INTRODUCCIÓN

Este informe comprende dos capítulos, el primer capítulo titulado:

“Agricultura y Desarrollo Económico: Consideraciones Básicas” y el
segundo capítulo “Estrategias y Marco de las Políticas Agrícolas”. Ambos,
rigurosamente detallados, ofreciendo información clara y precisa.

El sector agrícola es la base de las economías de los países menos

desarrollados. Contribuye con un porcentaje elevado al producto interno bruto
(PIB), absorbe una gran proporción de mano de obra, representa una fuente
importante de divisas, proporciona la mayoría de los alimentos básicos, y
facilita los medios de subsistencia y otros ingresos a más de la mitad de la
población de estos países. Los sólidos vínculos progresivos y regresivos
dentro del sector rural y con otros sectores de la economía proporcionan más
estímulos para el crecimiento y la generación de ingresos.

De ahí que no se puedan lograr adelantos importantes en la promoción del

crecimiento económico, la reducción de la pobreza y el aumento de la
seguridad alimentaria en la mayoría de estos países, si no se aprovecha de
manera más plena tanto las potencialidades del sector agrícola en cuanto a
capacidad humana y productiva, como su contribución al desarrollo
económico y social general. Por consiguiente, un sistema agrícola y
alimentario fuerte y vibrante constituye un pilar fundamental de la estrategia
de crecimiento y desarrollo económicos generales. La agricultura de los países
menos desarrollados no puede seguir siendo tratada como un sector secundario
en lo que a atención política e inversiones se refiere.
 CAPÍTULO I: AGRICULTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO:
CONSIDERACIONES BÁSICAS

Los Comienzos

La importancia de adecuadas políticas agrícolas ha sido reconocida desde

tiempos remotos en todas las culturas. En el siglo VI a.C. en China, Lao Tze
escribió:

Para gobernar el pueblo y servir al Cielo, no hay nada más importante que la
agricultura. Y amonestó a los gobernantes que descuidaban el sector agrícola:
Los palacios imperiales son espléndidos, mientras la tierra agrícola permanece
ociosa y los graneros están vacíos. Los gobernantes se visten elegantemente,
portan espadas bien afiladas y comen manjares. Sus propiedades son más que
suficientes y hacen ostentación como ladrones. ¡Qué lejos del Tao!

Las escrituras sagradas de otras tradiciones también recuerdan nuestros

íntimos e ineludibles vínculos con la tierra. En la tradición judeocristiana, el
Señor dijo: “polvo eras y al polvo retornarás”. En Shakespeare, la muerte se
viste de polvo: “Y todos nuestros antepasados han iluminado a los tontos el
camino hacia la muerte polvorienta”.

El Sector Agrícola y el Crecimiento Económico

Como el aumento de la productividad de la agricultura libera fuerza laboral

para otros sectores, durante varias décadas del siglo pasado esta relación entre
agricultura y crecimiento económico global fue distorsionada en la forma de
una doctrina que perseguía la industrialización aún a expensas del desarrollo
agrícola, socavando por lo tanto las posibilidades de que la agricultura
contribuyera al desarrollo global. Se consideraba que el papel del sector era el
de ayudar al desarrollo industrial, que era el elemento esencial de la estrategia
de crecimiento. De hecho, se pensó que la industria era tan importante para las
perspectivas económicas a largo plazo que subsidiarla fue una práctica común,
a expensas del contribuyente fiscal y de otros sectores.

Esta fue la doctrina de la primera generación de estrategias de desarrollo

económico. La costumbre de favorecer y subsidiar el desarrollo industrial fue
especialmente marcada en América Latina y algunos países de Asia. Quizás el
más conocido de los primeros exponentes latinoamericanos de esta tradición
fue Celso Furtado.

Hoy en día los responsables de las políticas a menudo se esfuerzan en detener

el descenso de los precios reales y la rentabilidad de la agricultura. Además, se
reconoce que los impuestos específicos sobre los productos básicos reducen el
crecimiento del sector, no sólo por disminuir la rentabilidad de la inversión y
la producción, sino también por distorsionar la asignación de recursos entre
productos.

Bruce Johnston y John Mellor desarrollaron una visión más completa del
proceso de desarrollo agrícola y abogaron por políticas en favor de los
pequeños productores. Su estrategia de desarrollo agrícola fue la primera que
subrayó la importancia del aumento de la productividad, incluso en las
pequeñas explotaciones.

La agricultura (a través de medidas tanto explícitas como implícitas) y la

tasa global de crecimiento de la economía.

El resultado del impuesto implícito fue el de extraer, en promedio para el

período 1940-73, un 50 por ciento del producto agrícola.

Luego el estudio utilizó un modelo econométrico para construir un escenario

alternativo sobre cómo hubiera evolucionado la economía bajo políticas
diferentes, en particular la reevaluación de la tasa de cambio y la
liberalización del comercio exterior. Este escenario mostró aumentos
considerables, de 30 a 40 por ciento, tanto en la producción agrícola como en
la no agrícola, comparados con el curso real de la economía. Como los precios
de los alimentos también aumentaban más que los salarios no agrícolas, una
recomendación del estudio fue la de explorar una combinación de subsidios a
los alimentos urbanos con aumentos en la tasa real de cambio. La política que
se había seguido de gravar la agricultura a través de las políticas comercial y
cambiaria tuvo resultados altamente negativos para todos los sectores de la
economía.

Existe en la actualidad un creciente acuerdo en que el crecimiento agrícola es

la clave para la expansión de la economía global. En apoyo a esta idea, Mellor
ha escrito: Cuando la agricultura crece rápidamente, se alcanzan normalmente
altas tasas de crecimiento económico. Esto se debe a que los recursos
utilizados para el crecimiento agrícola son sólo marginalmente competitivos
con otros sectores y, por eso, el crecimiento agrícola tiende a ser adicional al
de los demás sectores lo mismo que un estímulo al desarrollo de los bienes no
transables, normalmente con mano de obra desocupada... El modelo de Block
y Timmer de la economía de Kenya muestra que los multiplicadores del
crecimiento agrícola son tres veces más grandes que los del crecimiento no
agrícola. La explosión del comercio internacional y los ingresos globales
significa que la agricultura puede crecer al 4-6 por ciento (50 por ciento más
de lo que era concebible hace tres décadas), aún en los casos en que el ingreso
interno es demasiado bajo como para ampliar el mercado de los productos de
alto valor.

Crecimiento Agrícola y Reducción de la Pobreza

En la última década han surgido sólidas evidencias empíricas de que el

crecimiento agrícola no sólo es eficaz para aliviar la pobreza rural, sino que es
más eficaz que el crecimiento industrial para reducir la pobreza urbana. Los
investigadores han comenzado a recopilar y estudiar datos sobre la
distribución de los ingresos rurales y urbanos, más valiosos que los
disponibles anteriormente. Martin Ravallion y Gaurav Datt analizaron 33
encuestas de hogares en India para el período 1951-1991 y llegaron a las
siguientes conclusiones inequívocas:

Los pobres tanto urbanos como rurales se beneficiaron del crecimiento rural.
En contraste, el crecimiento urbano tuvo efectos distributivos adversos en el
medio urbano, lo que obstaculizaba el avance de los pobres urbanos. Y el
crecimiento urbano no tuvo efectos discernibles sobre la pobreza rural.

CAPÍTULO II: ESTRATEGIAS Y MARCO DE LAS POLÍTICAS

AGRÍCOLAS

Estrategias y Políticas

A menudo las reformas de las políticas se realizan individualmente, tomando

un tema a la vez. Sin embargo, debido a que cada tema tiene repercusiones
sobre los demás, a veces las reformas son más eficaces si son diseñadas y
aplicadas conjuntamente, como parte de un paquete integral, o estrategia, para
el sector agrícola. La estrategia constituye tanto la visión de lo que el sector
debería ser en el futuro como el mapa de ruta que muestra cómo alcanzar
dicha visión. Su punto de partida es la situación actual de la agricultura y la
problemática que enfrenta. Debe estar firmemente radicada en la historia y en
la evaluación del potencial futuro del sector. La formulación de una estrategia
puede estar motivada por una situación de crisis agrícola o por otros
problemas que llevan a la decisión de realizar cambios fundamentales. En
algunos casos se concibe como la parte principal, del lado de la oferta, de un
programa de ajuste estructural, para estimular una respuesta productiva que
contrarreste los efectos de otro modo deflacionarios a corto plazo del ajuste
macroeconómico. Cualquiera que sea el motivo para formular una estrategia,
para que sea exitosa usualmente se necesita el apoyo de los principales actores
del sector, los agricultores.

La estrategia tiene que ser realista, pero su visión del futuro debe estar basada
en los puntos fuertes y las potencialidades del sector. También debe identificar
claramente las restricciones a superar para poder concretar esas
potencialidades. Una estrategia que no ofrezca la visión de un futuro mejor,
respaldada por políticas concretas para alcanzarlo, difícilmente podrá motivar
la participación de la población rural en su implementación. Al mismo tiempo,
cuanto más realista y mejores sus bases analíticas, mayores serán las
posibilidades de alcanzar sus objetivos.

Características de los Instrumentos de la Política Agrícola

Tipos de políticas agrícolas

Después del porqué de la política agrícola, la siguiente pregunta principal es

¿en qué consiste? El contenido de la política macroeconómica es inequívoco:
el déficit fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar
estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto público y la
recaudación fiscal, la emisión de bonos, las metas monetarias, las tasas de
interés, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y, en muchos países, la
tasa de cambio. A pesar de la gran antigüedad de la agricultura y de las
intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido
acerca de la sustancia de la política agrícola.

La segunda clase principal de medidas de política ha consistido

frecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio,
pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y también sobre los
propios niveles de la producción. El uso de precios de sostén y precios
administrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido una
costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientras
continúa siendo una práctica común en Europa y en Asia oriental y
meridional, está siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de América
Latina y África, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de
instrumentos de políticas en muchos países ha sido la gestión directa de la
producción y el mercadeo a través de empresas de propiedad del Estado, que
han actuado en un amplio abanico, desde la producción colectiva, los
aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresas de
comercialización. La tendencia en la mayor parte de los países es a reducir la
propiedad pública de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios varía
de región a región.

Una taxonomía de las políticas agrícolas

Dada la diversidad de las políticas agrícolas, resulta útil analizarlas desde el

punto de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar
provechosamente, los productores necesitan tres cosas básicas: incentivos
adecuados para producir, una base de recursos segura (tierra agrícola, agua) y
acceso a los mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnología. En
consecuencia, la política agrícola consta de tres grandes componentes:

• Política de precios, que en la economía de mercado está determinada en

su mayor parte, pero no totalmente, por las políticas macroeconómicas.
• Políticas de recursos; incluyendo la política de tenencia de tierras y las
políticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesquerías).
• Políticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrícolas, mercados
de productos y tecnología. La política financiera rural es una parte
importante de la política de acceso, ya que la financiación es en muchos
casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los
productos.
Políticas, programas y proyectos

Los programas son limitados en tiempo y recursos. Requieren la participación

activa del gobierno (aun cuando su ejecución sea contratada con el sector
privado), y terminan cuando se acaba la financiación. En cambio, las políticas
son permanentes, por lo menos hasta que se diseñe y ponga en práctica un
nuevo sistema de políticas. No siempre requieren gastos del gobierno. Por
ejemplo, una ley que elimina las restricciones a la importación no requiere
gastos o personal para implementarla, y es permanente a menos que en el
futuro se dicten nuevas limitaciones al libre comercio. Si bien las políticas no
siempre representan un costo para el gobierno, frecuentemente implican un
costo para los usuarios de servicios públicos, los productores en general, los
agentes del mercadeo, los consumidores y otros grupos de la economía. Parte
del arte de formular y ejecutar políticas es balancear estos costos con los
beneficios de las nuevas políticas.

Objetivos de la Política Agrícola

Objetivos nacionales y sectoriales

Los siguientes párrafos abordan el por qué y el qué de la política agrícola. La

pregunta de para qué también debe ser respondida. ¿Para qué propósitos se
formula la política agrícola? La agricultura no es una isla en la economía. Su
objetivo último es el de contribuir al desarrollo nacional. En la agricultura,
igual que en otros sectores, la política económica responde a los imperativos
nacionales y a una visión social y política. Está diseñada para alcanzar fines
societarios que no son exclusivamente de índole económica. Por lo tanto, la
base de la estrategia, o del conjunto de las políticas, debe ser la definición de
fines sociales, o societarios, de amplio alcance para la agricultura y el medio
rural. Fundamentalmente, debe estar relacionado con la promoción del
desarrollo humano. Los objetivos específicos del sector agrícola derivan de
este fin más general.

Los principios de la política agrícola

Además de establecer los objetivos y los medios de la política, el marco

estratégico debe también tener en cuenta los principios que guían las medidas
de política. En otras palabras, los objetivos de la política no se deben perseguir
a cualquier costo. Los principios representan condiciones o límites a los tipos
de acciones (medios) utilizables para intentar alcanzar los objetivos
estratégicos. Los cinco principios básicos para que una estrategia agrícola sea
sostenible en el largo plazo son:

• Sostenibilidad económica. La estrategia debe encontrar maneras de

procurar beneficios económicos reales al sector rural. Si bien la
disciplina fiscal es importante, aquello significa, entre otras cosas, no
sujetar pura y simplemente el sector a los recortes fiscales de los
programas de ajuste estructural.
• Sostenibilidad social. La estrategia debe también mejorar el bienestar
económico de los grupos de bajos ingresos y otros grupos
desaventajados, incluyendo las mujeres. De otra manera perdería su
viabilidad social.
• Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender políticas, programas y
proyectos cuyas fuentes de financiamiento no sean plenamente
identificadas. En una época de creciente estrechez fiscal en todos los
países, la aplicación de este principio incentiva la búsqueda de nuevas
fuentes de ingresos fiscales y las maneras mediante las cuales los
beneficiarios de las políticas, programas y proyectos puedan contribuir
a su financiamiento, es decir, maneras de fomentar la recuperación de
los costos.

Implementación de Estrategias y Políticas

Tal como surge del análisis anterior, existen numerosas clases de tomadores
de decisiones en la agricultura de los países en desarrollo. Además de las
familias rurales como unidad básica de decisión, los tomadores de decisiones
incluyen a muchos tipos de asociaciones de pueblos y productores (a menudo
referidas como "capital social"), empresas locales y extranjeras, ONG,
gobiernos locales y provinciales, organismos descentralizados, gobiernos
centrales, y organizaciones internacionales de desarrollo. Se acepta cada vez
más que las decisiones deben ser devueltas al ámbito más bajo posible de la
jerarquía, esto es, al más cercano a aquellos que son afectados por la decisión.

En el contexto de los gobiernos centrales, la aplicación de las decisiones de

políticas ocurre solamente de cinco maneras:

 Nueva legislación.
 Decisiones y decretos administrativos del Poder Ejecutivo, que
modifican las reglas que gobiernan el marco económico de la
agricultura y cambian las estructuras institucionales.
 Asignaciones de inversión pública (fondos de la cuenta de capital),
algunos de los cuales pueden provenir de colaboradores externos al
desarrollo.
 Asignaciones del presupuesto de cuenta corriente del gobierno.
 Participación voluntaria en la implementación, por parte del sector
privado y la sociedad civil.
 CONCLUSIÓN

En conclusión, los problemas o factores limitantes que el sector agrícola

confronta para su desarrollo están mucho menos relacionados con el
aprovechamiento del potencial de sus recursos, aspecto de solución
relativamente fácil por mejoras tecnológicas, que con factores de política
económica y planificación.

Para el incremento y mejoramiento de la calidad, la producción cuenta con

áreas donde es evidente que las favorables condiciones indican un alto
potencial para el desarrollo. En estas áreas sólo es preciso corregir deficiencias
en infraestructuras y establecer condiciones aparentes para transformarlas de
áreas productoras de materia prima en áreas con economía agroindustrial.