TÉLÉCOPIE FACSIMILE TRANSMISSION

FECHA: 8 de junio de 2020

A: Su Excelencia
Sr. Ricardo González Arenas
Embajador
Representante permanente
Misión Permanente de la República Oriental del Uruguay ante la Oficina de las Naciones
Unidas y otras organizaciones internacionales en Ginebra
EMAIL: urunugi@mrree.gub.uy

DE: Beatriz Balbin

Chief
Subdivisión de los Procedimientos Especiales
OACDH

FAX: +41 22 917 9008

TEL: +41 22 917 9543 / +41 22 917 9738
E-MAIL: registry@ohchr.org

REF: OL URY 2/2020

PÁGINAS: 9 (INCLUYENDO LA PRESENTE)

ASUNTO: COMUNICACIÓN CONJUNTA DE LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

Sírvase encontrar adjunta una comunicación conjunta enviada por el Relator Especial
sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación; la Relatora Especial
sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias; y el Relator Especial sobre la
promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión.

Le rogaría que la presente comunicación sea enviada a la mayor brevedad posible a

Su Excelentísimo Señor Ernesto Talvi, Ministro de Relaciones Exteriores.
 PALAIS DES NATIONS • 1211 GENEVA 10, SWITZERLAND
www.ohchr.org • TEL: +41 22 917 9543 / +41 22 917 9738 • FAX: +41 22 917 9008 • E-MAIL: registry@ohchr.org

Mandatos del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación; la
Relatora Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias; y el Relator Especial
sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión

REFERENCIA:
OL URY 2/2020

8 de junio de 2020

Excelencia,

Tenemos el honor de dirigirnos a Usted en nuestra calidad de Relator Especial

sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación; Relatora Especial
sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias; y Relator Especial sobre la
promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, de
conformidad con las resoluciones 41/12, 35/15, 34/18 del Consejo de Derechos
Humanos.

Escribimos para expresar nuestra preocupación por el proyecto de “Ley de

Urgente Consideración” introducido formalmente en el Parlamento el 24 de abril de 2020
y que se encuentra actualmente en discusión. Nuestras reacciones preliminares no
pretenden ser un análisis exhaustivo del extenso Proyecto de Ley por lo que se centrarán
en las disposiciones que consideramos particularmente problemáticas para el respeto y
cumplimiento en las obligaciones de Uruguay bajo el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP).

En resumen, nos preocupan las disposiciones sobre el uso de la fuerza por parte de
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y aquellas que regulan el derecho de
reunión y manifestación pacífica. De ser aprobadas, estas disposiciones serían
incompatibles con las obligaciones en virtud de los artículos 6 y 21 del Pacto ratificado
por el Gobierno de su Excelencia el 1 de abril de 1970. Instamos a que se reconsidere la
legislación de acuerdo con las normas de derechos humanos que se detallan a
continuación.

…/2

Excelentísimo
Señor Ernesto Talvi,
Ministro de Relaciones Exteriores
 Normas relacionadas con el uso de la fuerza y la responsabilidad de
funcionarios policiales y militares

El Artículo 1 del Proyecto de Ley referente a la legítima defensa, establece que

funcionarios del Ministerio del Interior o del Ministerio de Defensa Nacional estarán
exentos de responsabilidad penal cuando “en ocasión o con motivo del cumplimiento de
sus funciones, repele una agresión física o armada contra él o un tercero, empleando las
armas o cualquier otro medio de defensa en forma racional, proporcional y progresiva, en
cuanto eso sea posible, y en las mismas circunstancias agote previamente los medios
disuasivos que tenga a su alcance, sin perjuicio de la prueba en contrario” (énfasis
nuestro). Por otra parte, el Artículo 49 del Proyecto de Ley introduce una nueva
disposición legal a la Ley de Procedimiento Policial y establece que “salvo prueba en
contrario, se presume que la actuación del personal policial en ejercicio de sus funciones
es acorde a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes.”

Defensores y defensoras de derechos humanos, incluido el Institución Nacional de

Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, y organizaciones de la sociedad civil han
manifestado preocupación por el artículo citado. Se ha indicado que dicha disposición
amplía la posibilidad de presumir la legítima defensa cuando se trate del uso de la fuerza
por parte de funcionarios policiales o militares y otorga considerable laxitud a los
principios y reglas que deben regir esta conducta.

Nuestros mandatos han reiterado que el marco jurídico interno sobre el empleo de
la fuerza, en particular la potencialmente letal, debe ajustarse a la normativa
internacional1. De acuerdo con los estándares internacionales en la materia, los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán hacer uso de la fuerza sólo
cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus
tareas2. En efecto, “los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño
de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de
recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de
fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna
manera el logro del resultado previsto”3.

Al respecto, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha indicado

que para no ser calificada de arbitraria en virtud del artículo 6 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), la utilización de fuerza letal “por parte de una
persona que actúe en legítima defensa, o por parte de otra persona que salga en su defensa
no sea calificada como privación arbitraria de la vida debe resultar razonable y necesaria
habida cuenta de la amenaza que supone el agresor; debe ser el último recurso tras
agotarse o considerarse insuficientes las alternativas no letales, entre otras cosas las
advertencias; la cantidad de fuerza aplicada no debe superar la estrictamente necesaria
para responder a la amenaza; la fuerza aplicada debe ser cuidadosamente dirigida, en la

1
HRC/31/66, paras 50 y 51.
2
UN, Asamblea General, Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, RES 34/169, de
17 de diciembre de 1979, art. 3 https://undocs.org/es/A/RES/34/169
3 Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer

Cumplir la Ley, art. 4. https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/UseOfForceAndFirearms.aspx

2
medida de lo posible, únicamente contra el agresor; y la amenaza a la que se responde
debe ser extrema, es decir, que exista peligro de muerte inminente o de lesiones graves”4.

Es importante resaltar también que no puede considerarse como uso

proporcionado de la fuerza el uso deliberado de fuerza potencialmente letal para
mantener el orden frente a amenazas que no revistan extrema gravedad. Por ejemplo,
“para proteger la propiedad privada o impedir la fuga de un presunto delincuente o de un
recluso que no suponga una amenaza grave e inminente para la vida o la integridad física
de terceros”5.

En este sentido, todo empleo de la fuerza, sin excepción, debe cumplir los
principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. Estos principios deberán ser
observados estrictamente y no “en cuanto sea posible” como lo sugiere el Proyecto de
Ley6. Esta expresión es vaga e imprecisa y establece un estándar muy bajo de protección.
El mandato del Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias
ha enfatizado que expresiones como estas “otorgan a los agentes del orden una discreción
amplia e incontrolada sin ningún tipo de garantías complementarias. La amplia
discrecionalidad de los agentes del orden impide una rendición de cuentas efectiva”7.
Para que el uso de la fuerza no sea arbitrario, las leyes deben establecer de manera
expresa los requisitos de la razonabilidad, necesidad y la proporcionalidad en el empleo
de la fuerza por los agentes del orden.

Preocupa asimismo que el proyecto otorgue una presunción relativa de inocencia

respecto las actuaciones de la Policía durante el ejercicio de funciones. Este tipo de
normas puede representar una inversión arriesgada de la carga de la prueba en materia
penal y que podría vulnerar los estándares internacionales relacionados con la protección
del derecho a la vida. Al respecto, es importante reiterar que todas las personas tienen
derecho a no ser privadas de su vida arbitrariamente. Esto implica que “el derecho a la
vida no es un derecho absoluto, ya que, en determinadas circunstancias, es posible
quebrantarlo legítimamente, pero las limitaciones a este derecho son excepcionales y
deben cumplir ciertas normas. Corresponde a aquellos que alegan que se justificaba que
quitaran la vida a alguien (en este caso, el Estado) demostrar que lo hicieron dentro de
esos límites”8.

Normas relacionadas con el derecho de reunión pacífica

El Artículo 45 (f) del proyecto de ley dispone: “La policía hará uso de la fuerza
legítima para cumplir con sus cometidos cuando […] F) Deba disolver reuniones o

4
UN, Comité de Derechos Humanos, Observación General 36 sobre el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, relativo al derecho a la vida, párr. 18.
https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CCPR/GCArticle6/GCArticle6_SP.pdf
5 UN, Comité de Derechos Humanos, Observación General 36, párr. 18.
6 Ver también, Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados

de Hacer Cumplir la Ley, art. 9. https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/UseOfForceAndFirearms.aspx

7
UN, Consejo de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o
arbitrarias, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014, para 89.
8 UN, Consejo de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o

arbitrarias, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014.

3
manifestaciones que perturben gravemente el orden público, o que no sean pacíficas, en
cuanto en las mismas participen personas que porten armas propias o impropias, o que
exterioricen conductas violentas o tendientes al ocultamiento de su identidad”.

El Artículo 492 propone declarar “ilegítimos los piquetes realizados en espacios

públicos o privados que afecten la libre circulación de personas, bienes o servicios” y el
artículo 493 faculta el uso de la fuerza pública para disolver dichos “piquetes”. El artículo
494 establece que “la intervención de la autoridad competente se efectuará a fin de
garantizar el derecho a la libre circulación, el orden público y la tranquilidad[…].”

Respecto al Artículo 45(f) alentamos el posible retiro del articulado. La norma

propuesta no se ajusta a las normas internacionales. Como lo ha expresado el Consejo de
Derechos Humanos durante la celebración de reuniones pacíficas los agentes del orden
deben abstenerse del uso de la fuerza y asegurarse, “en los casos en que dicho uso sea
absolutamente necesario... de que nadie sea objeto de un uso de la fuerza excesivo o
indiscriminado”9. Los Estado deben “velar por que sus leyes y procedimientos nacionales
estén en consonancia con sus obligaciones y compromisos internacionales en lo que se
refiere al uso de la fuerza en el contexto de las actividades de mantenimiento del orden
público y sean cumplidos de forma efectiva por los funcionarios que ejercen tareas de
aplicación de la ley, en particular los principios pertinentes del mantenimiento del orden
público, como la necesidad y la proporcionalidad, teniendo presente que la fuerza letal
solo puede usarse como último recurso para proteger contra una amenaza inminente a la
vida y que su uso no es admisible para la mera disolución de una concentración”.

En este sentido, los actos esporádicos de violencia, o la presencia de participantes

que se cubran el rostro no autorizarían el uso de la fuerza para disolver manifestaciones
pacíficas. Es importante reiterar que “los actos esporádicos de violencia u otros actos
punibles cometidos por otros no privan a las personas pacíficas de su derecho a la libertad
de reunión pacífica”10.

En cuanto al Artículo 492 cabe reiterar que el ejercicio pleno y libre del derecho a
la libertad de reunión pacífica solo es posible cuando existe un entorno propicio y seguro
para la población en general. Esto incluye un ambiente favorable para la sociedad civil y
los defensores y defensoras de derechos humanos, y cuando el acceso a los espacios de
participación pública no se encuentra restringido de forma excesiva o abusiva.
Excepcionalmente se podrán imponer restricciones al derecho de reunión pacífica, las
cuales deberán ser necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional o la seguridad pública, el orden público, la protección de la salud o la moral
públicas o la protección de los derechos y libertades de los demás. Estas restricciones
deberán ser lícitas, necesarias y proporcionadas con respecto al objetivo que persiguen11.

9
Resolución 19/35 del Consejo de Derechos Humanos, párr. 6.
10
A/HRC/20/27, para. 25
11Informe Conjunto, A/HRC/31/66, párr. 7 y 29. Véase Comité de Derechos Humanos, observación general núm. 27
(1999) sobre la libertad de circulación, párr. 13.

4
 En este sentido, las prohibiciones generales como las que se pretende establecer
en este Artículo no cumplen con los requisitos de legalidad, necesidad y
proporcionalidad. La restricción no está formulada con precisión suficiente para que una
persona pueda regular su comportamiento de conformidad con ella y puede inhibir la
realización de reuniones, manifestaciones y protestas por el temor a su criminalización y
penalización. Igualmente, si bien se establece que la razón de la prohibición es de
“garantizar el derecho a la libre circulación, el orden público y la tranquilidad,” los
Estados tienen a su disposición medidas alternativas para proteger dichos intereses que no
implican una restricción tajante al derecho de reunión pacífica.

Los relatores observan que este tipo de prohibiciones pueden afectar de manera
desproporcionada al disfrute de los derechos de reunión pacífica por parte de las personas
que viven en la pobreza y los grupos marginados. Como expresó el relator especial sobre
los derechos a la libertad reunión pacífica y de asociación en su más informe reciente a la
Asamblea General:

Con motivo de las serias dificultades a que se enfrentan estos grupos para que se
escuchen sus voces y se tengan en cuenta sus intereses, las perturbaciones y la
obstrucción de la vía pública, así como las sentadas prolongadas en espacios públicos han
ocupado un lugar central en los movimientos sociales y las protestas pacíficas de estos
grupos en todo el mundo. En particular, las vías y carreteras son uno de los lugares en
donde las personas pobres suelen llevar a cabo sus protestas pacíficas, precisamente
porque ofrecen grandes oportunidades para generar perturbaciones y, por lo tanto,
conseguir que se preste atención a sus demandas. No obstante, estas prácticas se castigan
duramente y comportan sanciones severas en muchos países. […] Esto crea
desigualdades injustificadas entre estas personas y las que están en mejor situación
económica respecto de la aplicación de la ley, y acentúa los estigmas negativos que
presentan como “disturbios” y “actos delictivos” las protestas pacíficas de los que viven
en la pobreza y los más marginados. El Relator Especial reitera que las protestas pacíficas
son un uso legítimo del espacio público y que debe tolerarse un cierto nivel de
perturbación de la vida cotidiana, como la perturbación del tráfico, a fin de que no se
prive de su esencia a este derecho12.

Normas relacionadas con el derecho a la libertad de expresión

Los Artículos 127 y 128 del proyecto de ley crean nuevas categorías de
información de carácter reservada y restringida e información secreta. Por ejemplo, el
artículo 127 establece que “los antecedentes, las informaciones y los registros que obren
en poder de los órganos que conforman el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado y
de su personal, cualquiera que sea su cargo” serán considerados reservados y de
circulación restringida. Asimismo, establece que “tendrán dicho carácter aquellos otros
antecedentes de los que el personal de tales órganos, por cualquier razón, tome
conocimiento en el desempeño de sus funciones. Se considerarán secretos los actos,
documentos, registros, actividades y cualquier otro material o insumo de los órganos que
integran el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado, cuya difusión pueda provocar

12
A/74/349, para. 46.

5
daño a la soberanía e integridad del Estado, a los acuerdos internacionales, a la defensa de
las instituciones, a la independencia del Estado respecto de otros Estados u organismos
internacionales, y a las relaciones con éstos. Dicha clasificación será realizada por el
Director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado, y sólo se podrá acceder a
la misma mediante resolución fundada del Presidente de la República actuando en
Consejo de Ministros”.

Por su parte, el artículo 128 establece que “la información producida y

sistematizada por los organismos que conforman el Sistema Nacional de Inteligencia de
Estado posee carácter absolutamente reservado”. Igualmente, establece que su acceso
sólo procederá mediante “orden judicial y siempre que sea solicitada por la defensa de un
indagado, imputado o acusado”

Nuestros mandatos han reiterado que el derecho a recabar y recibir información es

un elemento esencial del derecho a la libertad de expresión. El derecho de acceso a la
información es un derecho en sí mismo, uno de los que sustentan las sociedades libres y
democráticas13. El acceso a la información pública permite el control del funcionamiento
del Estado, evita los abusos del poder, propicia un debate público genuino, y aumenta la
confianza en las instituciones públicas.

El derecho internacional de los derechos humanos ha enfatizado la importancia de

que el derecho de acceder a la información pública sea la norma y no la excepción. Al
respecto, en la Declaración Conjunta de 2004, los relatores para la libertad de expresión
de la ONU, la OEA y la OSCE establecieron que las leyes a través de las cuales se
protege el derecho de acceso a la información deben estar basadas en el principio de
máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda la información es
accesible, sujeta solamente a un sistema restringido de excepciones. Dichas excepciones,
además, deberán estar sujetas a las estipulaciones consagradas en el artículo 19 3) del
Pacto. Dicho Artículo establece que toda restricción de la libertad de expresión debe estar
fijada por la ley y ser necesaria para alcanzar uno o más de los objetivos legítimos
enumerados en dicha disposición- que incluye la seguridad nacional. Asimismo, las
restricciones deben cumplir pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad14. Cuando
un Estado impone restricciones al ejercicio del derecho al acceso a la información, dichas
restricciones no pueden poner en peligro la esencia de ese derecho.

Para que una restricción sea necesaria debe estar basada en uno de los motivos de
limitación reconocidos por el Pacto y responder a una necesidad pública o social
acuciante. En este sentido, una restricción debe proteger al interés legítimo específico del
daño real o la amenaza de daño que de otro modo se produciría. Con base en el criterio de
proporcionalidad, debe demostrarse que la revelación de información impone un riesgo
específico de daño a un interés legítimo del Estado que prevalece sobre el interés del
público en que la información se divulgue. Si una revelación no lesiona un interés

13
E/CN.4/2000/63, párr. 42
14
UN, Comité de Derechos Humanos, Observación General 34, párr. 22.

6
legítimo del Estado, no existen motivos para que la información se suprima o se impida al
público acceder a ella15.

Cuando un Estado parte haga valer una razón legítima para restringir la libertad de
expresión, deberá demostrar en forma concreta e individualizada la naturaleza precisa de
la amenaza y la necesidad y la proporcionalidad de la medida concreta que se haya
adoptado, en particular estableciendo una conexión directa e inmediata entre la expresión
(o la información que se va a divulgar) y la amenaza16. Al respecto, en la Declaración
Conjunta de 2004 mencionada anteriormente, los relatores indicaron que las “excepciones
se aplicarán solamente cuando exista el riesgo de daño sustancial a los intereses
protegidos y cuando ese daño sea mayor que el interés público en general de tener acceso
a la información”.

Preocupa que el proyecto establezca de manera general que toda la información

“producida y sistematizada” por los organismos que conforman una institución (el
Sistema Nacional de Inteligencia de Estado) tengan el carácter de “absolutamente
reservado”. Igualmente, preocupa que se establezca como reservada y de circulación
restringida todos “los antecedentes, las informaciones y los registros” que se encuentran
en poder de los organismos que conforman dicha institución. Si bien la protección de la
seguridad nacional es uno de los fines legítimos para establecer restricciones al acceso a
la información, una disposición normativa que impida el acceso de manera general a toda
la información de una institución, no se encuentra ajustada a los estándares
internacionales antes mencionados. Los excesos en materia de clasificación se producen
cuando funcionarios consideran secreto determinado material sin evaluar correctamente
el interés del público en acceder a él ni determinar si la divulgación podría plantear
riesgos para un interés legítimo. El secreto solo debe imponerse en relación con
información cuya divulgación podría perjudicar un interés específico contemplado en el
artículo 19 3); incluso aunque hubiera un riesgo de daño, debería existir un proceso para
determinar si el interés público en revelar la información prevalece sobre ese riesgo.

En este sentido, instamos al Gobierno de su Excelencia a que retire los artículos

objeto de esta comunicación, mencionados con anterioridad y proporcione tiempo
adicional para la consideración legislativa y pública para evaluar el proyecto de ley a fin
de garantizar que se alinee con las normas internacionales de derechos humanos. La
pertinencia de la legislación interna en este contexto reside concretamente en el hecho de
que las leyes de cada Estado constituyen la primera línea de defensa para la protección
del derecho a la vida y, en muchos casos, en la práctica también la última.

Es nuestra responsabilidad, de acuerdo con los mandatos que nos han sido
otorgados por el Consejo de Derechos Humanos, intentar clarificar las informaciones
llevadas a nuestra atención. En este sentido, estaríamos muy agradecidos/as de tener su
cooperación y sus observaciones sobre los asuntos siguientes:

15
UN, Consejo de Derechos Humanos, Informe del Relator Especial sobre sobre la promoción y
protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, A/70/361, 8 de septiembre de 2015, para.
10.
16
UN, Comité de Derechos Humanos, Observación General 34, párr. 35.

7
 1. Sírvanse proporcionar cualquier información o comentario adicional que
pueda ser pertinente

2. Sírvanse proporcionar información sobre las medidas que está tomando el

Parlamento para garantizar que el proyecto de ley sea compatible con las
obligaciones de Uruguay en virtud del derecho internacional de los
derechos humanos.

Esta comunicación, como un comentario sobre la legislación, reglamentos o

políticas pendientes o recientemente adoptadas, y toda respuesta recibida del Gobierno de
su Excelencia se harán públicas a través del sitio web de comunicaciones en un plazo de
48 horas. También estarán disponibles posteriormente en el informe que se presentará al
Consejo de Derechos Humanos.

Acepte, Excelencia, la expresión de nuestra más distinguida consideración.

Clement Nyaletsossi Voule

Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación

Agnes Callamard
Relatora Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias

David Kaye
Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y
de expresión