que asumir en la etapa
preparatoria de la formación docente, qué propósitos y funciones cumplirán. Con
tal fin se recomienda continuar con el amplio debate ya iniciado con la comunidad
normalista en las instituciones, pero con una fuerte rectoría del Ministerio y de los
especialistas que puedan conducirlo fructíferamente. Como resultado se deberá,
además de proponer criterios y normativas claras a nivel ministerial que reorientan
los propósitos, funciones, tareas y actividades de las Normales a nivel institucional,
acompañar su concreción desde una perspectiva sistémica, clarificando su
contribución a la formación docente y a la formación de bachilleres.
Se recomienda analizar las articulaciones y vinculaciones que deberán tener con la

USAC y con las demás instituciones del sistema educativo (escuelas del nivel educativo
para las cuales forman) y trazar planes y actividades en este sentido. Posiblemente se
requiera pensar la organización interna de las Normales para adecuarlas a la nueva
etapa, tareas y funciones que asumirán.
La discusión en torno a la identidad de las Normales implica además terminar de

definir el lugar que tienen o que tendrán los planes de Bachillerato orientado en
Educación en sus diversas modalidades y especialidades en la formación docente de
nivel universitario. Si solo se trata de una inducción pre-profesional y las Normales

no van a articular su trabajo con la USAC, o si la preparación del Bachillerato será
realmente considerada como parte de la formación profesional docente. Deberá
considerarse que el tipo de actividades y los vínculos a generar entre Normales y
universidades, en un caso y otro, es de naturaleza diferente. Un aspecto todavía no
clarificado de la documentación y acuerdos ministeriales revisados es si el diploma
de Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Educación será requisito
excluyente para acceder a la segunda fase de formación docente en la universidad,
o si en el futuro los egresados del ciclo diversificado de otras orientaciones del nivel
medio podrán también iniciar estudios de magisterio primario en la universidad.
En cualquiera de los casos y decisiones que se tomen, son necesarios los procesos
de discusión participativos que continúen el diálogo, ya realizado en el marco de
esta reforma, tendientes a crear una nueva identidad para las Escuelas Normales;
además de plantear formas de articulación entre las Normales y las universidades,
así como actividades y proyectos, a través de los cuales el objetivo definido y el
trabajo conjunto puedan concretarse. Los nuevos propósitos deben tener formas
organizativas y modalidades concretas de trabajo en las cuales se plasmen, al igual
que regulaciones claras para las instituciones involucradas.
Las Escuelas Normales, dada su experiencia previa acumulada en la formación de

maestros, pueden cumplir una importante labor en el apoyo y el acompañamiento
de las escuelas de su zona y localidad. Se recomienda lograr un mayor acercamiento
entre las Normales y el sistema educativo, las escuelas de su zona de influencia;
las Normales pueden apoyar y fortalecer el trabajo de las escuelas de su territorio
asesorando a los docentes, aportando material actualizado para su tarea, elaborando
recursos y materiales didácticos de manera colaborativa, generando indagaciones
sobre las prácticas docentes, por ejemplo.
Se trata de profundizar y sostener a lo largo del tiempo el acompañamiento y la

actualización ya iniciados con los docentes. En este marco, podrán elaborarse
materiales didácticos, desarrollar proyectos de innovación pedagógica, realizar un
análisis colaborativo de las prácticas docentes, poner a prueba secuencias didácticas,
etc. Aspectos que luego enriquecerán y permitirán transformar reflexivamente
las propias prácticas del Bachillerato orientado en Educación, en las respectivas
modalidades y especialidades que dicte cada establecimiento.
Fijar parámetros y lineamientos comunes para las carreras de magisterio y

fortalecer los vínculos entre la universidad y las instituciones del nivel primario.
La ubicación de la formación de maestros primarios en la universidad crea la

necesidad de coordinar acciones entre el MINEDUC y las universidades mediante
la conformación de equipos verdaderamente colaborativos y no competitivos que
puedan dialogar y llegar a consensos pensando en los docentes que el país necesita.
Además cabe considerar las tendencias y los aportes de la investigación y de las
políticas internacionales que en materia de formación docente han demostrado ser
capaces de mejorar la calidad y la preparación profesional de los maestros.
Para no caer en una formación academicista y desconectada de los problemas de la

práctica, la universidad debe mantener un estrecho vínculo con el sistema educativo y
las escuelas del nivel para el que forma. Dicho vínculo generalmente se sustenta en la
realización de las prácticas docentes por parte de los estudiantes. No obstante, resulta
insuficiente y poco enriquecedor si este vínculo se restringe a pensar las escuelas
oficiales del sistema como espacio de prácticas, ya que las escuelas no se sienten
beneficiadas con esta interacción, en la cual sus docentes solo reciben a practicantes
y los orientan, ¿qué reciben las instituciones y los maestros a cambio de recibir a
practicantes? Por ello, es necesario mantener relaciones basadas en la colaboración.
La co-investigación llevada a cabo entre universidades y escuelas sobre las prácticas
y la sistematización de los saberes pedagógicos en los niveles educativos para los que
se forman retroalimenta y enriquece la formación, planteando nuevo retos a la teoría.
1.2. La formación inicial docente de Nivel Infantil y Preprimario: una

tarea pendiente
Evidencia
Con relación a la formación inicial de los profesores de nivel infantil y preprimario
se han identificado dos núcleos problemáticos : (1) su permanencia en el nivel medio
de educación; (2) y el peso relativo que se le otorga a los contenidos disciplinares en
la malla curricular.
La permanencia de la formación inicial de docentes (de nivel infantil y

preprimario) en el nivel medio
Esta permanencia deriva de la necesidad de expandir la cobertura del nivel inicial
y de la escasez de docentes para dar respuesta a ese objetivo. En consecuencia, el
MINEDUC, como parte de la estrategia “Una educación de calidad para la niñez y
juventud guatemalteca”, optó por matener en la Escuelas Normales (en el nivel medio)
la carrera de magisterio para la educación infantil de los niveles inicial y preprimario
en su modalidad intercultural e intercultural bilingüe. Se calcula que en los próximos
diez años, debido a la expansión de la cobertura será necesario incorporar a unos
30.000 docentes de preprimaria72. La carrera mantiene su duración de tres años de
72 Estrategia para una educación de calidad para la niñez y juventud guatemalteca. Ministerio de Educación, 2012, p. 13.

estudio, y los planes vigentes son los regulados por diversos acuerdos ministeriales73
y sus modificaciones.
Mediante Acuerdos Ministeriales específicos y a partir del dictamen técnico favorable

de las Direcciones departamentales de Educación se aprueban para el dictado de
estas carreras en cada Normal, en virtud de su solicitud.
El espacio asignado a las asignaturas disciplinares en el currículo del magisterio

de educación infantil intercultural
Los diversos actores consultados y los datos de las evaluaciones de ingreso a la
carrera también lo confirman, que entre los docentes existen debilidades en las áreas
de lenguaje / comunicación y en matemática. Si se analizan las pruebas de lectura
aplicadas por la DIGEDUCA a los docentes que se presentan para optar a una plaza
de preprimaria y primaria, los resultados obtenidos entre los años 2006 y 2011 son
bajos, se ubican entre el 8% y el 23,7% según el año de la evaluación (Meza, 2013).
Es decir, solo entre 8 y 23 egresados de las escuelas Normales (que concluyeron su
Bachillerato diversificado) tenían capacidad lectora considerada con nivel suficiente.
En Matemática, el rendimiento es todavía más bajo y preocupante, se ubicó para la
misma serie histórica entre el 2% y el 7,5% la proporción de egresados considerados
con nivel “suficiente” (Meza, 2013).
Observando los resultados alcanzados por los docentes, a partir del año 2010 las
evaluaciones muestran un promedio que mejora con 36 respuestas correctas
en Matemática, 50 en Comunicación y Lenguaje, y 44 en Estrategias Docentes
(considerada a partir del año 2010).
La malla curricular del magisterio en educación infantil intercultural muestra

una baja proporción de las asignaturas disciplinares destinadas a fortalecer los
conocimientos del estudiantado en comunicación, lenguaje, matemática, ciencias
sociales, ciencias naturales74. El conocimiento que los docentes tengan de eso
contenidos - presentes en el CNB de preprimaria- constituye un requisito para que
puedan enseñarlo si embargo su presencia en el plan de estudios se presenta baja. Asi
el Pensum de estudios del Magisterio de Educación Infantil Intercultural de una de
las Normales que fue visitada presentaba un total de 41 asignaturas de las cuales solo
73 Entre ellos: Acuerdos Ministeriales 478-78, Artículo 34, Plan de Estudios Magisterio de Educación Preprimaria,
Acuerdo Ministerial 1178-2001, Plan de Estudios de Magisterio de Educación Infantil Intercultural 167-2006 Magisterio
de Educación Infantil Bilingüe Intercultural. Fuente: Estrategia para una educación de calidad para la niñez y juventud
guatemalteca, 4 de septiembre de 2012. Ministerio de Educación.
74 Se han celaborado los CNB de las siguientes dos carreras: Magisterio Infantil Bilingüe Intercultural que es impartido
en las Escuelas Normales Bilingües Interculturales acompañadas por la DIGEBI; además terminó la elaboración del
diseño del Magisterio Infantil Intercultural, solicitado por el Instituto Normal “Emilio Rosales Ponce” de Alta Verapaz.
Actualmente se encuentra en proceso el rediseño o cambio de plan de estudios para adecuar las asignaturas hacia CNB
por áreas, subáreas y por competencias, para otros planes como el del Magisterio Preprimaria y el del Magisterio Infantil
Intercultural.
un 30% correspondía a materias de formación disciplinar científica o humanística75.
En una de las Normales interculturales visitada, el director comentó que las alumnas
del magisterio infantil solo tenían matemática en 4° año / grado. Para que puedan
rendir el ingreso a la universidad, por decisión de la institución, los profesores daban
clases de apoyo y refuerzo también en los años siguientes.
Los saberes disciplinares tiene bja presencia en la formación incial y esto constituye
una dificultad, tanto para quienes posteriormente van a continuar otros estudios
universitarios, como para quienes los requerirán para el trabajo que van a realizar al
egresar del magisterio infantil. Probablemente, a ello se deba que las carpetas de las
estudiantes del magisterio de educación infantil muestren gran cantidad de recursos,
dibujos, carteles, muñecos, etc., muy elaborados, pero no siempre sostenidos en
una secuencia clara del contenido sustantivo que comunique qué se va a enseñar /
aprender, cómo, a través de qué actividades. De algún modo, los contenidos y
competencias reciben un tratamiento un tanto superficial, copiado del CNB que no
da cuenta de procesos de apropiación o reelaboración.
Los actores consultados y los documentos analizados permitieron corroborar que las
diversas iniciativas del MINEDUC, emprendidas para fortalecer la formación incial
docente (FID) (capacitaciones, entrega de materiales, uniformes, equipamiento
para laboratorios), se han dirigido a las escuelas, institutos Normales y formadores
que dictan el Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Educación. Sin
embargo, la mejora de la formación de docentes de nivel infantil y preprimario ha
sido relegada.
Discusión
En los orígenes históricos de la docencia se pensaba que la formación de maestras
para la educación infantil no requería de una gran preparación. Predominaban las
ideas de la vocación, la figura de la maestra como segunda madre y de la escuela
como segundo hogar. Por esa razón, la formación normalista enfatizó, los aspectos
personales y morales en la formación de las maestras para el nivel inicial, el carácter
socializador e higienista de las instituciones de educación infantil y la función
de cuidadoras más que de educadoras. Posteriormente, el modelo de educación
sensual-empirista otorgó un gran lugar a la formación estética y a la preparación de
materiales y recursos didácticos que estimulen los sentidos de los niños.
Actualmente, se considera que los docentes de párvulos deben poseer una amplia y
profunda formación disciplinar y teórica para poder introducir a los niños y niñas en
contenidos sociales y culturales relevantes. La tendencia por tanto ha sido equiparar
75 Historia de Guatemala y Mesoamérica; Matemática (maya y universal); Física; Comunicación y lenguaje idioma
español I y II; Historia universal; Biología; Literatura maya, ladina, xinka y garífuna; Realidad sociocultural; Química;
Comunicación y lenguaje en idioma indígena de la región; Literatura universal.

la formación docente de nivel inicial con la de los restantes niveles, en lo que hace a
su extensión; otorgando más importancia al dominio de los contenidos disciplinares.
Recomendaciones
Elevar al nivel superior no universitario la formación del magisterio de educación

infantil y preprimaria.
No hay que descuidar la formación de maestras de nivel infantil y preprimaria.

Se debe incluir a estos formadores e instituciones Normales en los programas de
capacitación y en la distribución de materiales. De lo contrario, se elevaría la calidad
del magisterio de primaria y se descuidaría la de los docentes de infantil y preprimaria,
generando además competencias innecesarias entre formadores ya que generalmente
estas carreras conviven en los mismos establecimientos.
Como medida para los próximos años, hasta tanto la formación de docentes para
estos niveles educativos sea trasladada a las universidades, se recomienda evaluar su
conversión en el nivel superior no universitario, situándola en las mismas Escuelas
Normales que actualmente lo dictan, pero como estudios post-secundarios, de dos
años de duración que deberían cursarse luego del Bachillerato diversificado. Esto
mejoraría significativamente el nivel de preparación de las docentes de educación
preprimaria.
La mejora de la calidad de formación de las docentes de inicial y preprimaria debe

ir acompañada de un fortalecimiento de su formación científica y disciplinar.
Se recomienda jerarquizar este campo de la formación en los planes de estudio,
incorporar seminarios y talleres donde se aborden los contenidos de las áreas
disciplinares y se analicen las estrategias de enseñanza en relación con los procesos
de aprendizaje que siguen los niños. La preparación de recursos y materiales no
deberían trabajarse en la formación de manera aislada y separada de los contenidos
que se enseñan. Los materiales adquieren mayor sentido y significado cuando sirven
a un objetivo educativo y se enfocan sobre un contenido particular.
1.3. La complejidad semántica del texto curricular del Bachillerato
en Ciencias y Letras con orientación en Educación (en Educación
Física - Educación Musical y en Productividad y Desarrollo) que
se cursan en Escuelas Normales
Evidencia
Con relación a los antecedentes más relevantes de los planes de estudio de la FID, se
encuentra el Acuerdo Ministerial N° 004 de 2007 que aprobó el Currículum Nacional
Base de la Formación Inicial de Docentes de Primaria, en cuatro años de duración,
estructurado en torno a competencias. Las áreas curriculares eran las siguientes:
pedagogía; filosofía; comunicación y lenguaje; ciencias sociales; ciencias naturales;
práctica docente; e investigación. Se trataba de un plan extenso con una cantidad
elevada de subáreas. La Coordinadora Nacional de Comunidades Normalistas lo
rechazó debido a su extensión y al hecho de exigir más tiempo de cursada y un año
más en la carrera. Se argumentaba el impacto económico negativo que acarreaba
sobre los padres de familia, debido a los mayores costos de transporte, alimentación,
libros, etc. que debían afrontar. Al año siguiente, un nuevo acuerdo modificó la
extensión de la carrera para que se dictara en tres años; las Normales debían presentar
a tal fin sus adecuaciones curriculares y ser aprobadas por el MINEDUC.
En la actualidad, la formación inicial de los docentes del nivel primario se desarrolla

en el nivel de educación superior, donde se obtiene el título habilitante para ejercer
la docencia en el nivel primario. Aunque comienza en la escuela media con un ciclo
orientado que tiene carácter preparatorio.
Desde el año 2013, están vigentes los nuevos planes del Bachillerato en Ciencias
y Letras o con orientación en: Educación, Educación Física, Educación Musical
y, en Productividad y Desarrollo que se cursan en Escuelas Normales. Todas estas
orientaciones, luego, se articulan y continúan con los planes de estudio de las
mismas modalidades y especialidades que han comenzado a dictarse en 2015 en
las universidades. El Currículo Nacional Base vigente a partir de 2013 plantea que
esos dos años de formación en el ciclo orientado en Educación del Bachillerato en
Ciencias y Letras constituye una etapa preparatoria, dado que el título habilitante se
obtiene en la universidad.
La revisión ha permitido identificar algunas dificultades en el CNB que regula el

ciclo orientado –el CNB del Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación
en Educación y en el currículo de los Profesorados de Enseñanza Media de la
universidad–. Lamentablemente, debido a su muy reciente implementación, no se
ha tenido acceso al currículum y la malla curricular del magisterio de preprimaria y
primaria que ha comenzado a desarrollarse en la USAC a partir de 2015.

El CNB del Bachillerato en Ciencias y Letras orientado en Educación es un documento
de 332 páginas que presenta la misma estructura, orientaciones conceptuales
(definido por competencias) y componentes que el CNB de los demás niveles del
sistema y, en consecuencia, sus mismas dificultades generales (véase el capítulo 2 de
este Informe). En particular, se han identificado los siguientes problemas:
La definición poco clara de algunos conceptos del texto curricular

Esa definición poco clara se da, por ejemplo, en la formulación de “componentes
de cada subárea curricular”. La denominación elegida, “componentes”, es confusa,
ya que se formulan ejes temáticos o unidades de contenido que se proponen para
el desarrollo de la subárea o materia. Por ejemplo, para el caso de Pedagogía los
componentes son: evolución histórica de la pedagogía; pedagogía y su relación con
otras ciencias; modelos y enfoques de la pedagogía.
En segundo lugar, si se analizan los contenidos que se formulan en las subáreas

en los cuadros que sintetizan la malla curricular (competencias, indicadores de
logro y contenidos), se observa que muchos contenidos se pueden confundir con
actividades de aprendizaje, o experiencias o tareas para los estudiantes. Por ejemplo,
en Fundamentos de Pedagogía de 4º grado, en la columna de contenidos de la
malla curricular (p. 289), se formula “Recopilación de los antecedentes históricos
de la Pedagogía”; en Psicología, asignatura del mismo grado, se proponen como
contenidos el “Análisis reflexivo de la importancia y utilidad de la Psicología en la vida
personal y social” y la “Realización de mapas mentales y cuadros comparativos para
la descripción de los componentes de la memoria y su relación con el pensamiento
reflexivo” (p. 218).
En Paradigmas Educativos de 5º grado también aparecen actividades como

contenidos: “Creación de cuadros comparativos que permitan establecer las
diferencias y semejanzas de los paradigmas educativos”, o a veces se enumeran como
contenidos competencias y destrezas que deben evidenciar los alumnos: “Adquisición
y aplicación del lenguaje técnico apropiado” (p. 302).
La tensión entre formar y orientar en la sub-área de “Identidad y profesión

docente”
La subárea “Identidad y profesión docente” se propone brindar orientación vocacional
a los estudiantes para que reflexionen si desean o no ser docentes: “En esta subárea el
docente deberá aplicar instrumentos psicométricos que favorezcan la orientación al
estudiante. Se debe propiciar el encuentro e intercambio de experiencias, opiniones
y orientaciones con profesionales especializados en Psicología a través de foros,
panel, mesas redondas, simposios, entre otros (…) En esta subárea los estudiantes
recibirán una interacción teórica práctica en los diferentes niveles educativos del
país, observando el proceso educativo. Con ello se pretende aplicar los aprendizajes
adquiridos en el área de Psicología y Pedagogía para hacer análisis lectura del
contexto escolar y social en que se da la acción educativa, por medio de un proceso
interdisciplinario con carácter investigativo” (CNB, OE, p. 223).
La aplicación de test psicométricos no parece ser una competencia pertinente al

desempeño de los docentes de las Normales, ya que requiere de saberes específicos,
propios de psicólogos del aprendizaje.
Por lo señalado, su enfoque se encuentra mas centrado en “orientar” que en

desarrollar de contenidos de aprednizaje referidos a la profesión docente (en qué
consiste, cuáles son sus rasgos y desafíos actuales, etc.).
El espacio asignado a la formación disciplinar y los propósitos formativos

definidos en el ciclo orientado en Educación en el nivel medio
En relación con el sentido y el propósito de este ciclo orientado, el CNB establece que:
“El currículo de la formación inicial docente en la etapa preparatoria hace énfasis en
la humanización de la persona, la valoración de la identidad, la cultura y cosmovisión
de los cuatro pueblos (…) La etapa de especialización impulsa en la formación inicial
docente los ejes estratégicos: la investigación teoría-práctica, la docencia y la proyección
que generan el conocimiento y el saber pedagógico, con el propósito de generar
las habilidades, las destrezas y las actitudes. La etapa de especialización desarrolla
modalidades de formación inicial docente; intercultural y bilingüe intercultural; así
como las especialidades: inicial y preprimaria, primaria, productividad y desarrollo,
educación física, educación musical…” (CNB, BOE, p. 53).
Se trata de una etapa preparatoria, que no habilita para el ejercicio docente, pero los
objetivos y la definición de la especialización parecen orientarse más a una salida
terminal y habilitante de la docencia que a una etapa propedéutica. Asi, la mayor
cantidad de materias del BOE corresponde la formación en educación (materias
como psicología, fundamentos de pedagogía, estrategias de aprendizaje, psicología
evolutiva, identidad y profesión docente, y paradigmas educativos). Y si bien la
mayoría son asignaturas de fundamentación pedagógica y de formación teórica,
otras ya se dirigen a aspectos prácticos vinculados con la actividad y el desempeño
docente (estrategias de aprendizaje, elaboración y gestión de proyectos educativos).
En el BOE76, las materias de formación disciplinar representan solo un tercio del

total (31%) de materias del plan de estudios. Por esta razón, es posible señalar que
los saberes disciplinares se encuentran relegados lo que constituye un déficit para
la formación tanto de quienes continuarán otros estudios universitarios, como de
quienes deberán enseñarlos cuando sean docentes.
76 Se utiliza la sigla BOE para referirse al Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Educación y sus distintas
modalidades y especialidades.

Recomendaciones
Revisar el CNB correspondiente del BOE en orden a precisar su valor formativo y

propedéutico.
Esta revison permitirá mejorar las dificultades detectadas en el texto curricular pero
centralmente intentará precisar su valor formativo y propedéutico. Cabe recordar
que este ciclo habilita a que los estudiantes sigan estudios docentes o cualquier otra
carrera superior que deseen. Por ello, si se otorgara más espacio a la formación general
en el ciclo orientado, el BOE podría tener un carácter menos profesionalizante y más
introductorio al campo educativo y a sus problemáticas.
1.4. Desafíos pendientes en el currículo de las carreras de

profesorado (del nivel medio) diseñado por las universidades
Evidencia
Las siguientes problemáticas deben relativizarse dado lo acotado del trabajo de campo
y fuentes documentales aportadas para el análisis de los profesorados universitarios.
No obstante, en los casos y datos consultados, el estudio ha identificado las siguientes
cuestiones en los profesorados para el nivel medio que imparten las universidades:
La preponderante formación de docentes generalistas y la necesidad de formar a

docentes en áreas disciplinares
La mayor parte de la oferta de carreras docentes de las universidades está constituida
por la formación de educadores generalistas, que no son preparados para la enseñanza
de una disciplina o área de conocimiento específica. En tanto, el Profesorado de
Enseñanza Media (PEM) por especialidades sí focalizan la preparación en una
materia o área del currículum escolar: matemática y física; lengua y literatura;
computación e informática; ciencias naturales; historia y ciencias sociales. Los PEM
tienen una duración de tres años o tres años y medio.
Cabe señalar que en el ciclo básico de la educación media profesores que se han
formado por especialidad deben desempeñarse a cargo de las materias. Sin embargo,
debido a la ausencia de algunas especialidades, actualmente también lo hacen
docentes con títulos de educación de carácter general. En consecuencia, a pesar de
las nuevas reglamentaciones para el ingreso a estos puestos, en los hechos se observa
que gran parte de los docentes que se desempeñan en ese ciclo son profesores en
pedagogía ( Pedagogía y Administración educativa, en Educación Intercultural, en
Pedagogía con orientación en Dirección y Administración en Centros Educativos, o
con orientación en Educación intercultural, entre otros).
La requerida delimitación y jerarquización de los campos de la formación docente
En la estructura de los planes de estudio de los profesorados no aparece con
claridad cuáles son los campos de la formación docente, si se tiene como referencia
los debates más actuales que predominan en la bibliografía especializada. Estos
campos generalmente remiten a saberes y competencias que se diferencian entre:
(i) pedagógicos generales y de fundamentación política educativa, fines del sistema
educativo, etc; (ii) específicas de los niveles educativos y especialidades (materias)
de enseñanza; y vinculadas (iii) al campo de las prácticas docentes preprofesionales.
El currículo del profesorado puede tener los mismos ejes o áreas de la formación que
otras profesiones: “tenemos nueve PEM y los de la especialidad (en comunicación y
lenguaje y matemática, en primaria y preprimaria) que son la primera cohorte. Todas
las carreras tienen tres ejes transversales, los mismos que en las demás facultades:
(i) investigación; (ii) especialización; y (iii) uno medular de principios y valores”
(entrevista en universidad privada).
Para el campo de la práctica docente, aspecto clave en la formación, no se plantea

su secuencia, gradualidad ni articulación con los demás campos en el caso del
profesorado para el nivel medio a los que se pudo acceder en cuanto a su malla
curricular. Por ejemplo, la cantidad de horas de práctica y requisitos mínimos que
los estudiantes, futuros profesores, deben cumplir. Una de las entrevistadas, a cargo
del profesorado de la universidad, comentaba que en primer año se realizan solo
prácticas que consisten en observaciones de colegios e institutos para analizar su
infraestructura. En segundo año, se realiza una observación y sistematización dentro
del aula y los estudiantes se involucran en realizar acompañamiento en las tareas
pedagógicas a los docentes. En el tercer año, se agrega la observación de los aspectos
administrativos de los establecimientos y los estudiantes deben presentar un proyecto
de graduación; sin embargo, no todos “dictan clases”, realizan efectivamente prácticas
profesionales docentes frente a alumnos, ya que eso depende del acuerdo con las
escuelas. En este caso, se plantea la duda respecto de cómo evaluar las estrategias
docentes de estos estudiantes que no llegan a dar clase frente a un grupo de alumnos,
además de cuál es el papel formativo de los profesores, que difícilmente pueden
acompañarlos y orientarlos si no los observan en acción.
La escasa carga horaria destinada a la formación disciplinar en materias

científicas y humanísticas
Tal como manifestaron los entrevistados de las universidades consultadas, por
tratarse de profesorados generalistas, que no apuntan a formar en una especialidad,
disciplina determinada, la carga horaria y formación de las materias científicas
y humanísticas es baja. Si se considera el total de asignaturas y horas de clase

que componen estos planes o Pensum de estudios, se observa que predomina la
formación técnico-profesional vinculada a los aspectos pedagógicos generales.
La revisión de algunos de estos planes en el caso de las instituciones privadas muestra,

por ejemplo, que para el Profesorado en Pedagogía y Ciencias de la Educación de
27 unidades curriculares, solo 2 (apenas un 7,5%) están destinadas a desarrollar
contenidos curriculares (matemática y comunicación), Por el contrario, si se analiza
el Pensum de la Universidad Pública (USAC) en un título similar –Profesor en
Pedagogía y Administración Educativa– se muestra una relación más favorable,
con un 20% de unidades curriculares del plan destinadas a disciplinas científicas,
humanísticas del campo de las ciencias sociales o naturales (historia, biología,
matemática, etc.).
La carga horaria y peso que tienen las materias científicas y humanísticas de

formación disciplinar en estos planes de estudio es insuficiente, al respecto una de las
entrevistadas comentó que: “en el nuevo profesorado universitario, matemática solo
la tienen los dos primeros trimestres en la carrera de preprimaria y primaria, porque
no son especializados. La especialidad es en primaria, no en la disciplina”.
Los diferentes actores consultados en el MINEDUC y en las instituciones formadoras

coinciden en señalar que, entre las principales debilidades de los egresados de las
carreras docentes y de los docentes en ejercicio, se encuentran las referidas a las
competencias en matemática y comunicación y lenguaje. En parte, esta debilidad
podría obedecer al poco peso o escasa jerarquía que tiene la formación disciplinar en
el currículo de la formación inicial de los docentes.
Discusión
El debate acerca de cuánta formación disciplinar y pedagógica debe tener un

profesor es de larga data.
Para poder enseñar, el docente necesita conocer y comprender los principios básicos
que estructuran de cada campo disciplinar y que permiten analizar los mecanismos
de construcción de conocimiento que luego los niños ponen en juego al apropiarse
de las nociones del mundo social, cultural, numérico, natural, artístico, etc. Unos
pocos cursos de matemática o lenguaje no permiten adquirir este tipo de saberes.
Por ello, los currículos de formación docente suelen otorgar un peso equivalente a la
formación pedagógica y a la disciplinar.
En general, los planes de estudio de los docentes para el nivel infantil y primario
han jerarquizado la formación pedagógica y didáctica de carácter general, otorgando
menos peso y presencia a las materias disciplinares. Por el contrario, históricamente,
los currículos para profesores de media han revertido la tendencia anterior,
minimizando la preparación pedagógica y didáctica, y sobrecargando los planes
de contenidos academicistas de las disciplinas. Lo razonable parece ser encontrar
puntos de equilibrio, y dar algo más de peso al conocimiento disciplinar, a medida
que los docentes deban enseñar materias más específicas del currículo en niveles más
altos de la escolaridad.
Más allá de la estructura curricular que se adopte, los planes de estudio deben permitir
que los docentes aprendan un conjunto de saberes, conocimientos, estrategias y
valores relacionados a las siguientes dimensiones: formación pedagógica general
con independencia del nivel y modalidad en la que se van a desempeñar; formación
disciplinar, científica, humanística o artística que corresponda al área o disciplina
de especialización del futuro profesor; didáctica específica del área o disciplina de la
especialización; prácticas docentes; contenidos de formación cultural y propedéutica
(Terigi, 2009).
En cuanto al contenido mismo de la formación, existen numerosas clasificaciones

acerca de las competencias y de los saberes que deben considerarse en la formación
incial de los docentes. La bibliografía clásica ha coincidido en establecer por lo
menos cuatro grandes dominios (Alliaud y Vezub, 2014): (a) el contenido a enseñar,
los saberes disciplinares; (b) los aprendices, sus características referidas al desarrollo
psicológico, cultural, social; (c) el currículum y los propósitos educativos, fines y
valores educativos; (d) el conocimiento pedagógico, didáctico para enseñar, evaluar
a los alumnos y gestionar el aula.
Los desarrollos actuales han incorporado, además, como consecuencia de las nuevas
demandas y necesidades educativas los siguientes campos:
Las tecnologías de la información y la comunicación,
Las estrategias para educar en la diversidad, y
El conocimiento de los contextos en los que se desenvuelven las prácticas

educativas (incluyendo los niveles institucional y comunitario de los alumnos,
además del sistema educativo y social general).
Las tendencias en relación con el contenido de la formación reconocen la existencia

de conocimientos y competencias provenientes de distintos campos y disciplinas que
son puestos en juego en la configuración del oficio y la tarea docente. Por tanto, es
importante que los currículos de formación docente inicial prevean y adopten alguna
decisión al respecto, sobre todo en relación con la formación disciplinar, pedagógica
– didáctica y con la práctica profesional que los articula e integra, pilares clave de la
formación y la identidad de los docentes.

En relación con los modelos y prácticas de formación, éstos han ido ganando
terreno y consenso los denominados enfoques reflexivos y colaborativos (cf. Day,
2005; Cornejo y Fuentealba, 2008) acerca de la formación de profesores, dejando
atrás enfoques consecutivos, aplicativos y tecnocráticos. Las actuales pedagogías de
la formación se fundamentan en la idea de que los profesores, al reflexionar en la
acción y sobre la acción y participar con otros colegas de procesos de investigación
y deliberación, sientan las bases para la mejora de su ejercicio profesional. De este
modo, se pone a prueba y se cuestiona la teoría en la práctica y se construye desde
la misma formación inicial la disposición de los maestros a observarse; a observar a
otros y a ser observados.
Para Nóvoa (2009), la formación de profesores debe realizarse desde “dentro de

la profesión”, y debe abarcar: (i) el estudio profundo de los casos, sobre todo de
las situaciones donde hay fracaso escolar; (ii) el análisis colectivo de las prácticas
pedagógicas; (iii) empeño, persistencia profesional para responder a las necesidades
de los alumnos; (iv) compromiso social y voluntad de cambio.
Recomendaciones
Las recomendaciones que se presentan a continuación refieren principalmente a la
formación inicial de los docentes de primaria (etapa de especialización) y de media, que
se lleva a cabo en el nivel superior77. En la normativa curricular de la formación inicial de
los docentes, particularmente de primaria y media, en el nivel superior, se sugiere:
Revisar la delimitación de los campos de la formación docente.
El currículo de la formación docente se fortalecería como instrumento para orientar a

los docentes si tuviera una definición previa y común, acerca de los campos o grandes
áreas que debe incluir, con independencia de las especialidades, modalidades y niveles
educativos para los que forma. Se recomienda que esta definición se acompañe de la
explicitación de cargas horarias, porcentajes mínimos y máximos que cada campo o
área puede abarcar, en el total de horas de los planes de estudio.
77 Más allá de la autonomía de las universidades, el Estado en tanto sujeto garante del derecho a la educación puede
y debe encontrar mecanismos para concertar con las universidades y establecer criterios generales que regulen carreras
como las docentes y otras que sean de interés público. El Ministerio puede tener injerencia a partir de las leyes de
educación superior universitaria y de la regulación de los requisitos de ingreso a la carrera docente, estableciendo qué
perfiles y egresados requiere su sistema educativo y los mínimos de formación que lo garanticen. Luego las universidades
en uso de su autonomía podrán aceptarlas o no, también existen mecanismos de acreditación y habilitación de carreras
en las que el Estado puede intervenir.
Jerarquizar y equilibrar los saberes y las competencias del docente.
Se recomienda elevar la proporción de horas de formación destinadas a las subáreas /

materias disciplinares, muy en particular para el caso de las carreras docentes que
luego habilitan la enseñanza en el ciclo básico del nivel medio, que es donde mayor
demanda de conocimientos específicos tienen los docentes para poder abordar los
contenidos y competencias del CNB. Pero tampoco debe descuidarse la formación
disciplinar en las carreras de formación docente para el nivel primario. Un
conocimiento y dominio en profundidad de las materias es condición indispensable
para comprender los procesos de su aprendizaje y enseñanza, y construir luego las
didácticas específicas y estrategias que posibilitan su transmisión.
Jerarquizar el lugar de la práctica profesional en la formación inicial y especificar

los criterios que debe cumplir su desarrollo en los planes de formación docente
de primaria y nivel medio.
Por último, dada la importancia otorgada a la práctica profesional en los procesos

de formación docente inicial resulta relevante que los currículos le dediquen un
apartado y capítulo especial. Se requiere de regulaciones específicas para precisar
las características, los propósitos y criterios mínimos que deben cumplir las
instituciones y los planes de estudio en lo atinente a las prácticas profesionales. Por
ejemplo, establecer: una cantidad mínima de horas que los estudiantes deben cumplir
en las instituciones; tipo y variedad de escuelas y contextos de práctica; mecanimos
de seguimiento por parte de los formadores; tipo de actividades que deben realizar
los estudiantes en las prácticas y escuelas Se recomienda atender a la progresión y
gradualidad de las prácticas en los diferentes años según los planes de estudio.
1.5. Aspectos por considerar en la mejora del gobierno y la gestión

de las instituciones formadoras
Evidencia
Guatemala cuenta con un Sistema Nacional de Formación del Recurso Humano
Educativo (SINAFORHE) del Ministerio de Educación, creado en 2008, cuyo
propósito es formar al recurso humano intercultural e intercultural bilingüe que
responda a las necesidades del pueblo maya, garífuna, xinka y ladino. Dicho sistema
está conformado por cinco subsistemas: (i) Subsistema de formación inicial; (ii)
Subsistema de formación continua; (iii) Subsistema de acreditación y certificación;
(iv) Subsistema de dignificación del recurso humano (incentivos); (v) Subsistema de
evaluación e investigación.

El objetivo del SINAFORHE se dirige a organizar “los elementos, procesos y sujetos
involucrados en la formación del recurso humano del Ministerio de Educación,
conformado por docentes, técnicos y administrativos, con el objetivo de contribuir
al mejoramiento de la calidad de la educación, basado en la realidad multilingüe,
multiétnica y pluricultural del país, así como en las demandas del mundo global”78.
A la fecha, no todos los subsistemas planificados se encuentran en funcionamiento;

pero el pasaje de la formación inicial de docentes al nivel superior, la implementación
de la profesionalización de los maestros, a través del PADEP y el Diplomado para las
Normales, son estrategias de política destinadas a su consolidación.
En relación con el gobierno y la gestión de las instituciones formadoras, se

identificaron los siguientes aspectos problemáticos:
La diversidad de direcciones del MINEDUC que intervienen en el gobierno y la

gestión de las instituciones de formación docente inicial.
Las Escuelas Normales responden a diversas Direcciones del MINEDUC. Las 75
Normales oficiales gestionadas por el MINEDUC se vinculan con tres Direcciones
diferentes del Ministerio, de las cuales reciben orientaciones, según sea el tipo de
Normal, modalidad o especialidad que ofertan: la DIGECADE, la DIGEF y la DIGEBI.
La diversidad de direcciones involucradas en la gestión y la supervisión de la

formación docente incial puede explicar la ausencia de lineamientos comunes e
incluso la dispersión de acciones que podrían unificarse. Por citar solo un ejemplo,
este es el caso de los Campamentos Preuniversitarios. En las entrevistas realizadas
con equipos técnicos del MINEDUC, informaron que los campamentos se realizan de
manera separada por cuestiones relacionadas con la rendición de cuentas. Es decir, los
campamentos no reúnen a estudiantes de Normales diversas, monolingües, bilingües y
de educación física; y tampoco coinciden los institutos de señoritas con los de varones.
Repensar este tipo de cuestiones referidas a la organización y al encuentro

de estudiantes provenientes de distintos tipos de instituciones formadoras,
probablemente enriquecería el intercambio y favorecería la integración de estudiantes
que luego van a coincidir en las sedes de la universidad.
Las escuelas pueden responder a criterios y objetivos particulares de cada Dirección,

desplazando el foco a cuestiones más generales que resultan en la perspectiva
y tendencia que debe imprimirse en las políticas de formación docente en su
conjunto. Esta dispersión en el gobierno a nivel central dificulta la articulación y la
coherencia de las políticas, el logro de su unidad, y genera además inequidades entre
instituciones que cumplen una función similar en el sistema. Los actores consultados
78 Estrategia para una educación de calidad para la niñez y juventud guatemalteca, 4 de septiembre de 2012. Ministerio
de Educación.
han comentado que las Normales pueden recibir más o menos recursos, presupuesto
o verse beneficiadas por ciertos programas, según la Dirección de la cual dependan.
Cabe señalar que entre las estrategias seguidas por el gobierno para acordar y dar
seguimiento al proceso de reforma de la formación inicial de docentes y a su pasaje al
nivel superior, se encuentra la creación de una Mesa Técnica de Alto Nivel conformada
por representantes de las tres direcciones con competencia en materia de formación
docente del Ministerio (DIGECADE, DIGEBI, DIGEF), más los representantes de
las unidades académicas de la Universidad San Carlos de Guatemala con carreras de
formación docente (EFPEM79, Facultad de Humanidades, ECTAFIDE80).
La reglamentación de la vida institucional: la diversidad de normas

institucionales.
Las instituciones formadoras de docentes se rigen por la legislación educativa
general común para todos los establecimientos educativos, no tienen un reglamento
específico y cada institución elabora su reglamento de disciplina para la convivencia
interna que recoge lo establecido por el Acuerdo Ministerial Nº 01-2011 y sus
modificaciones para la Convivencia Pacífica y la Cultura de la Paz.
Para la organización interna, funcionan distintas comisiones: (i) de finanzas, que

recibe las donaciones; (ii) de cultura, que realiza los actos cívicos y culturales; (iii) de
disciplina, que entiende en el orden, uniformes, horarios de entrada y salida; (iii) y,
ornato y limpieza. Además, existe un gobierno escolar formado por representantes
de cada una de las secciones estudiantiles.
Los formadores entrevistados comentaron que en general no quieren ser responsables,

ni presidir las comisiones institucionales porque lo consideran una responsabilidad
demasiado grande ante la falta de reglas de funcionamiento. Inlcuso algunos temen
ser multados o despedidos si algo falla. Los directores sienten la falta de reglas claras
para actuar en la resolución de conflictos.
Se pudo constatar que tampoco hay establecida una planta docente, o staff mínimo,
criterios para determinar qué cargos deben variar de acuerdo con el tamaño, ni el
tipo de establecimiento. Por ejemplo, el personal directivo y administrativo de las
Normales visitadas difería en sus respuestas en cuanto a criterios y normas de gestión.
Asi, en un caso, para 315 alumnos matriculados, había un director y una secretaria
pagada por los padres de familia. En otro caso, para un número similar de 382
alumnos y jornada completa, había más personal: un director general, 2 subdirectores
79 Escuela de Formación de Profesores de Enseñanza Media de la USAC, actualmente en relación con las nuevas
carreras de profesorado para el nivel primario tiene a su cargo el dictado de los Profesorados de “Primaria Intercultural
Bilingüe” y la modalidad de “Productividad y Desarrollo”. Por su parte, la Facultad de Humanidades es responsable de la
carrera de “Primaria Intercultural” y “Expresión Artística”.
80 Escuela de Ciencia y Tecnología de Actividad Física y el Deporte de la USAC. Actualmente, en relación con las
nuevas carreras para el nivel primario, tiene a cargo el dictado del Profesorado de “Educación Física”.

(uno técnico y 1 administrativo), contador, 1 secretaria y conserjes para la limpieza.
El tercer establecimiento solo contaba con 100 estudiantes matriculados en las cuatro
secciones que funcionan en dos turnos (dos de 4° grado y dos de 5° grado), y contaba
con un director, una subdirectora, secretaria y conserje.
En una de las Normales visitadas, el director fue elegido mediante el voto de sus
colegas docentes y luego ratificado por los supervisores. Sin embargo, al consultar si
ese mecanismo es el procedimiento establecido para la elección de los directores en
las Normales, se informa que no. En algunas Normales se emplea la votación de los
pares, pero en otras puede ser directamente elegido por el supervisor; el mecanismo
no parece estar establecido formalmente en ningún reglamento. En la Normal de
Educación Física, la Directora informa que los requisitos para acceder al cargo son:
tener categoría C en el escalafón (aspecto que contrasta con los datos del relevamiento
de DIGEMOCA); ser licenciado en administración educativa o, de lo contrario, ser
Maestro de Educación Física y Profesor de Enseñanza Media en Pedagogía.
En algunas cuestiones, según manifiestan los actores de las instituciones, directores y

formadores se sienten demasiado controlados y sujetados; una profesora comentaba
“la mayoría de las cosas son impuestas”; mientras que en otros aspectos, se observa
un vacío de normativa. Por ejemplo, esto sucede al decidir el nombramiento de
docentes interinos en el caso de licencias por enfermedad de los titulares.
La ausencia de una normativa curricular que garantice un cuerpo de saberes

común para la formación de profesores del nivel medio.
Se ha constatado en el trabajo de campo la ausencia de una normativa común que
se constituya en un piso que garantice cierta equidad, calidad y pertinencia en la
formación ofrecida en función de las necesidades de profesores y perfiles que la
escuela media guatemalteca precisa.
La formación se realiza en las universidades. Cada una en virtud de su autonomía dicta

su propio plan de estudios, sin existir normativas o lineamientos mínimos comunes
referidos a la formación docente a los que deban ajustarse. Por ejemplo, la carga horaria,
intensidad de dictado y exigencia suele ser mayor para los PEM por especialidad que
se dictan con un plan diario (de lunes a viernes). En tanto, varios de los profesorados
de segunda enseñanza suelen dictarse, por ejemplo, solo los días sábados. Por tanto, la
carga horaria de los profesorados y exigencia de clases presenciales es bastante variable
según la oferta de cada universidad, sedes de dictado y plan de estudios.
También varían los requisitos y características que asumen las prácticas pre-
profesionales que los estudiantes deben realizar en las instituciones educativas antes
de graduarse; en algunos casos, pueden llegar a egresar sin haber dado clase frente a
alumnos.
La infraestructura y la provisión de recursos materiales y humanos que la
formación docente inicial de calidad exige.
Según los datos del último relevamiento y monitoreo nacional de establecimientos
Normales, realizado por la DIGEMOCA en 2014, las Normales monitoreadas (un
total de 91) no habían recibido, por ejemplo, libros de texto y casi ninguna contaba
con espacio físico, aula, para una biblioteca. Asimismo, eran muy pocas las que
tenían libros suficientes para conformar una biblioteca. En las instituciones visitadas,
los textos entregados por el MINEDUC se encontraban en algunos libreros en la
oficina del director.
En lo que respecta a los laboratorios, solo el 9% de las escuelas monitoreadas tenían

laboratorio de Química y Biología. En las visitas a las Normales se observó una
situación similar, solo una disponía de material de laboratorio y en otra, si bien habían
recibido el equipamiento del MINEDUC, no lo utilizaban, ni pensaban hacerlo, ya
que no disponían del espacio adecuado y temían que en las aulas comunes se dañara
al manipularlo y desplazarlo.
Otra de las Normales tenía laboratorio de computación con una cantidad suficiente
de computadoras, pero su uso era limitado dado que carecían de conectividad en el
aula de informática. En el relevamiento, Informe de Verificación Nacional 2013 de
Institutos Normales efectuado por DIGEMOCA, el 70% de las Normales respondió
tener laboratorio de computación; pero solo la mitad tenía servicio de Internet.
Según las respuestas de las instituciones, el mayor uso que hacen del laboratorio de
informática es para que los alumnos realicen actividades de inglés.
Sin pretensión de generalizar, ya que no se accedió a esta información para el total

de escuelas, la observación de campo realizada en una Normal de Educación Física
mostró la carencia de espacios y materiales suficientes para las prácticas de deporte,
al igual que de vestidores para que los estudiantes puedan cambiarse; y la falta de
aulas para el dictado de clases. Por otra parte, el establecimiento que funcionaba
con régimen de internado, si bien tenía aulas en cantidad suficiente, no contaba con
dormitorios, ni baños para el alojamiento de los varones. Asímismo, los dormitorios
de las mujeres, si bien en mejor estado, también requerían mejoras, mesas y áreas de
estudio acordes según las tareas.
Con respecto a los recursos humanos –aunque falta reunir mayor evidencia y efectuar
investigaciones sobre las características específicas de este cuerpo docente en las
Normales que permitan acercarse a datos cualitativos de su perfil y trayectoria–,
según el relevamiento y monitoreo de las Normales efectuado por la DIGEMOCA
en 2014, la mayoría de los directores tienen un promedio de 40 años de edad, pero

su experiencia en el cargo es bastante escasa, unos 6,4 años promedio81. Dato que se
reafirma en el hecho de que la mayoría de los directores tiene la categoría más baja
del escalafón docente, la A; es decir, muy poca experiencia docente en general. Esto
constituye un problema para las instituciones y la calidad de la FID, pues se esperaría
que quienes se dedican a formar docentes tengan acumulada cierta experiencia previa
en el sistema para que de manera reflexiva y crítica puedan enriquecer la preparación
de las nuevas generaciones de maestros.
Otra problemática que pone en evidencia el mismo monitoreo es que la mayoría

de los directivos son contratados (personal 021). La situación es heterogénea en las
instituciones visitadas, algunas tenían casi todo su personal titular (personal 011),
mientras que en otras predominaban los formadores por contrato. El análisis
de la información por Departamento muestra que 7 Departamentos tenían (en
las Normales monitoreadas) entre un 25% y 30% de directivos contratados; y
otros 6 Departamentos, entre el 30% y el 50% de los directivos de las Normales
monitoreados en situación de contrato; fianlmente, había 5 Departamentos con
más del 50% de los directores contratados. En cuanto al nivel académico, máxima
titulación alcanzada, los mismos datos informan que la mayoría tiene estudios de
Licenciatura o Profesorado Secundario, es decir, universitario. En el mismo sentido,
una supervisora consultada durante las visitas informó que se pide como requisito
para ser director de la Normal que tenga título de licenciatura. La participación de los
directivos en el Programa de Actualización Docente fue baja; 30% en las Normales
monitoreadas por DIGEMOCA.
Discusión
Luego de las políticas de las décadas de 1980 y 1990 de corte neoliberal, varios
gobiernos de la región han retornado a partir del 2000 a un mayor control y rectoría
por parte del Estado en cuestiones de interés público, como el sistema educativo
y la formación de los docentes. La necesidad de generar un sistema unificado que
garantice parámetros de calidad en la formación de los docentes, requiere establecer
regulaciones y criterios para las instituciones formadoras. De lo contrario, predomina
la fragmentación del sistema, se generan circuitos de desigual calidad educativa y
los establecimientos acuden a lógicas de supervivencia y adaptación en contextos de
transformaciones que a veces les resultan adversos e inciertos para tratar de mantener
su matrícula, el personal docente y la oferta académica.
Si se entiende que la formación, la profesionalización y las condiciones de trabajo

docentes constituyen políticas públicas claves y de gran trascendencia para lograr una
81 En una de las Normales visitadas, el director era muy joven y hacía un año que estaba en el cargo, contaba con solo
tres años de experiencia como docente. Había sido elegido mediante votación de sus colegas y posteriormente ratificado
por la supervisora.
educación de calidad y equidad, con relevancia y pertinencia social, capaz de lograr
mayores niveles de democratización y una mejor ciudadanía, no es posible dejar a su
suerte aspectos importantes que hacen a la organización y el buen funcionamiento
de las instituciones y que garantizan ambientes y condiciones adecuados para el
desarrollo de la formación y las experiencias educativas de los estudiantes.
Recomendaciones
Unificar en la estructura del MINEDUC el gobierno del subsistema de formación

docente y la organización de la oferta.
Como se ha señalado, la heterogeneidad de instituciones y sobre todo su vinculación

y la orientación recibida de diferentes direcciones del MINEDUC, dificulta el diseño
y la gestión de las políticas de formación inicial.
En relación con el gobierno, existen dos alternativas posibles:
La creación de una dirección “de formación docente” en el MINEDUC que concentre

la planificación y la gestión de las políticas docentes, como generalmente existe en la
mayoría de los organigramas de los ministerios de educación de los países.
La organización de una coordinación (de manera transitoria) que reúna el

trabajo de las tres direcciones que actualmente tienen competencia en cuestiones
docentes (DIGECADE, DIGEF y DIGEBI), y que establezca pautas comunes para
la formación docente y el funcionamiento de las Normales. Esta coordinación
debería funcionar como ámbito de discusión, intercambio y consenso para la toma
de decisiones y organización de los programas y acciones referidas a la formación
inicial y también continua de los docentes; además de llevar sus propuestas ya
consensuadas a una Mesa Técnica y Comisión de Alto Nivel existente con otros
organismos y organizaciones.
En cuanto a la reorganización de la oferta:
Resulta conveniente revisar la relación entre especialidades de los Bachilleratos con

orientación en Educación y las instituciones que las ofertan. A mediano plazo, quizá
sea posible revisar la cantidad y la diversidad de especialidades de los Bachilleratos
con orientación en Educación, así como su oferta en escuelas Normales en tantos
tipos y dependencias (artísticas, de educación física, interculturales, bilingües),
independientemente de que luego esas especialidades se mantengan en el nivel
superior. Una misma Normal podría, en consecuencia, albergar en su seno más de
una modalidad y especialidad, sin tener que separarse en establecimientos físicos y

administrativos diferentes. Ello redundaría, además, en un mejor aprovechamiento
de los recursos humanos, materiales y de infraestructura existentes.
Otro aspecto que habría que revisar a mediano plazo es la separación de

establecimientos Normales que solo reciben a alumnas mujeres o a varones. Como se
ha mencionado anteriormente, no hay razones pedagógicas, ni del contexto histórico
social y educativo actual que justifiquen dicha separación. Por el contrario, puede
resultar contraria a los perfiles docentes que se desean formar.
Por último, debe considerarse que varias de las medidas aquí sugeridas implican gastos
y por tanto debería revisarse el presupuesto asignado a la mejora y el fortalecimiento
de la formación docente, para poder acompañar con una adecuada infraestructura,
asistencia técnica y recursos materiales las transformaciones.
Generar un reglamento orgánico específico para las escuelas Normales que

garantice condiciones equivalentes para su funcionamiento.
El reglamento está dirigido a aquellos aspectos de la organización institucional que

el Estado debe garantizar para que exista una formación adecuada y de calidad en
todas las instituciones donde se imparta, con independencia de los formadores y
las comunidades en las que se desarrolle. Por ejemplo, es necesario que el régimen
de licencias para los formadores sea conocido y aplicado por todos los actores;
un reglamento para la organización de las Normales de carácter democrático y
equitativo, que considere parámetros objetivos para la designación de su personal
administrativo y docente, para la asignación de recursos materiales y didácticos, en
donde estén claros los procedimientos y ámbitos de participación de los diversos
actores institucionales (incluidas las familias). Se recomienda en este sentido:
Aplicar los mecanismos de elección y nombramiento de los directores fijados por

el Acuerdo Nº 188-2013, ya que actualmente funcionan diferentes mecanismos:
elección de pares, nombramiento del supervisor, etcétera.
Fortalecer la participación estudiantil en el gobierno institucional; y también,

el carácter consultivo o resolutivo de los órganos y comisiones que se creen. La
participación de los docentes, formadores y estudiantes en este tipo de órganos
debería pensarse a través de la votación y la elección de sus pares.
Recentralizar en el MINEDUC las actividades de investigación asignadas a los
niveles regional y local en el modelo de concreción curricular adoptado.
Crear una Comisión o Mesa Técnica de Alto Nivel para fijar parámetros comunes
y mínimos que regulen la oferta y los programas de los Profesorados de Enseñanza
Media.
Si bien hasta el momento se ha priorizado la transformación de la formación de

docentes para el nivel primario, la información relevada ha permitido identificar
algunas dificultades en la formación de los profesores de secundarios.
A partir de los problemas evidenciados, se recomienda comenzar a regular el ámbito

de la formación de profesores de media en las universidades (sin detrimento de su
autonomía y dado que se trata de carreras de interés público). Es necesario acordar
cuestiones básicas que hacen a la equivalencia de las ofertas y a la pertinencia de
las carreras y titulaciones en función de las necesidades docentes y perfiles que el
sistema educativo del país requiere.
Por ejemplo, se recomienda:
Fijar y generar consenso en torno al número de horas que deben tener los planes
de profesorado de educación media, la distribución, porcentajes de horas de
cursado presencial y no presencial, la cantidad de horas de práctica docente y los
requisitos mínimos que debe cumplir la práctica profesional.
Generar normas para las carreras que se dictan en plan sabatino.
Establecer acuerdos para aumentar la formación disciplinar en los planes

generalistas; estableciendo porcentaje en horas (mínimo y máximo) que debe
tener cada campo o área de la formación, etc. A tal fin, es auspicioso el trabajo
y la conformación del reciente Consorcio de Universidades que ha comenzado a
reunirse con el propósito de abordar los temas referidos a la formación docente en
dicho ámbito académico.
Promover los profesorados por especialidades. Para ello, se puede generar un sistema
de becas. A mediano plazo el MINEDUC tendría que garantizar el cumplimiento
de las normas de selección de profesores del nivel medio en cuanto a la posesión

de un título por especialidad (en una disciplina o área del currículo), ya sea que
trabajen en el ciclo básico del secundario, como en el ciclo superior, con el objetivo
de mejorar la preparación científica, humanística o tecnológica de los profesores en
las materias / subáreas del currículo de la educación media que enseñan.

Las políticas de formación docente continua
La importancia y la necesidad de garantizar la formación permanente de los

docentes constituye una preocupación reciente en Guatemala. El tema no aparece
explícitamente mencionado entre las obligaciones del Estado que se establecen en el
Artículo 33 de la Ley Nacional de Educación del año 1991. Al respecto se incluye una
referencia de carácter general: “promover la dignificación y superación efectiva del
magisterio Nacional”, sin precisar la formación continua como uno de los mecanismos
a tal efecto, ni tampoco mencionar cuál es la responsabilidad / obligación del Estado
en la formación en servicio.
El primer programa de actualización dirigido a otorgar titulación de profesor

o licenciado a los docentes de las Normales se desarrolló en el 2000 a través del
PROASE. En el año 2002, se desarrolló el primer programa de carácter más o menos
masivo que tuvo como oferentes a tres universidades (USAC, Mariano Gálvez y
Panamericana) dirigido a maestros de preprimaria y primaria, así como también al
personal técnico-administrativo. Sin embargo, se presentaron dos inconvenientes:
el primero, se realizaba en horario escolar y los docentes se ausentaban, dejando a
los alumnos sin clases 40 días al año; el segundo, por el cual la profesionalización
fue suspendida al año siguiente de su inicio, fue una amplia y prolongada huelga del
magisterio durante 2003. De los 20.000 docentes que comenzaron la actualización,
solo la mitad completó un semestre, sin lograr terminar el ciclo (Meza, 2013).
El Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar (SINAE) constituye otro

antecedente importante para la FDC. La propuesta base fue planificada en 2010 por
el Viceministerio de Diseño y Verificación de la Calidad Educativa, se propuso apoyar
la gestión de los directores, el trabajo pedagógico de los docentes y la participación
de los padres de familia a través de un modelo que vincula el nivel distrital con las
direcciones departamentales de educación, las direcciones nacionales y el nivel superior
del Ministerio de Educación82. Entre otros objetivos, el SINAE se planteaba identificar
modalidades alternativas de formación docente en servicio y de divulgación del
conocimiento. En las instituciones se debía fortalecer las comunidades de aprendizaje:
82 Una vez implementadas las tres fases previstas para su desarrollo, el diseño del SINAE prevé que sea en principio la
Dirección de Monitoreo y Calidad (DIGEMOCA) quien se encargue a nivel central de implementar y coordinar el Sistema.
Capítulo 3. Los docentes ■ 2. Tema de política II. Las políticas de formación docente continua 163
“promover y apoyar, a través de los asesores pedagógicos, la conformación en cada
centro educativo, la actualización docente que será conducida por los asesores y con
los propios profesores de los centros educativos y del distrito y/o municipio apoyados
por recurso humano especializado del Ministerio de Educación, o con el concurso de
centros académicos de educación superior”83.
El plan de pilotaje del SINAE se llevó a cabo en 2012 en 7 Departamentos del país,
con 237 escuelas, 1.713 docentes y 14 asesores pedagógicos. Luego no se continuó
con las etapas siguientes previstas, según los informantes, debido a los altos costos
del Sistema y a la falta de presupuesto. Lo mismo se menciona en un Informe de
USAID (2014)84.
Actualmente, se implementan tres grandes líneas y políticas en el MINEDUC en lo

que respecta a la formación continua de los docentes:
Las Jornadas de inducción para los nuevos docentes que ingresan al sistema
educativo a cargo de las Direcciones Departamentales de Educación. Están
destinadas a los docentes de los niveles preprimario, primario y de educación
física, que se desempeñan en escuelas de nivel medio del sector oficial (renglón
presupuestario 011, docentes titulares) y tienen una duración de dos días.
Su propósito es orientar administrativamente a los docentes acerca de sus
derechos, responsabilidades, obligaciones, sobre las características generales
del funcionamiento del sistema educativo y de las dependencias, direcciones
departamentales, y ministeriales en caso de que deban acudir a ellas.
La Actualización de los docentes de las Escuelas Normales mediante un

Diplomado que comenzó en 2014. Este Programa85 se desarrolla con oferentes
de universidades privadas86. Otorga los créditos necesarios y la certificación de la
Universidad para continuar luego con los estudios de profesorado universitario
o el grado de licenciatura, de acuerdo con la formación y la titulación previa de
los docentes. En su primera edición, el Diplomado se centró en los fundamentos
del Currículum Nacional Base y en fortalecer las competencias y estrategias de
enseñanza para su aplicación en el aula87. Para el último semestre de 2015 se previó
83 Propuesta de ejecución del plan piloto del Sistema Nacional de Acompañamiento Escolar -SINAE-. USAID /
Ministerio de Educación de Guatemala, febrero de 2012.
84 “El Mineduc no cuenta con recursos financieros para el inicio de su implementación del SINAE en 2014. La situación
para el 2015 se anticipa difícil, a pesar de que el Viceministro de Diseño y Verificación de la Calidad presentó la propuesta
del SINAE a la Comisión de Educación del Congreso, que la recibió con beneplácito y pidió al MINEDUC lo incluyera en
el presupuesto para 2015” (p. 5).
85 “Programa de actualización para docentes que laboran en los institutos y escuelas Normales oficiales del nivel
medio, ciclo diversificado” (Acuerdo Ministerial Nº 191-2014).
86 El MINEDUC realizó una licitación de la que resultaron seleccionadas tres Universidades (Panamericana,
Internaciones y del Valle).
87 El Programa surgió como una respuesta frente a la dificultad observada en los profesores que desconocen el CNB y
sobre todo no utilizan el enfoque por competencias y el aprendizaje constructivista y activo en el aula.

una segunda parte y cohorte, esta vez centrada en el manejo de las nuevas tecnologías.
En total, el Diplomado duraba ocho meses; participaron 1.394 docentes.
La profesionalización de los docentes en servicio de escuelas públicas - niveles

preprimario y primario. Se lleva a cabo mediante un Programa Académico de
dos años de duración dictado por la USAC, denominado PADEP/D y establecido
por el Acuerdo Ministerial Nº1176/2010. El PADEP/D “fue definido como
un programa de profesionalización para docentes y directores(as) escolares
en servicio, del sector oficial del Ministerio de Educación, de los niveles de
Educación Preprimaria y Primaria, que tiene como propósito elevar el nivel
académico y mejorar el desempeño laboral, en el marco del multilingüismo, la
multiculturalidad e interculturalidad (Art. 1º). Se estableció que sería dirigido
por la Dirección General de Gestión de Calidad Educativa (DIGECADE) y la
Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI), coordinando
su ejecución con las otras direcciones del Ministerio de Educación y con las
universidades interesadas en participar en el proceso, la USAC para el caso de
la primera y segunda cohortes” (Informe: La formación continua y el Programa
Académico de Desarrollo Profesional Docente: evaluación de la primera cohorte
de estudiantes 2009-2011, DIGEDUCA, Ministerio de Educación, 2012).
Estuvo destinado en un principio solo a titulares (renglón presupuestario 011) y la

primera cohorte comenzó en 2009; en 2014 inició la quinta cohorte. El Programa tiene
dos años de duración y se encuentra coordinado y concertado entre el Ministerio de
Educación, la Escuela de Formación de Profesores de Enseñanza Media de la USAC y
la Asamblea Nacional del Magisterio (sindicato docente). Su aplicación está prevista
en 15 años, hasta dar cobertura y certificar como profesores universitarios a todos los
docentes en servicio del país. Al finalizar la profesionalización, los docentes obtienen
un título de nivel intermedio universitario, como profesores de educación primaria
intercultural (o en la especialidad que hayan elegido de acuerdo con su formación de
base y cargo en ejercicio).
Además de la oferta centralizada y organizada por el MINEDUC, existen iniciativas

de las Direcciones Departamentales de Educación, quienes organizan, a partir de
la identificación de necesidades de formación de los docentes, algunas actividades en
sus territorios. Por ejemplo:
Un Departamento ofrece una Escuela de Directores junto con la Universidad

Panamericana. Los profesores de la Universidad dictan los cursos de manera
gratuita, ad-honorem para los directivos, dos veces por mes, en jornadas de dos
horas cada una.
En otro Departamento se realizan acciones de formación a través de una fundación;
por ejemplo, un diplomado de mejores prácticas pedagógicas, y se dicta un taller
sobre un nuevo método para la enseñanza de la lectoescritura
En otro caso también reciben la colaboración de la Fundación Novela para

desarrollar diplomados para los docentes; todos los años se realiza un congreso
para los docentes con apoyo de editoriales y colegios privados. También se
desarrollan talleres de capacitación que cuentan con el apoyo de la asociación
“Empresarios por la educación”.
De la información suministrada por los directores departamentales surge que se

realizan jornadas y promueven diferentes ofertas formativas (seminarios, talleres, etc.)
a cargo de universidades, fundaciones u otro tipo de organismo no gubernamental.
Generalmente, este tipo de actividades se llevan a cabo en contraturno, cuando los
niños no tienen que acudir a clases, pero también sucede que los docentes o directores
tienen que ausentarse para asistir a jornadas de perfeccionamiento en horario de clase.
Cabe destacar que tanto el PADEP como la Actualización para los formadores de las
Escuelas Normales son programas gratuitos para los docentes; el costo es financiado
por el MINEDUC que transfiere los fondos que demanda su implementación a las
instituciones, universidades oferentes que firman convenio por sus servicios. Con
anterioridad, si los docentes querían continuar con su desarrollo profesional y
actualizarse, debían asumir los costos de las matrículas de los cursos, la oferta de
capacitación gratuita para docentes de las escuelas oficiales era escasa. Todavía esto
sucede con los docentes del nivel secundario. Aunque la formación continua ha
comenzado a formar parte de la agenda de las políticas públicas educativas del país,
el Estado aún no logra garantizar esa gratuidad y cobertura destinada a todos los
docentes en servicio de las escuelas oficiales en sus diferentes niveles y especialidades.
La oferta de formación continua todavía es muy acotada, focalizada en los docentes
de nivel preprimario y primario y recientemente en los del ciclo diversificado de las
Normales con orientación en Educación.

2.1. Aspectos por considerar en la mejora de la formación docente
continua
Evidencia
El trabajo de campo ha permitido identificar los siguientes aspectos para la mejora

del sistema de formación docente continua.
La barreras en el sistema de ingreso al PADEP/D.

En la primera etapa del PADEP (2009-2011) participaron 3.024 docentes y se
graduaron 2.453 (70%), además trabajaron 63 asesores pedagógicos; se llevó a cabo en
9 Departamentos y 45 Municipios de mayor pobreza y rezago educativo. La segunda
cohorte (2010-2012) comenzó con 4.318 maestros inscriptos, de los que finalizaron
3.155, tuvo 85 catedráticos (profesores) y 65 asesores. En la tercera (2012-2014), se
inscribieron 7.000 educadores y se graduaron 6.100. Como se puede apreciar, hay
un proceso de crecimiento en la cantidad de docentes que se inscriben y gradúan a
medida que el Programa se afianza.
La profesionalización se realiza en la modalidad semipresencial, los docentes cursan los

días sábados (un curso por la mañana y otro por la tarde). La carga horaria es de 32 horas
presenciales y 64 horas a distancia, previstas para el trabajo en el aula. La metodología
es constructivista y se incluye la figura del asesor pedagógico para que realice visitas de
seguimiento y apoyo a los docentes en sus escuelas y ambientes de trabajo.
Al analizar los resultados que reseña el informe de USAID (2011) y el elaborado

por la DIGEDUCA (2012) que sistematiza y evalúa la experiencia de la primera
cohorte del PADEP, como aspectos más destacables se señala la labor de los asesores
pedagógicos que han sido una figura clave en su implementación. Estos fueron
seleccionados mediante una convocatoria abierta, procesos de oposición, entrevistas
y exámenes. Eran los únicos docentes con contrato permanente todo el año que
mantenían una continuidad con los maestros participantes de los cursos y elevaban
informes mensuales de su actividad sobre el impacto y avances del Programa. Entre
sus funciones y responsabilidades, debían acudir a las escuelas y brindar apoyo y
orientación in situ. No obstante, como dificultad se verificó que cada asesor debía dar
seguimiento a un elevado número de docentes, esta situación cambió a medida que
avanzaban los bimestres debido a la deserción que hubo. La calificación otorgada al
desarrollo de los cursos por los participantes fue alta, al igual que la valoración que
hicieron del cumplimiento de sus expectativas con el PADEP.
Sin embargo, la utilidad de la formación recibida para la práctica docente fue menor
(Informe DIGEDUCA, 2012), debido al escaso tiempo de duración de los cursos y a
que muchas veces el material de los módulos no se recibía con anticipación. Entre las
motivaciones de inscripción y permanencia en el Programa se encuentra el “interés
por aprender más y continuarse formando para enseñar mejor a sus estudiantes. Y
como segunda razón de permanencia argumentaron: para poder continuar con sus
estudios en el nivel superior o universitario, porque se enteraron que el PADEP/D era
muy bueno y porque era gratuito” (Informe DIGEDUCA, 2012, p. 31).
La deserción en la primera cohorte fue de un 26%. En la segunda cohorte, 2010-

2012, se logró reducirla al 11,4%. Sin embargo, la tasa de egreso (70%) permaneció
en valores similares debido a que hubo participantes en condiciones de presentarse a
rendir el examen final que no lo hicieron. Entre los principales motivos de deserción,
el informe de evaluación elaborado por la DIGEDUCA (2014) para la segunda
cohorte del PADEP señala que la mayoría de los docentes / estudiantes pensaron
que el Programa no funcionaría o no concluiría, al igual que experiencias anteriores
de profesionalización del MINEDUC; otros motivos esgrimidos para el abandono
fueron “la ausencia de incentivos que motiven a continuar, la carga excesiva de
tareas (lecturas, trabajos, etc.) y las dificultades económicas”. Por su parte, el Informe
elaborado por USAID y publicado en 2011 sobre la primera cohorte que recoge
opiniones de los estudiantes realizadas en focus groups, menciona las siguientes
razones de abandono: la desconfianza de los docentes basada en un programa similar
que en 2002 se discontinuó; la presión de la comunidad, de las familias o de sus
cónyuges; motivos laborales; la falta de recursos económicos para cubrir el costo del
transporte debido a la distancia para llegar a las sedes; y que a algunos docentes no les
motivaba lo suficiente permanecer en el Programa por el incentivo monetario que se
les había ofrecido inicialmente y que todavía no se había cumplido.
Otros problemas generales del Programa señalados tanto en el informe del Ministerio
como en el de USAID fueron de índole administrativa, organizativa y financiera,
referidos a la universidad oferente, al lento proceso para formalizar la contratación
de los catedráticos y asesores que produjo retrasos en los pagos, a las dificultades para
costear los materiales, etc. Cabe señalar el problema referido a la insuficiente cantidad
de asesores pedagógicos para efectuar las visitas y dar seguimiento a los estudiantes
en sus escuelas / lugares de trabajo, y la falta de perfiles adecuados para seleccionar a
capacitadores / profesores en el caso de docentes bilingües y profesores con grado de
licenciatura en áreas de matemática y lenguaje. Frente a estas dificultades, en algunos
casos se optó por contratar a estudiantes de licenciatura; y para el rol de los asesores,
en lugar de licenciados en pedagogía se recurrió a profesores de enseñanza media.
Otros obstáculos fueron la infraestructura inadecuada de las sedes municipales
donde se desarrollaban las actividades y, sobre todo, la falta de conectividad para
aprovechar y realizar actividades on line.

En el trabajo realizado en este estudio se identifica como un aspecto por mejorar el
procedimiento de acceso al programa de profesionalización: este se lleva a cabo a
través de un examen de ingreso que constituye un requisito de la universidad y que
pone a los docentes en la misma condición y situación que un recién egresado de la
escuela media sin experiencia previa.
A pesar de que los documentos del PADEP afirman reconocer la experiencia previa
y conocimientos de los maestros, se les toma un examen de admisión; si no lo
aprueban tienen hasta cuatro oportunidades de rendirlo. Si bien la existencia de estos
exámenes responde a normas de admisión de la USAC, puede ser una restricción en
relación con el principio que reconoce la experiencia previa y con la necesidad de
capacitar masivamente a todos los docentes.
También surgen dificultades derivadas del posicionamiento simbólico, lugar en que

es ubicado el docente, ya adulto y trabajador que vuelve a estudiar. En primer lugar, es
considerado en la misma condición que un estudiante adolescente, que recién egresa
del secundario, ya que debe dar examen de admisión en iguales condiciones. En
segundo lugar, en los informes de evaluación y diversos documentos del programa se
nombra a los docentes que realizan la profesionalización en términos de “estudiantes”
y a los docentes que imparten los cursos como “profesores, docentes y catedráticos”.
Se establecen entonces asimetrías marcadas, relaciones jerárquicas y verticales que
probablemente no colaboren en los procesos de formación, el desarrollo profesional
que promueven las tendencias actuales en la materia, que visualizan la formación
continua de un modo más horizontal y colaborativo en torno al análisis de las
prácticas docentes. Es necesario reconocer la experiencia y los conocimientos previos
de los participantes.
Los instrumentos de evaluación empleados para el ingreso al PADEP son los

mismos que se aplican en la universidad a los estudiantes que se inscriben en
cualquier otra carrera: exámenes de matemática, lenguaje y orientación vocacional.
Estos son reglamentados de acuerdo con las normas que establece la Universidad de
San Carlos de Guatemala. No obstante, la universidad podría pensar, en el marco
del convenio con el MINEDUC y de las políticas de profesionalización docente, en
procedimientos específicos, acordes con el tipo de estudiante, que en este caso es un
docente en servicio con experiencia laboral y formación profesional previa.
Llama la atención, en el caso del PADEP, que la USAC no haya eximido a los aspirantes
tan siquiera de la prueba vocacional, habida cuenta de su elección vocacional previa
y de que se trata de un ciclo de complementación y certificación profesional, no de
una carrera inicial. Además, tampoco se informa a los docentes sobre el resultado de
la aplicación de esta prueba vocacional.
Según la entrevista con la USAC, aproximadamente un 10% de los docentes que
se inscriben al PADEP queda fuera del programa por no aprobar las pruebas de
admisión, principalmente la de matemática.
Discusión
En sociedades que están expandiendo sus sistemas educativos, y que lo seguirán
haciendo en las próximas décadas, debido a las tasas de escolarización y baja
terminalidad que evidencia el nivel secundario, por ejemplo, como ocurre en
Centroamérica, la profesión docente es una profesión masiva, que precisará de
nuevas generaciones de maestros. Por tanto, parece poco pertinente la solución que
propone reclutar a los más talentosos y seleccionar a los mejores: “La retórica del
talento puede ser interpretada como una reacción frente al efecto democratizador de
la masificación que está teniendo lugar en el nivel superior en los países de la región”
(Terigi, 2012, p. 66). Pero, por otra parte, la necesidad de reclutamientos masivos de
docentes no debe ser excusa para cejar en el empeño de conseguir elevar el nivel de
exigencia para el acceso a la profesión.
En América Latina, dada la magnitud de los sistemas educativos y sectores de población

que aún deben incorporarse a las escuelas, los programas de desarrollo profesional
docente se enfrentan con el desafío de atender a la masividad. Asimismo, se trata
de encontrar estímulos para que los profesores se vuelquen al perfeccionamiento;
los exámenes o pruebas de admisión sin duda pueden constituir un obstáculo que
desalienta el desafío de volver a estudiar y asumir el compromiso con la mejora
permanente de la profesión.Por consiguiente, es importante que los incentivos para
la formación continua no sean negativos, sino que el diseño de la carera profesional
integre incentivos positivos para promover la formación permanente.
Recomendación
Elaborar criterios de admisión para los programas de profesionalización y

actualizaciones de docentes dictados por las universidades, basados en exámenes
no eliminatorios.
Esta recomendación, dada la autonomía de las universidades, deberá ser debatida

y consensuada con esas casas de estudio, y especialmente con la USAC, en tanto
institución rectora del programa de profesionalización.
La formación continua se dirige a docentes que ya están en servicio y cuentan con

un título que según las normas hasta entonces vigentes lo habilitaban para ejercer
dicho trabajo. El cambio de condiciones y elevación de los requisitos de la formación

inicial de aquí en adelante no puede perjudicar a quienes ya están ejerciendo. Es
responsabilidad del Estado elevar su formación.
Por tanto, se recomienda entablar un diálogo con las universidades para que flexibilicen
sus normativas considerando que no se trata del estudiante que normalmente ingresa
a las carreras al finalizar sus estudios secundarios; sino que están ante un docente con
una formación previa y experiencia en el sistema. En todo caso, los requisitos podrían
pensarse en función de municipios y escuelas prioritarias, años de antigüedad de
los docentes (colocando en primer lugar a aquellos que se consideran con mayores
necesidades de actualización, dejando para más adelante a quienes están próximos a
su retiro jubilatorio, por ejemplo).
En el marco de esta discusión, el Ministerio podría proponer la eliminación de la

prueba de orientación vocacional que la USAC toma como requisito para que los
docentes sean admitidos en el PADEP, debido a que se trata de personas que ya han
efectuado su orientación vocacional por la docencia.
2.2. El planeamiento integral y la evaluación de la formación

docente continua: procesos por fortalecer
Evidencia
En el marco de la Política Educativa Nº 4 de Formación del Recurso Humano
Educativo que se propuso el Ministerio de Educación de Guatemala, en el contexto
de la implementación del SINAFORHE y del Plan Estratégico de Educación 2012-
2016, la formación continua de los docentes comenzó a adquirir un papel clave en el
discurso de las políticas docentes del MINEDUC, al quedar plasmada en cuatro de
las seis estrategias que se proponen, a saber: “implementar programas de inducción
al personal que ingresa, al sistema educativo nacional; profesionalizar a los docentes
en servicio, a nivel universitario; actualizar a los docentes en servicio, en los avances
que la ciencia y la tecnología generan constantemente y que sean pertinentes a
su quehacer educativo; implementar programas de formación, actualización y
profesionalización para el personal que ejecute los programas de Educación Bilingüe
Multicultural e Intercultural”. Estas estrategias ya han comenzado a implementarse
por parte del MINEDUC a través de distintos programas y políticas de formación,
cuyas principales características describiremos a continuación.
La oferta actual de formación continua se encuentra fundamentalmente bajo

la responsabilidad de la Subdirección del Recurso Humano Educativo de la
DIGECADE, que coordina y da seguimiento a los programas que se llevan a cabo,
en articulación con las demás direcciones involucradas en la formación de docentes,
la DIGEBI (Dirección de Educación Intercultural Bilingüe) y la DIGEF (Dirección
de Educación Física). Del mismo, las Direcciones Departamentales que, como ya se
ha indicado, gestionan y ofertan diversas actividades en alianza con distinto tipo de
instituciones. Además, las decisiones sobre programas específicos (como el PADEP)
se coordinan en la Mesa Técnica conformada a tal efecto donde también participan
las tres direcciones nacionales mencionadas.
Cabe señalar que Guatemala concibe la FDC como uno de los subsistemas del
SINAFORHE. Sin embargo, no cuenta con un plan integral para la FDC que se
ponga en evidencia a través de un documento marco y específico que formule la
política y el modelo de formación propuesto en esta área estratégica. Es decir, no se
han elaborado lineamientos o criterios que orienten el conjunto de los programas
diseñados y por diseñarse.
Los actores consultados en el trabajo de campo señalaron que el seguimiento de los

programas de formación resulta insuficiente. El entrevistado de la USAC informó,
además, que no había presupuesto contemplado para este seguimiento.
Discusión
A pesar de que la concepción sobre la formación docente como un proceso continuo
y de larga duración comenzó a instalarse teóricamente a fines de los años ochenta,
desde el punto de vista de las políticas todavía no es suficiente lo que se ha avanzado
al respecto. La principal dificultad es cómo articular los sistemas de formación
inicial con la formación continua y las modalidades y certificaciones de desarrollo
profesional con las condiciones de trabajo y los mecanismos de ascenso, incentivos
y de reconocimiento existentes en la carrera docente. En ocasiones, las formas de
organización que rigen los puestos de trabajo, los estatutos o escalafones que definen
las posibilidades de ascenso y progreso a lo largo de la carrera no coinciden con las
diversas formas que adquiere el desarrollo profesional de los docentes.
Tanto en Europa como en América Latina, el campo de la formación continua presenta

una “institucionalización” más reciente, al ser comparado con la formación inicial,
cuyas primeras instituciones y planes datan de fines del siglo XIX y han atravesado
varios ciclos de reformas. En general, los gobiernos y las políticas se han ocupado y
han dado mayor importancia a la formación inicial que a la continua. No obstante,
actualmente, frente a los vertiginosos cambios sociales y culturales se verifica
un movimiento contrario que ha reposicionado la importancia de la formación
permanente de los docentes en la agenda de las políticas educativas (Bolívar, 2006).
Las actividades de formación continua en las que los docentes se involucran son una
oportunidad para que se cuestionen, modifiquen y reestructuren sus concepciones,
modos de actuar y de valorar su práctica. Para que esto ocurra, deben darse ciertas
condiciones, entre ellas garantizar la calidad y la pertinencia de los programas de

formación (Vezub, 2011). Esta condición depende de las regulaciones y pautas que los
gobiernos y ministerios de educación establezcan, y del monitoreo y seguimiento que
realicen para determinar en qué medida se cumplen los criterios y principios fijados.
Recomendaciones
Elaborar un Plan Integral para la FDC con metas a corto y mediano plazo, articulado
con la FI y la carrera docente.
Es necesario distinguir los problemas actuales, asociados a la transición de la

formación de maestros primarios al nivel superior y sus consiguientes implicancias
sobre la formación en servicio de los docentes que todavía poseen titulaciones de nivel
medio, de las políticas de FDC a mediano y largo plazo. Es decir, la profesionalización
de los docentes en servicio sin título superior, la elevación de su certificación docente,
debe considerarse como un problema emergente, propio de esta etapa de transición
al nivel superior y que ya se está abordando mediante el PADEP. Pero ¿cuáles son
las necesidades de formación continua de los docentes que ya se han formado en
instituciones de nivel superior y que hace tiempo ejercen la docencia? ¿Qué políticas
deberá diseñar el Ministerio considerando el conjunto del colectivo profesional y los
distintos profesionales que ejercen en cada uno de los niveles del sistema educativo?
Un Plan integral para la FDC tiene que contemplar un conjunto de líneas de formación
o propuestas de diversa duración dirigidas a todos los sectores y grupos de docentes,
incluso aquellos que ya tienen un título otorgado por la universidad. Estos profesores
también necesitan actualizar saberes, reflexionar con otros colegas, analizar sus
prácticas y mejorarlas. Las certificaciones / profesionalizaciones constituyen una
de las alternativas de FDC que soluciona uno de los problemas y necesidades de
formación de un sector de docentes, pero debe pensarse de manera articulada con
otras opciones, por ejemplo, el Programa de Actualización para los profesores que
laboran en los institutos y escuelas Normales.
El plan de FDC debe considerar de manera progresiva programas que atiendan a los
docentes de todos los niveles, en particular a los del ciclo básico de educación media,
que hasta el momento no fue objeto de políticas específicas; a través de seminarios,
jornadas de intercambio, talleres, cursos bimestrales o semestrales, o las modalidades
que se decidan en el Plan integral. Algunas de estas acciones ya se planificaron para
su inicio a partir de 2016 y se realizaron otras con los profesores de Telesecundaria.
Se aconseja incluir distintas líneas estratégicas y modalidades de formación continua,
considerando diversas necesidades de formación del profesorado, las distintas etapas
que atraviesan, los diferentes roles y funciones que el sistema educativo requiere
(docentes, directivos, por ejemplo), así como los diferentes contextos, ambientes y
realidades socioculturales de desempeño de la tarea docente (escuelas interculturales,
bilingües, rurales, unidocentes, etcétera).
Por último, en el marco de un Plan integral para la FDC cabría revisar y recuperar la
evaluación del pilotaje realizado por el SINAE (Sistema Nacional de Acompañamiento
Escolar) en el año 201288. La organización de este Sistema a través de asesores
pedagógicos y administrativos que apoyaban la labor de los directores, de los docentes
y promovían la participación de las familias, constituye una iniciativa importante
vinculada con el establecimiento de una política de FDC centrada en la escuela.
Establecer procedimientos, pautas, lineamientos, criterios y requisitos a cumplir

por las instituciones oferentes de formación continua con quienes el MINEDUC
establezca convenios.
A mediano plazo se aconseja establecer pautas y orientaciones que fijen los principios
generales de la política de FDC y su traducción en aspectos operativos para que las
instituciones oferentes (universidades, fundaciones) puedan diseñar las propuestas
e implementarlas conforme a los parámetros y necesidades establecidas por el
MINEDUC.
Para avanzar en la institucionalización de la formación continua y consolidar las

políticas de formación permanente, se requiere generar una serie de criterios y
lineamientos que ordenen los distintos programas y establezcan principios a ser
respetados por los organismos e instituciones oferentes, a partir de prioridades de
política educativa y necesidades de formación de recursos humanos.
En este marco deberán discutirse y definirse cuestiones como: los modelos y

concepciones de formación que se consideran más apropiados; los perfiles de
docencia que se desea formar y perfeccionar a través de las acciones; el tipo de
modalidades; la proporción de horas presenciales y virtuales, de acuerdo con cada
formato y modalidad; los procedimientos de acreditación y evaluación de los docentes
que participan de las actividades; los mecanismos de evaluación, seguimiento y
monitoreo de las instituciones oferentes; y, los componentes o estructura mínima de
los programas, entre otros aspectos.
88 El SINAE establecía la realización de 30 jornadas anuales de capacitación para los docentes en las escuelas (al inicio
del ciclo, durante y una vez finalizado) y la confección en los distritos de un Plan de Desarrollo Profesional Docente sobre
la base de las necesidades detectadas. Aspectos que podrían recuperarse en la elaboración de un Plan integral de FDC.

Monitorear, evaluar y dar seguimiento a los programas de FDC.
Fortalecer la unidad de investigación técnico-pedagógica de la DIGEDUCA para que

continúe recogiendo información cuantitativa y cualitativa acerca de las acciones que
se implementan. Es importante que exista un seguimiento de estas acciones, no solo
a través de encuestas de los participantes, sino a través de métodos en profundidad
que accedan a otro tipo de datos. Al respecto, se recomienda valorar la pertinencia y
la calidad de las acciones, las concepciones y los modelos de formación que manejan
los capacitadores, así como las dificultades y los avances que se generan en las
instancias de formación permanente. La evaluación y el seguimiento debe dar cuenta
de aspectos y variables propias de la formación en servicio, por lo cual es importante
incorporar al equipo de DIGEDUCA técnicos y profesionales con conocimiento
específico del campo de la formación docente.
Cabe profundizar el seguimiento de las actividades de FDC e incorporarlo a los

programas, aun cuando luego se efectúen informes de evaluación al finalizar las
actividades de profesionalización y actualización; se requiere mantener un proceso
constante de monitoreo, recolección de evidencias durante el desarrollo de los
procesos y acciones formativas, no solo cuando estas culminan.
Asimismo, los lineamientos, en tanto criterios de acción, serán referentes para valorar
la pertinencia y la adecuación de las acciones a lo establecido.
2.3. Grupos destinatarios, necesidades y áreas de vacancia de la

formación continua
Evidencia
Las opciones y propuestas en curso o implementadas en los últimos años se han
dirigido principalmente a maestros de preprimaria y primaria en el caso del PADEP/D,
y a los formadores de las Normales en el caso de la Actualización / “Diplomado sobre
entrega del CNB”. Existen grupos de docentes y directivos que no han sido objeto de
una política sistemática y sostenida de FDC.
Ausencia de oferta de FC para los profesores de nivel medio de las escuelas

oficiales
Las dificultades de calidad, logros académicos de los estudiantes y los datos sobre
el rendimiento de la escuela media (véase el capítulo 4) ponen en evidencia la
necesidad de fortalecer las capacidades de los profesores que trabajan en este nivel
tal como se han planificado en la Ruta Crítica de Transformación del Nivel Medio. Es
urgente implementar acciones destinadas a los profesores del ciclo básico y del ciclo
diversificado89 para concretar lo establecido por la ruta antes mencionada: “Formar
personal docente y directivo-administrativo que lidere el cambio y se desarrolle
personal y profesionalmente, con condiciones laborales que propicien su bienestar”.
Estas acciones deben incorporarse en el plan integral de FDC.
La excesiva focalización de las acciones y los programas de capacitación, hasta

ahora destinadas a docentes de otros niveles, plantea el problema de garantizar
una oferta suficiente de calidad y gratuita para cubrir las necesidades de formación
de los docentes correspondientes a otros niveles educativos. Particularmente, los
profesores del ciclo básico y diversificado del nivel medio (en las orientaciones que
no corresponden a carreras de Educación).
La formación continua destinada capacitar en el desempeño del cargo de

director de escuela: una tarea pendiente
Si bien el PADEP/D incluye, entre sus destinatarios, a los directores de las escuelas de
preprimaria y primaria, y se impartió el Diplomado Fundamentos Curriculares dirigido
a docentes y directores de Escuelas e Institutos Normales Oficiales, los docentes que
son nombrados como directores no reciben formación específica para afrontar las
funciones y tareas singulares que ese rol demanda, a diferencia de las tareas docentes.
La envergadura de los cambios a implementar en la formación inicial de docentes

no puede ser llevada a cabo si no se cuenta con formadores preparados. Las tareas,
responsabilidades, competencias de los directores son específicas y diferentes de las
que se enfrentan como profesor, por lo cual es necesario fortalecer el desarrollo de
programas de actualización y capacitación docente destinados a equipos directivos.
La preponderancia de contenidos de formación pedagógica general por sobre

los contenidos disciplinares y sus didácticas
En relación con las áreas y contenidos de la formación, el diplomado que se llevó a
cabo para los formadores de las escuelas Normales constaba de 8 módulos temáticos:
(0) Conociendo la plataforma virtual del curso; (1) Nuevo paradigma educativo; (2)
Conociendo a profundidad el CNB; (3) Desarrollo del área y subárea por especialidad;
(4) Planificación; (5) Evaluación; (6) Estrategias de aprendizaje; (7) Tecnología para
aprender. Si se considera la jerarquía otorgada a las tres áreas del diplomado, se
observa un desequilibrio ya que:
La formación social - humanística tiene un 15% de los contenidos;

La formación en educación, un 20%; y
La formación técnico metodológica, un 65%.
89 Al respecto ya hay acciones planificadas en la Transformación del Nivel Medio (Ruta Crítica) y dentro del Programa
Umbral de la Millenium Challenge Corporation (las últimas dirigidas al ciclo básico). En dicho Programa, a inciarse en 2016,
con duración de 4 años, se desarrollará un diplomado universitario para docentes, directores y técnicos del ciclo básico del
nivel medio de todas las modalidades y también se propone un programa de formación continua para docentes.

Por su parte, el PADEP/D evidencia problemas similares. Por ejemplo, de los
20 cursos del profesorado de primaria90 que se dictan en los dos años de formación,
solo 7 corresponden a contenidos disciplinares, considerando también los referidos
a las didácticas. En el caso de preprimaria, la proporción de cursos correspondientes
a las disciplinas del currículo es más baja que la proporción destinada a esos cursos
en la formación de docentes de nivel primario.
Los distintos actores consultados e instituciones, junto con los datos de evaluaciones
nacionales y de ingreso de los docentes, coinciden en afirmar que las mayores
dificultades se producen en los logros académicos en matemática y lengua, donde la
población del país, incluidos los propios docentes, obtienen bajos puntajes.
Discusión
La formación de directores tiene una larga tradición en los países de la región.
Diferentes estudios coinciden en señalar la importancia que tiene una buena dirección
en relación con la calidad y la mejora de los aprendizajes. Se ha planteado el liderazgo
del director como la segunda variable en el interior de las escuelas, más influyente
en los resultados de los estudiantes, después de la enseñanza de los docentes en aula
(Muñoz y Marfán, 2011). Las tareas de los directivos en las instituciones educativas
requieren una serie de competencias y saberes específicos (Darling-Hammond et al.
2007; Weinstein, J. & Hernández, M., 2015) englobados bajo la noción de “liderazgo”
para cuyo aprendizaje se necesitan programas especialmente diseñados.
Por otra parte, el punto débil de las denominadas “certificaciones pedagógicas”

destinadas a brindar formación y titulación docente (generalmente a técnicos o
profesionales que ya se encuentran en ejercicio), es que no abordan la actualización
disciplinar, ni la revisión de la disciplina con vista a la enseñanza (Terigi, 2009). En
este sentido, tanto el PADEP como el Programa de Actualización para docentes de
las Normales han focalizado en aspectos más bien de carácter general referidos al
cambio de paradigma educativo, la estructura y fundamentos del CNB, cuestiones
generales de planificación, evaluación y estrategias de aprendizaje, etc; sin detenerse
en los aspectos concretos que hacen a la enseñanza de las subáreas y categorías de las
didácticas específicas.
90 Cada docente tiene que completar 20 cursos o módulos, dos en cada bimestre. Hay 12 cursos comunes a todas las
especialidades / carreras de profesorado y otros que se diferencian según se trate de maestros de preprimaria o primaria,
interculturales o interculturales bilingües. Los cursos específicos, en el caso de los docentes de nivel primario intercultural,
son los disciplinares del CNB. Mientras que los maestros de preprimaria intercultural tienen como módulos específicos los
que abordan el desarrollo de la primera infancia (factores asociados a la calidad y el aprendizaje de la primera infancia -
atención a la niñez de 0 a 6 años - área de destrezas de aprendizaje - área de medio social y natural y su aprendizaje).
Recomendaciones
Implementar programas de formación continua para los profesores de nivel medio.
En vista de la situación y de los problemas detectados en los perfiles docentes de la

escuela media y en el rendimiento general de este nivel (véase capítulo 4), resulta
necesaria una estrategia de formación permanente y actualización para los profesores
del nivel medio.
De manera prioritaria se aconseja atender a los docentes del ciclo básico que tienen
un título de Profesor o Licenciado en Educación y Pedagogía de carácter general,
sin formación en disciplinas o áreas del CNB, para fortalecer su conocimiento en las
especialidades disciplinares que dictan (contenidos y su didáctica). Este problema
se manifiesta para el conjunto de los docentes, pero se incrementa o agudiza en
el caso de los profesores del ciclo básico que deben enseñar contenidos de mayor
nivel de profundidad y especialidad para los cuales no han sido preparados en su
formación de base. La mayor debilidad se presenta en el conocimiento de las áreas de
matemática y de lenguaje y comunicación.
Implementar programas destinados a la formación continua de los directores que

permitan el intercambio de experiencias.
La formación de directores resulta más efectiva cuando las metodologías combinan

aspectos teóricos y prácticos, con énfasis en estos últimos. El análisis de los contextos
institucionales reales debe cumplir un papel clave, al igual que la posibilidad de
intercambiar con otros colegas; para los directores es más fácil reflexionar a partir
de sus propias experiencias y analizar cuándo sus prácticas son efectivas, si cuentan
con un marco conceptual que sustente su toma de decisiones. Las redes de directores,
los círculos de estudio y el acompañamiento en los lugares de trabajo constituyen
estrategias que prevalecen cada vez más en la formación del liderazgo directivo.
La sistematización de experiencias, documentación, diarios profesionales y todas
aquellas opciones que impliquen un trabajo de escritura y reflexión posterior, son
estrategias aconsejables en los modelos de formación directiva, al igual que el trabajo
situacional sobre estudio de casos e incidentes críticos.
Resulta imprescindible fortalecer y profesionalizar en primer lugar los perfiles de los

directivos de las escuelas preprimarias y primarias que tienen que asumir el liderazgo
en las instituciones.

Además, es necesario continuar con programas de actualización de los directores
de los institutos y escuelas Normales para este sector docente, que no solo incluyan
cuestiones referidas al manejo del CNB; sino, por ejemplo, temas y problemas que
hacen a las nuevas concepciones sobre la formación docente y a la actualización
disciplinar y didáctica específica en su subárea de enseñanza.
En la oferta de formación continua otorgar mayor presencia al conocimiento de las

disciplinas (subáreas del currículum) y de sus didácticas específicas.
El conocimiento de los fundamentos del currículo es sin duda un requisito para

elaborar una buena planificación y formular una propuesta de clase adecuada, en el
mismo sentido contribuye la teoría educativa, pedagógica y las teorías del aprendizaje
y del desarrollo infantil. Pero el cuadro de las competencias y los saberes docentes no
estaría completo sin el dominio de los contenidos por impartir y de las estrategias de
enseñanza específicas de cada materia.
En consecuencia y a partir de las dificultades que fueron encontradas, parece

necesario intensificar la jerarquía y proporción de contenidos curriculares
disciplinares y las estrategias para su enseñanza en las propuestas y los programas
de formación continua. No solo debe analizarse el proceso de aprendizaje propio de
cada disciplina, sino que los docentes tienen que formarse en la contracara de este
proceso: en los métodos, herramientas y actividades más efectivas para generar dicho
aprendizaje, es decir, en la enseñanza (sin detrimento de la actividad significativa y
constructiva del alumno; al contrario, debe saber y ser capaz de generarla).
3. TEMA DE POLÍTICA III.

Carrera docente y condiciones laborales
En Guatemala la fuerza de trabajo docente está constituida por 254.626

nombramientos91 de maestros y profesores o servicios docentes, considerando todos
los niveles y sectores (público y privado) y los que trabajan en la educación bilingüe
intercultural92. Se trata de una fuerza en expansión, que ha crecido considerablemente
en los últimos 10 años: entre 2003 y 2013 se incorporaron casi 120.000 nuevos
puestos, prácticamente la mitad del total que actualmente constituye el sector. De
91 Debido a la estadística educativa proporcionada por DIPLAN, MINEDUC, no se dispone del dato exacto referido
a la cantidad de docentes individuos, ya que los datos se refieren a “servicios educativos”, es decir, puestos y cargos. Es
decir, que en los datos se contabiliza más de una vez a los docentes que trabajan en más de un puesto, plaza o escuela. No
se trata, por tanto, de personas físicas.
92 Datos proporcionados por DIPLAN, MINEDUC, correspondientes al año 2014.
Capítulo 3. Los docentes ■ 3. Tema de política III. Carrera docente y condiciones laborales 179
estos, la mayoría corresponde al sector oficial (56,8%), mientras que un 38% son
docentes de instituciones privadas y un 5,2% de gestión cooperativa o municipal.
Otra fuente consultada indica que entre 2000 y 2014 se duplicó la cantidad de
maestros contratados y que en la actualidad el sistema cuenta con 129.704 docentes
(“Selección de Maestros en Guatemala”, Informe CIEN, 2014). Este dato implicaría
que en promedio todos los docentes tienen al menos dos puestos o servicios docentes,
ya que el número de docentes es casi la mitad que el de servicios docentes.
La proporción de hombres es bastante elevada, 41,4% en relación con otros países

de América Latina con mayor feminización docente93. El país presenta una de las
poblaciones docentes más jóvenes de Centroamérica, con menores niveles educativos
y menos años de escolaridad.
De acuerdo con la información proporcionada por las mediciones realizadas por el

estudio SERCE, más de la mitad de los maestros de 6° grado de la primaria han
alcanzado como máximo nivel el primario o el medio. Esto es consecuencia de
que hasta el año 2015 la formación inicial de docentes primarios se efectuaba en
instituciones de nivel medio; por lo cual no se exigía un mayor grado de escolarización
para el desempeño.
Los datos por edad (Tabla Nº 26) muestran que la mayoría, el 41,6% de los docentes,
tienen hasta 30 años; en segundo lugar, un 30,5% tiene entre 31 a 40 años. Las
proporciones de docentes en los rangos siguientes son muy inferiores a las de otros
países: 17,5% se ubica en el rango de 41 a 50 años y apenas un 10,5% tiene más de
51 años.
Tabla Nº 26. Docentes por rangos de edad

Docentes por edad Cantidad Porcentaje
16 a 20 años 8.004 3,14
21 a 25 años 37.994 14,93
26 a 30 años 59.875 23,52
31 a 35 años 44.197 17,36
36 a 40 años 33.371 13,11
41 a 45 años 26.198 10,29
46 a 50 años 18.332 7,20
51 a 55 años 13.630 5,35
93 En la Argentina solo el 20% de los docentes son varones (Ministerio de Educación, DINIECE, 2007).

Docentes por edad Cantidad Porcentaje
56 a 60 años 6.773 2,66
61 a 65 años 3.369 1,32
66 y más años 2.822 1,11
Sin información 61 0.02
Total 254.656 100,00
Fuente: Estadísticas DIPLAN, MINEDUC, 2014.
En virtud de la matrícula de cada nivel, la mayoría de los docentes se desempeña en

el nivel primario. No obstante, si se considera el nivel medio en su totalidad (ciclos
básico y diversificado), este reúne casi la misma cantidad de servicios docentes
(39%) que la primaria de niños (43%) (Tabla Nº 27). Esto se explica por el tipo de
nombramiento por subáreas del currículum y no por el cargo que se realiza en este
nivel del sistema, a diferencia de la primaria.
Tabla Nº 27. Porcentaje de servicios docentes por nivel educativo y área urbana o rural
Nivel educativo Área del Sistema
Urbano Rural Total

Preprimaria Bilingüe 0,38 5,27 2,87
Preprimaria Párvulos 12,00 15,97 13,98
Primaria de niños 28,04 59,42 43,68
Primaria de adultos 0,77 0,06 0,41
Ciclo Básico 30,69 15,09 22,91
Ciclo Diversificado 28,14 4,19 16,20
Total 100,00 100,00 100,00
Si bien no se pudo acceder a estadísticas y datos oficiales, el Informe del CIEN (2014)
calcula que hay 30.141 docentes con contrato temporal, bajo el renglón presupuestario
021, lo que constituye un 19% del total de la fuerza laboral.
Se observa una brecha importante entre el número de puestos / servicios docentes del
ámbito urbano y rural en el caso de los profesores de nivel medio y, particularmente,
en el ciclo diversificado donde existen siete veces menos profesores rurales que
urbanos, dada la falta de escuelas medias en la ruralidad.
Por último, cabe mencionar los datos que permiten conocer algunos de los rasgos
profesionales del cuerpo docente: los títulos, el nivel de formación que poseen y el
escalafón que han alcanzado en la carrera.
Sobre lo primero, el Estudio SERCE muestra que las titulaciones de los docentes varían
fuertemente de acuerdo con el área geográfica, territorio en el que se desempeñan,
encontrándose maestros con menores calificaciones en las zonas rurales. En escuelas
del área rural, el 64% tiene como máximo nivel educativo la escuela media o menos;
mientras que en las escuelas urbanas este valor desciende al 51%.
Los datos sistematizados por el MINEDUC ponen en evidencia que dos terceras partes
del cuerpo docente no posee ningún título o formación adicional a la de su habilitación
de magisterio, a la formación normalista (Tabla Nº 28). Los datos sobre titulación de la
Tabla Nº 28 deben considerarse una aproximación provisoria, ya que el MINEDUC ha
informado que provienen de información referencial y auto-gestionada.
En segundo lugar, una quinta parte (21,5%) tiene título de Profesor de Enseñanza Media
otorgado por las universidades; tercero, casi un 10% son licenciados y profesionales
universitarios de diversas áreas que ejercen en el sistema. La proporción con estudios
de posgrado es mínima y no alcanza al 1% de la población docente en ejercicio.
Tabla Nº 28. Servicios docentes según titulación / estudios adicionales

Otros títulos / estudios realizados posteriores al Cantidad Porcentaje
magisterio
Ninguno 167.217 65,67
Profesorado de enseñanza media 54.866 21,55
Título profesional universitario (licenciados, 24.140 9,48
ingenieros, arquitectos, etc.)
Técnico Universitario 6.687 2,63
Maestría 1.647 0,65
Doctorado 67 0,03
Pensum cerrado (aún no graduado) 2 0,00
Total 254.626 110,00
Fuente: Estadísticas DIPLAN, MINEDUC, 2014. Proveniente de información referencial, autogestionada.
El análisis de los docentes por su categoría en el escalafón coincide con lo mencionado

anteriormente, respecto de que se trata de una población docente relativamente
joven, sin demasiada antigüedad.
Más de una cuarta parte se encuentra en la categoría escalafonaria A, que es la de

ingreso, es decir la más baja de la carrera. Si se considera que se asciende al escalafón
siguiente cada cuatro años de antigüedad, estos datos podrían alertar sobre un rápido
abandono de la profesión, dado que en la clase B apenas se ubica el 14% de la fuerza
laboral (Tabla Nº 29).

Tabla Nº 29. Docentes según condición en el escalafón
Categoría en el escalafón Cantidad Porcentaje
Clase A 71.389 28,04
Clase B 35.464 13,93
Clase C 28.587 11,23
Clase D 19.871 7,80
Clase E 16.241 6,38
Clase F 16.481 6,47
Sin Clase escalafonaria 66.593 26,15
Total 254.626 100,00
Otro dato que llama la atención sobre las condiciones de trabajo de los docentes es
que en segundo lugar en orden de importancia se ubican los docentes sin ninguna
categoría en el escalafón; constituyen una proporción importante del 26%, casi tantos
como los que están en la clase A. Se debe contar con mayor información respecto de
la constitución y el perfil de este grupo.
3.1. Aspectos por mejorar en la carrera docente
Evidencia
Ausencia de un estatuto o ley integral de la carrera docente.
Se han realizado modificaciones de la Ley Decreto 1485 de Dignificación y Catalogación
del Magisterio Nacional, en algunos de sus artículos referidos. Por ejemplo,
modificaciones a los puntajes, por considerar en el paso de una clase escalafonaria a otra
y a las normas que rigen la selección y el nombramiento del personal docente (Acuerdo
Gubernativo Nº 188-2013), pero en lo sustantivo no se produjeron modificaciones
estructurales y de fondo94. El país no cuenta con una legislación unificada en un
estatuto o ley integral, las reglas de contratación, evaluación y promoción del personal
docente se encuentran dispersas entre distintas leyes ordinarias, acuerdos gubernativos
y ministeriales, así como en los pactos colectivos95.
94 En el año 2000 se cambiaron cinco artículos. El Art. 4º, en el cual se modifican los porcentajes de aumento salarial
para cada una de las seis clases de catalogación. El Art. 26, a cada clase escalafonaria le corresponde un máximo de
80 puntos independientes, en sustitución de los 100 establecidos en el documento original para el ascenso. El Art. 28
complementa el anterior indicando que “para cada ascenso de una clase a otra en la catalogación, será indispensable
acumular un mínimo de 60 puntos...” (antes eran 75 puntos). El Art. 30 especifica que “el cambio de nivel no implica
pérdida de clase escalafonaria, siempre que el maestro la haya conquistado con un mínimo de 60 puntos” (antes eran 80
puntos). Finalmente, el Art. 51 se modificó para que las acumulaciones de puntos se computen anualmente y se totalicen
cada cuatro años para cada docente en lugar de cada cinco (Fuentes, 2005).
95 Informe CIEN, 2014. Selección de Maestros en Guatemala.
En el país existen antecedentes, debates previos y propuestas para sancionar una nueva
ley magisterial que regule el trabajo de los docentes conforme a la nueva realidad y
necesidades del sistema educativo. Por ejemplo, en 2011 se estableció un convenio de
cooperación entre USAID a través de su programa Reforma Educativa en el Aula y la
USAC, para avanzar en la elaboración de propuestas que contribuyan a la formación
del recurso humano educativo. En este marco se realizó un trabajo conjunto entre la
Escuela de Formación de Profesores de Enseñanza Media de la USAC y la Asamblea
Nacional del Magisterio (ANM) para modificar la carrera docente.
La propuesta fue entregada a la Ministra en marzo de 2012 con la finalidad de recibir

el aval del MINEDUC para su posterior elevación al Congreso96. Para el 2014 el
Ministerio incluyó la discusión del tema en la agenda que se acordó trabajar con la
Asamblea Nacional de Magisterio y el Sindicato de Trabajadores de la Educación de
Guatemala. No obstante, todavía no se ha enviado una nueva ley, estatuto docente al
Congreso para su debate parlamentario.
Por su parte, el SINAFORHE97 también incluye dentro de los subsistemas

la problemática de la carrera docente y plantea la necesidad de su revisión y
reformulación en vista de lograr un adecuado sistema de reconocimiento de estudios,
incentivos y dignificación de la labor docente. Sin embargo, estos aspectos todavía no
se han operacionalizado.
Heterogeneidad en los procedimientos de selección y nombramientos de los

docentes.
El estudio ha permitido observar diversas cuestiones referidas a la normativa de la
carrera docente que dan cuenta de al menos tres aspectos.
96 USAID, 2014. Informe de estatus de reforma del recurso humano educativo y plan de asistencia técnica, p. 7.
97 El Sistema comprende a la vez cinco subsistemas: (i) Subsistema de formación inicial, (ii) Subsistema de formación
continua, (iii) Subsistema de acreditación y certificación, (iv) Subsistema de dignificación del recurso humano (incentivos),
(v) Subsistema de evaluación e investigación. El objetivo del SINAFORHE se dirige a organizar “los elementos, procesos
y sujetos involucrados en la formación del recurso humano del Ministerio de Educación, conformado por docentes,
técnicos y administrativos, con el objetivo de contribuir al mejoramiento de la calidad de la educación, basado en la
realidad multilingüe, multiétnica y pluricultural del país, así como en las demandas del mundo global”. Aunque no todos
los subsistemas planificados se encuentran en funcionamiento, se intenta que las distintas políticas docentes apunten a
su consolidación. Tanto el cambio de la formación inicial de docentes al nivel superior, como la implementación de la
profesionalización de los maestros a través del PADEP y el Diplomado para las Normales, deben interpretarse en este
sentido.

Los docentes de nivel preprimario y primario ingresan mediante procedimientos
de oposición y tienen que rendir desde el año 200598 tres pruebas diagnósticas99,
cuyo diseño está a cargo de la DIGEDUCA, y es aplicado operativamente por
la DIGEMOCA. Las pruebas son un requisito para poder inscribirse en las
convocatorias de selección de personal efectuadas por el Ministerio y participar de
las oposiciones correspondientes a primer ingreso, reingreso o puesto adicional. El
artículo 20, inciso e, les otorga una valoración de 0 a 15 puntos, correspondientes al
criterio “calidad en el servicio”100.
En algunas convocatorias, 2008 y 2009, se dejó sin efecto considerar el resultado

obtenido en las evaluaciones diagnósticas y se asignaba puntaje simplemente a
todos los docentes que se hayan presentado, con independencia de la calificación
obtenida. La actual normativa reincorpora la ponderación del resultado de la prueba
diagnóstica, otorgándole hasta 15 puntos del total. El Acuerdo Ministerial Nº 2575-
2013 recientemente incorporó una calificación mínima de 60 puntos para que el
aspirante pueda ser considerado dentro de la nómina de elegibles, lo cual es un paso
positivo (Informe CIEN, 2014).
Las pruebas diagnósticas tienen un carácter selectivo y eliminatorio, los docentes

deben aprobar con 60 puntos promedio, consideradas las tres pruebas de acuerdo
con lo establecido por el artículo 6º del Acuerdo Ministerial Nº 2575-2013; cuando
los docentes obtengan menos de 60 puntos en las pruebas, deberán presentarse a ellas
nuevamente. A tal efecto el Ministerio se compromete en dicho Acuerdo a apoyar
con capacitación a los docentes que se encuentren en esta situación. Si al presentarse
por segunda vez, vuelven a obtener menos de 60 puntos, serán declarados “fuera de
la nómina de elegibles”.
Los antecedentes de los postulantes son examinados por las respectivas Juntas
Calificadoras o Jurados de Oposición Municipales, quienes generan un orden de
mérito objetivo para las plazas que deben ser cubiertas.
98 El acceso a una plaza o vacante para un cargo en los niveles preprimario y primario se rige por el Acuerdo
Gubernativo Nº 193/1996 y lo establecido en el Decreto Legislativo 1485 sancionado en el año 1961, “Ley de Dignificación
y Catalogación del Magisterio Nacional”. Además desde 2005 mediante el Acuerdo Ministerial 704 se ha establecido entre
los requisitos para los docentes que ingresan por primera vez al nivel preprimario y primario la rendición obligatoria de
una evaluación diagnóstica.
99 Las pruebas consisten en tres exámenes múltiple choice en las áreas de: matemática, comunicación y lenguaje, y
estrategias de enseñanza. Todos los reactivos de las pruebas se basan en los contenidos del CNB de la formación docente.
La prueba de estrategias de enseñanza examina temas referidos a las áreas de pedagogía y psicología. Algunos de los temas
que se enuncian en las guías, que los docentes pueden consultar en la página web de la DIGEDUCA para su orientación,
son: modelo didáctico, estilo de aprendizaje, planificación, evaluación formativa, rol del maestro como mediador, nuevo
paradigma curricular del CNB, enfoques didácticos, etc. También figuran algunas “pruebas liberadas”, ejemplos para que
puedan ejercitar y prepararse.
100 Calidad en el servicio: se refiere a la prueba diagnóstica de conocimientos generales de los maestros, que aplica a las
acciones de primer ingreso, reingreso o puesto docente adicional; y a la evaluación del personal docente en servicio, que
aplica a las acciones de traslado o complementación de partidas (Artículo 20, Acuerdo Gubernativo Nº 188-2013).
Otro ítem para evaluar antecedentes de los candidatos, en el nombramiento de
personal docente de nivel preprimario y primario, es el “mérito de servicios”, cuyo
puntuaje alcanza hasta 25 puntos. Este ítem corresponde a la certificación emitida
por el director del establecimiento o supervisor, que acredita que el maestro trabajó o
trabaja en el Ministerio de Educación bajo los renglones presupuestarios 011 ó 021,
además de haber participado en actividades de desarrollo. Se consideran en este caso
las actividades “adicionales” de desarrollo social, cultural, lingüístico o deportivo que
el docente haya desarrollado en la comunidad.
En las escuelas bilingües deben acreditar, además, el dominio del idioma

correspondiente en su desempeño oral y escrito a través de las certificaciones emitidas
por las jefaturas departamentales de educación intercultural bilingüe y el visto de
la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala. Desde el año 2007, se estableció un
bono específico por bilingüismo (Acuerdo Ministerial Nº 1449-2007). Para recibir
este adicional salarial de Q 200 por mes, los docentes deben rendir una evaluación
de habilidad lingüística, diseñada por DIGEDUCA, que consiste en comprensión
lectora de la lengua indígena. El resultado de las pruebas se informa a la DIGEBI;
debe efectuarse la verificación en la escuela de la ejecución de acciones compatibles
con la metodología EBI por medio del Vicedespacho Bilingüe Intercultural. Muchas
veces esta verificación (por dificultades de recursos humanos) no llega a realizarse
y quienes rinden el examen automáticamente pasan a cobrar el bono sin verificar su
desempeño en EBI.
Hasta el año 2013 el ingreso de los profesores de nivel medio y la adjudicación

de plazas era diferente al del nivel preprimario y primario, ya que no se regía por
el proceso de oposición de antecedentes, ni había evaluación de los graduados a
través de pruebas diagnósticas. El ingreso se realizaba de manera directa mediante
la propuesta de nombramiento del director del establecimiento. Cuando se producía
una vacante, se elevaba a la Dirección Departamental la sugerencia del personal
a ser nombrado a partir de una terna y debía ser convalidada por las autoridades
departamentales.
El Acuerdo Gubernativo Nº 188-2013 modifica esta situación que producía cierta

discrecionalidad en el otorgamiento de las vacantes disponibles. Sin embargo,
esta norma todavía no se ha extendido y difundido, ya que los actores consultados
refieren al procedimiento anterior en el nombramiento de personal de nivel medio
y los problemas que acarrea. Por su parte, el propio Acuerdo Gubernativo Nº 188-
2013 en las disposiciones transitorias, artículo 28, establece que “los nombramientos
de personal docente correspondiente al nivel de educación media, se continuarán
realizando de acuerdo al procedimiento que se utiliza actualmente, mientras se emita
el acuerdo ministerial que determine el proceso para dicho nivel educativo”. El Acuerdo
Ministerial Nº 2575-2013 norma el proceso específico en el caso de selección de los

docentes de preprimaria y primaria, pero todavía falta el instrumento que especifique
cómo se efectuará la selección y oposición en el nivel de educación media, de allí los
problemas informados por los actores consultados en el trabajo de campo.
Los directores departamentales consultados señalaron que “el proceso de selección

e ingreso en el caso de preprimaria y primaria es transparente porque los docentes
pueden impugnar los listados, ver por qué les han asignado ese puntaje, apelar, etc.
Pero en el nivel medio ese procedimiento no existe”.
Lo descrito muestra debilidades e inconsistencias para garantizar condiciones

equivalentes para este sector del empleo público, los docentes, que realizan un mismo
trabajo.
Heterogeneidad en los tipos de nombramientos y la cobertura de las plazas

docentes que el sistema requiere.
Actualmente se reconocen dos grandes tipos de situaciones laborales de los docentes:
(a) docentes que se encuentran en el renglón presupuestario 011 (contratados
permanentes) que han ingresado a la carrera docente, poseen escalafón y son
titulares; (b) docentes que se encuentran contratados por la administración pública
y pertenecen al renglón presupuestario 021 (contrato supernumerario o temporal).
Ambos grupos de docentes gozan de distintos derechos y laborales; entre ellos, el
acceso a la formación continua.
Con respecto al nombramiento, existe un significativo porcentaje de docentes que

son contratados temporalmente (021), que no forman parte de la carrera docente
(aproximadamente 19%, según el Boletín de CIEN, 2014). En las visitas realizadas,
la situación era heterogénea: algunas escuelas tenían mayoría de docentes en esta
condición; otras, la mitad; una escuela normal tenía todo su personal contratado
temporalmente en uno de los turnos. Los actores consultados también coincidieron
que por motivos presupuestarios existe un importante número de puestos en esta
situación, pero no se ha podido obtener los datos de la nómina de RRHH del
Ministerio para corroborar la cantidad exacta de contratados.
Lo mencionado genera condiciones de empleo precarias, los contratos finalizan con

cada ciclo escolar y muchas veces demoran en gestionarse por lo cual los maestros
tienen que trabajar varios meses sin cobrar. La modalidad de contratación, además,
no genera pertenencia institucional y limita la conformación de equipos de trabajo
que puedan trabajar en torno a un proyecto compartido, intercambiar experiencias
y analizar las dificultades que presentan los alumnos de su escuela para encontrar
mejores estrategias de enseñanza.
Cabe señalar que los nombramientos, al igual que las licencias, se realizan de manera
centralizada por el MINEDUC. Las Direcciones Departamentales muchas veces
tienen necesidades de cargos docentes que no son cubiertos en tiempo y forma o,
en otras ocasiones, los nombramientos llegan para escuelas y plazas que no son
prioritarias. Según los directores departamentales:
“Las mayores dificultades están en RRHH en las designaciones docentes, las

licencias, interinatos y contrataciones. Porque no dependen directamente de los
departamentos, sino del nivel central”.
“En RRHH todos tenemos serios problemas y el Ministerio tiene serios problemas
de control, nosotros deberíamos tener la decisión del RRHH y no el Ministerio
porque no conoce las necesidades que tenemos de nombramientos. En este punto
queremos la descentralización de funciones”.
Otra dificultad comentada por los directores departamentales de Educación

durante el trabajo realizado es la discrecionalidad en los nombramientos debido a la
interferencia de favores políticos en el otorgamiento de los puestos docentes: “Hay
docentes que ya se gradúan y ya son nombrados porque tienen apoyo político”; “o no
aprobaron las pruebas e igual son nombrados”.
Si bien el país posee Escuelas Normales de Educación Física, faltan docentes de

esta materia en las escuelas preprimarias y primarias, también profesores de otras
áreas especiales como computación y educación artística; debido a restricciones
presupuestarias. Muchas veces estos puestos son pagados con fondos municipales o
directamente por los padres de los alumnos, generando inequidades y desigualdades
al interior del sistema educativo101.
Los actores no tienen conocimiento de las normas y los reglamentos respecto de

cuántos días de licencia por enfermedad, por ejemplo, debe tener un docente para
que sea nombrado un interino que cubra su grado, para que de ese modo los alumnos
no se perjudiquen y no pierdan días de clase o deban estar junto a otro grado. Según
los actores consultados, solo en caso de embarazo y licencias muy prolongadas se
nombra a un docente como reemplazo, sustituto.
Por último, en relación con los nombramientos docentes y las necesidades de las
escuelas, la inamovilidad del docente en el puesto para el que fue nombrado se ha
convertido en un gran obstáculo. Una vez que un docente es nombrado de acuerdo
con la Ley / Decreto 1485, no puede ser cambiado de escuela. Ni siquiera a una
cercana donde haya grados sin maestros. Esto produce que haya grados sin docentes,
mientras que en otras escuelas pueden tener más puestos de los necesarios, dado que
la realidad de las instituciones y la matrícula es variable.
101 Esta situación ya ha sido planteada en el capítulo 2 de este Informe.

El reconocimiento legal de la función directiva: una tarea pendiente
La función directiva en Guatemala no presenta incentivos para ser ejercida en los
niveles inicial, preprimario y primario ya que no se encuentra reconocida en la Ley
Magisterial, porque todos los docentes son nombrados en la categoría de “director-
profesor”. En consecuencia, los directores de estos niveles no reciben ningún tipo
de bonificación salarial por el ejercicio de esta función clave en las instituciones.
En los establecimientos visitados, se ha observado que los docentes más jóvenes y
con menor experiencia se hacían cargo de la dirección frente a la reticencia de otros
colegas con mayor antigüedad102.
Las inequidades derivadas de esta situación se profundizan aún más cuando el

director tiene una clase escalafonaria más baja que los docentes que conforman
la planta de la escuela que conduce; algo que es bastante habitual. En ese caso, el
directivo tiene mayor compromiso pero recibe una retribución salarial menor que
la de otros docentes de la escuela que él mismo dirige y coordina pedagógicamente.
En segundo lugar, de acuerdo con la matrícula de las escuelas, se agrega otra fuente
de inequidad: en algunos casos el director tiene un grado de alumnos a su cargo. En
efecto, cumple una doble función que tampoco le es reconocida salarialmente.
Distintos especialistas y sectores de la sociedad han argumentado respecto de la

necesidad de actualizar la Ley que rige el trabajo docente, Ley Decreto de Dignificación
y Catalogación del Magisterio Nacional que data del año 1961. “Si se considera la fecha
en que fuera aprobado, el Decreto 1485 pierde sustento legal al no estar amparado en
las leyes actuales, sobre todo, en preceptos constitucionales, ya que la Constitución de
la República ha sido sustituida dos veces durante los últimos cuarenta años” (Fuentes,
2005), al igual que la última Ley Nacional de Educación, sancionada en 1991. Por
tanto, se plantea la necesidad de una nueva ley en función de los procesos de reforma
educativa realizados en el país que no pierda el sentido fundante de la anterior.
Discusión
El informe presentado por la OCDE, Teacher Matters (2005), respecto a la situación
efectividad de los docentes y las condiciones para mejorar su formación, y basado en el
estudio de 25 países, encontró que, pese las diferencias nacionales, los modelos básicos
de empleo docente público pueden resumirse en dos grandes tipos: (i) basado en la
idea de carrera; (ii) basado en la idea de puestos. El primero enfatiza la estabilidad y el
segundo la flexibilidad. En los sistemas basados en la carrera se espera que los profesores
permanezcan en el servicio público a lo largo de toda su vida laboral. El ingreso suele
hacerse joven, sobre la base de la habilitación / titulación académica o adicionalmente
mediante un examen de ingreso. Una vez admitidos a la carrera docente, predomina
102 Esta situación se ha descrito también en el capítulo 2 de este Informe.
la estabilidad en el puesto y los ascensos se basan en un sistema de grados vinculados
a la antigüedad, a los méritos personales y antecedentes profesionales más que al
rendimiento en un puesto dado. Se ha cuestionado este modelo de organización del
magisterio porque una vez obtenida la plaza los profesores carecen de incentivos para
seguir perfeccionándose. El segundo sistema de empleo docente está basado en los
puestos. Éste trata de contratar al mejor candidato para un puesto dado, aunque los
requisitos de admisión no son tan estructurados, ya que existen diversas formas de
acceder a la carrera docente; el título de magisterio es una de las alternativas, pero no la
única. Por ello, permiten el acceso de un abanico más amplio de edades y desde otras
carreras a la enseñanza; es decir, los perfiles son más diversos y abiertos.
Otra clasificación y estudio identifica básicamente dos grandes tipos de carreras

docentes (Morduchowicz, 2002): las escalares y las verticales o planas. La tendencia
en los países de América Latina que han reformado sus legislaciones y sancionado
nuevos estatutos docentes (Ecuador, Perú, Colombia, México) es diseñar esquemas
de carrera docente de tipo escalar horizontal, más diversificadas y flexibles. Las
carreras docentes verticales son una conquista histórica del magisterio en la región y
se encuentran claramente reflejadas en la mayoría de los estatutos sancionados hacia
las décadas de 1960 y 1970. Básicamente defienden: la inamovilidad en el puesto de
trabajo del docente, un sistema de ascenso que descansa de manera casi exclusiva en
la antigüedad y en el alejamiento del aula para cumplir nuevas funciones (directivas
y de supervisión). El esquema clásico de estos escalafones reconoce, además de
las distintas categorías o clases, tres funciones básicas que pueden desempeñar los
docentes: la docencia directa en el aula; la conducción, dirección de establecimientos
educativos; y la supervisión de las instituciones. En general, la capacitación y la
formación adicional no encuentran un adecuado reconocimiento en las carreras
verticales y jerárquicas.
Las carreras escalares proveen incentivos y aumentos salariales para los docentes
que quieren ascender, sin necesidad de dejar su trabajo de aula. Es decir, existen
distintas categorías vinculadas a niveles de experticia, competencia y dificultad en
las tareas asumidas por el docente. Para pasar de una etapa o escala a otra, se deben
cumplir ciertos requisitos conocidos y establecidos previamente que combinan años
de antigüedad con rendimiento, logros profesionales, buenas calificaciones en las
evaluaciones de desempeño docente, formación continua, titulaciones y estudios
adicionales a la formación de base, etc. Por otra parte, los nuevos diseños de carrera
docente consideran un número más amplio de funciones, de acuerdo con nuevos
requerimientos de los sistemas educativos: asesores pedagógicos, coordinadores de
ciclos, de áreas curriculares, tutores que acompañan las trayectorias educativas de
los estudiantes, coordinadores de proyectos, supervisores administrativos y técnico-
pedagógicos, etcétera.

Recomendaciones
Poner en funcionamiento el sistema de ingreso por convocatorias de oposición

a la carrera para los docentes del nivel medio y descentralizar algunas
responsabilidades de la contratación.
Si bien ya existe un Acuerdo Gubernativo al respecto, todavía no ha comenzado a

implementarse para los profesores de escuelas medias. El ingreso a la carrera docente
en cualesquiera de los niveles debe realizarse mediante procesos transparentes y a
través de mecanismos objetivos basados en pruebas de oposición y evaluación de
los antecedentes de los candidatos. De manera transitoria, unicamente para cubrir
vacantes, y puestos en escuelas o lugares donde falten docentes, se aconseja recurrir
a formas directas; solo cuando no haya candidatos que cubran los requisitos que la
norma exija.
Se recomienda crear mecanismos de responsabilidad compartida entre las Direcciones

Departamentales y el MINEDUC para decidir los nombramientos docentes, licencias
y formular un plan para reducir el número de docentes contratados.
Las Direcciones Departamentales son quienes, por su posición en la estructura

del sistema, están más cerca de conocer las necesidades de docentes que tienen los
municipios. Por tanto, es aconsejable dar más autonomía en este aspecto para la toma
de decisiones o elaborar comisiones bilaterales que resuelvan la planificación de los
puestos docentes en función de los requerimientos reales de los alumnos, las familias
e instituciones.
Es importante tomar medidas que garanticen a este nivel local / municipal y

departamental la transparencia en la adjudicación de los puestos docentes, evitando
privilegios por razones políticas o de cualquier otra índole.
A tal fin debe garantizarse el funcionamiento democrático y transparente de los

Jurados auxiliares departamentales y municipales conformados por representantes
sindicales, padres de familia y del despacho ministerial.
La reducción del número de docentes contratados sin duda requiere realizar un

aumento presupuestario y financiero importante, ya que implica garantizar a futuro
de manera estable las nuevas plazas docentes que se creen y los beneficios jubilatorios
de todos los docentes.
Elaborar normas transitorias que permitan adecuar la situación del magisterio a
las necesidades del sistema. Retomar y recuperar el debate y las propuestas sobre
reforma de la Ley de Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional para su
debate y sanción.
Entre las medidas urgentes se encuentra el reconocimiento de la función del director

en las escuelas de nivel inicial, preprimario y primario. La función directiva debe
estar claramente delimitada y especificada en la nueva carrera y escalafón docente.
Esto redundará en la calidad de los procesos educativos, en la posibilidad de dar
seguimiento a la tarea de los docentes, atender a los padres, generar proyectos
educativos institucionales y formular adecuaciones curriculares para las escuelas de
estos niveles.
Para el nuevo diseño de la carrera docente se aconseja considerar que la inamovilidad

debe ser en la carrera y no en el puesto de trabajo (vacante / escuela / grado) específico.
Se debería garantizar que los docentes sigan siendo docentes; que más allá de los
cambios, reformas, apertura, cierre de escuelas o secciones, cambios de materias, etc.,
ellos sean reubicados; y que conservarán su trabajo a excepción que cometan faltas
graves o tengan mal desempeño comprobado y reiterado en sus funciones.
4. RECAPITULACIÓN
Desde el año 1997 Guatemala ha asumido el compromiso de elevar la formación

inicial de los docentes de preprimaria y primaria, que se realizaba en el nivel medio,
elevándola con tres años de estudios al nivel superior. Los procesos de debate,
acuerdos y consensos no fueron fáciles. Finalmente, en 2013, se cerraron las cohortes
de formación de docentes para estos niveles en las Escuelas Normales y comenzó una
nueva etapa. El camino elegido consiste en separar la formación en dos instituciones:
la primera etapa se realiza en los dos años del Ciclo Orientado en Educación y está a
cargo de las Normales (no brinda habilitación profesional docente); y la segunda se
realiza en la universidad, durante tres años posteriores. Para su implementación se
desarrollan procesos de fortalecimiento de las Normales.
Sin embargo, al analizar la formación docente inicial se identifican tensiones y

dificultades en torno a tres temas: (1) la transición al nivel superior de la formación
inicial de los docentes de nivel primario; (2) la formación de docentes de nivel infantil
y preprimario; y (3) la definición de las normas curriculares para la formación de
los docentes. En relación con el primer tema, la reforma realizada genera cambios
en las culturas e identidades de los institutos y escuelas normales. Por ello se ha
planteado como sugerencia continuar con el debate iniciado sobre los propósitos y

funciones que asumirán estas instituciones para repensar su identidad. La cultura
y la organización de las universidades también debe ser revisada al incorporar la
FID para estos niveles. Se aconseja fijar parámetros, lineamientos comunes para
estas carreras, y garantizar el vínculo de las universidades con el sistema educativo,
para evitar una formación academicista y alejada de los problemas prácticos de las
escuelas primarias y preprimarias.
En el segundo tema, la formación de maestros de educación infantil y preprimario,

hay que considerar su permanencia en el nivel medio y el fortalecimiento de la FID
de este nivel. En relación con las normas curriculares de este nivel, cabe señalar una
baja jerarquía dada a la formación en las disciplinas de enseñanza. En consecuencia,
se recomienda profesionalizar este nivel, intensificando la formación disciplinar y las
didácticas específicas por una parte; además de analizar su conversión en estudios
post-media de dos años de duración y cursado en las Escuelas Normales donde
actualmente se dicta, por otra.
En relación con el currículo de formación de profesores de enseñanza media

predomina la preparación de docentes generalistas; que frente a la falta de profesores
especializados, se ven obligados a enseñar contenidos disciplinares del CNB de nivel
medio. Por ello resulta necesaria tanto una revisión de los campos de la formación
docente y de los porcentajes (cantidad de horas) de cada uno, como una redefinición
de las características y los requisitos que debe asumir la práctica docente en los planes.
En la gestión de las instituciones formadoras se evidencia la fragmentación y la

dispersión de las Escuelas Normales en distintas dependencias y direcciones del
MINEDUC; la ausencia de lineamientos comunes para todas las Normales; la falta
de un reglamento orgánico propio que las aglutine. La formación de en los profesores
de enseñanza media, en virtud de la autonomía de las universidades y de la escasa
regulación existente, también evidencia fragmentación y una gran heterogeneidad de
criterios que afectan la calidad. Por ello se aconseja convocar a las universidades para
fijar parámetros comunes y consensuados.
En virtud de las transformaciones y mejoras que se han planteado y que se vienen

implementando, y del estado de situación actual de la FD, se precisa un aumento del
presupuesto destinado a fortalecer la FID y concretar las transformaciones.
En la Formación Continua se han desarrollado fundamentalmente dos programas:

uno de actualización para los formadores de las Normales; y otro, de profesionalización
y titulación superior (PADEP/D), para los docentes y directores de preprimaria y
primaria. No obstante, persisten problemas vinculados al acceso al PADEP. Dado el
mecanismo de admisión que ha fijado la universidad y a la cobertura de la FDC, se
aconseja que ésta abarque a otros destinatarios y grupos de docentes, especialmente
Capítulo 3. Los docentes ■ 4. Recapitulación 193

a los profesores del ciclo básico de la escuela media. Se recomienda elaborar un plan
integral de formación continua que considere a los docentes de todos los niveles y
que articule con la FID y los mecanismos de ascenso en la carrera; así como también,
elaborar procedimientos y lineamientos para las instituciones oferentes; además de
monitorear y dar seguimiento a las acciones y los programas que se implementen.
Debido a las dificultades encontradas en las áreas de comunicación, lenguaje y
matemática, se sugiere incrementar estos contenidos en las acciones y programas
de la FDC. Por último, se ha identificado la ausencia de actividades de formación
para capacitar a los directores en su rol específico, por lo cual se precisa implementar
programas que atiendan esta función clave del sistema educativo.
En el tercer y último tema del capítulo, se analizó la problemática de la carrera

y condiciones de trabajo de los docentes. En esta dimensión, se visualizaron
fundamentalmente serias debilidades en la normativa que regula la carrera, debido
en primer lugar a la desactualización de la Ley de Dignificación y Catalogación del
Magisterio Nacional del año 1961. No se implementan los mecanismos de oposición
en el acceso a los puestos de los profesores de nivel medio; existen dificultades en
el nombramiento de los docentes (excesiva centralización de las decisiones) y en la
cobertura de plazas (faltan docentes en determinadas materias o escuelas). La carrera
docente solo reconoce la función frente a alumnos, la del supervisor y la del director
(únicamente en el caso de las escuelas de nivel medio).
Se recomienda poner en funcionamiento los mecanismos de selección por

convocatorias nacionales, concurso y oposición para el ingreso de los docentes de
todos los niveles educativos. Crear mecanismos compartidos entre las Direcciones
Departamentales de Educación y el MINEDUC para decidir acerca de los
nombramientos y licencias docentes, formular un plan para reducir el número de
docentes contratados, reconocer la función de los directores de primaria a través de
la bonificación salarial correspondiente y liberándolos de la responsabilidad de tener
un grado a cargo. Asimismo, es preciso recuperar el debate y las propuestas sobre la
reforma de la Ley de Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional y elevar
una propuesta al Parlamento para su debate y sanción.

4.1. Tabla resumen del Capítulo 3. Los docentes
Tema de política I. La regulación estatal de la formación docente inicial
La transición al nivel superior de la Debatir las nuevas funciones, propósitos e identidad

formación inicial de los docentes del que asumirán las Escuelas e instituciones Normales y
nivel primario: un cambio cultural. acompañarlas en la implementación de los cambios.
Fijar parámetros y lineamientos comunes para las
carreras de magisterio y fortalecer los vínculos entre la
universidad y las instituciones del nivel primario.
La formación inicial de los docentes de Elevar al nivel superior no universitario la formación
nivel infantil y preprimario: una tarea inicial de docentes de educación infantil y preprimaria,
pendiente. como paso previo a su progresiva equipación con los
docentes del nivel primario, en el caso de que no fuera
factible la elevación al nivel superior universitario.
La complejidad semántica del texto Revisar el CNB correspondiente del BOE en orden a
curricular del Bachillerato en Ciencias y precisar su valor formativo y propedéutico.
Letras con orientación en Educación.
Desafíos pendientes en el currículo de Revisar la delimitación de los campos de la formación
las carreras de profesorado (del nivel docente.
medio) diseñado por las universidades. Jerarquizar y equilibrar los saberes y las competencias
del docente.
Jerarquizar el lugar de la práctica profesional en la
formación inicial y especificar los criterios que debe
cumplir su desarrollo en los planes de formación
docente de primaria y nivel medio.
Aspectos por considerar en la mejora del Unificar en la estructura del MINEDUC el gobierno del
gobierno y la gestión de las instituciones subsistema de formación docente y la organización de
formadoras. la oferta.
Generar un reglamento orgánico específico para
las escuelas Normales que garantice condiciones
equivalentes para su funcionamiento.
Crear una Comisión o Mesa Técnica de Alto Nivel para
fijar parámetros comunes y mínimos que regulen la
oferta y programas de los Profesorados de Enseñanza
Media.
Capítulo 3. Los docentes ■ 4. Recapitulación 195

Tema de política II. Las políticas de formación docente continua

La mejora del acceso a la formación Elaborar criterios de admisión para los programas
docente continua. de profesionalización y actualizaciones de docentes
dictados por las universidades, basados en exámenes
no eliminatorios.
El planeamiento integral y la evaluación Elaborar un Plan Integral para la FDC con metas a
de la formación docente continua: corto y mediano plazo, articulado con la FI y la carrera
procesos por fortalecer. docente.
Establecer procedimientos, pautas, lineamientos,
criterios y requisitos a cumplir por las instituciones
oferentes de formación continua con quienes el
MINEDUC establezca convenios.
Monitorear, evaluar y dar seguimiento a los programas
de FDC.
Grupos destinatarios, necesidades Implementar programas de formación continua para
y áreas de vacancia de la formación los profesores de nivel medio.
continua. Implementar programas destinados a la formación
continua de los directores que permitan el intercambio
de experiencias.
En la oferta de formación continua otorgar mayor
presencia al conocimiento de las disciplinas (subáreas
del currículum) y de sus didácticas específicas.
Tema de política III. Carrera docente y condiciones laborales

Aspectos por mejorar en la carrera Poner en funcionamiento el sistema de ingreso a
docente. la carrera para los docentes del nivel medio por
convocatorias de oposición y descentralizar algunas
responsabilidades de contratación.
Elaborar normas transitorias que permitan adecuar la
situación del magisterio a las necesidades del sistema.
Retomar y recuperar el debate y las propuestas sobre
reforma de la Ley de Dignificación y Catalogación del
Magisterio Nacional para su debate y sanción.
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■■ Capítulo 4.
Políticas para la enseñanza media
INTRODUCCIÓN
Los países de América Latina afrontan en la actualidad el desafío de continuar la

expansión de la escuela media y lograr sostener trayectorias exitosas para el conjunto
de los adolescentes y jóvenes que ingresan a ella. Se enmarcan así en un proceso
global de extensión de la escolaridad que comenzó hace varias décadas en los países
de modernización educativa temprana y hoy abarca a los Estados de la región.
Las políticas de extensión de la escolarización media, históricamente han encontrado

problemas de ajuste entre los modelos institucionales y los nuevos sectores sociales
que acceden a ese nivel. Los estudios realizados por el IIPE UNESCO en el año 2010
(Acosta, 2011a) permitieron corroborar la existencia de problemas comunes en el
mundo occidental en relación con el par masificación-organización de la educación
secundaria: ciertas características de su organización estarían asociadas a la dificultad
para asegurar trayectorias exitosas para todos los estudiantes. Fueron las políticas
(las reformas) las que dieron cuenta del desajuste entre la obligatoriedad que fuerza
la expansión y su modelo institucional103.
En términos generales, es posible identificar tres causas asociadas a la expansión de

la educación secundaria. Una, referida a los cambios en la estructura económica y
en el mercado de trabajo y sus efectos sobre la expansión de la escolarización de
nivel medio (formación de recursos humanos y/o contención del desempleo juvenil).
Otra, ligada a las transformaciones demográficas, particularmente al desarrollo de la
población joven y la necesidad de extender instituciones destinadas a la regulación
social de los jóvenes. Y, por último, una tercera, de índole sistémico-institucional,
vinculada con las formas de expansión de los sistemas educativos y sus efectos sobre
las trayectorias educativas en contextos de expansión.
103 En este capítulo el concepto de modelo institucional supone la combinación de tres elementos: una forma
organizacional o cultura de la escolarización (esto se refiere a las características de la organización de la escuela moderna
centradas en la simultaneidad que la escuela secundaria adopta posteriormente), una forma pedagógica (la localización
de esa cultura de la escolarización que, de acuerdo con cada contexto, confluye en un determinado régimen académico
para las escuelas correspondientes a un mismo nivel educativo); y una forma histórica de institucionalización (en el
caso de la escuela secundaria, se refiere a la actuación de determinados modelos de escuelas que funcionaron como
instituciones determinantes –por sus finalidades y por sus características organizacionales– en el marco de procesos de
sistematización educativa). Véase al respecto Acosta, 2014.
201
La educación media presenta una dificultad histórica: su origen selectivo y excluyente
frente a procesos de expansión. Algunos países avanzaron más que otros en atender
este problema. Sin embargo, todos los países, más allá de su grado de avance,
presentan casos de políticas educativas orientadas a atender esta problemática.
En el caso de América Latina se produce una combinación de desafíos que

resultan en una triple agenda respecto a la educación media. Por un lado, la
resolución de dificultades históricas en lo referido a la cobertura, la infraestructura
y la profesionalización docente, producto de la primera gran expansión en el
plano internacional a mediados del siglo XX; en segundo lugar, la cuestión de la
incorporación efectiva del conjunto así como el logro de trayectorias educativas
continuas y completas para todos, situación que se arrastra desde la segunda
gran expansión (desde los años 80 en adelante) y que podría asociarse al modelo
institucional; finalmente, la provisión de conocimientos de calidad para avanzar
en el desarrollo de recursos humanos con calificación pertinente para el mundo
contemporáneo, déficit que ponen de manifiesto distintos análisis.
Los estudios realizados sobre la escuela media y la experiencia de las reformas

educativas en las últimas décadas indican que una política de expansión de ese
nivel en la región debe contemplar, al mismo tiempo, las configuraciones históricas
particulares, la heterogeneidad de los escenarios, incluso al interior de un mismo
país (distinción urbano-rural, entre otras) y los desafíos específicos de la expansión
de la escuela media (entre los cuales la revisión del modelo institucional ocupa un
lugar central).
Frente a este escenario que atañe al conjunto de la región, la situación del nivel
medio en Guatemala es particular ya que, a diferencia de otros países, debe atender
la triple agenda antes mencionada en forma simultánea. Esta confluencia en el caso
guatematelco puede ser analizada desde tres dimensiones que se vinculan tanto con
los problemas históricos e internacionales en la expansión del nivel medio como con
la triple agenda más propia de la región: la dimensión ligada al acceso y cobertura de
la enseñanza media; la dimensión vinculada con el sostenimiento de las trayectorias
de los estudiantes; y la dimensión relativa a los cambios y alteraciones del modelo
institucional de origen. Cada una de estas dimensiones se presentan como problemas
para la política educativa.
Cabe señalar que el análisis se realiza sobre la base de las estrategias para la
transformación de la enseñanza secundaria asumidas por el Ministerio de Educación
de Guatemala desde el siglo XXI. En efecto, desde comienzos de dicho siglo el
Ministerio de Educación ha dirigido sus esfuerzos hacia la expansión del nivel medio
de enseñanza. Luego de dos décadas de ampliación de la cobertura del nivel primario,
a través de distintas medidas, se dirigió la atención hacia el nivel siguiente.

En el año 2006 se comenzó con la “Estrategia de transformación del ciclo básico del
nivel medio”, con acciones de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad:
elaboración e implementación gradual del Currículum Nacional Base (CNB)
del ciclo básico (en adelante CB), lineamientos para la transformación del ciclo
diversificado (en adelante CD), ampliación de la cobertura a través de la extensión
de los Institutos Nacionales de Educación Básica (INEB), creación de los Institutos
Nacionales de Educación Diversificada (INED) con implementación del CNB para
bachilleratos con orientación laboral, extensión de modalidades semi-presenciales
como la Telesecundaria y de modelos flexibles de educación extraescolar como los
Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo (NUFED).
Los cambios encarados fueron revisados en el año 2011. El Proyecto USAID/

Reforma educativa en el aula elaboró una propuesta de transformación del nivel
medio en apoyo al Ministerio de Educación. Esa propuesta se presenta en el Documento
Ruta Crítica. Prioridades del Plan de Implementación Estratégica de Educación (2012-
2016) e incluye los siguientes componentes: ampliación de cobertura con calidad,
pertinencia y equidad; mejoramiento de la calidad; formación y liderazgo del personal
docente y administrativo; gestión, fortalecimiento institucional y financiamiento.
La educación obligatoria en Guatemala comprende la educación primaria de 6 años de

duración (desde los 7 hasta los 12 años de edad ) y la educación básica o ciclo básico de
la educación media de 3 años de duración (grados 1 a 3, desde los 13 a los 15 años de
edad). Le sigue el ciclo diversificado que dura entre dos y tres años dependiendo de la
carrera (grados 4 a 5 ó 6; desde los 16 hasta los 17 ó 18 años de edad).
Existen dos subsistemas: el de educación escolar y el de educación extraescolar. En

el subsistema escolar el ciclo básico de educación media (CB) se ofrece en distintos
tipos de establecimientos: Institutos Nacionales de Educación Básica (INEB regular),
Telesecundaria, Institutos experimentales de Educación Básica (PEMEM104). El ciclo
diversificado se organiza por carreras: Magisterio, Perito Contador, Bachillerato en
Ciencias y Letras, Bachillerato en Computación, Secretariado, Administración de
Empresas. El reordenamiento de las carreras de educación media diversificada y su
catalogación constituyen una de las líneas de trabajo sobre las que se ha avanzado.
La educación extraescolar no está sujeta a grado y edades y los modelos de entrega,
tal como se denomina en Guatemala a las formas de organización de la oferta de
enseñanza, son flexibles.
104 Institutos de Educación Básica con orientación Comercial, Industrial y Agropecuaria creados a partir de 1973
con carácter experimental, cuyos edificios fueron construidos dentro del proyecto de Extensión y Mejoramiento de la
Enseñanza Media.
Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ Introducción 203

Este capítulo presenta una revisión que considera tanto las políticas implementadas
como las proyectadas105, analizándolas desde la información relevada y las dimensiones
propuestas.
Acceso y cobertura de la enseñanza media
El análisis de la dimensión referida al acceso y cobertura de la enseñanza media en

Guatemala se realiza sobre la base de las estrategias implementadas. En este sentido
es posible distinguir dos aspectos problemáticos asociados al proceso de ampliación
de la oferta.
1.2. La incorporación de adolescentes y jóvenes al nivel medio:

ampliación progresiva pero incompleta
Desde los años 2004 a 2007 el Ministerio de Educación de Guatemala encaró de
manera sistemática la ampliación de la cobertura del nivel medio de enseñanza. La
realización de estudios de diagnóstico y prospectivos durante esos años sentó las
bases para la ejecución del proyecto de préstamo BIRF/GU/7430 “Ampliación de la
Educación Secundaria y Mejoramiento de la Calidad Educativa”. Sin embargo, tal
como se presenta a continuación, todavía se detectan problemas para la incorporación
total del grupo de edad (el tramo de edad teórica para la escuela media en Guatemala
es de los 13 a los 17 años).
Evidencia
Los datos del Sistema Nacional de Indicadores Educativos (SNIE) del Ministerio de
Educación para el año 2015 señalan una tasa neta de cobertura del 44% en el CB y
del 23,8% en el CD. Si bien indican un incremento importante respecto del año 2004,
cuando las tasas eran del 31,33% y 17,53%, respectivamente (Anuario Estadístico
2013), también advierten sobre una dificultad persistente para la universalización de
la enseñanza media (Tabla N° 30).
105 El análisis se realiza en función de la información relevada en el trabajo de campo.

Tabla N° 30. Tasa neta de cobertura por ciclo del nivel medio para años seleccionados
Tasa neta de cobertura 2004 2007 2010 2013
Ciclo
Ciclo Básico 31,33% 36,36% 42,92% 44,04%
Ciclo Diversificado 17,53% 20,67% 22,33% 24,08%
Fuente: Elaboración propia a partir del Anuario Estadístico 2013.
A estos problemas se suman aquellos vinculados con la eficiencia interna en cuanto

al acceso y la retención de los guatematelcos dentro de este tramo de edad teórica
(13 a 17 años). De acuerdo con los datos del Ministerio de Educación de Guatemala,
310.780 alumnos de primaria tenían 13 y más años para el año 2013, un 12,6% de la
matrícula del nivel (Anuario Estadístico 2013).
El cálculo hacia 2013 de más de 800.000 jóvenes entre 13 y 18 años fuera del sistema
educativo completa este panorama (CECC, SICA, 2013). Un alto porcentaje de
jóvenes tendría serias dificultades para alcanzar los 9 años de educación obligatoria
que establece la Ley; situación que ya se destacaba para el año 2011: de acuerdo con
los datos de SITEAL solo el 7,5% de la población de 20 años y más contaba con el
secundario completo106.
La distribución por nivel socioeconómico (NSE) y por región indica inequidades en

el acceso a lo largo del país. La misma fuente señala que para el año 2011, mientras
el 93% de los adolescentes de 17 años de NSE alto ingresó a la escuela media, solo
lo hizo el 40% de los jóvenes de NSE bajo. Entre el ámbito urbano y rural también
se aprecian importantes diferencias: el 72% de los jóvenes de sector urbano accedió,
frente a un 38% del sector rural. Las distancias señaladas también se observan en la
finalización de la enseñanza media, puesto que el 49% de los jóvenes entre 20 y 22
años de NSE alto la completó respecto de un 13% del NSE bajo, así como el 34% de
este grupo en el sector urbano finalizó frente a un 9% del sector rural.
Los estudios del Ministerio de Educación reconocen las principales razones por las
cuales los jóvenes no estudian: falta de dinero (47% hombres, 45% mujeres), trabajo
remunerado (20% y 7%, respectivamente), trabajo en oficios domésticos (1% y 13%) y
falta de interés (21% y 23%) (ENCOVI 2011, citado en Ministerio de Educación, 2014).
Dichas razones por parte de los estudiantes debieran combinarse con características
de la oferta de enseñanza media para garantizar el acceso y la cobertura del nivel. Del
total de establecimientos educativos del país en el año 2013, el 33% correspondía a la
106 SITEAL es la sigla del Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina, un programa que
desarrollan en forma conjunta el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE - UNESCO, Oficina
Regional Buenos Aires) y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI):
http://www.SITEAL.iipe-oei.org/.
preprimaria, el 42% a la primaria, el 17% al CB y el 9% al CD (SNIE). La distribución
del gasto porcentual de la inversión por nivel educativo sigue esta tendencia: 56%
para primaria, 9% para el CB y 4% para el CD (SNIE). Asimismo, la distribución de
la oferta de enseñanza media por sector indica la relevancia del ámbito privado que
en el caso del CD atiende al 69,2% del estudiantado (Ministerio de Educación, 2014).
El aumento del acceso y la cobertura fue acompañado por un crecimiento de la oferta

por parte de todos los sectores involucrados en la provisión de la enseñanza media:
oficial, privado, cooperativo (oferta no lucrativa provista por padres de familia,
municipios y Estado). La multiplicidad de sectores, así como su crecimiento en la
provisión de oferta para el nivel desde el año 2004, podría dar cuenta de la dificultad
del Estado para garantizar la cobertura gratuita del nivel para el conjunto de la
población. En la tabla siguiente se presenta la cantidad de establecimientos por ciclo
y se aprecia que, salvo para el sector cooperativo en el CB, todos crecen hacia 2013.
Tabla N° 31. Cantidad de establecimientos por ciclo de la enseñanza media, por sector,
para años seleccionados
Año 2004 2007 2010 2013
Sector
Oficial CB 692 1341 2924 3052

CD 188 198 481 558
Privado CB 2177 2821 3039 3451
CD 1646 2171 2526 3148
Cooperativa CB 765 841 894 952
CD 78 83 103 122
Municipal CB 55 178 136 106
CD 17 41 47 69
Total CB 3689 5181 6993 8461
CD 1929 2493 3157 3897
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de SNIE.
Dicha distribución podría guardar relación con la cantidad de estudiantes que atiende
cada sector: para el año 2013, el 43% de la matrícula del CB estaba en el sector oficial,
el 36% en el privado y el 21% en el cooperativo. Ya se anticipó que las diferencias son
mayores en el caso del CD que no es obligatorio: 24% en el sector oficial, 70% en el
privado y 6% en el cooperativo (Anuario de Estadística 2013).
En el informe Situación nivel medio en Guatemala, elaborado por USAID/Reforma

educativa en el aula en septiembre de 2011, se observa, entre los años 2008 y 2010,

que la ampliación de cobertura en el CB se produjo sobre el pasaje de alumnos del
sector privado al sector oficial: la matrícula era de 167.225 alumnos en 2008 en
el sector oficial y creció a 307.911 en 2010; mientras que en el sector privado era
de 280.661 en 2008, y disminuyó a 261.303 en 2010. Sin embargo, los datos del
Anuario Estadístico 2013 del Ministerio de Educación estarían indicando un cambio
en la capacidad de cobertura por parte del sector oficial: en 2011 la matrícula en
establecimientos públicos fue 316.729 y, en 2013 de 311.510; el sector privado tuvo
241.763 inscriptos en 2011 y creció a 258.674 en 2013; el sector cooperativo también
creció de 143.916 inscriptos en 2011 a 149.178 en 2013. Estos datos hablarían de la
dificultad antes mencionada para estabilizar la oferta gratuita por parte del Estado en
la cobertura de la educación escolar obligatoria.
Finalmente, el crecimiento de la inversión en la enseñanza media no pareciera haber

avanzado en forma sustantiva respecto del objetivo de extensión del ciclo básico
a partir del año 2006. De acuerdo con la información del SNIE, la distribución
porcentual del gasto por nivel fue del 8,5% para el CB en 2007; 7,7% en 2010; y,
8,7% en 2012. La fluctuación también afectó el porcentual del CD: de un 4,4% en
2007 a un 7,2% en 2010, para descender a un 3,8% en 2012. Cabe destacar que el
porcentual de primaria disminuyó entre 2007 (61,3%) y 2012 (56,1%), pero es claro
que la prioridad sigue estando en este nivel.
La perspectiva de los diferentes actores entrevistados tiende a coincidir en este

punto: el énfasis estuvo puesto en la primaria y el aumento del financiamiento para
la enseñanza media resulta clave. El trabajo de campo realizado permitió relevar las
opiniones de distintos actores sobre este tema.
Tabla N° 32. Opiniones de actores entrevistados

Actor entrevistado Opinión
Funcionario del MINEDUC Demanda excede capacidad

Baja inversión
Falta equipamiento
Faltan maestros
Directores de Departamentos Falta de recursos humanos

Politización de propuestas de maestros
Falta de incentivos para dirección
Supervisores Sobrecarga del trabajo

Infraestructura compartida: gran problema
Equipos de Escuelas Plantas docentes transitorias

Gestión particular del equipamiento
Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ 1. Tema de política I.Acceso y cobertura de la enseñanza media 207
Según estimaciones realizadas por el MINEDUC (DIPLAN, Sub-Dirección de
Infraestructura, 2013), la inversión requerida para garantizar condiciones materiales
de la enseñanza escolar (Plan de Ampliación de la Cobertura Educativa de
Infraestructura Educacional para los próximos diez años en relación con la meta
al 2020) estaría en torno a los US$ 2,321 millones aproximadamente, considerando
cantidades de aulas, establecimientos por municipios y cantidad de alumnos por
establecimiento.
Frente a esa necesidad de inversión, Guatemala requirió de la cooperación

internacional. Los datos proporcionados por el MINEDUC indican que el 2% del
presupuesto devengado en 2013 y 2014 provino de fuente externa; el porcentaje
disminuye a 1% para el presupuesto 2015 (Sistema Integrado de Contabilidad /
Ministerio de Finanzas Públicas). En las entrevistas realizadas se destaca, por ejemplo,
que el programa de extensión del CB se hizo con financiamiento del Banco Mundial.
Se trató de un aporte muy importante porque permitió llegar a 16 departamentos
de extrema pobreza, mediante un programa de becas y transferencia de recursos
por estudiante para gastos de transporte, útiles y alimentos; situación clave ya que
la principal razón que obstaculiza el acceso al nivel medio es de índole económica.
En un contexto de recursos acotados, la cooperación suele transformarse en la única
vía para la promoción del cambio o la innovación dentro del sistema educativo.
Sin embargo, no puede garantizar el funcionamiento básico del sistema porque
no constituye recurso constante y porque los recursos que provee varían en sus
propósitos y orientación.
La baja inversión, la falta de una oferta gratuita y accesible para el conjunto de la

población constituye la preocupación central planteada por la mayoría de los
entrevistados, quienes coinciden en señalar el tema del financiamiento como
problema y como solución a los problemas actuales de la expansión.
Discusión
Los desafíos para la incorporación de los adolescentes y jóvenes que se encuentran
fuera de la educación media son múltiples. Cabe considerar en este punto que el
problema tiene un carácter histórico e internacional: la amplia mayoría de los países
con sistemas educativos de tipo moderno enfrentan aún hoy agendas pendientes
respecto de la enseñanza media, ya sea en lo que refiere al acceso y/o en lo que refiere
a la continuidad de las trayectorias de los estudiantes en ese nivel educativo.
La situación de Guatemala –como se señaló en la introducción a este capítulo– supone

enfrentar al mismo tiempo agendas pendientes, la efectiva universalización de la
enseñanza primaria, como algunas un poco más recientes, el acceso a la enseñanza
media. En efecto, Guatemala ingresó de manera más tardía que otros países a la

universalización de la enseñanza primaria, en buena medida por la exclusión de
la población indígena. De acuerdo con datos de SITEAL (2010), para el año 2010
Guatemala se encontraba en el grupo de países con un egreso medio en el nivel
primario, y bajo egreso en educación secundaria. En la actualidad, ha mejorado la tasa
de finalización de la primaria, aunque continúan los problemas en la universalización
de ese nivel educativo y en el acceso y terminalidad de la enseñanza media.
El Ministerio de Educación de Guatemala reconoce esta situación en el documento

“Ruta Crítica. Prioridades del Plan de Implementación Estratégica de Educación
2012-2016” del año 2014. Asi, en la visión del nivel medio, se propone una tasa neta
del 80% para la educación obligatoria (CB) y una tasa neta del 35% para el CD, con
la intención de avanzar hacia la obligatoriedad también de este último. Asimismo,
se sostiene que la expansión se realizaría sobre la base de la cooperación entre los
sectores oferentes: público, privado y cooperativo. La universalización del CB se
produciría a través de la contribución del subsistema extraescolar.
La delimitación de un horizonte constituye un buen punto de partida. El documento

también avanza sobre las estrategias a seguir para alcanzar las metas establecidas:
inclusión de jóvenes fuera del sistema mediante programas flexibles y articulados en el
subsistema extraescolar, y la universalización de la educación obligatoria y expansión
del CD. Para ello, se destacan acciones como el fortalecimiento del programa de CB
por alternancia; la creación de centros y redes integrados; el refuerzo de la oferta
del sector público en el CD; subsidios y subvenciones a través de un reglamento a
los sectores cooperativo y privado, que prestan servicios gratuitos, respectivamente;
además de la creación y la extensión de programas de becarios.
Un rastreo de las políticas destinadas a la enseñanza media, en los últimos 10 años

en la región (Finnegan, 2008; Acosta, 2011; Terigi, 2012), indica concordancia con
las acciones propuestas por el Ministerio de Educación de Guatemala. Por ejemplo,
en lo referido a tres temas centrales destaca: el desarrollo de formas de organización
de la oferta educativa alternativas y/o complementarias de las formas de enseñanza
media escolarizada; la contextualización de la oferta en el ámbito local; y el desarrollo
de programas con base en las escuelas y organizaciones locales (generación de
capacidad institucional).
Las mismas fuentes indican que una parte importante de las poblaciones que no
acceden a la escuela media o que no logran completarla está constituida por grupos de
adolescentes que padecen múltiples situaciones de vulneración de derechos (Terigi,
coord., 2009). Frente a esta situación, se necesitan políticas intersectoriales y enfoques
de desarrollo integral que superen efectivamente los circuitos de segmentación que
afectan a la educación media (Acosta, 2011a). La complejidad del problema exige
respuestas también complejas que no se reduzcan a las variables educativas, sino
que deben tener en cuenta la situación socioeconómica de las familias. Un estudio
reciente encomendado por el Parlamento Europeo sobre el abandono temprano
en los países de la Unión Europea ofrece una perspectiva sobre este problema: “El
abandono escolar prematuro se debe normalmente a un proceso acumulativo de
desvinculación provocado por motivos personales, sociales, económicos, educativos
o familiares” (Nevala y Hawley, 2011:7). Se señala, en consecuencia, los límites de la
sectorialidad de las políticas educativas como respuesta a un desafío que no puede
resolverse solo con soluciones educativas y pedagógicas.
En síntesis, el problema de la expansión de la enseñanza media tiene raíces

históricas e internacionales. Todos los países enfrentan problemas respecto al acceso
y/o permanencia en este nivel educativo. Algunos, como Guatemala, presentan
el desafío de agendas múltiples por carencias históricas y recientes respecto de la
universalización de la educación escolar. El Ministerio de Educación de Guatemala
ha avanzado en esta dirección pero todavía conviven una serie de situaciones que
dificultan resolver el primer paso: el acceso. Entre estas se distingue: el problema del
escaso financiamiento otorgado al nivel medio del sistema educativo; la dificultad
económica de las familias para sostener el acceso, junto con la trayectoria en el
mismo nivel; y la distribución de la oferta pública y gratuita que no alcanza para
cubrir la demanda teórica del grupo de edad. A estos cabe agregar la inequidad en la
distribución de la oferta.
Recomendaciones
Aumento del presupuesto para garantizar acceso y gratuidad.
Un objetivo de largo plazo como la extensión de la enseñanza media quizá debiera

recibir mayor contribución de parte del financiamiento local a través de un aumento
del presupuesto y una mejora en su distribución107.
La restricción presupuestaria actual impide avanzar en la estrategia l que el Ministerio

de Educación de Guatemala ha diseñado para atender los problemas de acceso y
la cobertura (véase Ruta Crítica, 2014). En términos generales, esta estrategia tiene
el apoyo de los distintos actores involucrados, pero son éstos precisamente quienes
señalan que, sin un aumento del financiamiento y una distribución porcentual más
beneficiosa para la educación media, resultará muy difícil alcanzar las metas planteadas.
Sobre el aumento de la inversión se monta la posibilidad de ampliar las modalidades

flexibles y articuladas en el subsistema extraescolar, el mejoramiento de la eficacia
107 Puede verse una estimación del costo presupuestario en el estudio Más y mejor educación en Guatemala (2008-2021).
¿Cuánto nos cuesta?, Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales para USAID-AED, 2007.

del CB y la expansión articulada del CD. Sin oferta mínima gratuita, no hay garantía
de acceso, y sin aumento del financiamiento, resulta difícil pensar en su ampliación:
solo el 17% de los establecimientos del sistema educativo corresponden al CB y solo
el 9% del presupuesto se distribuye para ese ciclo (sobre un presupuesto total del 3%
del Producto Interno Bruto (PIB) según datos del SNIE para el año 2012)108.
1.2. La ampliación de la cobertura del Ciclo Básico y el Ciclo

Diversificado: crecimiento con problemas de recursos
materiales y humanos
Desde el año 2006 el Ministerio de Educación de Guatemala encaró de manera más
sistemática la ampliación de la cobertura de la enseñanza media109. Sin embargo, se
detectan algunos problemas en la forma en que realizó dicha ampliación.
Evidencia
Existe coincidencia entre los actores y la documentación relevada respecto de
la efectiva ampliación de la cobertura de la enseñanza media. También existe
coincidencia acerca de algunos problemas que caracterizan dicha ampliación.
En cuanto a los INEB e INED, los problemas destacados refieren a la disponibilidad

de los recursos materiales y humanos requeridos para el desarrollo de la enseñanza.
En este sentido, se identificaron los siguientes:
La demanda de recursos edilicios propios del CB para cubrir la ampliación de la

oferta.
Desde la perspectiva de los actores, los recursos edilicios en general se obtuvieron a
partir de la infraestructura existente, es decir, mediante la creación de instituciones
adscriptas a otros establecimientos o mediante el uso de las instalaciones de un
establecimiento en otro turno. Esta dinámica de ampliación de la oferta tiene dos
efectos: por un lado, la sobreutilización de los espacios existentes que se comparten
ahora con un INEB nuevo; y por otro, una subutilización ya que algunos espacios y
recursos “pertenecen” a cada institución o turno.
108 En este punto cabe señalar que el informe Situación nivel medio en Guatemala elaborado por USAID/Reforma
educativa en el aula ( 2011) destaca que los datos, al año 2010, no demuestran un faltante significativo en la oferta de cilos
básicos En la recomendación realizada se alude a la necesidad de garantizar la oferta gratuita en el CB.
109 En términos generales, se observa que el aumento de la matrícula inicial de estudiantes del ciclo básico se ha
concentrado, en una mayor proporción, en los Institutos por Cooperativa (en 1998 reportaron 62.484 estudiantes; y
en 2010 a 151.906 estudiantes); los INEB (en 1998 inscribieron a 61.500 estudiantes, a diferencia del 2010 con 159.447
estudiantes); las Telesecundarias (con apenas 114 estudiantes en 1998, llegaron a atender a 91.613 estudiantes en 2010)
y los NUFED (con 615 estudiantes en 1998, llegaron a inscribir 30.791 estudiantes en 2010). La modalidad que ha
permanecido con menor aumento de cobertura comprende los establecimientos PEMEM I y II (19.405 estudiantes en
1998 y 25.933 estudiantes en 2010) (Burgos Paniagua, Asturias, Cardona y otros, 2013, p. 30).
La amplia mayoría de los actores entrevistados (desde funcionarios y técnicos del
Ministerio de Educación, directores departamentales, supervisores y directores)
señalan que esta distribución redunda en un uso poco eficiente de los escasos
recursos existentes. Dado que las instalaciones y/o el equipamiento pertenecen a
una institución o turno, muchas de ellas permanecen cerradas e inutilizadas cuando
cambia el turno o la institución. De esta manera, se dan casos en los que un INEB no
cuenta con suficientes aulas, laboratorios de informática, sanitarios, etc; no porque
no exista el recurso o la infraestructura, sino porque “pertenece” a otros.
En el caso de los INED, se detectan dos tipos de problemas en particular. El

primero, tal como se mencionó en el primer punto de este capítulo, refiere a la baja
incidencia del sector público en la oferta del CD: el sector público atiende al 25,1%
del estudiantado, el sector privado al 69,2% y el cooperativo al 5,8% (USAID, 2014).
El sector oficial contaba para el año 2013 con 558 establecimientos de CD frente
a 3.148 del sector privado. Los entrevistados manifiestan que esto redunda en una
distribución sumamente inequitativa respecto de los jóvenes de sectores rurales ya
que la oferta se concentra en el sector urbano y en las cabeceras departamentales.
El segundo problema se relaciona con las características de la creación de una

nueva oferta de CD. Los entrevistados consideran que el Estado realizó un esfuerzo
importante desde 2009 creando alrededor de 400 INED, pero opinan también que
la oferta es precaria. Sostienen que las instituciones que se reconvirtieron en INED
(por ejemplo, Escuelas Nacionales de Comercio) cuentan con la infraestructura y
las capacidades (administrativas y pedagógicas); no obstante, los INED adscriptos a
otras instituciones se encuentran en peores condiciones de infraestructura debido al
uso restringido de recursos en un mismo establecimiento.
La duplicación de demandas de equipamiento asociadas a procesos de

enseñanza y gestión escolar.
El uso poco eficiente de las instalaciones también se aprecia en el caso del equipamiento,
de por sí escaso y limitado. A modo de ejemplo, si el INEB de la mañana consiguió
un laboratorio de informática, logro que muchas veces es producto de la gestión del
director y de la comunidad, permanece bajo llave hasta el día siguiente. El INEB de
la tarde no puede utilizar ese laboratorio y, en consecuencia, gestiona de la misma
manera sus propios recursos. De esta manera, pueden darse casos de escuelas con
pocos recursos pero algunos duplicados.

La cuestión es particularmente sensible en el caso de las áreas del CB que requieren de
un equipamiento particular110, por ejemplo, la subárea de Tecnología de Información
y Comunicación, o el área de Expresión Artística y la de Productividad y Desarrollo,
que suponen un trabajo en espacios especialmente destinados a ese fin con equipos
y materiales específicos.
En el caso de Tecnología de Información y Comunicación, dada la imposibilidad del

Estado de proveer del recurso informático a los INEB, se previó el desarrollo de esta
subárea en las antiguas academias de Mecanografía. En algunos casos, como ya se
señaló, el Laboratorio de Informática parece ser un logro de la gestión de directivos
y familias que adquieren los recursos o los obtienen de fundaciones111. En una de
las escuelas visitadas se apreció esta situación: la directora del INEB turno matutino
gestionó con los padres de los estudiantes la compra de computadoras, ya que la
escuela no recibía el equipamiento y los estudiantes no podían ir a las academias a
recibir los cursos correspondientes. Se instaló el laboratorio de Informática, cuya
propiedad es en realidad de los padres, por tanto el uso queda restringido a los
estudiantes de ese turno. La directora del INEB turno vespertino también gestionó
con los padres y con una fundación la compra de computadoras y con la ayuda de los
familiares de los alumnos acondicionaron un salón que estaba en desuso (con obras
de albañilería y remoción de malezas y escombros), para instalar el laboratorio en
ese turno. En ambos casos se trata de INEB con menos de 200 estudiantes en total.
La falta de equipamiento también parece afectar a los INED de nueva y vieja data. Los
primeros no cuentan con el equipamiento necesario para las orientaciones laborales
creadas en el CNB. En una de las escuelas visitadas, un INED de reciente creación
con título de Bachiller en Ciencias y Letras con orientación en Computación, el
vicedirector explicó que las instalaciones (básicas) eran de un edificio del ejército,
y que el laboratorio de Computación se montó en una sala gracias al aporte de los
padres que compraron los equipos. Los institutos creados en los años ´60 y ´70 a
través de la cooperación, cuentan con equipos obsoletos, sin mantenimiento ni
adecuación a los perfiles a formar. En otra de las escuelas visitadas, un INED creado
sobre una antigua escuela nacional de Comercio, se observó que los estudiantes
cursaban Informática fuera del instituto, en una Academia, pero el establecimiento
tenía in situ el salón para Mecanografía (aproximadamente 5 filas de 10 estudiantes
practicando tipeo).
110 El CB se ha estructurado en siete áreas para los tres grados: Matemáticas, Ciencias Naturales, Ciencias Sociales
y Formación Ciudadana, Comunicación y Lenguaje, Expresión Artística, Productividad y Desarrollo, y Educación
Física. El área de Comunicación y Lenguaje consta de seis subáreas: Comunicación y Lenguaje L 1 Idioma Español,
Comunicación y Lenguaje L 1 Idiomas Mayas (u otro), Comunicación y Lenguaje L 2 Idioma Español, Comunicación y
Lenguaje L 2 Idiomas Mayas (u otro), Idioma Extranjero Inglés (u otro), Tecnología de Información y Comunicación. El
área de Expresión Artística consta de cuatro subáreas:Formación Musical, Artes Plásticas, Danza y Expresión Corporal y
Teatro.
111 Contraviniendo en algunos casos el principio de gratuidad de la enseñanza.
El nombramiento de docentes en las unidades escolares: un problema pendiente.
La creación de las unidades escolares requiere de la disponibilidad de recursos humanos.
En los INEB la ausencia de procesos de oposición para el acceso a cargo da lugar a
prácticas clientelares y la dinámica de nombramiento anual (contratos 021) obliga a que
cada año se gestionen los cargos a través de un pedido, aumentando de esta manera las
tareas del director y el supervisor. Cabe señalar que la falta de estabilidad que provoca
esta forma de nombramiento por contrato, obstaculiza también la conformación de
“equipos docentes” en instituciones de reciente creación que necesitan del trabajo
docente en colaboración para atender la ampliación de la oferta.
Según los entrevistados, los INED de reciente creación no contaron con un estudio
respecto del personal que se necesitaba. En ellos, los nombramientos de los docentes
son por contrato (021), situación que recarga las tareas del director por la renovación
anual, favorece el clientelismo y estimula la rotación. Además, no cuentan con el
personal de apoyo administrativo suficiente.
La formación de docentes para el CB de la educación media: la falta de

especialización en áreas de formación.
Los entrevistados destacan una falencia importante en lo referido a la formación de los
docentes del CB. La norma establece que ellos deben tener título universitario. Si bien
muchos cuentan con esta titulación, el problema es la falta de especialización ya que
la mayoría son profesores con formación en pedagogía pero no están especializados
en las diferentes áreas del CB112: ”La oferta en Profesorado en Pedagogía sobreabunda
y son docentes sin especialización en áreas. No hay docentes de inglés, TIC, idiomas
nacionales”. Si bien se trata de un currículo por áreas y no por disciplinas, es claro que
la enseñanza de la lengua, la matemática, las ciencias sociales y naturales, conforme
se avanza en la escolarización se hace más específica, y demanda preparación acorde,
particularmente en los últimos años del CB.
En cuanto a los recursos docentes, en los INED se presenta una situación similar a la
de los INEB. Sin embargo, aparece la falta de especialización de los docentes aunque
con un matiz diferente. En los INED más antiguos, los docentes están especializados
por objeto de enseñanza, pero no siempre están actualizados.
La jerarquización de la función directiva: una tarea pendiente.

El relevamiento realizado permite apreciar un problema en la distribución de tareas
en las escuelas vinculado con la escasez de los recursos docentes. Por un lado, no
se encuentra organizada la carrera directiva, no hay diferencias salariales propias
del cargo113. Son profesores a cargo de la dirección. El cargo se ejerce de manera
112 Ya descritas en el capítulo 3 de este Informe.

113 Este problema ya se ha señalado en el capítulo 3.

rotativa sujeto a la voluntad de los profesores que quieran acceder. A veces el docente
más nuevo en la institución ocupa el cargo114. Por otro, en algunas instituciones el
director debe realizar todas las tareas administrativas ya que no cuenta con secretario
o tesorero. En una de las escuelas visitadas se observó que el turno matutino contaba
con los cargos de apoyo a la gestión, mientras que el de la tarde no. De esta manera,
muchas veces el ejercicio de la dirección en instituciones como los INEB, que están
atendiendo a poblaciones que por primera vez llegan a la escuela media, redunda
en una situación de desamparo, sin el apoyo de recursos de formación, humanos y
de equipamiento como los que el puesto requiere. La directora de un INEB visitado
relató que tuvo que afrontar personalmente el costo monetario de un juicio laboral
(que inició un profesor acusado de abuso sexual). Lo que indica la falta de sostén por
parte del Estado o del propio Sindicato.
La evidencia provista indica que el Ministerio avanzó en la expansión de la oferta

pero lo hizo sin poder garantizar los recursos físicos y humanos necesarios. Esto
pudo haber producido cierto descontento frente a las propuestas de cambio.
Discusión
En este punto cabe considerar dos procesos sobre los que se configuraron los
sistemas educativos que pueden ofrecer elementos para evaluar la forma en que se
está produciendo la extensión de la educación media.
A mediados de los años ´80, Mueller (1992) desarrolló los conceptos de sistematización
y segmentación para caracterizar los orígenes y la dinámica de los sistemas educativos.
La sistematización refiere al proceso que tuvo lugar desde fines del siglo XIX de
articulación entre instituciones educativas dispersas a través de la conjunción de los
planes de estudio, los exámenes y las certificaciones. Para Archer (1979), este proceso
permitió definir un sistema educativo como un conjunto de instituciones educativas
articuladas entre sí en un territorio nacional y bajo la supervisión del Estado. La
segmentación, por su parte, indica que, a medida que las instituciones se articulaban
entre sí formando los niveles educativos, aquellas dirigidas a la enseñanza media se
diversificaban. En efecto, la escuela media históricamente ha asumido una dinámica
de segmentación a través de la creación de vías paralelas de escolarización en función
del lugar a ocupar en el mundo del trabajo y del origen social del alumnado. Si bien
la obligatoriedad del nivel medio ha contribuido a generar tramos comunes en
dicho nivel, la producción de circuitos de escolarización continúa por otros medios
aumentando a veces la fragmentación del sistema educativo.
114 Este aspecto fue analizado en el capítulo 2 de este Informe para el caso del nivel primario. De acuerdo con el
relevamiento de campo, la situación pareciera repetirse en el nivel medio donde se constataron situaciones similares.
A partir de estos dos conceptos es posible sostener que las vacancias o deficiencias
señaladas respecto de la forma en que se amplió la oferta, podrían confluir en una
falta de articulación sistémica del conjunto de instituciones de nivel medio, así como
en un posible aumento de la segmentación escolar asociado a esa falta de articulación.
La falta de articulación sistémica se observa en tres direcciones. Por un lado, los

problemas de financiamiento para la provisión de la infraestructura y el equipamiento
requeridos que deja a cada actor librado a sus capacidades para subsanar esos
problemas. Esta lógica atraviesa el sistema: a nivel del Ministerio, los asesores deben
gestionar los recursos que derivan de la cooperación internacional para ampliar la
cobertura y promover la innovación; a nivel de los Departamentos y supervisión,
se gestionan recursos con fundaciones nacionales, universidades y organizaciones
no gubernamentales para conseguir equipamiento (libros y computadoras) y
capacitación (talleres para adolescentes, por ejemplo); a nivel de la Dirección,
se realizan eventos (ferias) y reuniones con los padres para lograr sobre todo la
adquisición de equipamiento informático (aunque a veces también reparaciones
o materiales de trabajo). La ausencia de provisión y regulación sobre el conjunto
produce una suerte de “supervivencia del más apto”, quién es capaz de conseguir qué
para su espacio.
Por otro, la distribución de los recursos materiales y humanos que coexiste con la
creación de nueva oferta genera la sobreutilización y la subutilización de recursos de
manera simultánea. Aulas y baños que no se pueden compartir (cerrados con llave de
un turno a otro); laboratorios de Informática que “pertenecen” a una institución y se
duplican en el establecimiento; maestros en algunas áreas como Educación Física que
están nombrados para una institución y no para otra (una se queda sin el maestro
especializado); establecimientos (algunos de más de 30 años) en los que funcionan
entre tres y cuatro instituciones. Nuevamente, la falta de provisión y regulación sobre
el conjunto produce una situación de desgaste de los recursos físicos y humanos
frente a la duplicación de usos/esfuerzos y el sostenimiento de la cotidianidad sobre
bases muy precarias.
Finalmente, la falta de regulación homogénea y estandarizada sobre los nombramientos

de los docentes en las instituciones de reciente creación, sumada a la localización
de innovaciones curriculares para sostener la nueva oferta, produce fragilidad en la
constitución de equipos docentes y genera una posible recarga de tareas, puesto que
las nuevas estrategias aumentan el quehacer cotidiano del docente. Esto último afecta
uno de los núcleos más duros de capacitación docente: el trabajo sobre los esquemas
prácticos desde los cuales cada profesor toma decisiones a la hora de enseñar. Por tanto,
una estrategia de ampliación de la cobertura requiere de circuitos de apoyo o asistencia
técnica acordes con la demanda existente (Acosta, 2013).

Recomendaciones
El Ministerio de Educación de Guatemala ya cuenta con una estrategia para atender
la ampliación de acceso y cobertura en el nivel medio. En la Ruta Crítica (2014),
se plantea la “universalización de la educación obligatoria y expansión del ciclo
diversificado”. Asimismo, cabe señalar que el mencionado documento propone
una “expansión articulada y territorial de la oferta de nivel medio” e incluye como
programas y acciones: la ampliación de modelos de ciclo básico, la creación de
centros y redes integrados de preprimaria a CB, el fortalecimiento de la oferta oficial
en el CD, entre otros.
Se trata entonces de una decisión política puesto que, al parecer, los estudios técnicos
ya existen. Una decisión como esta permitiría al Estado nacional reposicionarse en su
lugar de referente del sistema educativo y, particularmente, como garante del proceso
de expansión de la escuela media.
Crear una estructura en el MINEDUC que permita unificar el gobierno del nivel
medio para evitar superposición de acciones y mejorar la eficiencia.
Esta recomendación está destinada a evitar que se agraven los problemas en la

articulación entre instituciones y posibles efectos sobre la segmentación de la
oferta. El poder de la articulación por parte del Estado no solo se logra a través
de la adecuación curricular (elemento clave que otorga sentido a la organización
institucional de la enseñanza) sino también a través de la red de instituciones sobre
las que se consolida su presencia. Estas instituciones demandan una materialidad
que se expresa en recursos físicos y humanos seleccionados de acuerdo con los
propósitos educativos que se planteen.
Fortalecer los procesos de provisión de recursos materiales y humanos requeridos

por la educación de nivel medio.
Para una reorientación de estas características se propone:
Censar la situación de infraestructura de los INEB e INED dadas las condiciones

en las que en muchos casos pareciera desarrollarse la escolarización: la creación de
oferta oficial de baja densidad material contribuye a la revalorización de la oferta
privada (aunque esta sea muchas veces “oferta de garaje” en palabras de algunos
entrevistados). El último censo de infraestructura es del año 2005.
Desarrollar mapas de disponibilidad de infraestructura y equipamiento para

potenciar su uso en las distintas instituciones (aspecto ya señalado en USAID,
2014). Algunos entrevistados proponen la unificación bajo la figura de un
“director administrativo”, mientras que otros, en consonancia con el documento
Ruta Crítica (2014), sugieren la unificación de la escolaridad obligatoria en centros
integrados. La experiencia en el nivel regional indica que la creación de centros y
redes integrados supone recursos financieros que no parecen estar presentes en el
caso de Guatemala.
Revisar la situación de nombramientos en los INEB y proyectar los recursos

necesarios para su efectivización. Esto resulta clave para la construcción de
equipos docentes en instituciones que enfrentan el objetivo de garantizar la
educación obligatoria de nueve años de escolarización.

Sostenimiento de las trayectorias escolares de los estudiantes
La segunda dimensión propuesta para el análisis de la expansión de la enseñanza

media refiere a las trayectorias de los estudiantes115. Desde la perspectiva adoptada
en este capítulo, frente a procesos de expansión de la enseñanza media se producen
desajustes en dos direcciones: a nivel sistémico, en el pasaje del nivel primario al
secundario; a nivel de la escuela media, en la capacidad del modelo institucional para
sostener a los nuevos ingresantes. El desarrollo del tema de política II se realizará en
función de estos dos problemas: desajuste entre niveles y desajuste entre expansión y
modelo institucional.
2.1. Las trayectorias escolares y el desajuste entre niveles

educativos
Todos los países que expandieron y expanden la educación secundaria enfrentan
problemas de transición en el pasaje de un nivel a otro. En el caso de Guatemala,
la universalización relativamente reciente del acceso a la enseñanza primaria y los
problemas que aún se detectan en la finalización de este nivel, indican la existencia de
un efecto de “arrastre” que incide sobre la cobertura efectiva de la enseñanza media.
115 Para Terigi (2009), el concepto de trayectoria escolar refiere al recorrido de los sujetos en el sistema educativo.
Se distingue entre trayectorias teóricas y reales. Las primeras denotan el recorrido en términos de la progresión lineal
prevista por el sistema en los tiempos marcados por una periodización estándar (los elementos del sistema educativo
relevantes para enmarcar la progresión son: la estructuración del sistema en niveles educativos, la gradualidad del
currículum y la anualización de los grados de instrucción). Las segundas denotan recorridos que pueden estar próximos
a las trayectorias teóricas o que no siguen esa progresión, lo que se denomina trayectorias no encauzadas.

Evidencia
Los datos del Sistema Nacional de Indicadores Educativos (SNIE) del Ministerio
de Educación para el año 2014 señalan una tasa neta de escolarización del 82% en
primaria, del 44,9% en el CB de media, y del 23,8% en el CD de ese mismo nivel
educativo. Estos datos estarían confirmando lo señalado en el tema de política 1 de
este capítulo respecto de la ubicación de Guatemala dentro del grupo de países que
en América Latina todavía presenta problemas de universalización y finalización de
la primaria y acceso y graduación en la enseñanza media (SITEAL, 2010).
Dicha situación se mantendría a pesar del avance en la cobertura del nivel medio,
como se aprecia en la siguiente tabla:
Tabla Nº 33. Tasa neta de cobertura por ciclo de escolaridad para años seleccionados
Ciclo 2005 2008 2011 2014
Primaria 93,5% 95,1% 92,8% 82%
Ciclo Básico 33,2% 37,2% 43,3% 44,9%
Ciclo Diversificado 19% 20,1% 23,5% 23,8%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de SNE, Ministerio de Educación.
La hipótesis de trabajo para este problema es que el CB presenta dificultades en la

cobertura y el sostenimiento de las trayectorias como consecuencia de problemas
de índole sistémica: la capacidad para absorber a los egresados del primario y el
“arrastre” de los problemas de eficiencia interna de la primaria. El interés en esta
hipótesis de trabajo radica también en lo señalado por los directores departamentales
entrevistados: existe un divorcio entre los niveles educativos del sistema.
Capacidad para incorporar a todos los egresados del nivel primario: desafíos de
la oferta actual.
Tal y como se señalara en el tema de política I de este capítulo, la distribución de la
oferta escolar entre niveles no es pareja: del total de establecimientos educativos del
país en el año 2013, el 33% correspondía a la preprimaria, el 42% a la primaria, el 17%
al CB, y el 9% al CD (SNIE). Para el año 2013 funcionaron 15.181 establecimientos
de preprimaria, 19.070 de primaria, 7.561 de CB y 3.897 de CD (Anuario Estadístico
2013).
Estudios anteriores señalan que la oferta en establecimientos de CB era suficiente

para el año 2010. Los datos hacia 2013 podrían indicar una situación distinta: al
menos un 10% de los alumnos promovidos en sexto grado de primaria no se inscribió
en primero de básico al año siguiente de finalizar (Anuario Estadístico 2013). Si bien
Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ 2. Tema de política II.Sostenimiento de las trayectorias escolares de los estudiantes 219
es factible la inscripción diferida en el tiempo, la falta de oferta podría desalentar a
egresados de primaria, particularmente en las zonas rurales o más deprimidas de los
centros urbanos donde la oferta es menor.
Una hipótesis alternativa es que en estos casos los egresados se hayan inscripto en
otro tipo de oferta (Telesecundaria, por ejemplo), pero los entrevistados durante el
trabajo de campo destacan que el “guatemalteco aspira a la oferta de tipo tradicional”.
En este sentido, la necesidad de “salir a buscar” un INEB, la necesidad de contar con
recursos para trasladarse a la institución escolar, así como la posibilidad efectiva de
obtener una plaza, son factores por considerar. Se recuerda también que, entre los
motivos para no continuar los estudios, los de índole económica ocupan el primer
lugar. Los directores de las escuelas visitadas, en zonas urbanas y en zonas más
alejadas, señalan la asistencia al establecimiento por parte de estudiantes que habitan
tanto a 15 minutos como a 2 horas de la escuela. La situación descripta supone un
factor de desaliento ex ante (la imprevisibilidad respecto del acceso efectivo a la
media) y ex post (el acceso en condiciones de desventaja; por ejemplo, la distancia
excesiva entre la escuela y el hogar, y el costo económico que ello supone).
La traslación de los problemas de eficiencia interna de la primaria hacia la media

La enseñanza primaria en Guatemala todavía presenta problemas en términos de
eficiencia respecto de la finalización del nivel, la finalización en la edad teórica y la
transición al nivel siguiente. La tabla Nº 34 sintetiza esta situación:
Tabla Nº 34. Indicadores de eficiencia seleccionados para primaria

Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de
repitencia 2013 extraedad 2013 finalización terminación transición a CB
(Anuario (Anuario 2013 oportuna (cohorte 2013 (UNESCO
Estadístico Estadístico (SNIE 2014) 2007-2012; 2014)
2013) 2013) UNESCO, 2014)
10,19% 20,77% 66,1% 49,35% 90,1%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de SNIE, Ministerio de Educación de Guatemala; Anuario
Estadístico 2013, Ministerio de Educación de Guatemala y UNESCO 2014 (citado en el capítulo 1).
Por su parte, USAID (2014) estima que para 2011 la tasa de escolarización por edad
alcanzaba su punto máximo a los 11 años (anterior a la edad teórica de finalización
de la primaria) para descender en forma acelerada hasta los 17 años (pág. 21). La
misma fuente muestra que para la cohorte 2000-2010 (de primer grado de primaria
a quinto grado del CD) la pérdida en la progresión entre primer grado y segundo
grado de primaria era del 31% y entre segundo y cuarto grado del 16%. Esto sin
considerar los problemas en los indicadores de equidad que, como se señaló en el
capítulo 1, tienden a relevar tasas que desfavorecen a los niños y jóvenes de NSE más
bajo, del sector rural y pertenecientes a la etnia indígena.

La elevada no promoción junto con el atraso en completar la primaria serían
factores importantes para considerar la eficiencia del CB. Para el año 2013 la tasa de
extraedad en el CB era 28,16%; la tasa de distorsión indicaba que solo el 33,48% de
los estudiantes tenían la edad apropiada para el grado. Para el año 2013 solo la mitad
de los estudiantes inscriptos en primer grado del CB tenía la edad teórica (de un total
de 318.854 inscriptos, 160.553 tenían entre 12 y 13 años (Anuario Estadístico 2013,
2014). Ya para el año 2010, USAID (2011) destacaba que el porcentaje de transición
de nivel entre los estudiantes de 12 a 13 años era del 84%, del 78,5% entre los de 13
a 14 años y del 46,6% entre los de 14 a 15 años. La misma fuente también indica que
la repitencia puede funcionar como antesala del abandono, situación que se agrava
conforme aumenta la edad: el porcentaje de repitentes inscriptos por edad en 2010
era más alto entre los de 13 años (6%) y 14 años (7%), que a partir de los 15 años
(3%). Ingreso con sobreedad y mayor posibilidad de deserción a mayor edad estarían
influyendo sobre la continuidad de las trayectorias.
El trabajo de campo permitió relevar las opiniones de distintos actores sobre este
problema.
Tabla Nº 35. Opinión de actores entrevistados sobre trayectorias escolares

Dimensión /Actor Trayectorias
Ministerio Exclusión del diversificado

Problemas en los resultados
Departamentos Bajo seguimiento del Ciclo Básico
Supervisión Falta de articulación con el trabajo
Escuelas NSE de los estudiantes, falta de recursos

Sin recursos para seguimiento: orientador, psicólogo
Discusión
La evidencia presentada indica que, si bien la tasa de transición de la primaria al CB
es alta (90,1%), este ciclo no solo no recibe al total del grupo teórico sino que además
recibe a un grupo importante de estudiantes con sobreedad; situaciones que estarían
afectando la capacidad de cumplir con la expansión total de la enseñanza media. El
documento Ruta Crítica del Ministerio de Educación no hace mención explícita a
esta situación aunque se infiere que la incluye dentro de sus programas y acciones
al proponer la creación de centros y redes integrados de preprimaria, primaria y CB
como parte de la estrategia de “Expansión articulada y territorial de la oferta del
nivel medio”. En el documento elaborado por USAID (2014), sí aparece la referencia
explícita a este problema en la “Estrategia integral de eficiencia interna de la primaria
y el ciclo básico”, que propone la evaluación de la viabilidad de unificar los niveles
primario y CB nivel medio (p. 44).
Sobre este punto, cabe recordar que los sistemas educativos se configuraron entre
fines del siglo XIX y principios del siglo XX sobre la dinámica de sistematización. En
una primera fase, ésta afectó la articulación entre la universidad y las instituciones de
educación media (o de segunda enseñanza, tal como se las denominaba al comienzo
de este proceso). En una segunda fase, y ya durante la expansión de la enseñanza
media, la articulación implicó particularmente a las instituciones de nivel primario
con las del, ahora sí, nivel secundario.
El caso de los países de configuración y expansión tardía de sus sistemas educativos,

como Guatemala, es particular porque enfrentan al mismo tiempo el problema de la
articulación entre instituciones interniveles y la expansión de las instituciones en cada
nivel. Esta explicación permite comprender la complejidad del problema para el sistema
educativo guatematelco, ya que se caracteriza por una superposición de situaciones
por atender. Por un lado, la falta de universalización en el acceso y la finalización de
la primaria y del CB de la media. Por otro, los problemas de eficiencia interna en la
primaria, en tanto sus efectos que repercuten sobre la expansión de la media: el retraso
en el acceso, el ingreso ya en condiciones de sobreedad y el potencial abandono.
En algunos países de la región, la universalización y la finalización es promovida

desde campañas de comunicación social con el objetivo de generar un estado de
opinión en la sociedad favorable a la permanencia en la escuela. Por ejemplo, desde
2005 el Ministerio de Educación Nacional de Colombia empezó una campaña a
través de los medios masivos de comunicación buscando crear conciencia sobre la
importancia de no abandonar la escolaridad obligatoria. “Es una novedosa estrategia
de prevención de la deserción afectando una causal relevante, cual es la subvaloración
de la educación que incide en el abandono escolar de amplios sectores de la población,
sobre todo en el sector rural en Colombia” (Calvo y Camargo, 2013). La estrategia de
comunicación es una de las cuatro grandes líneas de acción del programa “Ni uno
menos: Te quiero estudiando”, dirigida a incrementar la importancia que la sociedad
le asigna a la educación y así transformar los imaginarios sociales de amplios
sectores de la población y contribuir a disminuir la deserción escolar. Actualmente,
“Ni uno menos: Te quiero estudiando” avanza hacia la realización de estrategias de
participación de las familias, de las comunidades educativas y de otros actores que
incluyen acciones específicas para la población víctima de la violencia.
Los problemas de eficiencia interna, en el nivel primario y sus efectos en el nivel

secundario demandan el seguimiento de las trayectorias junto con la detección de
puntos críticos dentro de un nivel y entre niveles educativos. En este punto pareciera,
tal como señala Terigi (2009), que la permanencia en el sistema escolar de buena

parte de la población objetivo (en el caso de Guatemala, tanto en el nivel primario
como en el secundario) se realiza a costa de la sobreedad, que aumenta por efecto de
la repitencia. Habría que considerar además, según la autora, que si bien la sobreedad
es la antesala del abandono, este no parece ser de una vez y para siempre, sino que
es posible hipotetizar abandonos temporarios y reingresos fallidos que explicarían
el incremento de la sobreedad, en un contexto de atenuación de la repitencia sin
mejoras equivalentes en las tasas de egreso. Y, como ya se destacó, en el caso del nivel
medio en Guatemala existen indicios de abandono asociados a mayor sobreedad.
Sin embargo, una de las debilidades de la estadística escolar tradicional es que no

permite el seguimiento de las trayectorias porque la unidad de recolección y análisis
no son los sujetos sino las poblaciones, de manera que la revisión de la estadística
no puede mostrarnos a los sujetos concretos y sus recorridos institucionales en el
sistema escolar (Terigi, 2014). Este problema ha sido señalado con frecuencia; por
ejemplo, en un informe del año 2010 de la Oficina para los Estándares Educativos
(OFSTED), se plantea la importancia de hacer un seguimiento sobre el progreso de
cada persona y de grupos concretos (vulnerables), así como la necesidad de recabar y
analizar datos sobre las trayectorias de los jóvenes una vez que abandonan el sistema
educativo (Acosta y Terigi, 2015).
Solo en forma reciente, las políticas educativas han convertido en uno de sus focos de
atención la generación de información que permita el seguimiento de trayectorias y la
consecuente detección de puntos críticos. En un estudio reciente sobre políticas para
la expansión de la enseñanza media en Europa y América Latina (Acosta y Terigi,
2015), se reportan dos iniciativas al respecto. La primera es el BRON, o Número
personal de educación, una innovación del programa “Combatiendo el abandono
escolar” [Aanvalop de uitval] de Holanda. En un análisis del Programa, Valle, Nuñez
y Toaillez (2013) explican que todos los estudiantes que acuden a un centro de
educación secundaria o de formación profesional sostenidos con fondos públicos
en Holanda, quedan registrados en lo que se conoce como “BRON” (un “número
educativo”); una base de datos de resultados educativos en la que cada alumno es
identificado con un único número, nombre, dirección, fecha de nacimiento, nombre
y tipo de centro. El BRON permite realizar un seguimiento telemático unificado
de cada uno de los alumnos. Todo joven que no aparece registrado en el BRON es
clasificado en la categoría de “abandono temprano”. Este sistema de medida permite
conocer a todos los estudiantes que abandonan el sistema educativo antes de
obtener alguna cualificación mínima y, además, ofrece datos estadísticos sobre esta
problemática a nivel nacional, regional, municipal y de centro educativo. Estos datos
pueden cruzarse con variables socioeconómicas según la región, la ciudad o el barrio
en que resida el estudiante en cuestión.
La segunda es una iniciativa reportada en América latina denominada Sistema de
alerta temprana del programa Síguele de México. El análisis y el procesamiento de la
información estadística 2009 / 2010 permitió a México detectar que cada 23 segundos
un alumno deserta de la Educación Media Superior (EMS); un promedio de 3.114
deserciones diarias. El Sistema de alerta temprana es un sistema informático que
permite detectar oportunamente a los estudiantes que están en riesgo de abandono y
de bajo rendimiento, y focalizar los recursos de intervención para atenuar los riesgos
detectados, ya que aporta información que permite decidir oportunamente.
Ampliar el marco de comprensión del problema, así como detectar experiencias

internacionales para afrontarlo puede ofrecer elementos para avanzar en su
resolución.
Recomendaciones
La dimensión sistémica permite comprender que el problema de falta de eficiencia
en el sostenimiento de las trayectorias educativas no refiere a un solo nivel educativo.
Resultan necesarias políticas de seguimiento para que los estudiantes no se vuelvan
invisibles. Los motivos por los cuales los estudiantes no acceden, o dejan de
asistir, son de índole socioeconómico, sin embargo, también están vinculados a las
condiciones de la escolarización. En este sentido, asegurar el acceso del conjunto al
CB, así como favorecer un ingreso que aleje a los estudiantes de la zona de riesgo
educativo (por ejemplo, el ingreso con sobreedad), supone tres tipos de medidas, se
detallan a continuación.
Extensión de la oferta gratuita de CB.
Los países de Europa que “masificaron” la enseñanza secundaria en algunos de sus

tramos durante la posguerra lo hicieron sobre la base de la extensión de la oferta
gratuita. La gratuidad es uno de los principios que sustentan la perspectiva de la
educación escolar como derecho (UNESCO, 2007).
Merece, por tanto, reiterarse en la necesidad de un aumento del financiamiento para

garantizar la gratuidad, puesto que la evidencia recogida nos ha indicado una posible
demanda insatisfecha.
Además, la inexistencia de oferta gratuita cercana puede tener un efecto de desaliento

en la continuidad de los estudios.

Desarrollo de sistemas de becas integradas en niveles del sistema educativo.
Se señaló que uno de los principales motivos de la no continuidad de la trayectoria de

estudiantes graduados de primaria es económico; el mismo motivo se destacó para
los jóvenes entre 13 y 18 años que están fuera del sistema. La recomendación apunta
a pensar en sistemas de becas integradas para asegurar la articulación interniveles:
esto supone mecanismos de detección temprana de estudiantes de primaria en
situación de vulnerabilidad socioeconómica, junto con el desarrollo de sistemas
de acompañamiento a las familias y a los estudiantes frente a las demandas de la
escolarización. Estos mismos estudiantes serían acompañados por el sistema de beca
en su ingreso al CB de la escuela media.
Cabe aclarar que no se trata solo del sostén económico, sino también del pedagógico
en ambos niveles frente a los casos de estudiantes que presentan esta combinación
de vulnerabilidad. Las diversas situaciones en que se encuentran estos niños y niñas
“en riesgo educativo” están vinculadas con las condiciones de la escolarización. Se
trata de pensar el riesgo educativo no en términos de propiedades subjetivas, no
como rasgos de los sujetos (individualmente considerados, o como grupo) que los
pondrían en riesgo, sino en términos de atributos de la situación pedagógica tal y
como está organizada en el sistema escolar (Terigi, 2009).
Resulta necesario recordar que las políticas que parten de la focalización corren
el riesgo de producir nuevas etiquetas que pueden transformarse en estigmas. Los
programas de becas corren este riesgo ya que se identifica a los alumnos como
personas carentes, necesitadas; muchas veces se olvida que detrás de la beca hay un
sujeto, tratando de subsistir en condiciones adversas. En particular, toda oferta que
diferencia a grupos (por escuela o dentro de la escuela) también produce estigmas;
las escuelas medias, en particular, tienen una larga historia en este tipo de dinámica
(seleccionar y relocalizar alumnos por “mérito”): la política identifica a un tipo de
sujeto, la escuela lo encapsula en una etiqueta, que para el niño o joven ya es muy
difícil salir de ese círculo (Acosta, 2011 y 2013).
Promover el uso de sistemas de seguimiento digital de la trayectoria de los
estudiantes en primaria y media.
Se observa a nivel internacional una tendencia cada vez más consolidada a

considerar los desacoplamientos en las trayectorias escolares ya no como un
problema individual de los sujetos, sino, como un problema que debe ser atendido
sistémicamente. Las iniciativas pueden valorarse en sus aportes a la detección de
dificultades en las trayectorias y en sus acciones para intervenir frente a ellas. En este
sentido, el desarrollo de dispositivos que permitan alertas tempranas vinculadas con
el ausentismo reiterado, la no promoción y el abandono constituyen indicadores que
permiten realizar el seguimiento de las trayectorias. El Ministerio de Educación de
Guatemala ha avanzado en esta dirección con la creación del Sistema de Registros
Educativos (SIRE) para la inscripción, seguimiento, certificación y acreditación de
los estudiantes en los diferentes niveles y modalidades educativas. Consolidar su
conocimiento y uso por parte de las escuelas constiuye un desafío pendiente.
2.2. Las trayectorias de los estudiantes en el interior de cada

centro escolar: el desajuste entre la expansión y el modelo
institucional
Evidencia
Las trayectorias de los estudiantes guatemaltecos a lo largo del CB y el CD presentan
problemas en, al menos, dos direcciones: en el sostenimiento durante la cursada de la
enseñanza media y en la calidad de los aprendizajes, situación que podría vincularse
con las formas de enseñanza (o modelos de entrega).
El sostenimiento de las trayectorias en el CB y el CD: desafíos a

la eficacia y la efectividad.
Tal como se señaló en el capítulo 1 de este Informe, durante la primera década del
siglo XXI se aprecian mejoras en las tasas de eficiencia interna de la enseñanza
media. Los datos del SNIE para el año 2013 respecto de tres indicadores básicos así
lo reflejan.

Tabla Nº 36. Indicadores de eficiencia seleccionados para el nivel medio (años
seleccionados)
Tasa Años Promoción Fracaso Finalización
Ciclo
2007 2010 2013 2007 2010 2013 2007 2010 2013
CB 58,9% 66,2% 69,9% 45,3% 40,6% 34,5% 45,5% 53,3% 59,2%
CD 69,1% 74,4% 80,1% 35,8% 34,5% 21,5% s/d s/d s/d
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de SNIE, Ministerio de Educación.
Entre 2007 y 2010 mejoran progresivamente la promoción y la finalización (esta

última solo para el CB) y en la reducción del fracaso escolar . Datos más recientes del
Anuario de Estadística 2013 del MINEDUC indican la eficiencia en ambos ciclos.
Tabla Nº 37. Indicadores de eficiencia seleccionados para el nivel medio, año 2013
Tasa Ciclo Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tasa distorsión
deserción repitencia aprobación extra edad edad-grado
intra anual (% edad
apropiada)
CB 4,54% 69,56% 28,16% 33,48%

1º 13,30% 6,59% 64,09% s/d s/d
2º 0,53% 4,04 67,95% s/d s/d
3º 0,66% 2,29 78,47% s/d s/d
CD 0,94% 80,07% 28.42% 32.12%
4º 6,94% 1,05% 70,70% s/d s/d
5º -2,43% 1% 82,32% s/d s/d
6º 0,38% 0,58% 92,66% s/d s/d
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Anuario Estadístico 2013, Ministerio de Educación.
En relación con la sobreedad, cabe señalar que en el CB la tasa de distorsión edad-

grado correponde a más de un tercio de los estudiantes, probablemente por el retraso
en completar la primaria, como ya se señaló en este capítulo. Los mayores problemas
se evidencian en el primer año de cada ciclo (1º y 4º), donde se registran las tasas más
elevadas de deserción intra-anual y de repitencia, así como la más baja tasa de aprobación.
Es probable que la mejora de los indicadores en el CD se deba al proceso de

desgranamiento que comienza desde la primaria: la tasa de conservación para la
cohorte 2000-2010 es del 24% (CECC/SICA, citado en USAID, 2014). Los datos
coinciden con los de UNESCO, citados en el capítulo 1, que señalan una tasa neta de
terminación oportuna del 25% entre quienes completan el CB del secundario en 9
años (cohorte 2004-2012), y del 19,90% entre los jóvenes que completan el CD en 11
años (cohorte 2002- 2012), así como una disminución en la tasa de transición del CB
al CD: de 80,3% en 2000 a 73,65 en 2013 (UNESCO, 2014).
Respecto del régimen académico, los estudiantes de CB tienen entre 8 y 10 (cursos)

por grado y los de CD entre 12 y 15 aproximadamente; pueden reprobar 4 cursos
con derecho a recuperación, pero la repitencia del grado es automática a partir de
la quinta reprobación. De acuerdo con los directivos entrevistados, los estudiantes
pueden repetir en la misma escuela, salvo en los casos de problemas de disciplina
o de falta de cupos en los centros educativos (situación que se observa en los CD
públicos muy demandados por la falta de oferta).
Desde la perspectiva de los supervisores y directores de escuela entrevistados, los

problemas de deserción y repitencia no son los más graves; destacan en ese lugar
las falencias en la infraestructura, el equipamiento y el nombramiento de docentes
calificados como aspectos más acuciantes. No existe una oferta generalizada de
personal con funciones de apoyo a la enseñanza (tutores, orientadores, psicólogos) que
acompañen el trabajo de los docentes con los estudiantes en dificultades. En particular,
señalan la falta de estrategias para facilitar el interés y la comprensión por parte de los
estudiantes como uno de los principales problemas de las prácticas de enseñanza.
Los resultados en las evaluaciones de aprendizaje: desafíos pendientes para el

logro de equidad.
En el capítulo 1, se indicó que las evaluaciones realizadas por la Dirección General
de Investigación y Evaluación Educativa (DIGEDUCA) destacan para el año 2013
mejoras en los resultados en Lectura y Matemática entre los graduandos (estudiantes
del último año del CD), y una disminución en los niveles de logro en el ciclo básico del
nivel medio (tercer año), en ambas áreas evaluadas. En efecto, entre los graduandos
el porcentaje de logro nacional en Lectura creció del 23,6% al 26% y en Matemática
del 5,4% al 8% (2006 y 2013). Entre los estudiantes de 3º del CB pasó del 18,8%
(2009) al 14,5% en Lectura y del 21,4% al 18, 3%% en Matemática (2006 y 2013).
Un análisis de los datos por sector y jornada en el caso del CB indica una tendencia
hacia la obtención de mejores resultados en el sector privado y en el turno matutino:
Tabla Nº 38. Logro Lectura III Básico, años seleccionados por sector y jornada (en
porcentaje)
Año Logro Sector Jornada
nacional
Ofic. Priv. Coop. Mun. M V N I
2006 s/d 25,86% 34,99% 14,64% 12,18% 39,27% 18,32% 19,89% 17,96%
2009 18,88% 17,07% 24,78% 10,37% 9,65% 29,99% 12,83% 11,56% 8,88%

2013 14,58% 10,26% 22,80% 8,04% 4,67% 26,31% 8,27% 10,26% 7,44%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de DIGEDUCA, Ministerio de Educación.
Tabla Nº 38bis. Logro Matemática III Básico, años seleccionados por sector y jornada (en
porcentaje)
Año Logro Sector Jornada
nacional
Ofic. Priv, Coop. Mun. M V N I
2006 21,41% 21,59% 23,56% 17,70% 10,84% 26,01% 18,6% 17,66% 15,28%
2009 18,61% 16,58% 22,11% 14,67% 13,42% 24,53% 16% 13,24% 12,63%
2013 18,35% 14,32% 24,82% 14,48% 10,02% 27,81% 14,1% 15,02% 11,80%
El sector oficial parece el más afectado luego de la caída respecto de los resultados de
2006; el sector privado obtiene una diferencia de más de 10 puntos porcentuales en
2013; y el sector cooperativo casi equipara al oficial en Matemática y se encuentra a
una diferencia de dos puntos en Lengua.
La diferencia en los resultados entre jornadas se mantiene constante a pesar de la

variación entre 2006 y 2013: el turno matutino no solo logra los porcentajes más altos
sino también guarda una diferencia de más de 15 puntos porcentuales en ambas áreas
y en las tres evaluaciones realizadas. Para el año 2013, el turno intermedio es el que
presenta resultados más bajos, seguido del vespertino y luego el nocturno.
En el CD los resultados obtenidos por los graduandos no presentan diferencias

significativas entre el sector oficial y privado. Los niveles de logro en Matemática son
muy bajos.
Tabla Nº 39. Logro Lectura Graduandos, años seleccionados por sector, jornada y rama (en
porcentaje)
Año Logro Sector Jornada Rama
nacional
Ofic. Priv. Coop. Mun. M V N I Bach. Perito Mag. Sec. Tec.
2006 23,68 22,6 24,7 9,47 7,17 34,9 16,5 13,8 15,9 30,8 24,6 14,5 18,6 30,5
2009 7,38 6,75 7,76 2,58 1,53 14,2 4,60 1,93 1,33 9,63 5,80 4,4 4,2 9,5
2013 26,03 25,4 27,1 15,3 14,2 39,3 21,3 19,9 17,0 28,5 27,4 21,5 21,1 21,2
Tabla Nº 40. Logro Matemática Graduandos, años seleccionados por sector, jornada y rama
(en porcentaje)
Año Logro Sector Jornada Rama
nacional
Ofic. Priv. Coop. Mun. M V N I Bach. Perito Mag. Sec. Tec.
2006 5,43 2,9 6,1 2,6 1,0 8,2 3,4 0,9 0,9 9,3 4,5 2,4 0,6 3,1
2009 1,95 0,7 2,2 0,0 0,1 4,2 0,7 0,1 0,2 3,3 0,6 0,5 0,1 0
2013 8,02 6,1 9,0 2,4 2,4 15,0 5,3 4,1 2,2 11,3 6,9 4,5 1,7 6,6
Al igual que en el CB, la jornada matutina presenta mejores resultados en ambas áreas
y para todos los años evaluados, mientras que la intermedia junto con la nocturna se
encuentran en el extremo opuesto. Aquí parece haber una diferencia respecto de los
logros por jornada en el CB.
Los datos para graduandos permiten apreciar los resultados por rama del CD: el
Bachillerato presenta los porcentajes más altos en las dos áreas y en todas las
evaluaciones. La rama de Perito junto con la rama Técnica le siguen muy de cerca en
el área de Lengua y, en menor medida, en Matemática. El porcentaje de logro más
bajo se encuentra en la rama de Secretariado, con muy poca distancia respecto del
Magisterio (en Lengua los resultados son casi parejos). Esta última situación, la de los
bajos porcentajes de logro de los graduandos de Magisterio, llama particularmente la
atención ya que se trata de futuros docentes.
A tono con la evidencia cuantitativa, el conjunto de los entrevistados manifiesta la

existencia de problemas en los resultados de aprendizaje de los estudiantes de CB
y de CD. Esos problemas –señalados en las encuestas realizadas en las entrevistas
colectivas– se relacionan con: el bajo seguimiento en el desarrollo del CB, la escasa
oferta pública en el CD, la falta de articulación con el mundo del trabajo y con la falta
de recursos para el seguimiento de los estudiantes (orientador, psicólogo).
Algunos entrevistados enfatizan la poca actualización de los modelos de entrega (las

clases magistrales con poca cabida para la innovación) o la “pérdida” de “vocación” por
parte de los profesores. Otros hacen hincapié en las dificultades para la implementación
del CNB: dificultades tecnológicas (solo se hizo una reimpresión de los materiales
de CB y CD, y se entregó por centro educativo, no a cada docente) o de recursos de
formación (no se puede hacer desarrollo curricular porque no hay personal técnico
para las capacitaciones y el seguimiento en las escuelas). Finalmente, están quienes
se inclinan más por el problema de la especialización de los catedráticos en el CB, la
formación técnica en el CD y la inexistencia de “un sistema de formación docente”116.
116 Los problemas referidos al desarrollo del CNB y el estado de situación de la formación docente se tratan en los
capítulos correspondientes a la política curricular y a la formación y la actualización docente en este Informe.

La mayoría destaca avances importantes en el diseño del CNB y la alineación
progresiva de la educación secundaria hacia ese marco, así como en el ordenamiento
de la oferta de CD a través de la depuración por Familias Ocupacionales117. También
señalan la utilidad de la divulgación de algunos modelos de ejemplos de clase respecto
de los contenidos del CNB.
Sin embargo, la falta de seguimiento en el desarrollo de los proyectos educativos

institucionales es el problema enunciado como tendencia generalizada. En
palabras de los entrevistados “cada maestro hace su aplicación del CNB”. Aunque
el MINEDUC ha establecido metas de seguimiento de los proyectos a nivel de las
direcciones departamentales118, los supervisores y directores entrevistados observan
dificultades en la implementación de esos dispositivos de seguimiento.
A esto se suman las presiones del sector privado con fuerte influencia en el CD. Las
fuentes ministeriales indican que la puja por la “libertad de empresa” es intensa y
lleva a la discusión sobre la aprobación de bachilleratos especializados en atención de
Call Center o reparación de teléfonos Samsung de un modelo en particular.
El Acuerdo Gubernativo Nº 52-2015 que reglamenta el funcionamiento y la

autorización de establecimientos educativos, y establece el Proyecto Educativo
Institucional como un requisito, constituye una herramienta para frenar la
mercantilización de la oferta en el CD a través de la capacidad de regulación por
parte del Estado.
Discusión
Los estudios sobre los sistemas educativos realizados desde la perspectiva histórico
comparada indican que la expansión de la enseñanza media requirió ampliar la oferta
y también revisar los modelos existentes (Acosta, 2011)119.
117 En este punto cabe agregar que la DIGECUR ha diseñado nuevas carreras técnicas relacionadas con las Familias
Ocupacionales priorizadas (véase aportes del Proyecto Juventud de la Unión Europea, 2011). También comenzó con la
reorganización del CD a través del Catálogo de Carreras. Las medidas alcanzan la Educación Extraescolar: a través de
una alianza colaborativa entre la DIGEEX, la DIGECUR, la Fundación “Carlos F. Novella” y la Universidad del Istmo se
creó un diseño novedoso, en modalidad flexible, de Bachillerato en Ciencias y Letras con orientación en Productividad y
Desarrollo.
118 DIGEACE tiene entre sus acciones el Metaplan departamental, cuyo objetivo es dar seguimiento a la elaboración
y la actualización del PEI. En este proceso, cada DIDEDUC establece una meta anual de centros que deben contar con
PEI y les da asesoría y seguimiento para lograrla. Asimismo, el Acuerdo Gubernativo Nº 52-2015, “Reglamento para
funcionamiento y autorización de centros educativos privados”, establece el PEI como un requisito para autorizar y
revalidar el funcionamiento de los centros educativos privados.
119 Por ejemplo, en los países de modernización temprana, durante los años 60 se produjo una serie de reformas que
acompañaron la extensión de la escuela media obligatoria para la mayoría de la población. Estos cambios se expresaron
básicamente en tres movimientos: el aumento progresivo de la edad de la escolaridad obligatoria; la estructuración de
una oferta escolar más homogénea mediante la reformulación de los históricos formatos escolares segmentados que
obligaban a los estudiantes, muy tempranamente, a optar entre modalidades medias que preparaban para diferentes
destinos sociales; y la postergación de la edad en la que los estudiantes deberían realizar la opción de las modalidades del
inicio del nivel medio al inicio del ciclo secundario superior.
Las reformas comprehensivas120, concebidas como un movimiento democratizador,
fueron acompañadas por una serie de modificaciones en el interior de las escuelas
secundarias: se aseguró un ciclo común de formación general para todos los ingresantes,
se evitó la segregación temprana de los niños en escuelas de modalidades diferentes, se
dio lugar a la flexibilización curricular a través del sistema de optatividad en el cual los
alumnos podían elegir parte de los contenidos por cursar a lo largo de su escolaridad, y
se crearon sistemas de “apoyo” a la función de enseñanza (profesores tutores, consejos
de orientación, entre otros). Dichas reformas tuvieron marchas y contramarchas
pero en varios países de Occidente lograron expandir la enseñanza media de manera
notable: en un lapso de 30 años, países de Europa Central pasaron de un 6% de jóvenes
que accedían a la enseñanza media entre los años 30 y 40, a un 50% que finalizaba
dichos estudios en los años 60; alcanzando el 75% hacia los años 90.
Es posible señalar semejanzas y diferencias entre la forma que adoptó la expansión

de la enseñanza media a mediados del siglo XX y los problemas sobre trayectorias y
logros en la escuela media en Guatemala. Las semejanzas se vinculan con el aumento
de la escolaridad obligatoria y la estructuración de una oferta homogénea hasta los
15 años aproximadamente. En el caso de Guatemala, la homogeneización se produjo
más por la vía de la alineación curricular que de la homogeneización institucional ya
que, a pesar de la extensión de los INEB, todavía existen modalidades diversas y de
peso cuantitativo para cursar el CB (por ejemplo, la Telesecundaria que cuenta con
más de 100.000 estudiantes de CB en la actualidad).
Las diferencias refieren a la falta de sistemas de apoyo para lograr que los nuevos
ingresantes se transformen en estudiantes del nivel medio y logren sostener sus
trayectorias, muchas de ellas ya con desfasajes, a lo largo del tiempo. Tampoco se
aprecian cambios en el modelo institucional en lo referido a su régimen académico.
La expansión masiva de la matrícula sin efectuar cambios en el modelo institucional

ha tenido diversos efectos en las trayectorias de los estudiantes (Acosta, 2011a)
La población adolescente y juvenil no logra acomodarse al modelo de institución

ofrecido, de carácter tradicional y homogéneo, y es expulsada poco a poco a lo
largo de la enseñanza media en un proceso de desgranamiento. Esta situación que
120 “Comprehensividad” es una traducción al español del término inglés comprehensiveness, que proviene de
“comprehensive education”, un movimiento anglosajón de la década de 1960, por el cual se creó una nueva estructura
para la escuela secundaria, la educación “comprehensiva”, que incluía elementos del currículum “clásico”, de las escuelas
literarias, del currículum “moderno” científico y de las escuelas técnicas (Fernández Enguita, 1985; Dussel, 2006). El
modelo suponía una extensión de la educación común, el desarrollo de un currículum diversificado entre materias
obligatorias y optativas así como la implementación de estructuras y figuras de apoyo al sostenimiento de la escolarización
(tutores, orientadores, consejeros, entre otros). Para un análisis de la experiencia en Inglaterra y Australia, véase Campbell
y Sherington, 2006; para el caso de los países escandinavos en comparación con la experiencia de Inglaterra y Alemania,
véase Wiborg, 2009. Un análisis sobre los límites de las reformas comprensivas en Francia y Alemania, puede verse en
Weiler, 1998.

afecta a los sectores más desfavorecidos de la sociedad puede producir una mayor
segmentación dentro del nivel medio de escolarización (Terigi, 2012).
El tránsito de primaria a media implica un cambio de reglas que el estudiante tiene

que asimilar y apropiar en muy poco tiempo, lo que entraña “zonas de riesgo” para
la trayectoria escolar (Baquero, Terigi, Toscano, Briscioli y Sburlatti, 2009).
La uniformidad del tiempo escolar para todos los estudiantes dificulta a quienes
no pueden dedicarse exclusivamente al estudio, asistir a toda la jornada escolar,
ir todos al mismo ritmo, asistir a las mismas clases, sin posibilidad alguna de
flexibilidad de acuerdo con sus distintas necesidades.
La normativa tradicional de acreditación de cursos en el nivel secundario,

que establece la aprobación por curso escolar completo y no por asignaturas
o instancias curriculares, contribuye de manera específica a las altas tasas de
repitencia escolar. En condición de repitencia, se cursan nuevamente todas las
materias, aun las aprobadas; esta estipulación normativa de discutible propósito
formativo produce efectos concretos en el desaliento de los jóvenes (Terigi, 2012).
Los problemas identificados en los logros de aprendizaje en Lectura y Matemática dan

cuenta de la persistencia del proceso de segmentación educativa. Cabe señalar que la
enseñanza de nivel medio participó históricamente de ese proceso a través de dos vías:
1. Un modelo institucional selectivo producto de herencias institucionales y

procesos de impresión de modelos sobre otras escuelas. En efecto, las escuelas
medias son herederas de un modelo –el de los colegios humanistas– del que
reciben contenidos y finalidades –la enseñanza de las humanidades para las
élites–; es decir, conllevan un rasgo selectivo. En el momento en que comienza
la lenta expansión de la enseñanza media, ésta tiende a realizarse sobre la base
de las escuelas más cercanas al modelo antes descrito por su fuerte valoración
social. De esta manera, y como destaca Viñao (2002), todas las escuelas medias
siguieron una tendencia generalista que excluyó ciertos saberes y que tendió a
concentrarse en la oferta de “Bachillerato”.
2. El direccionamiento de las trayectorias de los estudiantes a través de recorridos

educativos relacionados con el lugar a ocupar en el mundo del trabajo. La
investigación luego mostró que ese lugar estaba asociado a la posición social de
origen. La segmentación actuó por diferencias interinstitucionales (entre tipos
y modalidades) e intrainstitucionales (ramas paralelas, secciones, turnos, clases
avanzadas, entre otras).
En el caso de los resultados de logro en 3º del CB se observan diferencias

interinstitucionales entre el sector oficial y el sector privado, e intrainstitucionales
entre jornadas de un mismo establecimiento. La preeminencia de los resultados
de los estudiantes de jornada matutina podría indicar procesos de segmentación,
en tanto que muchas veces asisten a esa jornada los estudiantes de mejor posición
socioeconómica. Con respecto a los resultados de logro entre los graduandos del CD,
coincide la tendencia a mejores porcentajes de la jornada matutina. La prevalencia
de la rama de Bachillerato en los resultados podría señalar el peso de un modelo
institucional como el de mayor valoración social y, en consecuencia, el que recibe a
estudiantes con mayor capital cultural.
Estas son hipótesis a corroborar ya que no se cuenta con los datos del NSE de los
estudiantes por rama del CD, pero parecen acercarse a las tendencias históricas e
internacionales en los procesos de segmentación. De todas maneras, el estudio
“Factores asociados al aprendizaje. Informe de graduandos 2012-2013” (Bolaños y
Santos, 2015) ofrece algunas pistas: “Como proporción de estudiantes que trabajan
en los Modelos Composicional y del Estudiante, se observó un impacto negativo
en el rendimiento de ambas áreas evaluadas entre 2011-2012. Como característica
individual entre 2011-2013, que el estudiante trabaje representó una desventaja frente
a quienes se dedicaron de forma exclusiva a estudiar, afectando particularmente en
Lectura (hasta un máximo de 10 unidades). El efecto de esta variable en el rendimiento
puede considerarse en futuras investigaciones para profundizar su comportamiento
de forma diferenciada en grupos de estudiantes que trabajan y que se encuentran en
el quintil más alto y más bajo de rendimiento” (pp. 102-103).
Recomendaciones
El documento Ruta Crítica (2014) del Ministerio de Educación propone diversas
estrategias de mejora de la calidad del nivel medio: alineación curricular del CNB
con modelos de oferta, renovación de la oferta del CD, fortalecimiento de la calidad
a través de la evaluación y planes de mejora, desarrollo de redes de información para
la articulación con el mundo del trabajo, regulación de sectores, entre otras.
Más allá de la pertinencia de dichas estrategias, en este punto se retoma en primer

lugar la recomendación ya realizada sobre la necesidad de adoptar una mirada
sistémica respecto de la cuestión de las trayectorias. Para ello se recomienda:
Fortalecer el desarrollo de dispositivos de seguimiento de la trayectoria educativa

en la escuela media.
Se retoma aquí la idea de un seguimiento por trayectoria individual y no por grupo

estadístico. El seguimiento en cada escuela media incluye dos dimensiones. Una
corresponde al nivel del sistema: pases entre escuelas, salidas temporarias, reingresos
en el mismo u otros modelos, abandono. Y otra, al nivel institucional: ausencias,

cantidad de materias reprobadas, repitencia, pérdida de plaza o vacante. Ya se señaló
la necesidad de fortalecer el dispositivo existente a través del Código Único del
Estudiante del SIRE.
A esto se añade la necesidad de revisar las formas históricas y contemporáneas de la

oferta de enseñanza.
Fortalecer las prácticas de acompañamiento de las trayectorias educativas en las

instituciones ecolares.
Más jóvenes en la escuela media siempre es un dato positivo. Pero también, implica
un desafío: significa revisar las prácticas existentes porque muchas veces son las
condiciones de la escolarización (tanto en su régimen académico, como en las
formas de enseñanza) las que expulsan a los nuevos estudiantes. Para mejorar esas
condiciones de escolarización, se sugiere considerar cambios generales y específicos
que recogen la experiencia internacional.
Entre los cambios generales, se puede considerar:

La designación de profesores fuera del horario de clase (profesores con asignación
de horas institucionales, profesores o monitores para el apoyo extraescolar o
recuperación de aprendizajes, profesores tutores –función ya existente).
La designación de recursos humanos en las escuelas dedicados a la instalación del
cambio en la cultura escolar e institucional (una suerte de “agentes del cambio”).
El fortalecimiento de equipos técnicos del gobierno central y/o local de
asesoramiento, acompañamiento y trabajo junto con los actores en las escuelas.
La revisión general del currículum para diseñar trayectos alternativos, cursos
paralelos (por logros en el aprendizaje o de recuperación) y, a la vez, ofrecer
conocimientos comunes a todos.
Y entre los cambios específicos:

La flexibilización de disposiciones académicas: horarios de materias, formas de
cursar las asignaturas, oferta curricular, recuperación de materias en paralelo al
cursado de año o nivel.
La oferta de cursos y programas de interés para los alumnos.
Libre disposición de fondos para el desarrollo de programas extra destinados a la
retención de alumnos en situaciones de riesgo.
Finalmente todo el sistema de cambios estará orientado al sostenimiento del “ritmo”
educativo de cada estudiante lo que implicará apoyarlo y acompañarlo en momentos
clave de la trayectoria educativa, especialmente en la transición entre la primaria y la
media, y entre esta y estudios o trabajos posteriores.
3. TEMA DE POLÍTICA III. CAMBIOS Y ALTERACIONES AL

MODELO INSTITUCIONAL
La expansión de la enseñanza media supone desafíos para los sistemas educativos.

En la introducción a este capítulo, se señaló que buena parte de esos desafíos se
encuentran en el modelo institucional de origen de la escuela media, modelo
que debió muchas veces ser revisado y alterado para hacer efectiva la expansión.
Guatemala no fue ajena a ese proceso y presenta experiencias de cambio del modelo
institucional frente a los procesos de expansión desde dentro y fuera del sistema
escolar.
3.1. La expansión de la Telesecundaria: desafíos y riesgos
Evidencia
La Telesecundaria se creó a través de un convenio en materia de educación a distancia,
entre la Secretaría de Educación Pública, de México, y el Ministerio de Educación, de
Guatemala, en 1996, con 50 institutos creados a nivel nacional.
En 2003 se consolidó con la creación de los Institutos Nacionales de Educación

Básica Telesecundaria. En la actualidad cuenta con 1.661 institutos distribuidos en
los 25 Departamentos. Las secciones son 5.286: 1.883 de 1º, 1.753 de 2º y 1.700 de 3º.
El número de estudiantes es de 108.552 (42.974 en 1º, 36.016 en 2º y 29.562 en 3º).
Cuenta con más de 4.000 docentes.
Estos institutos constiuyen una innovación educativa cuyo objetivo consiste en

proporcionar educación media a jóvenes que viven en comunidades que no cuentan
con el servicio, o en lugares en los que la cobertura educativa no es suficiente. Por
ello, cada instituto está ubicado a una distancia no menor a 5 km de un INEB, en
comunidades con escuela primaria completa.
La modalidad organizativa se caracteriza por el apoyo de un solo docente, responsable

del proceso educativo en todas las asignaturas de un grado. La enseñanza se apoya con
material audiovisual y material impreso que cada docente desarrolla en sesiones de
50 minutos a través de distintos materiales (Libro de consulta con conceptos básicos,

Guía de aprendizaje, material audiovisual / programas televisivos). La población
escolar mínima para su funcionamiento es de 25 alumnos.
Un aspecto llamativo de la modalidad es que los estudiantes tienen que ir de lunes a

viernes de 13 a 18.30 horas. En comunidades lejanas los estudiantes y los maestros
tienen que caminar hasta 5/6 km (una hora de camino).
De acuerdo con las fuentes relevadas, la Telesecundaria presenta en la actualidad

distintos tipos de problemas:
El pasaje de una “modalidad de oferta experimental” a la universalización como

institución del sistema.
La expansión de la enseñanza media tuvo dos efectos que incidieron en la
Telesecundaria. Por un lado, produjo la extensión de los INEB con un efecto
de superposición de oferta entre estos y la Telesecundaria. Por otro, generó un
incremento de la demanda de esta modalidad frente a la incapacidad del sistema
educativo de atenderla a través de la oferta tradicional; el efecto del incremento
fue la creación de nuevos institutos de Telesecundaria así como la superación del
tope de matrícula (180 estudiantes) en muchos de ellos. Por este motivo, algunas
Telesecundarias se convertirán en INEB pues no hay recursos para un pasaje masivo
de un tipo de institución a otra.
Infraestructura, equipamiento y dotación de recursos humanos: desafíos

pendientes en la Telesecundaria.
La mayoría de los institutos de Telesecundaria no tiene establecimiento propio.
Esto constituye un problema dado que los estudiantes tienen que asistir de lunes
a viernes. Si hay una primaria, la Telesecundaria funciona en la tarde. A través de
prácticas de autogestión comunitaria algunas tienen su establecimiento (pocas) y por
autogestión los profesores han logrado que les donen computadoras. Pero, cuando
los edificios son “prestados”, los facilitadores se ven obligados a llevar y traer los
equipos (computadora y cañón) debido a que no todas las escuelas habilitan un salón
en condiciones de seguridad.
La enseñanza se desarrolla a través de un facilitador que debe ser profesor de Enseñanza

Media (antes solo se le pedía 20 cursos de la Universidad). En localidades lejanas, un
maestro de primaria a veces ocupa este lugar; en esos casos también se juntan los
grados dada la baja cantidad de alumnos (existen Telesecundarias con dos o tres
estudiantes). No resulta sencillo conseguir recursos calificados por las condiciones
de contratación; el docente de Telesecundaria no cobra por antigüedad, entonces un
maestro de INEB con 12 años de antigüedad equipara al de Telesecundaria y puede
seguir acumulando años de trabajo. Las tareas sobre los docentes se recargan porque
son institutos sin director, uno de los facilitadores actúa como tal en las instituciones
Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ 3. Tema de política III. Cambios y alteraciones al modelo institucional 237
que tienen más estudiantes. Las contrataciones localizadas a nivel departamental
también habilitan mecanismos clientelares en la designación de cargos. Un estudio
sobre oportunidades de aprendizaje mencionado en las entrevistas muestra factores
asociados a los resultados entre los que se destaca la débil trayectoria educativa de los
maestros de Telesecundaria (s/d).
Las prácticas de enseñanza y los resultados de las evaluaciones de aprendizaje:

dos cuestiones por mejorar.
La modalidad se estructura sobre la base de materiales audiovisuales (4 guías y 4
conceptos para cada grado) que se encuentran alineados con el CNB. Los materiales
son interactivos a través de computadora (antes, a través de VHS), aunque hay
institutos sin equipos o conexión. Se cuenta con el material de 1º básico que fue
desarrollado en el país (los materiales anteriores eran de México y no estaban
contextualizados según el escenario local). En proceso de elaboración se registra una
serie de libros correspondientes a cada área del CNB. A partir de 2015, se previó que
cada docente reciba un planificador de actividades y un DVD. En el DVD están las
orientaciones para la enseñanza.
Los entrevistados destacan que los facilitadores o maestros tienen una formación
generalista y que la falta de capacitación específica en la metodología de la modalidad
lleva al desarrollo de clases de tipo tradicional (además del desconocimiento en el
uso de los equipos o el temor a que se rompan). La copia y el dictado dominarían la
escena con maestros sin especialización en las áreas (como en el caso de los INEB).
No hay orientación ni supervisión del trabajo de los facilitadores, y se destaca que
el efecto podría ser peor que en los INEB, ya que allí el “mal docente” está en una
asignatura mientras que en Telesecundaria está en todas.
Los resultados de las evaluaciones en Lectura para el año 2013 indican que la
media de estudiantes en Telesecundaria ubicados en rango de logro fue de 3,98%
frente a un 14,58% a nivel nacional. Salvo dos municipios, Ciudad Capital con 25%
y Sacatepéquez con 18,88%, los demás se encuentran por debajo del porcentaje
nacional, con porcentajes que oscilan entre el 2 y el 6% (DIGEDUCA). En el caso de
Matemática, el porcentaje mejora en términos relativos, ya que el punto de partida
es muy bajo, con 6 municipios que superan el porcentaje a nivel nacional (12,29%)
y una media de estudiantes de Telesecundaria de 8,52% en el rango de logro. Los
entrevistados expresaron que la evaluación fue censal y muestra una correlación
fuerte entre modalidad y resultados en Lectura y Matemática, con resultados más
bajos en el área rural y entre las mujeres.

Discusión
Para abordar el cambio en la escuela media, se propuso como argumento principal la
corroboración de la existencia de dificultades comunes en los sistemas educativos de
Occidente en relación con el par expansión - modelo institucional de la escuela media.
Esto significa que a medida que el completamiento de niveles básicos de escolarización
fue presionando sobre la expansión de la educación media, ciertas características de
su organización tradicional generaron dificultades para retener a todos los estudiantes
y asegurar la certificación de los estudios. Históricamente, las políticas de extensión
de la escolarización media han encontrado problemas de ajuste entre los modelos
institucionales y los nuevos sectores sociales que acceden a ese nivel.
Las políticas educativas orientadas hacia este problema pueden clasificarse en políticas
extensivas o intensivas (Terigi, 2012). Las primeras son altamente generalizables pero
no alteran esencialmente el dispositivo escolar; son políticas de perfeccionamiento
del dispositivo para sostener la trayectoria de los estudiantes (Acosta, 2013). Las
segundas, las políticas intensivas, por su escala acotada permiten un mayor grado
de experimentación e innovación en los cambios sobre el régimen académico, en las
modalidades de acompañamiento y seguimiento, y en el currículum; son políticas
de alteración –en el sentido de flexibilización– del dispositivo para evitar los núcleos
duros que están en la base del rezago y el abandono (Acosta, 2013).
La agenda múltiple que enfrenta Guatemala respecto de la expansión de la enseñanza

media hace que sea posible encontrar combinaciones de ambos tipos de políticas.
La extensión de los INEB e INED constituyen un ejemplo de política extensiva con
baja capacidad de innovación del modelo institucional y con dificultades para su
perfeccionamiento. La creación y la expansión de los Núcleos Familiares Educativos
para el Desarrollo Educativo (NUFED) constituye un ejemplo de política intensiva:
de menor escala, propone la alteración del modelo institucional. Entre unas y otras se
encuentra la Telesecundaria: en sus orígenes una política intensiva con alto potencial
de innovación; y en la actualidad, una política con tendencia a transformarse en
extensiva con menor capacidad de producir cambios en el modelo institucional.
La transformación de la política deviene de la combinación de tres factores. Por

un lado, la extensión de la media que lleva al aumento de la demanda. Por otro,
el peso de los modelos institucionales más clásicos, de mayor valoración social,
que empujan el nuevo modelo hacia prácticas más tradicionales. Finalmente, las
dificultades mencionadas en la dotación de recursos físicos y humanos calificados
que obstaculizan el potencial de innovación.
Recomendaciones
Los documentos ministeriales, así como el resultado del trabajo de campo indican que
existe conciencia sobre el papel que la Telesecundaria podría jugar en la extensión de
la escuela media. Sin embargo, los magros resultados en términos de los aprendizajes
llevan a ser cautos respecto de su eventual ampliación.
La encrucijada entre la Telesecundaria como política extensiva, pero de calidad

dudosa, y como política intensiva, con potencial de innovación determinado por las
condiciones existentes, llevan a revaluar el sentido de la Telesecundaria.
Evaluar las estrategias de enseñanza y la organización institucional de la Telesecundaria

antes de avanzar con su expansión.
Entre las acciones posibles se sugiere:
Realizar un estudio sobre la distribución de los institutos de Telesecundaria y

evaluar su relocalización como parte de instituciones existentes (INEB u otras
modalidades), donde no se justifique su presencia.
Dotar de recursos físicos y humanos a los establecimientos existentes.
Completar la alineación de materiales con el CNB considerando las particularidades

de la estrategia de enseñanza de Telesecundaria.
Profesionalizar al cuerpo docente existente por medio de nombramientos

equiparables a los del resto del sistema escolar, la capacitación en los contenidos
del CNB y la metodología específica de enseñanza semipresencial.
Las áreas del CNB, la graduación de sus contenidos, las secuencias que de ellas
derivan, contienen condiciones pedagógicas que se trasladan a la enseñanza: la
exposición a explicaciones, la enseñanza graduada, los pasos en las actividades.
Estas condiciones no son las que supone una modalidad alternativa como la
Telesecundaria. Si los materiales desarrollados para la Telesecundaria sirven también
para los INEB (como se señala en las entrevistas) quiere decir que desde la alineación
se está promoviendo una homogeneización de las formas de enseñanza en la que
probablemente triunfe la más tradicional.
Es una hipótesis de trabajo del Ministerio de Educación de Guatemala que los

materiales que actualmente se elaboran constituyen recursos (guías) más interactivos
que permitirán nuevas formas de relación entre los alumnos y los docentes de
Telesecundaria.

3.2. La expansión desde el Subsistema de Educación Extraescolar:
desafíos de la inclusión
Evidencia
En el año 1975, a través del Plan de Educación, Ciencia y Cultura, se planteó en
Guatemala la necesidad de institucionalizar la modalidad de educación extraescolar
para atender a la población de 15 y más años de edad que por diversas razones
quedaba fuera del sistema educativo escolar. Se creó entonces la Junta Nacional de
Educación Extraescolar, luego Dirección General de Educación Extraescolar. Desde
el año 2008, dicha Dirección (DIGEEX) es la responsable de proveer el proceso
educativo a niños en sobreedad escolar, jóvenes y adultos, en el nivel de educación
primaria, nivel medio y capacitación técnica laboral, a través de modalidades y
metodologías flexibles, acordes con las necesidades de los estudiantes.
El vínculo más directo con la educación media se realiza a través de dos programas: (i)
los Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo (NUFED, promovidos en su origen
desde Francia); (ii) y las Modalidades flexibles para la Educación Media (un programa
de creación reciente con la asistencia técnica y financiera del Banco Interamericano de
Desarrollo -BID-, mediante la administración financiera de la Organización de Estados
Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura -OEI-)121.
Los dos programas, a su vez, son las estrategias destacadas en el documento Ruta
Crítica (2014) del Ministerio de Educación de Guatemala como factores clave para
sostener la expansión de la enseñanza media.
Los programas de la DIGEEX orientados hacia la educación media presentan algunos

problemas. En este apartado se destacan tres referidos al origen de las iniciativas
(propiciadas por cooperantes internacionales), a la persistencia de las formas
tradicionales de escolarización y a los bajos resultados de logro en las evaluaciones.
121 Por medio del Acuerdo Ministerial Nº 785-2011, del 21 de marzo del 2011, se creó el Programa Modalidades
Flexibles para la Educación Media; este Programa permite la implementación del ciclo básico y diversificado, los cuales se
organizan en dos etapas y cuatro semestres, con equivalencia con el plan de estudios del subsistema de educación escolar,
con la modalidad presencial, semipresencial y a distancia. La metodología permite una planificación integrada de los
aprendizajes a través del método por proyectos de aprendizaje. El proceso de enseñanza-aprendizaje se caracteriza por
el autoaprendizaje y sesiones de tutoría de ocho horas a la semana, con lo cual se logra una atención personalizada para
el estudiante, es decir, la atención educativa se organiza en horarios y sedes según conveniencia de los estudiantes, con
el apoyo de un docente tutor. El Programa se implementa en las modalidades antes mencionadas, en donde la primera
etapa del Programa está conformada por el 1º semestre equivalente a 1º básico y el 2º semestre equivalente a 2º básico;
la segunda etapa se conforma por el 3º y 4º semestres equivalentes a 3º básico. Los docentes y materiales educativos son
financiados por ONG o Municipalidades que ofrecen el servicio educativo gratuito a los estudiantes. En abril de 2015 el
Programa Modalidades Flexibles para la Educación Media, ciclo básico, atendió a 2.829 estudiantes, el 5% del total de
la población atendida en los programas de educación extraescolar. Existen 111 técnicos docentes contratados por las
ONG o Municipalidades para implementar el Programa. Además, a nivel nacional hay 40 sedes ubicadas en 14 de las 25
coordinaciones departamentales de educación extraescolar.
La presencia de cooperación internacional en la educación extraescolar
y sus efectos en la fragmentación de la oferta educativa.
Las entrevistas mantenidas con los responsables de la educación extraescolar así
como la documentación proporcionada indican la alta presencia e incidencia de
la cooperación internacional en los cursos educativos extraescolares. La Unión
Europea, el Banco Mundial, USAID, Swiss Contact, la Organización de Estados
Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura -OEI-, la UNESCO, la
Cooperación Técnica Alemana GiZ, entre otros, participan de distintas maneras
en el desarrollo de iniciativas y mediante asistencia técnica. En palabras de los
entrevistados: “la DIGEEX funciona por la cooperación internacional”. Para otros, se
trata tanto del apoyo de la cooperación internacional como de la nacional a través de
fundaciones como la Fundación Carlos F. Novella, municipalidades, organizaciones
no gubernamentales. Destacan que el apoyo que recibe DIGEEX de este tipo
de cooperación complementa las acciones que persiguen el fortalecimiento del
Subsistema de Educación Extraescolar, con una contrapartida nacional que asciende
a la cantidad de Q. 56,827,608.00 (datos de SICOIN).
Como ya se señaló, esta situación parece ser propia de la dinámica de expansión del
sistema educativo guatemalteco en general y de la enseñanza media en particular. En
el caso de la educación extraescolar, se percibe una posible duplicación de esfuerzos y
recursos dirigidos a estudiantes en sobreedad escolar, en tanto cada país u organismo
que interviene promueve una modalidad o programa alternativo específico en diversas
Direcciones del Ministerio de Educación de Guatemala. Esto implica la instalación
de propuestas educativas o nuevos dispositivos que a lo largo del tiempo conviven,
se superponen y que luego no resultan fáciles de remover debido a la identificación
que surge de la comunidad educativa hacia las mismos: un programa que se instala
en una comunidad no se reemplaza fácilmente por otro.
La introducción de propuestas educativas extraescolares bajo esta modalidad, todas

ellas estrategias políticas intensivas (de baja escala), parece incidir en el aumento de
la fragmentación de la oferta educativa.
La persistencia de las formas escolares tradicionales en los NUFED.

Este problema se vincula de manera específica con el desarrollo de los NUFED122 en
tanto alternativa de escolarización para el CB de la enseñanza media.
122 Los Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo se crearon con el apoyo de la Unión Nacional de las Casas
Familiares Rurales de Educación y Orientación de Francia (UNMFREO). El primer centro NUFED, que inició sus labores
en 1978 fue producto del Convenio Nº 3-77 firmado entre el Ministerio de Educación de Guatemala y la Embajada de
Francia, aprobado por Acuerdo Gubernativo Nº 26-78 de fecha 27 de junio de 1978. El primer centro del Programa se
creó con la aplicación de la metodología de alternancia, en la aldea San José Chirijuyú, Tecpán, Guatemala, Departamento
de Chimaltenango.

En el año 2010, el 4% de la matrícula de CB de todos los sectores correpondia a
los NUFED (de 615 estudiantes inscritos en 1998, hubo 30.791 en 2010) (Burgos
Paniagua, Asturias, Cardona y otros, 2013, p. 31). En el mes de abril de 2015, los
NUFED atendieron a 31.880 estudiantes, esta población representa el 56% del total
de la población atendida por los programas de educación extraescolar.
El Programa tiene como propósito fundamental proveer a los jóvenes del área rural
egresados de la escuela primaria una formación general equivalente a los tres años del
Ciclo de Educación Básica y una preparación técnica laboral, conforme al Pensum de
estudios autorizado mediante Acuerdo Ministerial de Educación Nº 694 de fecha 18
de octubre de 1998.
Los centros educativos NUFED funcionan en las comunidades donde se carece

de servicios educativos de ciclo básico, en instalaciones propias o gestionadas por
padres de familia.
El modelo propone la metodología de alternancia entre la escuela (una semana) y

el hogar (dos semanas), y esos lapsos de asistencia a escuela pueden variar según la
planificación y las características de cada centro. En la actividad productiva familiar
surgen distintos problemas, los que se analizan en el mismo medio y son anotados
y llevados al centro de estudios, donde se completan los análisis y se adquieren los
conocimientos adicionales necesarios. La alternancia sirve de unión entre el análisis
del medio y las acciones comprendidas por los NUFED (tanto académicas como
prácticas). Se complementa con guías de estudio para interrelacionar las actividades del
centro educativo y con puesta en común como técnica empleada para analizar, discutir
y reflexionar sobre los resultados de las investigaciones realizadas en la guía de estudios.
Los funcionarios entrevistados en el Ministerio de Educación de Guatemala informan

que en la actualidad hay 595 centros y que solo en 200 se aplica la alternancia –el
resto funciona como centro tradicional–. Los entrevistados opinan que la mayoría
de los centros no cumple con la alternancia por dos motivos: porque no cuentan con
internados para que los estudiantes se queden y porque las familias no conocen la
metodología y esperan que sus hijos “vayan todos los días a la escuela”.
Por otro lado, la falta de profesores (deben tener un mínimo de 3 y a veces solo
tienen 1), las contrataciones temporales sin nombramiento, la diferencia en los
salarios entre el Subsistema de Educación Escolar y Extraescolar son elementos que
contribuyen a la alta rotación de docentes que se llevan con ellos el conocimiento y la
experiencia de la metodología de alternancia.
Los bajos resultados de logro en las evaluaciones y la segmentación escolar.
Los estudiantes que acceden a los NUFED pertenecen a los sectores más vulnerables
del país. Los motivos para optar por esta modalidad incluyen: situación de pobreza
que no permite pagar transporte diario a otro establecimiento cercano, gratuidad
del centro que posibilita inscribir a más de un hijo, el establecimiento no requiere
de contribuciones monetarias para celebraciones o actividades que no estén
relacionadas directamente con los proyectos productivos, la ubicación del NUFED
dentro de la comunidad permite que los estudiantes regresen a almorzar a sus casas
sin necesidad de incurrir en gastos adicionales; como la modalidad pertenece al
subsistema extraescolar acepta a estudiantes con sobreedad; la modalidad permite
poner en práctica lo aprendido y los estudiantes pueden trabajar o ayudar a sus
padres (Burgos Paniagua, Asturias, Cardona y otros, 2013).
El rendimiento en el aprendizaje es menor que en otras de las modalidades de

atención. De acuerdo con datos de DIGEDUCA, en las evaluaciones de Tercero
Básico de 2013, la media del porcentaje de estudiantes de NUFED ubicados en el
rango de logro en la prueba de Lectura fue 2,5% por debajo de la media de estudiantes
de Telesecundaria que ya era muy baja. Sobre 22 Departamentos evaluados, 12 se
encuentran por debajo de la media para los NUFED. En el caso de la media del
porcentaje de estudiantes de NUFED ubicados en el rango de logro en la prueba de
Matemática, ésta es un poco más alta (6,49%), pero continúa siendo más baja que la
de Telesecundaria. Los Departamentos por debajo de la media para los NUFED son
ocho. Estos datos coinciden con el análisis del estudio anteriormente citado: en todos
los casos colocan a los estudiantes de los centros NUFED en el último lugar, frente a
otras modalidades de entrega que también reportan resultados insatisfactorios.
Relatos de exalumnos destacan que, comparativamente, el servicio educativo que se

prestaba en la comunidad en los NUFED era percibido como mejor que el ofrecido
en la cabecera municipal, considerando la experiencia del claustro docente y las
referencias de exalumnos. Sin embargo, el estudio de Burgos Paniagua, Asturias,
Cardona y otros (2013) concluye que los servicios educativos de los centros NUFED
son vistos como servicios de tercera categoría y son percibidos como acciones
remediales frente a una realidad paupérrima en lo social, productivo y educativo.
En síntesis, los centros de educación por alternancia en Guatemala reciben a los

estudiantes con más dificultades para acceder y sostener las condiciones de la
escolarización, pero les ofrecen una oferta que parece no reunir las condiciones
mínimas: sustentan los aprendizajes de sus jóvenes estudiantes en el uso de cuadernos,
2 de cada 10 centros tienen libros; 6 de cada 10 cuentan con materiales pedagógicos
de alternancia; o, por ejemplo, existe un promedio de 4 computadoras por centro,
aunque el promedio de estudiantes es de 55, pero ningún centro tiene acceso a
Internet. El punto por destacar es que la propia metodología de alternancia no se

desarrolla en toda su potencialidad, de manera tal que la oferta es débil tanto en las
condiciones pedagógicas tradicionales como respecto de su carácter innovador. Los
resultados en las evaluaciones de logro parecen dar cuenta de ello. Los estudiantes de
NUFED participan de una oferta educativa de menor calidad y esto podría contribuir
al aumento de la segmentación educativa.
Discusión
La evidencia presentada coincide con el estudio evaluativo de Burgos Paniagua,
Asturias, Cardona y otros (2013) donde se sosteiene que “(…) no siempre la
modalidad de educación por alternancia consigue ser la alternativa a la mala
calidad del modelo tradicional tan arraigado en otras modalidades, como las de los
llamados INEB que son la modalidad más clásica de educación básica. Esto tiene
que ver con los mismos elementos clave, como la baja capacidad y formación de
los docentes y la desvinculación del currículo con el contexto inmediato (…) Los
programas de formación no responden a la demanda laboral de la región. El equipo
docente (instructores) no se encuentra actualizado profesionalmente para impartir
cursos que permitan al educando tener más alternativas de inserción laboral (…)
La pedagogía de la alternancia se ha adaptado a países como Guatemala pero las
condiciones reales de trabajo distan mucho de ser las ideales para la productividad
y para la educación formal de jóvenes de familias rurales (…) El promedio de
técnicos-docentes por centro NUFED es de 2.3; los estándares internacionales
para aplicación de la metodología sugieren una cantidad más elevada. Los centros
NUFED funcionan con escaso equipamiento, muchas veces con mobiliario para
niños y no para jóvenes; no cuentan con textos suficientes para el desarrollo de las
áreas de aprendizaje ni con obras de consulta. Solamente un 3.9% cuenta con un
aula de cómputo” (pp. 12-19)123.
Países como Guatemala, atravesados por una intensa y rica diversidad cultural,
demandan el desarrollo de modalidades alternativas para lograr la extensión de la
escolarización. El problema es que esas alternativas suponen y también generan
condiciones: suponen recursos físicos y humanos, además de generan la demanda
por sostener el carácter innovador respecto de la oferta escolar tradicional. Si estas
condiciones no se satisfacen, pueden perder su sentido y agravar la fragmentación
del sistema de distribución de saberes existente y, como ya se señaló varias veces a
lo largo de este capítulo, la fragmentación se apoya sobre la falencia en la dinámica
de sistematización del sistema educativo (articulación del sistema) y potencia la
segmentación (diferenciación escolar sobre la base de la desigualdad social).
123 Datos más recientes del Ministerio de Educación de Guatemala indican que los centros NUFED fueron dotados de
textos de Matemática y Comunicación en el marco del Programa de Lectura y por el proyecto de préstamos BIRF/GU/7430.
Los NUFED podrían estar contribuyendo a aumentar la fragmentación y la
segmentación del sistema educativo, riesgo que corre toda política intensiva. Por
un lado, se advierte el riesgo de una segmentación socioeconómica en las políticas
que parten de la identificación de alumnos en situación de vulnerabilidad social y
educativa y proponen ofertas para esos grupos. Crear “escuelas para pobres” puede
transformarse en un efecto no deseado de la intervención. Por otro, se observa
también un riesgo de segmentación pedagógica, en la medida en que se proponen
ofertas curriculares destinadas a alumnos con dificultades sociales y académicas.
En consonancia con el riesgo anterior, estas políticas pueden producir nuevas

etiquetas y transformarse en estigmas. Aquí el efecto ya no sería sobre la escuela
o el sistema como en el caso anterior, afectaría en forma directa al alumno que
recibe la etiqueta. Toda oferta que diferencia a grupos (por escuela o dentro de la
escuela) también produce estigmas y las escuelas medias, en particular, tienen una
larga historia en este tipo de dinámica. De esta manera, políticas de innovación que
apuntan a evitar los problemas del sistema escolar tradicional pueden en realidad
contribuir a profundizarlos.
En un estudio sobre experiencias de cambio en la escuela media, Acosta y Terigi

(2015) destacan que no parece posible que la solución a los límites que presenta la
escuela media para incorporar y retener a los adolescentes y jóvenes y para certificar
sus estudios pueda venir de la mano de la extensión de las formas tradicionales de
escolarización. De manera general puede decirse que en las experiencias analizadas
se encuentran formatos pedagógicos y didácticos flexibles que siguen siendo
tensionados por los modelos tradicionales. Una expresión de esta tensión se encuentra
bien analizada en el informe de Calvo y Camargo sobre experiencias de cambio en la
escuela media en Centro América (2013). Allí, los autores sugieren que la dificultad
más seria para la institucionalización de programas flexibles está determinada por
la relación entre los mínimos que determina el programa, como el currículo básico
imprescindible y los estándares de calidad que determinan las autoridades educativas
para el conjunto del sistema escolar.
Una opción para abordar esa tensión la constituyen las políticas mixtas que
promueven la ariculación sistémica de acciones que se venían realizando en forma
aislada en torno a la formación integral de los estudiantes, a la prevención de la
deserción, al incremento de la terminalidad de estudios. Esta articulación podría
generar diversas opciones de flexibilidad en cuanto a instituciones y condiciones
para aprender (tiempos, espacios, recursos, figuras docentes, etc.). Sim embargo,
el riesgo de la fragmentación educativa y la segmentación escolar igual está allí.

Recomendaciones
Las recomendaciones respecto de la oferta del subsistema de educación extraescolar
van en la misma línea que las desarrolladas para la Telesecundaria y consideran los
aportes del estudio realizado por Burgos Paniagua, Asturias, Cardona y otros (2013).
En este sentido se recomienda:
Revisar los propósitos formativos de la oferta extraescolar y adecuar la provisión de

recursos materiales y humanos.
Esta revisión del sentido formativo de la oferta extraescolar es un requisito para

avanzar en su ampliación y en la intervención sobre los diversos factores que afectan
la alternancia. La provisión de recursos humanos y materiales dependerá también
de los propósitos formativos que la oferta se plantee. En función de esa revisión se
podrán diseñar o rediseñar los diversos programas de acción y se podrán tomar
decisiones de ampliación pertinentes y oportunas.
Fortalecer los apoyos técnico-pedagógicos y administrativos para la mejora de los

resultados en los NUFED.
Conocer los contextos institucionales de los NUFED supone no solo ampliar

los sistemas de información educativa sino también fortalecer la presencia y la
participación del Ministerio de Educación mediante un acompañamiento técnico-
pedagógico.
Ese acopañamiento permitirá establecer criterios pertienentes para dotar de
recursos físicos y humanos a los establecimientos NUFED existentes, incluyendo
los materiales educativos.
La mejora supone también profesionalizar el cuerpo docente existente en los
NUFED mejorando los sistemas de asignación de cargos y la capacitación en la
metodología específica.
4. RECAPITULACIÓN
A lo largo del capítulo se presentaron los desafíos para la expansión de la enseñanza

media de acuerdo con tres dimensiones: acceso y cobertura; trayectorias escolares; y
modelo institucional. Dichas dimensiones forman parte de un problema de carácter
histórico e internacional: la expansión versus el modelo institucional.
Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ 4. Recapitulación 247

Algunos países avanzaron de manera gradual en la resolución de este problema en sus
tres dimensiones. Pero otros, como Guatemala, enfrentan la necesidad de resolver las
tres dimensiones de forma simultánea y urgente dados los cambios en las sociedades
contemporáneas.
Las recomendaciones realizadas para cada uno de los problemas señalados en

este capítulo ponen el énfasis en dos cuestiones: (i) la necesidad de aumentar el
financiamiento para sostener la oferta oficial gratuita; (ii) la necesidad de fortalecer la
presencia del Estado en la provisión de orientaciones y recursos. La garantía de ciertas
condiciones materiales mínimas de la escolarización está por detrás de posibles avances
en la discusión sobre las trayectorias de los estudiantes en la enseñanza secundaria y los
cambios en los modelos institucionales para garantizar su continuidad.
Así, para abordar los problemas planteados se requiere (Acosta, 2011; Acosta, 2013;
Acosta y Terigi, 2015):
Dar continuidad a las políticas previas: podría pensarse en una suerte de

acumulación de efectos sobre el objetivo a lograr cuando se parte desde esta
perspectiva; no se comienza de cero, la política implementada no es una isla
dentro del sistema educativo, continúa o da continuidad a líneas que confluyen
en la misma dirección. Un circuito de acumulación de efectos se edifica en torno a
políticas que se construyen en esta perspectiva.
Revisar la provisión de recursos humanos y financieros: los recursos financieros

han posibilitado la construcción de condiciones para la viabilidad de las
políticas (infraestructura, asignación de horas, asignación de cargos, compra de
equipamiento) mientras que los recursos humanos han sido fundamentales para
acompañar y sostener los cambios (los equipos de asesoría, las funciones de apoyo
a la enseñanza, los materiales curriculares). Se podría pensar aquí en un circuito
habilitador: condiciones de partida y condiciones para el sostenimiento de la
implementación.

Articular la educación con las políticas sociales y laborales: la acumulación
también se produce por efecto de la articulación con políticas que acompañan y
sostienen el desarrollo de las trayectorias educativas. Articulación con programas
sociales, de salud, de atención psicológica, culturales, de vínculo con la comunidad
y de inserción en el mundo del trabajo, aparecen entre las formas que asume este
circuito de articulación. Su efecto no es menor: permite apuntalar desde recursos
extra pedagógicos el valor de la escolarización.
Fortalecer el quehacer institucional: se percibe la necesidad de fortalecer las

instituciones desde sus actores, constituir una legitimidad que provenga de su
capacidad para diseñar ofertas de enseñanza relevante para sus alumnos. Necesidad
de políticas que se apoyen sobre una nueva alianza: un circuito de confianza entre
las instancias de definición de políticas y las escuelas, de reconocimiento mutuo y
de acompañamiento constante y pertinente para avanzar en un objetivo común.
Focalizar en las trayectorias continuas, trayectorias que se despliegan en tres

dimensiones: en el sistema educativo, asegurando el pasaje de un nivel a otro
(primaria, media, superior); en la escuela media, asegurando el avance progresivo
en las materias; y en su relación con el mundo extraescolar, por medio de la
relación escuela-comunidad y escuela-mundo del trabajo. Se requiere por tanto
de una política que parta de la confianza en la escuela, en los profesores y en sus
alumnos, y en lo que todos ellos juntos pueden lograr.
4.1. Tabla resumen del Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media
Tema de política I. Acceso y cobertura de la enseñanza media

La incorporación de adolescentes Aumento del presupuesto para garantizar acceso y gratuidad.

y jóvenes al nivel medio:
ampliación progresiva pero
incompleta.
La ampliación de la cobertura Crear una estructura en el MINEDUC que permita unificar

del Ciclo Básico y el Ciclo la gobernanza del nivel medio para evitar superposición de
Diversificado: crecimiento con acciones y mejorar la eficiencia.
problemas de recursos materiales Fortalecer los procesos de provisión de recursos materiales y
y humanos. humanos requeridos por la educación de nivel medio.
Tema de política II. Sostenimiento de las trayectorias escolares de los estudiantes

Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ 4. Recapitulación 249

Las trayectorias escolares y Ampliar la oferta gratuita de CB.
el desajuste entre niveles Desarrollar sistemas de becas integradas en niveles del
educativos. sistema educativo.
Promover el uso de sistemas de seguimiento digital de la
trayectoria de los estudiantes en primaria y media.
Las trayectorias de los estudiantes Fortalecer el desarrollo de dispositivos de seguimiento de la

en el interior de cada centro trayectoria educativa en cada escuela media.
escolar: el desajuste entre Fortalecer las prácticas de acompañamiento de las
la expansión y el modelo trayectorias educativas en las instituciones escolares.
institucional.
Tema de política III. Cambios y alteraciones al modelo institucional

La expansión de la Telesecundaria: Evaluar las estrategias de enseñanza y la organización

desafíos y riesgos. institucional de la Telesecundaria antes de avanzar con su
expansión.
La expansión desde el Subsistema Revisar los propósitos formativos de la oferta extraescolar y

de Educación Extraescolar: adecuar la provisión de recursos materiales y humanos.
desafíos de la inclusión. Fortalecer los apoyos técnico-pedagógicos y administrativos
para la mejora de los resultados en los NUFED.

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Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ 5. Fuentes 253

CONCLUSIONES
La revisión de políticas públicas del sector educación, realizada en este estudio,

permitió identificar una serie de cambios que implican mejoras en la calidad de la
educación brindada por el sistema educativo de Guatemala, pero también una serie
de cuestiones por resolver para acercar el país al logro de las metas124 que el Marco de
Acción para la Educación 2030 plantea125.
Dado el compromiso mundial establecido en ese Marco –aprobado durante la 38ª

reunión de la Conferencia General de la UNESCO en noviembre de 2015– y en
función de la tarea encargada a la UNESCO de dirigir y coordinar la Agenda de
Educación 2030, en estas conclusiones se han tomado los objetivos del ciatdo Marco
como el referente para identificar cuáles son los problemas de política educativa a los
que Guatemala tendría que poder atender de modo prioritario.
El estudio realizado ha permitido identificar una serie de temas de política que han
sido señalados de modo recurrente en varios de los capítulos de este Informe. Esos
temas merecen un tratamiento prioritario. Estos son
El financiamiento de la educación pública.

El gobierno de la educación pública.
La formación y la situación laboral de los docentes.
Los retos de inclusión con calidad.
Los temas de política se presentan a continuación en orden de “prioridad para

la acción”. Este orden de prioridades puede configurar una “hoja de ruta” para el
planeamiento de la educación en Guatemala.
PRIORIDAD 1
Aumentar el presupuesto destinado a la educación pública
El problema del financiamiento de la educación constituye en Guatemala la primera

prioridad a atender en el plano de las políticas públicas en educación. No cabe duda
124 Esas metas se describen en el objetivo de desarrollo (ODS) número 4 de la “Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible” elaborada por las Naciones Unidas en el año 2015. Dicha agenda se propone incentivar durante los próximos
15 años la implementación de políticas públicas en cinco ámbitos fundamentales: los seres humanos, el planeta, la
prosperidad, la paz y las iniciativas conjuntas. Integran la agenda 17 objetivos y en gran medida su logro está vinculado
al logro del ODS 4. La educación es también un componente de otros objetivos, que atañen a la salud, el crecimiento
económico y el empleo, el consumo y la producción sostenibles y el cambio climático.
125 El marco de acción proporciona orientación para la aplicación de la Agenda de Educación 2030. En él se traducen,
en términos de objetivos y estrategias de intervención, los compromisos formulados por los Estados miembros en la
declaración de Incheon aprobada en mayo de 2015 en el marco del Foro Mundial de Educación 2015. En dicha declaración
se plantea el compromiso de los países y la comunidad mundial de la educación con la Agenda de Educación 2030 y se
encarga a la UNESCO que prosiga con la función que se le ha conferido de dirigir y coordinar dicha agenda.

de que Guatemala ha avanzado en su modelo educativo, en su propuesta para la
educación escolar, actualizando sus normas curriculares, introduciendo cambios en
sus modelos de gestión escolar, así como también, logrando mejoras en la eficiencia
y la eficacia de su sistema educativo. Sin embargo, los recursos materiales y humanos
de los que dispone resultan una limitante muy importante para poder superar los
problemas actuales y lograr los propósitos y metas que el país se ha propuesto para
el sector educación.
Tal como se planteó en el capítulo 1 de este Informe, el porcentaje del PIB destinado
a educación es uno de los más bajos en América Central, y se encuentra alrededor
de tres puntos por debajo del 7% establecido en la propia Ley Nacional de Educación
de Guatemala.
Los problemas de financiamiento afectan todas las políticas analizadas, por esta
razón, en todos los capítulos de este Informe se ha hecho referencia a este tema e
incluso se formularon recomendaciones específicas.
El financiamiento de la educación es uno de los temas abordados en el Marco de

Acción para la Educación 2030, donde se plantea que la agenda global de desarrollo
sostenible requiere de un aumento significativo del financiamiento para lograr los
ODS en educación, proponiendo como referentes internacionales destinar de un 4%
a un 6% del Producto Interno Bruto (PIB) a educación; y/o destinar de un 15% a un
20% del gasto público a educación126.
“Los países menos desarrollados necesitan alcanzar o superar el límite

superior de estos referentes si han de lograr los objetivos dispuestos en este
marco. Esto también es confirmado por un análisis del costo de lograr
la educación universal en los niveles de primera infancia, primario y
secundaria baja en países de ingresos bajos y medio bajos para 2030, el que
se proyecta aumentará de US$ 100.000 millones en 2012 a US$ 239.000
millones, en promedio, entre los años 2015 y 2030” (Marco de Acción para
la Educación 2030).
Por tanto, Guatemala, en primera instancia, podría proponerse avanzar hasta el logro
de un 6% del PIB, que si bien estaría 1 punto por debajo de lo que marca la Ley Nacional
llegaría al techo de lo acordado en el Marco de Acción para la Educación 2030.
Mejorar el financiamiento de la educación pública resulta un requisito necesario para

poder cumplir con los objetivos vinculados a las condiciones de implementación de
la Agenda de Educación 2030, en particular con el Objetivo 4.a que plantea:
126 Estos referentes fueron recomendados en la Reunión Mundial sobre la Educación para Todos (Mascate, mayo de
2014) y expresados en el Acuerdo de Mascate. En la actualidad, los países en promedio destinan un 5,0% del PIB y un
13,7% del gasto público a educación (Marco de Acción para la Educación 2030).
Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media ■ Conclusiones 255

OBJETIVO 4.A.
“Construir y adecuar instalaciones escolares que respondan a las necesidades de los niños y las
personas discapacitadas y tengan en cuenta las cuestiones de género, y que ofrezcan entornos
de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos” (Marco de Acción para la
Educación 2030).
En relación con este aspecto, el Informe ha constatado que las condiciones de

implementación deben ser mejoradas en Guatemala, pues no logran acompañar
los propósitos educativos y las metas de calidad que el propio Estado miembro ha
formulado para su sistema educativo.
Finalmente, mejorar el financiamiento constituye un requisito para que el Estado
cumpla con su rol garante del principio de gratuidad, como principio asociado al
pleno ejercicio del derecho a la educación escolar. Hemos constatado que ese principio
está legislado en Guatemala, sin embargo, en la práctica no logra garantizarse
completamente.
En función de lo dicho, se recomienda adoptar las estrategias planteadas en el Marco

de Acción que incluyen:
Incrementar el financiamiento público para educación: Esto requiere

ampliar la base impositiva (en particular, mediante el término de los incentivos
tributarios perjudiciales), evitar la evasión tributaria y aumentar la porción del
presupuesto nacional destinada a educación.
Priorizar a los más necesitados: Adultos, jóvenes y niños desaventajados

típicamente tienen las mayores necesidades de educación y el financiamiento
debería apuntarse a ellos. El financiamiento debería ser sensible a sus necesidades
y basarse en la evidencia.
Aumentar la eficiencia y la rendición de cuentas: Mejorar la gobernanza

y la rendición de cuentas puede incrementar la eficiencia y asegurar que el
financiamiento llegue a la sala de clases (Marco de Acción para la Educación 2030).
PRIORIDAD 2
Mejorar el gobierno de la educación pública, recentralizando en el nivel
nacional algunas funciones actualmente desconcentradas y reordenando
marcos regulatorios
La segunda prioridad alude a los procesos de gestión de la educación pública que

requieren ser mejorados para fortalecer la gobernanza del sistema. En este sentido,
aunque Guatemala ha implementado diversos procesos de desconcentración de la
gestión de la educación pública, los que estuvieron orientados a democratizar la toma

de decisiones y a mejorar la eficacia del funcionamiento burocrático, el estudio ha
permitido constatar la necesidad de introducir algunos cambios en orden al logro de
ambos propósitos.
El primer cambio alude a la propia estructura organizacional del MINEDUC. Se sugiere

que ésta sea simplificada en orden a eliminar la superposición y la fragmentación en
la toma de decisiones de política recentralizando, en el nivel nacional, algunas tareas
delegadas en otros niveles de gobiermno. En los diversos capítulos de este Informe se
han planteado recomendaciones relacionadas con este fin.
En relación con el gobierno de las políticas docentes, se recomendó centralizar en

una única dependencia de gobierno las tareas de diseño y gestión de las políticas
destinadas a docentes, tanto en los planos de formación inicial y continua como
en el plano de condiciones laborales y carrera docente. Cabe señalar que esa
dependencia puede constituir una Dirección en la propia estructura orgánica
del MINEDUC o puede también adoptar el formato organizacional de Instituto
Nacional de Políticas Docentes dependiente del MINEDUC.
En relación con el gobierno de la enseñanza media, se planteó centralizar en una

única dependencia de la estructura del MINEDUC las tareas vinculadas con la
expansión del nivel medio de manera de lograr acuerdos y evitar superposiciones
en las acciones.
En relación con el diseño curricular, se recomendó re-centralizar en el MINEDUC

las actividades de investigación asignadas a los niveles regional y local en el modelo
de concreción curricular adoptado.
Los cambios en la estructura organizacional sugeridos intentan en su conjunto

fortalecer la función del Estado en el gobierno de la educación pública. En este
sentido cabe recordar que la Agenda de Educación 2030 se sustenta en tres principios
orientadores de la acción que fueron tomados de diversos acuerdos internacionales
preexistentes127.
La perspectiva de educación como un derecho humano fundamental y habilitador.
La concepción de la educación como un bien público, del cual el Estado es el

responsable.
La igualdad de género.
127 Se consideraron: el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención relativa a la

Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, la Convención sobre los Derechos del Niño, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer.

La perspectiva de la educación como derecho requiere de un Estado que desempeñe
el papel de “sujeto garante” de derecho. De ello deriva el imperativo de que el Estado
a través de sus organismos de gobierno asegure el acceso universal a una educación
de calidad128.
Para el logro de ese propósito, y aun considerando que la educación es una tarea
de toda la sociedad, resulta imprescindible que el Estado garantice las condiciones
materiales y las regulaciones que los atributos de una educación de calidad exige.
En relación con este último aspecto, existe la necesidad de revisar y actualizar los
diversos marcos normativos que regulan la oferta educativa, los cuales presentan
en algunos aspectos yuxtaposiciones o inconsistencias internas. En particular, se
requiere revisar los marcos regulatorios que refieren a la situación profesional de
la docencia, al modelo de definición curricular adoptado y a la participación de las
familias en diversas instancias de la gestión de la educación escolar. En su conjunto,
las recomendaciones intentan promover los procesos de gobernanza introduciendo
cambios tanto en el Estado como respecto de los actores de la sociedad civil
involucrados en la educación escolar.
128 Esto es: gratuita, inclusiva, equitativa, eficaz, eficiente, pertinente y relevante de carácter gratuito y obligatorio.
Según la Agenda de Educación 2030: la obligatoriedad y gratuidad se plantean para el nivel de educación primaria, y se
considera progresivamente gratuita en los niveles de educación secundaria y superior.

PRIORIDAD 3
Mejorar la situación profesional de la docencia
El tercer tema prioritario es la situación profesional de los docentes129. No cabe

duda de que la disponibilidad de docentes formados y en situación de trabajo digno
constituyen una condición necesaria para el logro de los propósitos que cualquier
sistema educativo se proponga, pues la calidad de la educación brindada depende en
gran medida de la calidad de los docentes que la llevan a cabo. En relación con este
tema, el Marco de Acción para la Educación 2030 plantea:
OBJETIVO 4.C.
“… aumentar la oferta de maestros calificados, en particular mediante la cooperación
internacional para la formación de docentes en los países en desarrollo, especialmente los países
menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo”.
La mejora de la situación profesional de los docentes en Guatemala requiere de

la introducción de algunos cambios tanto en los procesos de formación inicial y
continua (capacitación), como en la condición laboral (salarios, tipo de contratación,
carrera). No cabe duda de que muchos de esos cambios dependen del aumento del
presupuesto destinado a educación presentado en estas Conclusiones como primera
prioridad de acción.
En el plano de las políticas docentes, Guatemala ha iniciado una reforma de la

formación inicial que implicó cambios institucionales de envergadura, y aunque dicha
reforma es perfectible, la prioridad refiere a la necesidad de revisar la estructuración
de la carrera docente y las condiciones de trabajo. Esta revisión supone:
Consolidar en un único cuerpo normativo las diversas regulaciones (incluidas

las curriculares) y reglamentos que gobiernan los procesos de formación
docente inicial y continua. La revisión del marco normativo requiere no solo
de la participación de las universidades (para acordar parámetros curriculares
comunes) sino de todos aquellos actores involucrados en esta tarea, incluidas las
asociaciones gremiales docentes.
Actualizar la Ley de Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional

sancionada en el año 1961 para, entre otras cuestiones:
129 Tal como lo expresa la Declaración de Incheon (2015), la cuestión docente constituye una prioridad de acción
política para el logro de las metas que el Marco de Acción para la Educación 2030 plantea: “Velaremos por que los docentes
y los educadores estén empoderados, sean debidamente contratados, reciban una buena formación, estén cualificados
profesionalmente, motivados y apoyados dentro de sistemas que dispongan de recursos suficientes, que sean eficientes y que
estén dirigidos de manera eficaz”.

−− Mejorar los mecanismos implementados en el nombramiento de docentes en
orden a hacerlos más transparentes, justos y efectivos en términos de cobertura
de plazas.
−− Redefinir desde el punto de vista normativo la función de supervisión escolar
en orden a compatibilizar su papel de control burocrático y de liderazgo
pedagógico.
−− Redefinir desde el punto de vista normativo la función directiva en orden a
fortalecer su capacidad de liderazgo institucional
El desarrollo de estas estrategias de política se vincula con el financiamiento,

planteado como primera prioridad en estas Conclusiones. Sin embargo, no depende
solo de ello sino de la convicción sobre la necesidad de llevar a cabo una tarea de
revisión y reordenamiento normativo que necesariamente implicará fortalecer el
diálogo y la construcción de acuerdos entre los diversos sectores involucrados. En
este sentido, cobran relevancia dos de las estrategias propuestas en la Agenda de
Educación 2030 que plantean:
Desarrollar e implementar políticas de gestión de docentes inclusivas, equitativas

y sensibles a las cuestiones de género que cubran reclutamiento, formación,
despliegue, remuneración, desarrollo de carrera y condiciones laborales.
Establecer o fortalecer mecanismos para el diálogo social institucionalizado

con docentes y las organizaciones que los representan, asegurando su plena
participación en el desarrollo, implementación, monitoreo y evaluación de
políticas de educación (Marco de Acción para la Educación 2030).
PRIORIDAD 4
Disminuir las situaciones de inequidad en el acceso y en los resultados
Es necesario tomar diversos objetivos del Marco de Acción para la Educación 2030
como referentes para dimensionar los retos de inclusión con calidad que se plantean
en Guatemala.
Ellos son: el objetivo 4.1 (referido a la educación primaria y secundaria), el objetivo

4.2 (referido a primera infancia), el objetivo 4.5 (referido a la igualdad de acceso) y el
4.6 (referido a la alfabetización inicial, lecto escritura y cálculo).

OBJETIVO 4.1.
“Para 2030, velar por que todas las niñas y todos los niños tengan una enseñanza primaria y
secundaria completa, gratuita, equitativa y de calidad que produzca resultados de aprendizajes
pertinentes y efectivos”.
Cabe señalar que Guatemala está cercana a universalizar la educación primaria

(tasa neta de 81,99%), sin embargo persisten problemas de equidad en el acceso y
en los resultados130. La población que reside en áreas rurales presenta menos años
de escolarización y menor nivel de logro en las pruebas nacionales que la que
reside en áreas urbanas; y aunque se redujeron las brechas según grupos étnicos
en los procesos de alfabetización, siguen subsistiendo inequidades que se expresan
en las tasas de analfabetismo, en el desgranamiento de matrícula a medida que se
avanza en el nivel educativo, y en el acceso dispar al conocimiento. Con respecto a
los resultados medidos a través de pruebas estandarizadas, si bien según datos del
TERCE ha disminuido la proporción de estudiantes ubicados en los dos niveles más
bajos de rendimiento (nivel primario), aún es elevada la proporción de estudiantes
que se localizan en esos niveles.
En la enseñanza de nivel medio, los desafíos son mayores pues se suman a los problemas
de acceso los asociados al bajo nivel de logros de aprendizaje. Esos problemas se
profundizan en el ciclo superior o diversificado donde la incidencia del sector privado
en la provisión de la oferta atenta contra el principio de gratuidad de la educación.
OBJETIVO 4.2.
“Para 2030, velar porque todas las niñas y todos los niños tengan acceso a servicios de calidad
en materia de atención y desarrollo en la primera infancia y enseñanza preescolar, a fin de que
estén preparados para la enseñanza primaria”.
Con respecto al objetivo 4.2, en el año 2014, Guatemala presentaba una tasa neta en
educación preescolar del 46,48%. Profundizar el proceso de expansión de este nivel
constituye, por tanto, un importante desafío para el país.
Los problemas de equidad en el acceso y en los resultados requieren de atención para

poder cumplir también con el objetivo 4.5 del Marco de Acción para la Educación 2030:
130 Véase el capítulo 1 en este Informe.

OBJETIVO 4.5.
“Para 2030, eliminar las disparidades de género en la educación y garantizar el acceso en
condiciones de igualdad de las personas vulnerables, incluidas las personas con discapacidad,
los pueblos indígenas y los niños en situaciones de vulnerabilidad, a todos los niveles de la
enseñanza y la formación profesional”.
Guatemala ha hecho avances en la inclusión de las mujeres en los procesos de

alfabetización, sin embargo aún se observan brechas en el acceso al ciclo básico del
nivel medio, en el acceso al conocimiento (menores niveles de logro en el área de
matemática) y en la población mayor (de tercera edad).
Para asumir los retos de inclusión con calidad, se recomienda adoptar las siguientes
estrategias:
Establecer políticas y leyes que garanticen la provisión de al menos un año de

educación de la primera infancia de calidad, gratuita y obligatoria de cobertura
universal.
Poner en marcha políticas y estrategias de la Atención y Educación en la primera

infancia (AEPI) integradas y multisectoriales, respaldadas por la coordinación
entre los ministerios responsables de la nutrición, salud, protección social y
de la infancia, aguas/saneamiento, justicia y educación, y asegurar los recursos
adecuados para la implementación.
Fortalecer los sistemas de seguimiento digital de la trayectoria de los estudiantes

en primaria y media; y ampliar los programas de apoyo a la escolarización (becas)
desde la primaria y durante la escuela media.
Ampliar la oferta gratuita en los ciclos básico y orientado del nivel medio y apoyar
la escolaridad con sistemas de becas.
Revisar los programas de alfabetización para que sean de alta calidad, atiendan
necesidades de aprendizaje y se basen en el conocimiento y la experiencia
previa de los estudiantes; prestando especial atención a la cultura, el idioma, las
relaciones sociales y políticas y la actividad económica, y particularmente a las
niñas y mujeres de grupos vulnerables.

■■ Anexo Metodológico
BREVE DESCRIPCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN REALIZADA
La revisión de la política pública de la educación es un estudio, cuya estrategia general

de intervención fue diseñada por la División de Políticas y Sistemas de Educación
Permanente del Sector de Educación de la UNESCO.
Concebidos como procesos de investigación, estos estudios se proponen construir

una base de información confiable y válida que permita identificar cuestiones
problemáticas, justificar esos hallazgos, analizarlos a la luz del debate académico; y,
fundamentalmente, elaborar recomendaciones destinadas a ratificar y/o rectificar
los procesos de toma de decisiones de políticas públicas en educación, en orden de
mejorar el logro de sus resultados.
En el caso particular de Guatemala, el IIPE UNESCO Oficina Regional de Latino

América Buenos Aires, ha tomado las siguientes decisiones metodológicas.
1. MARCO CONCEPTUAL DE ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS

USADO EN ESTE INFORME
En el estudio se adopta la definición de calidad de la educación presentada por

OREALC/UNESCO en el documento base de la II Reunión Intergubernamental del
Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (EPT/PRELAC)
realizada en marzo de 2007 en Buenos Aires, Argentina.
Dicha definición se enmarca en la perspectiva de derechos y enuncia atributos a

considerar en el concepto de calidad. Ellos son: la relevancia y la pertinencia de la
educación brindada, la equidad en el acceso en los procesos y en los resultados, la
eficacia y la eficacia del sistema educativo en su conjunto.
Considerar la educación escolar como un derecho civil y humano (Fumagalli, 2015)

supone para la UNESCO la obligación del Estado de garantizar los principios de
gratuidad y obligatoriedad, la no discriminación y la plena participación (OREALC/
UNESCO, 2007).
Anexo Metodológico ■ Breve descripción de la investigación realizada 263

En el marco de la definición de calidad formulada por OREALC/UNESCO, 2007:
La relevancia que alude a los propósitos y contenidos de la educación escolar.

Revisar la relevancia supone analizar en qué medida esos propósitos de la
educación escolar representan al conjunto de la sociedad y en qué medida los
contenidos contribuyen a formar competencias que se requieren para participar
en las diferentes áreas de la vida humana, afrontar los desafíos de la sociedad
actual y desarrollar un proyecto de vida en sociedad.
La pertinencia alude a la significatividad del proyecto educativo para diferentes

sujetos de la educación (personas de distintos estratos sociales y culturas, con
diversas capacidades e intereses). Es un atributo clave no solo para que los sujetos
de la educación logren apropiarse de contenidos de la cultura, mundial y local, sino
también para que puedan desarrollar su identidad, su autonomía y autogobierno.
La equidad supone brindar los recursos y ayudas que cada sujeto necesita para estar
en igualdad de condiciones de aprovechar las oportunidades educativas y ejercer el
derecho a la educación. Supone coordinar los principios de igualdad (lo común) y
diferenciación (lo diverso) de modo tal de garantizar equidad en el acceso, en los
procesos y en los resultados. Equidad e inclusión son aspectos indisociables.
La eficacia y eficiencia son dos atributos complementarios. El primero alude al logro

de los propósitos educativos y el segundo a la relación entre inversión y resultados;
cuidar de esa relación es una obligación de control de la inversión pública derivada
del respeto a la condición y derechos ciudadanos de todas las personas.
2. OBJETO DE ESTUDIO Y NIVELES DE ANÁLISIS
El objeto de estudio de esta Revisión son las políticas del sector educación
implementadas en Guatemala en el lapso de los últimos 12 años. De común acuerdo
con el MINEDUC, se decidió establecer un período de trabajo que se relacionara con
procesos de reforma educativa llevados a cabo en el país en el período reciente.
En relación con los niveles de análisis, se discriminaron dos: el del sistema

educativo de Guatemala en su conjunto y el de las políticas implementadas en tres
áreas programáticas: las políticas curriculares, políticas de enseñanza secundaria y
políticas destinadas a docentes. Estas tres áreas de política fueron seleccionadas por
las autoridades del MINEDUC.
El estudio discrimina tres grandes dimensiones de análisis:

Contexto socioeconómico y cultural: describe el contexto económico y cultural
del país con el propósito de identificar las principales problemáticas sociales.
Gobierno y planificación de la educación pública: describe la organización

institucional y las condiciones materiales de planeamiento e implementación de
políticas de la educación.
Calidad de la educación pública: describe medidas que permiten abordar la calidad

de la educación como concepto amplio ya enunciado en el marco conceptual. Cabe
señalar que no se incluyen en esta dimensión los atributos de pertinencia y relevancia
de la educación cuyo análisis en profundidad supera los límites de este estudio.
3. ESTRATEGIA PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS

PRIORIZADAS
En la revisión de cada política seleccionada, se siguió el siguiente procedimiento:
Identificación de problemas clave

Construcción de evidencias acerca del problema
Discusión académica relacionada con el problema identificado
Elaboración de recomendaciones de política
3.1. Fuentes e instrumentos de relevamiento de información

En el desarrollo de la Revisión se emplearon fuentes secundarias (información
documental, informe realizado por el equipo nacional, normativas, bases
de información estadística) y fuentes primaria (informantes-clave y actores
representativos).
En la recolección de información primaria, se emplearon los siguientes tipos de

instrumentos: entrevistas semi-estructuradas, tanto individuales como grupales;
grupos de discusión; y observación en campo.
La información primaria se recolectó en una misión desarrollada entre los días 17 y

26 de mayo de 2015 en Guatemala. El volumen del trabajo de campo se presenta en
la tabla Nº 1 de este Anexo.
Anexo Metodológico ■ 3. Estrategia para el análisis de las políticas priorizadas 265
Tabla Nº 1. Volumen del trabajo de campo
Entrevistas colectivas C Grupos de discusión C Observación C
(9) (6)
Equipo responsable programa 6 Equipo central 7 Nivel pre- 2
“Éxito escolar en primer grado” responsable del CNB primario
(Leamos juntos, Contemos Nivel inicial y de Primaria,
Juntos, Vivamos Juntos), técnicos equipos técnicos de
de DIGEMOCA y técnicos de DIGECUR, DIGECADE,
DIGEFOCE. DIGEBI, DIGEF.
Equipo técnico de DIGECACE. 3
Equipo responsable 4
TELESECUNDARIA
Equipo responsable del 1 Equipo central 8 Nivel primario 2
Comité coordinador para responsable Enseñanza
la implementación de la Media (ambos ciclos)
transformación del nivel medio DIGECUR MEDIA.
en Guatemala (Ruta Crítica 2012- DIGEDUCA MEDIA.
2016). DIGECADE MEDIA.
Equipo de Media de la Dirección 1 Equipo central Nivel medio 2
General de Educación Extraescolar. responsable de Formación (básico)
docente inicial y continua
(DIGECADE, Subdirección
Recurso Humano Educ,
DIGEBI, DIGEF).
Equipos responsables de 2 Responsables DIGECUR 2 Nivel medio 2
indicadores sobre docentes, del currículo de (diversifica-do)
monitoreo sobre Normales, y Enseñanza Media (Ciclo
sistema de evaluaciones de Básico y Diversificado).
ingreso a la docencia. Proyecto
sobre evaluación de desempeño.
(DIGEMOGA y DIGEDUCA.)
Equipo Universidad San Carlos de 2 Directores 12 Escuelas 3
Guatemala responsable / nuevo departamentales. Nomales
plan FD y PADEP (FDC) (USAC)
MINEDUC (DIGECADE).
Equipos responsables de 2 Responsables distritales 12
programas de FDC del MINEDUC, de supervisión escolar.
DIGECADE.
Equipo responsable del 2
Currículum de la FD, DIGECUR.
Equipo Universidad Panamericana 1
Universidad Internaciones 2
Facultad de Humanidades
Total entrevistados 26 Total participantes 41 11

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Revisión de las políticas públicas

del sector de educación en

Sector de la Política Educativa (ED/PLS/EDP)

Diseño gráfico y maquetación: Anna Mortreux

ED-2017/WS/31 – CLD 366 0.17

Capítulo 1. Visión general del sistema educativo 13

Capítulo 3. Los docentes 131

6 Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Guatemala

Capítulo 4. Políticas para la enseñanza media 201

Anexo Metodológico 262

Los estudios de “Revisión de políticas públicas en educación” constituyen una

a. Proporcionar una revisión global del sistema educativo, con un particular

c. Proporcionar un análisis comparativo de los rasgos clave de las políticas públicas

d. Fortalecer capacidades y acompañar a los organismos de gobierno nacionales,

e. Diseñar, en cooperación con las autoridades del gobierno nacional, acciones

8 Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Guatemala

Sobre la base de la evidencia empírica se identificaron algunos aspectos críticos en

En el capítulo 2, se presenta el análisis de las políticas1 y acciones implementadas

En el capítulo 3, se presenta el estudio de las políticas destinadas al recurso humano

En el capítulo 4, se presenta el análisis de las políticas que ponen el foco en la enseñanza

UNESCO desea expresar su particular agradecimiento la licenciada Ericka Hernández

10 Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Guatemala

ANM Asamblea Nacional de Magisterio

El objetivo de este capítulo es realizar una valoración general sobre la evolución

Para ello, en el punto 1, se describen características del contexto nacional y, en el

Para realizar la valoración de cada eje, el análisis se ha dividido en dos apartados. En

1. EL CONTEXTO NACIONAL

El país tiene una superficie continental de 108.889 km2 (Banco de Guatemala). Se

A mediados de la década del 80 comienza la transición democrática y se promulga

Otro documento destacado es el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y

En la actualidad, el sistema de gobierno es republicano, democrático y representativo.

1.1. Aspectos demográficos

La tasa de crecimiento poblacional en Guatemala es de las más elevadas de Centroa-

14 Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Guatemala

Respecto a la composición de la población según la estructura de edades, si bien se

1.2. Aspectos económicos y sociales

Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 1. El contexto nacional 15

Luego de la crisis financiera señalada, la actividad económica registra una

Sin embargo, no se observan mejoras sustantivas en la distribución del ingreso: el 20%

En los lineamientos generales de política (SEGEPLAN, 2014), se establece, como

16 Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Guatemala

1.3. Aspectos culturales

El Estado se ha pronunciado de diferentes maneras por el respeto a la diversidad

En el art. 3 se prescribe como Condición Sustantiva:

“el reconocimiento, respeto, promoción, desarrollo y utilización de los idiomas

Sin embargo, la población indígena ha sido víctima del racismo, la exclusión y la

Capítulo 1. Visión general del sistema educativo ■ 1. El contexto nacional 17

2.1. La estructura del sistema educativo nacional

El nivel inicial atiende a la población de 0 a 3 años de edad, mientras que la educación

La educación primaria ofrece de 1º a 6º grado y se organiza en dos ciclos, cada uno

La educación secundaria está formada por un ciclo básico de formación general

La Ley de Educación también establece la educación acelerada para adultos. Esta

18 Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Guatemala

Tabla Nº 1. Estructura del Sistema Educativo

2.2. Marcos jurídicos y regulatorios del sistema educativo

 El derecho a la educación y la enseñanza obligatoria y gratuita, desde los 6 a

Otra norma jurídica de relevancia es la Ley de Educación Nacional (Decreto Legislativo

En la actualidad, los principales lineamientos de política educativa se encuentran

El derecho a la educación y la enseñanza obligatoria y gratuita, desde los 6 a

El Ministerio de Educación de Guatemala (MINEDUC)

Las Direcciones Departamentales de Educación

Los Consejos Escolares

Tasa bruta de matriculación

Tasa bruta de matriculación

Tasa neta de matriculación

Tasa bruta de matriculación