ANALISIS Y DISEÑO DE POLITICAS PUBLICAS

RESUMEN DEL ANALISIS DEL DISEÑO DE PLANES DE IMPLEMENTACION

DE LAS POLITICAS PÚBLICAS

M.Sc. IDALUZ MAGLY NEIRA ORTEGA

QUISPE CURASI SAVY CATTERIN

VII A
 1. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS.
Esta etapa desde sus comienzos y hasta inicios de los años 70 la investigación en el campo de
las ciencias de políticas estuvo centrada en la decisión y las etapas que la preparan (anteceden).
La corriente dominante en aquellos años sostenía que para lograr un buen resultado solo era
necesario mejorar la calidad analítica e informativa de la decisión (esto es, los modelos
causales implícitos en ellas). Este énfasis en lo decisional se basaba en la clásica dicotomía
entre política y administración, donde la política era el espacio de la decisión mientras que la
administración era el espacio de la aplicación. Detrás de esta dicotomía existían dos
importantes supuestos. El primero suponía una administración pública profesional y
subordinada al poder político (Weber, 1992), y el segundo la existencia de una sociedad pasiva
sin capacidad para obstaculizar o impedir la implementación de una política pública. Sin
embargo, a partir de inicios de los años 70 comienza a aparecer un mayor interés en lo pos
decisional. Ello se debió a que comenzó a percibirse que los fracasos de las políticas públicas
residían en muchas ocasiones en la etapa de aplicación o implementación y no en la decisión.

1.2. LA IMPLEMENTACIÓN COMO PROBLEMA.

La implementación refiere al conjunto de acciones y comportamientos que permiten transformar
las intenciones u objetivos de una política pública en productos, resultados e impactos
observables.
Debe ser entendida como un proceso complejo a través del cual los diversos actores involucrados
ponen en marcha intencionalmente la conexión causal cristalizada en el diseño de la política. Si
durante el proceso se presentan defectos y la política sufre incumplimientos dicho vínculo se
“destruye”, conduciendo al fracaso de la política.
Durante el proceso de implementación se manifiestan ciertas restricciones (que provienen de los
mandatos, reglas, recursos disponibles y contingencias es decir, eventos inesperados) y diversas
percepciones de la realidad (generalmente en conflicto).
La implementación supone una cadena de sucesos que se inicia cuando se produce la sanción de
la decisión y que concluye cuando la enunciación de la política (su expresión en programas,
regulaciones y actividades) es abandonada, Finalizada o transformada.
Es por esa razón que la implementación suele tener un comienzo preciso, pero tiene siempre un
final difuso, pues este remite tanto al impacto sobre la sociedad como a su inmersión en el proceso
constante de reformulación y revisión de las políticas. Sin embargo, aquella secuencia de sucesos
no es lineal. Está compuesta por decisiones y acciones interrelacionadas, con influencia recíproca.
Allí se produce la confrontación de inevitables tensiones, ambigüedades y conflictos que hacen
que el desarrollo efectivo de las acciones siga senderos muchas veces alejados de las previsiones
contenidas en el diseño de las políticas.
Aquí juegan un papel central los administradores públicos y las organizaciones públicas, puesto
que constantemente hacen apreciaciones sobre las situaciones/realidades enfrentadas,
redefiniendo parcialmente (en el mejor de los casos) las prioridades de las políticas. Pero sus
comportamientos no solo alteran los cursos de acción, sino que también modifican el contexto de
operación, entablando alianzas, fortaleciendo a algunos actores sociales, generando expectativas
y demandas y creando la imagen pública de la política. Si la implementación es una cadena de
acciones y decisiones que provocan efectos que a la vez impactan sobre acciones y decisiones,
puede afirmarse entonces que es un proceso “reflexivo”. Ello supone que los que intervienen en
dicho proceso deben incorporar información, introducirla en sus mapas cognitivos y marcos
conceptuales así como procesarla y evaluarla, transformando la implementación en:
a) un proceso de aprendizaje, ya que debe revisarse permanentemente la validez de
dichos marcos conceptuales.
b) un proceso evolutivo, dado que puede suponer acumulación, maduración y
transformaciones.
c) c) un proceso de creación de recursos y despliegue de coaliciones, ya que durante el
proceso se procura sumar nuevas voluntades y adhesiones.
1.3. LOS ESTUDIOS SOBRE EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN
el instrumental conceptual y analítico movilizado en torno a la implementación no tiene una
consolidación suficientemente satisfactoria. En parte, ello se debe a que los estudios que
recuperan la implementación como un proceso crítico en materia de análisis de política
pública son relativamente recientes.
La emergencia y multiplicación de los estudios sobre implementación de políticas pone de
manifiesto un creciente reconocimiento de que las políticas no consisten en una simple
expresión de la voluntad política, sino que constituyen manifestaciones y consecuencias
de la movilización de actores políticos, sociales, económicos y estatales, con valores,
evaluaciones de la realidad y recursos de poder
 El proceso de implementación forma parte del proceso de transformación, analíticamente
diferenciable, y evaluable en términos de eficiencia, como cualquier proceso de
producción.
La maduración de este campo de estudios ha llevado a reconocer complejidades.
 En primer lugar, se señala que no toda acción administrativa responde a una
definición de política formalmente explicitada.
 Cada una de estas organizaciones está a cargo de más de un aspecto de diversas
políticas públicas, los que interactúan y se condicionan mutuamente. Sus acciones
están sujetas a restricciones institucionales y su lógica interna lleva a que procuren
conciliar los requerimientos de las políticas con sus capacidades organizacionales.

De esta forma no se concibe a la implementación como el resultado de una enunciación de

propósitos, sino como la convergencia de un conjunto de decisiones y de lógicas organizacionales
que van concretando resultados e impactos.

Bardach (1980). Según este autor, el proceso de implementación es un proceso de ensamblaje

donde múltiples actores independientes entre sí poseen recursos básicos para el producto final.

El problema se presenta porque estos juegos distorsionan los objetivos que pretende alcanzar la
política, conducen al despilfarro de recursos, modifican procesos e instrumentos, en síntesis
desvirtúan la política. Para salvar estos problemas es necesario entonces realizar una buena
descripción del escenario de la implementación conocer quiénes son los actores que intervienen,
qué intereses tienen y qué recursos poseen con el propósito de anticipar esos juegos y evitar así
que la política pública se desvíe. Sin embargo, ello no es suficiente para garantizar el éxito de la
implementación y, por tanto, se debe recurrir a un fixer (reparador), es decir un liderazgo
comprometido con el éxito de una determinada política, que arbitre estos juegos.

En efecto, (Aguilar Villanueva, 1996c: 76) “El mediador-reparador-ajustador posee un gran capital
de recursos políticos [...] y es capaz de convocar a las partes morosas o conflictivas, sentarlas a
negociar, disuadir opositores, derrotar adversarios, sumar consensos, atraer contribuciones,
derribar obstáculos”.

La segunda generación de teóricos de la implementación (Berman, 1978, 1980; Elmore, 1978,

1980; Lipsky, 1980; Williams, 1980, 1982; entre los más importantes) sostuvo, por su parte, que
 los problemas de implementación de la política pública están en el punto último de la
implementación, en la prestación del servicio, es decir en el personal de ventanilla o en el personal
de contacto. Estos autores van a establecer así una distinción entre macro implementación y micro
implementación a partir de la cual van a diferenciar entre implementación programada e
implementación adaptativa.

Lo que estos autores pretenden subrayar es que la implementación programada solo es posible bajo
condiciones de requisitos universales o condiciones que se repiten de igual manera. Sin embargo,
cuando estas condiciones no se presentan hay que recurrir a una implementación adaptativa. Este
tipo de implementación (la adaptativa) requiere de un nuevo tipo de funcionario que no se parece
en nada a aquel burócrata tradicional que se rige por reglas.

1.4. LAS PERSPECTIVAS PARA EL ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN.

Se han desarrollado tres perspectivas básicas con respecto a la implementación.
 El enfoque prescriptivo Este enfoque procura identificar las condiciones necesarias para
una adecuada implementación. Se resume en:
a) especificación de objetivos y metas
b) asignación precisa de atribuciones y responsabilidades
c) programación y estándares de operación suficientes
d) recursos adecuados, e) apoyo y conducción política.
Según Gunn (1978) las precondiciones para una implementación exitosa son:
i) Que las circunstancias externas a la agencia de implementación no impongan
obstáculos (físicos o políticos) a la implementación
ii) Que el programa cuente con los recursos suficientes y el tiempo adecuado para
realizar sus objetivos.
iii) Que en cada una de las etapas del proceso de implementación la combinación de
recursos (no solo económicos) requerida para el éxito de la política esté disponible
en el momento adecuado.
iv) Que exista una teoría causal válida sobre la que se apoya la política.
v) Que la relación entre causa y efecto sea lo más directa posible, es decir, con el menor
número de relaciones posible.
 vi) Que la agencia implementadora no necesite depender de otras agencias para
garantizar el éxito de la implementación, o que si intervienen muchas organizaciones
esa dependencia sea mínima tanto en número como en importancia.
vii) Que exista una completa comprensión y acuerdo en torno a los objetivos de la política
y que estas condiciones persistan a lo largo del proceso de implementación.
viii) Que se detallen las tareas que deben realizar cada uno de los participantes para
alcanzar los objetivos de la política.
ix) Que exista una perfecta comunicación entre, y coordinación de, los distintos actores
o agencias involucrados en el programa.
x) Que aquellos que poseen la autoridad puedan demandar (capacidad) y obtener
(efectividad) obediencia de sus subordinados. Este enfoque remite a la problemática
del planeamiento, su especificación en programas operativos, la presupuestación y a
la correspondencia entre los requerimientos de las tareas y el grado de
discrecionalidad acordado para su ejecución.
 El enfoque del proceso social Para este enfoque la implementación constituye la esencia
de la política pública. Es la implementación la que efectivamente determina la política
pública, ya que de ella depende su impacto sobre la sociedad. La política sería, de este
modo, la sumatoria de todos los comportamientos públicos en torno a una problemática
específica.
Por tanto, el problema de la implementación no reside en asegurar que quienes
implementan se “ajusten” al plan de acción establecido (el estatuto de la política) sino en
que el proceso de implementación se pueda alcanzar un mínimo consenso en torno a las
metas, desarrollar ciertas lealtades institucionales y promover un grado de compromiso de
quienes participan en la implementación de la política con el plan de acción de forma de
orientar la utilización de los márgenes de autonomía individual.
Lipsky (1980) sostiene que la política se construye “al nivel de la calle”, lo que obliga a
considerar o evaluar la influencia que ciertos aspectos “culturales” de la organizació n
tienen sobre sus comportamientos y, por ende, sobre las consecuencias (resultados e
impactos) que la política produce.
 La implementación evolutiva Según este tercer enfoque los planes de acción no son ni
meras palabras que son modificadas durante el proceso de implementación ni planes
 detallados y rigurosos que permiten asegurar una implementación controlada. Los planes
de acción existen solo como posibilidades, cuya realización depende de cualidades
intrínsecas como de elementos exógenos.
(Majone y Wildavsky, 1978) plantean la necesidad de reconocer el mutuo
condicionamiento entre las políticas (su estatuto) y la implementación. De esta forma:
i) La implementación configura las políticas: Las políticas son transformadas (re-
diseñadas) durante el proceso de implementación. Esta transformación es
necesaria para adaptar la política al contexto de restricciones institucionales,
contextuales, que surgen durante este proceso y que no fueron (ni podían ser)
previstas en la fase de diseño o planificación.
ii) Las políticas configuran la implementación: Las formas en que las políticas
condicionan la implementación son bastante diversas:
a) a través del modelo causal que la política presupone, proporcionando la
información sobre las secuencias de acciones que deben guiar la implementación
b) a través del contenido, delimitando el ámbito donde tiene lugar el proceso de
implementación, determinando quienes son los que participan en él, así como la
relación (conflictiva o no) entre aquéllos, definiendo los instrumentos disponibles
para la acción, y suministrando los recursos para llevar a cabo la implementación.

Para esta perspectiva, al igual que para la anterior, la autonomía, e incluso a veces la
discrecionalidad, de quienes implementan no solo es inevitable (por la imposibilidad de
prever exhaustivamente todas las situaciones y contextos en los que se ejecuta una política)
sino que es sobre todo deseable.

1.5. EL ÉXITO DE LA IMPLEMENTACIÓN

Las innumerables investigaciones que se han realizado en el campo de los estudios de
implementación durante los últimos treinta años llegaron a algunas conclusiones
importantes respecto a cuáles son:
 los factores (o condiciones) más relevantes que pueden aumentar las
probabilidades de éxito en la implementación de la política pública:
 Razonabilidad de la política. Si las hipótesis causales que las políticas
suponen están basadas en conocimientos precarios o poco probados, o si no
 son relevantes para el tipo de problemas que la política se propone enfrentar,
la implementación no podrá resolver el problema público a tratar.
 Legitimidad de la política. Con ello se hace referencia al consenso o apoyo
que ha concitado la política pública en cuestión.
 Liderazgo del proceso. La implementación supone la necesidad de
coordinar y articular el comportamiento de los múltiples actores y
organizaciones intervinientes.

Articulación entre el liderazgo del proceso, el nivel de autoridad y los ejecutores de las acciones.
Cuando esa articulación no se produce por razones de distancia social, espacial o jerárquica, las
probabilidades de distorsiones en la implementación son elevadas. Esa articulación puede lograrse
a través de relaciones formales, pero esto solo será eficaz en contextos de tareas poco complejos,
que utilizan tecnologías estandarizadas y que demandas escasa autonomía por parte del operador.
Capacidades estratégicas:

La implementación no es un proceso exclusivamente técnico sino además político. Exige, por

tanto, disponer de la capacidad para anticipar comportamientos y consecuencias, y diseñar y
promover cursos de acción en contextos de incertidumbre, ambigüedad, tensiones y conflictos.
Capacidades organizacionales:

Refiere a los atributos de las organizaciones encargadas de la implementación de la política. Entre

estas capacidades se destacan:

a) la comprensión del mandato de la política

b) el alineamiento y compromiso con las orientaciones estratégicas de la política

c) la disponibilidad de recursos gerenciales, técnicos y operativos para movilizar

d) la motivación de sus integrantes

e) la existencia de un sistema de incentivos y sanciones