COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 2.10.2001
COM(2001) 531 final

LIBRO VERDE

sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea

(presentada por la Comisión)

 LIBRO VERDE

sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea

1. CONSULTA SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES EN LA UNIÓN EUROPEA

El objeto del presente Libro Verde es iniciar una amplia consulta pública sobre la futura
orientación de la protección de los consumidores en la Unión Europea. Con el fin de estimular
un debate bien informado, se esboza un análisis de la situación actual y de las posibles
opciones que se plantean para el futuro.

La Comisión invita a las partes interesadas a que envíen sus comentarios el 15 de enero de
2002 a más tardar. Serán bienvenidas las observaciones sobre cualquier aspecto del
documento, pero, en particular, sobre las siguientes cuestiones:

· ¿Cuáles son las principales barreras que encuentran los consumidores y las empresas
como consecuencia de las diferencias entre las reglamentaciones nacionales relativas a
las prácticas comerciales leales o buenas en materia de publicidad y a las prácticas
relacionadas con los aspectos precontractuales, contractuales y postventa de las
relaciones entre las empresas y los consumidores?

· ¿Está de acuerdo en que es necesario reformar la protección del consumidor en lo que se

refiere a este aspecto del mercado interior?

· ¿La reforma debería hacerse de acuerdo con el enfoque específico existente o con el
planteamiento mixto expuesto más adelante?

· ¿Cuales serán las repercusiones de los dos enfoques en términos de costes y beneficios
para los consumidores y las empresas?

En caso de que se adoptara el enfoque específico:

· ¿Cuáles son las prioridades de la armonización?

En caso de que se adoptara el enfoque mixto:

· ¿Cuáles serían los principales elementos de una cláusula general, de los criterios
generales y de las normas básicas para la regulación de las prácticas comerciales?

· ¿Qué sería mejor, una directiva marco con una cláusula general basada en prácticas
comerciales leales, o referida a las prácticas fraudulentas y engañosas? ¿Qué enfoque es
más viable? ¿Cuál sería el más adecuado para abordar el problema de la fragmentación
del mercado interior en favor de los consumidores?

· ¿Sería conveniente incluir una base para la autorregulación en una directiva marco? En
caso afirmativo, ¿cuáles son los elementos esenciales para la inclusión de tales opciones y
criterios?

2
· ¿Sería conveniente elaborar orientaciones prácticas no obligatorias? ¿Estas orientaciones
deberían adoptar la forma de recomendaciones de la Comisión o de lista indicativa de
ejemplos permitidos y ejemplos ilícitos adjunta a la directiva?

· ¿Las partes interesadas deberían participar en la elaboración de las orientaciones

prácticas no obligatorias?

· ¿Se necesita un marco jurídico para mejorar la cooperación entre las autoridades
competentes en materia de protección de los consumidores?

· ¿Cuáles deberían ser los elementos fundamentales de dicho marco?

Le agradeceremos que envíe sus comentarios (con la mención «Libro Verde sobre la
protección de los consumidores en la Unión Europea») a la siguiente dirección:

Comisión Europea
Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores
F101 06/52
Rue de la Loi 200
B-1049 Bruselas

o por correo electrónico a la dirección: consultsanco@cec.eu.int

La Comisión también tiene previsto organizar una reunión con las partes interesadas y una
consulta con las autoridades nacionales.

2. LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES EN EL MERCADO INTERIOR

2.1 Introducción

Para que el mercado interior aporte sus beneficios a los consumidores, éstos deben poder
acceder fácilmente a los bienes y servicios promocionados, ofrecidos y vendidos más allá de
las fronteras. Es precisamente el movimiento transfronterizo de los bienes y servicios el que
permite a los consumidores buscar ofertas favorables y productos y servicios innovadores,
permitiéndoles adoptar las decisiones más ventajosas. Esta demanda transfronteriza aumenta
la presión competitiva dentro del mercado interior y favorece una oferta de bienes y servicios
más eficaz y a precios más competitivos. Este círculo ideal sólo puede conseguirse si el marco
regulatorio vigente impulsa a los consumidores y a las empresas a participar en el comercio
transfronterizo. Las diferencias entre las legislaciones nacionales sobre prácticas comerciales
en lo que se refiere a las relaciones entre las empresas y los consumidores pueden impedir
esta evolución.

En la Unión Europea, la del consumidor La dimensión comunitaria de protección de los

consumidores (entendida aquí como la regulación de los intereses económicos de los
consumidores, excluidas las cuestiones de salud y seguridad y otros aspectos relacionados)
existe desde hace más de veinticinco años. El artículo 153 del Tratado CE consagra una serie
de derechos del consumidor: a la información, a la educación y a la representación. Las
directivas comunitarias de protección de los consumidores, basadas por lo general en las
disposiciones sobre el mercado interior del artículo 95 (antiguo artículo 100 bis) del Tratado
CE, han precisado algunos de estos derechos. Otras directivas, aun no teniendo como objetivo
primordial la protección del consumidor, inciden también directamente sobre ella. A su vez,

3
las normativas y jurisprudencias nacionales ejercen una acción directa sobre la protección del
consumidor en el mercado interior.

Sin embargo, la protección del consumidor en el mercado interior tiene que hacer frente a una
multitud de normas y a un sistema fragmentario en cuanto a la aplicación de las mismas. La
perspectiva de la ampliación representa un riesgo de mayor fragmentación del mercado
interior y de incremento de los problemas de aplicación. La circulación de billetes y monedas
de euros que empezará en enero de 2002 constituye una magnífica oportunidad para
desarrollar el mercado interior de los consumidores, oportunidad que, si se desperdicia, dejará
a los ciudadanos la impresión de que el proyecto fundamental de la Unión Europea, es decir,
el mercado interior, no tiene efecto alguno para su vida cotidiana y es simplemente un
proyecto destinado a servir a los intereses de las empresas. La protección del consumidor se
propone introducir un sistema de regulación que:

· alcance un el nivel lo más alto posible de protección del consumidor manteniendo, al

mismo tiempo, un mínimo coste para las empresas;

· sea lo más sencillo posible y lo suficientemente flexible para responder rápidamente al

mercado, y en el que todas las partes se sientan comprometidas en la medida de lo posible;

· proporcione una seguridad jurídica y garantice su aplicación eficaz y real, especialmente

en los litigios transfronterizos.

A petición de la Comisión, se realizaron tres estudios1 para obtener un panorama completo de

la reglamentación sobre la protección de los consumidores a escala nacional y comunitaria.
Los apartados siguientes presentan un análisis general de sus efectos.

2.2 Reglamentación y jurisprudencia a escala de la Unión Europea

Las directivas sobre protección de los consumidores entran dentro de dos grandes categorías:
las directivas de aplicación general y aquellas cuyas normas afectan a sectores o métodos de
venta específicos. La Directiva relativa a las acciones de cesación introduce un mecanismo de
aplicación en la práctica. En el recuadro siguiente se presentan las directivas existentes.

Directivas en materia de protección de los consumidores

Normas generales - Directiva sobre publicidad engañosa2, modificada por la Directiva sobre
publicidad comparativa3. Directiva sobre indicación de precios. Directiva sobre las cláusulas
abusivas en los contratos celebrados con consumidores4. Directiva sobre la venta y las
garantías de los bienes de consumo5.

Normas sobre sectores y métodos de venta – Directivas sobre productos alimenticios6,

cosméticos7, denominaciones textiles8 y sobre los medicamentos para uso humano9, sobre los
viajes combinados10, los contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales11,
crédito al consumo12, contratos de venta a distancia13, instrumentos de pesaje de
funcionamiento no automático14 y adquisición de inmuebles en régimen de tiempo
compartido15.

Aplicación - Directiva sobre acciones de cesación16.

Además, aunque no tengan la protección del consumidor como objetivo principal, otros textos
de la legislación comunitaria también introducen algún tipo de protección para el consumidor,

4
o regulan la competencia de las autoridades nacionales para introducir normas destinadas a
proteger a los consumidores. Por ejemplo, la Directiva sobre el comercio electrónico17 afecta
a la publicidad y la venta a los consumidores por parte de prestadores de servicios de la
sociedad de la información. La Directiva sobre la televisión sin fronteras18 coordina también
ciertos aspectos de las comunicaciones comerciales a través de los medios de radiodifusión.
Introduce un nivel de protección elevado y uniforme, la aplicación del principio del Estado
miembro de origen, definiciones comunes formuladas con precisión y claros requisitos de
aplicación.

Asimismo, el Convenio de Bruselas (convertido ahora en un Reglamento comunitario19) y el

Convenio de Roma20 establecen normas, en casos de litigios contractuales transfronterizos
dentro de la Unión Europea, para determinar el Estado miembro competente (jurisdicción) y
la legislación nacional aplicable al contrato (legislación aplicable). Por último, existe todo un
conjunto de jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que versa
sobre la compatibilidad de algunas normas nacionales de protección de los consumidores con
el mercado interior21.

Las principales características de la protección de los consumidores en la Unión Europea son

las siguientes:

· En comparación con la legislación nacional, las directivas comunitarias existentes en

materia de protección de los consumidores no constituyen un marco reglamentario
completo para las prácticas comerciales entre empresas y consumidores, objetivo central de
la protección de los consumidores. Si bien algunos ámbitos están bien cubiertos, en otros
aspectos fundamentales se carece de normas comunitarias, en particular en lo que se refiere
a las prácticas de comercialización, las prácticas relacionadas con los contratos, los pagos y
los servicios posventa. La irrupción de nuevas prácticas comerciales y tecnológicas
también ha tendido a borrar las distinciones tradicionales introducidas en la legislación de
la Unión Europea entre las diferentes etapas de la transacción, añadiendo así un elemento
de incertidumbre.

· Algunas directivas, sobre todo las específicas para un sector, nacieron como una respuesta
muy precisa a problemas específicos bien definidos en un momento concreto. Este hecho,
junto con el largo período de tiempo transcurrido entre la propuesta y la aplicación de las
medidas comunitarias (la Directiva de venta a distancia fue propuesta en junio de 1992,
pero no fue aplicable hasta junio de 2000), ha hecho que se hayan ido quedando obsoletas
a medida que las prácticas mercantiles han ido evolucionando. Esto podría hacer superfluas
las normas comunitarias, restringir innecesariamente la innovación o permitir que los
comerciantes poco honrados vayan por delante de la ley. El tiempo necesario para
modificar estas directivas y adaptarlas al progreso tecnológico manteniendo al mismo
tiempo el mismo nivel de protección de los consumidores viene a sumarse a dicha falta de
flexibilidad.

Estudio de casos: la Directiva sobre las ventas a distancia y la Directiva sobre la

adquisición de inmuebles en régimen de tiempo compartido

La Directiva sobre ventas a distancia prevé una serie de derechos contractuales de los
consumidores cuando compran bienes o servicios de un proveedor que no está presente
físicamente. En concreto, se establece una serie de requisitos de información que deben
facilitarse en un «soporte duradero» para que el consumidor pueda retener la información
contractual esencial. Esto no plantea problemas si el medio utilizado para la transacción es el
correo postal o el correo electrónico, pero el desarrollo de la venta a distancia a través de la

5
nueva telefonía móvil podría verse restringido por tales requisitos y por los límites de la
tecnología actual, lo cual coarta la innovación y debilita la protección del consumidor.

Las nuevas técnicas de comercialización para la multipropiedad de derechos de

aprovechamiento por turno de bienes inmuebles se han concebido de forma que, en
determinadas circunstancias, quedan excluidas del ámbito de aplicación de la directiva y de
sus obligaciones fundamentales. A título de ejemplo, algunos vendedores proponen contratos
por un período inferior a tres años o prevén un período anual de disfrute inferior a siete días.
Además, los contratos de propiedad compartida se ofrecen a través de un seguro o de la
pertenencia a un club, o mediante fórmulas concretas destinadas a excluir estas disposiciones
del ámbito de aplicación de la directiva.

· La interacción entre la reglamentación comunitaria en materia de protección de los

consumidores y las otras normas citadas ha creado un marco regulatorio complicado y
difícil de entender para las empresas y los consumidores.

· La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la posible

justificación de barreras al libre movimiento de bienes y servicios por motivos de
protección de los consumidores no aporta una solución porque se ha limitado a cuestiones
específicas de casos concretos.

· Aunque está experimentando un rápido desarrollo en muchos Estados miembros, la

autorregulación, mediante códigos de buena conducta, se ve muy restringida a escala de la
Unión Europea. Los esfuerzos realizados recientemente para desarrollar la autorregulación
a escala comunitaria han dado escasos resultados. Se ha comprobado que la
autorregulación puede ser un complemento útil de la reglamentación, y que puede reducir
la necesidad de una legislación muy pormenorizada y aportar beneficios a los
consumidores. Si bien en algunos textos legislativos de la Unión Europea se hace
referencia explícita a los códigos de conducta, estos no han podido desarrollar todo su
potencial a escala de la Unión Europea por la diversidad de las legislaciones nacionales y
la incertidumbre sobre la situación de los compromisos adoptados en los códigos y su
posible carácter ejecutorio.

· A diferencia de lo que sucede con el trabajo de los organismos de normalización en el

«nuevo enfoque»22, y el de los representantes de la patronal y los sindicatos en el diálogo
social sobre la regulación del empleo, no existe un marco para la participación oficial de
las partes interesadas en el proceso reglamentario a escala de la Unión Europea. A medida
que los mercados se diversifican crece la necesidad de recurrir a expertos para establecer la
reglamentación. La participación de los agentes interesados puede hacer más aceptables las
decisiones reglamentarias. La participación de los agentes interesados a escala de la Unión
Europea depende de la competencia y representatividad de organismos capaces de
representar eficazmente los grupos de interés.

2.3 Reglamentación y jurisprudencia nacional en materia de protección de los

consumidores

Cuando no existe legislación o jurisprudencia comunitaria, se aplica la reglamentación

nacional de los Estados miembros, que puede diferir en su fondo y aplicación. Cada Estado
miembro cuenta con un entorno reglamentario relativamente bien desarrollado dirigido
específicamente a la protección de los consumidores o a la regulación de las prácticas
comerciales entre empresas y consumidores para otros fines. No obstante, además del mismo
tipo de reglamentaciones existentes a escala comunitaria, muchos Estados miembros disponen

6
de un principio jurídico general, apoyado a veces por leyes específicas, para regir las prácticas
comerciales entre empresas y consumidores.

Principios generales

El principio general de comportamiento contrario a las buenas costumbres (contra bonos

mores) puede observarse en la legislación de Austria23, Grecia24, Portugal25 y Alemania26. El
principio de «prácticas comerciales leales» puede encontrarse en la legislación de Bélgica27,
Italia28, Luxemburgo29 y España30. Francia31 y los Países Bajos32 adoptan disposiciones
generales del derecho de responsabilidad civil, y estos últimos utilizan el concepto de ilicitud.
Existen muchas similitudes en el principio de buenas prácticas de comercialización
adoptadas por Dinamarca33, Finlandia34 y Suecia35. También se encuentran principios
generales similares en los sistemas jurídicos de muchos terceros países, en particular los
Estados Unidos, Canadá (en donde la protección de los consumidores está regulada a escala
provincial) y Australia. Aunque no existe una norma jurídica preponderante de este tipo que
rija las relaciones entre los consumidores y las empresas en el Reino Unido o Irlanda, sí
existen principios equivalentes en sus sistemas jurídicos36.

Estos principios generales han sido posteriormente desarrollados mediante una legislación
específica, o bien su desarrollo se ha dejado en manos de los tribunales, que, con el paso de
los años, han ido produciendo una jurisprudencia completa y detallada. En cada Estado
miembro, su desarrollo ha variado dependiendo del sistema jurídico y del alcance y el
objetivo del principio general. Los principios surgieron por diferentes motivos, aunque
actualmente sirvan para regular las prácticas comerciales entre empresas y consumidores. Así,
en Alemania y Austria, la apreciación del principio general se ha extendido desde la
protección de los competidores frente a prácticas comerciales desleales hasta abarcar también
la protección de los consumidores. En Francia y en España estos objetivos se tratan de forma
separada, puesto que la protección de los consumidores se rige directamente por una
legislación específica, pero éstos se encuentran protegidos de forma indirecta por los
principios generales y los reglamentos destinados a la protección de la competencia. En
cambio, Dinamarca y Suecia han adoptado medidas dirigidas específicamente a proteger a los
consumidores y a los competidores. El ámbito de aplicación y el alcance de estas leyes
generales sobre la competencia desleal varían considerablemente en la práctica entre algunos
Estados miembros, debido a su objetivo y su construcción. El aumento de estas variaciones
puede actuar como una barrera para los intercambios y distorsionar la competencia al hacer
que se de un trato muy diferente en toda la Unión Europea a prácticas similares.

Además, por regla general, las normas de protección de los consumidores a escala de la Unión
permiten a los Estados miembros adoptar medidas más detalladas o más estrictas (mediante
las denominadas «cláusulas mínimas») para proteger a los consumidores o, más comúnmente,
para mantener las normas existentes, a condición de que sean más estrictas que las normas de
la Unión Europea. Esto genera nuevas divergencias entre las legislaciones nacionales, además
de las existentes en los ámbitos no armonizados de la protección de los consumidores.

A continuación se exponen las principales características de la interacción entre los

reglamentos nacionales y los de la Unión Europea en el mercado interior:

· Existen considerables divergencias entre las leyes aplicadas a las prácticas comerciales
entre empresas y consumidores en el mercado interior, que se derivan tanto de las
reglamentaciones nacionales específicas como de diferencias en los principios generales o
en la jurisprudencia. El trato que recibe la publicidad, a través de las normas nacionales
sobre la «publicidad leal», experimenta grandes diferencias, al igual que el trato dado a las

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 alegaciones publicitarias (en lo que se refiere a los beneficios sociales, para la salud -los
«productos milagro»- o el medio ambiente ), y la publicidad dirigida a los niños
(particularmente el patrocinio de programas educativos, acontecimientos deportivos y
comercialización en los colegios). Las prácticas de comercialización, como las que se ven
afectadas por el Reglamento propuesto sobre promociones comerciales (esto es,
descuentos, simples reducciones, rebajas, ofertas conjuntas, regalos, cupones, vales y
concursos y juegos comerciales) y de otro tipo, como loterías y apuestas, subastas
simuladas, ventas piramidales, comercialización a varios niveles y las técnicas de tipo «bait
and switch» (venta con señuelo) se encuentran sometidas a diferentes normas nacionales.
También hay diferencias entre las prácticas comerciales en lo que se refiere al pago, al
objeto del contrato, a los presupuestos, la ejecución, las prestaciones, la entrega, la gestión
de las reclamaciones y el servicio posventa (por ejemplo, los números de servicio técnico
especial, la garantía comercial, el cambio, las reparaciones, etc.). La mayor parte de las
diferencias en las normativas nacionales se refieren a las disposiciones en materia de
información, aunque algunas prácticas estén total o parcialmente prohibidas en unos
Estados miembros pero autorizadas en otros.

Estudio de caso: la venta directa a varios niveles multinivel

En general, este sistema se compone de un proveedor que crea una red de distribución para
sus productos a través de clientes que a su vez venden a otros consumidores de entre su
círculo de conocidos. Para regular estas prácticas, algunos países (como Italia y los Países
Bajos) utilizan las disposiciones generales sobre el fraude, mientras que otros (como Austria,
Bélgica, Francia, Alemania y España) recurren a las leyes sobre competencia desleal. La gran
variedad de normas nacionales divergentes, que van desde la prohibición pura y simple de la
venta a domicilio (como en el caso de Luxemburgo), hasta una regulación detallada de las
modalidades autorizadas de venta directa a varios niveles (por ejemplo en España y el Reino
Unido), obliga a las empresas de este sector a modificar sus planes y sus materiales de
comercialización de un país a otro para asegurarse el cumplimiento de las normas de cada
Estado miembro. De este modo, las empresas de venta directa a varios niveles multinivel no
pueden desarrollar una estrategia de venta y comercialización paneuropea, a causa de las
numerosas disparidades entre las legislaciones nacionales dentro de la Unión Europea.

· El uso de códigos de autorregulación y códigos de conducta varía sensiblemente de un

Estado miembro a otro. En Dinamarca, Suecia y Finlandia, se fomenta la utilización de
códigos para completar la reglamentación general. La participación de los organismos
responsables de los aspectos de consumo es más significativa en la elaboración de estos
códigos. Los códigos también están muy extendidos en el Reino Unido, Irlanda y los
Países Bajos, aunque los organismos competentes en los asuntos de consumo tienen una
función menos formal. La utilización de la autorregulación como complemento de la
reglamentación está menos extendida en otros Estados miembros, aunque parece aumentar
en la Unión Europea, si bien siguiendo orientaciones diferentes en cada Estado miembro
(véase el recuadro).

Estudio de caso: códigos de conducta para el comercio electrónico

Los códigos de conducta se han revelado especialmente populares para el comercio

electrónico. En Dinamarca, Suecia y Finlandia se está preparando un código de conducta
nacional para este tipo de comercio, reuniendo a empresas y organizaciones de consumidores
bajo el patrocinio del Gobierno. Observando que se están elaborando muchos códigos de
conducta para el comercio electrónico, en los Países Bajos, en el Reino Unido y en Alemania
los Gobiernos han trabajado con los consumidores y las empresas en proyectos para

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establecer criterios aplicables a esos códigos y organismos independientes para controlarlos.
Si bien los códigos y criterios que se están desarrollando tienen muchos puntos en común,
todos difieren para reflejar la diversidad de las normas nacionales que los inspiran.

· Los efectos de estas diferencias sobre los consumidores y las empresas aumentarán con el
desarrollo de las prácticas comerciales de la «nueva economía», que no estaban previstas
por las normas específicas existentes pero que ya han sido integradas por los principios
generales nacionales y tratadas de diferentes maneras. Las nuevas prácticas publicitarias,
que ponen en tela de juicio las distinciones tradicionales de la prensa escrita entre el
contenido de la publicación y la publicidad (por ejemplo, el patrocinio de sitios de Internet,
la afiliación, las herramientas de búsqueda remuneradas, el uso de metadatos y de enlaces,
las remisiones y las recopilaciones), entran dentro de esta categoría. Los nuevos métodos
de comercialización, como las «cookies», el «spidering», las compras en grupo y compras
masivas, replantean también las normas tradicionales. Las loterías y apuestas en línea, las
monedas Internet, las subastas en Internet y la utilización de tecnología revelan también
diferencias en las normas nacionales dentro del mercado interior. El desarrollo de Internet
ha llevado a nuevas prácticas no previstas por las normas nacionales, por lo que es
probable que el desarrollo del comercio a través del teléfono móvil siga el mismo
comportamiento.

Estudios de casos

Compras masivas (o compras en grupo) describen una concentración de clientes que se

reúnen por medio de Internet para adquirir bienes o servicios a un precio reducido garantizado
por los suministradores de dichos bienes o servicios, a condición de que se encargue
determinada cantidad. No está aún muy claro el trato que recibirán tales prácticas en todos los
Estados miembros, pero un tribunal alemán, el Landsgericht Köln, sentenció el 12 de octubre
de 2000 que la práctica de «compras masivas», mediante la que compradores en línea
obtienen grandes descuentos al formar un grupo constituye una violación de la legislación
alemana contra la competencia desleal.

Nuevas técnicas de pago, como el uso del teléfono móvil y otros tipos de facturación
telefónica para que el proveedor pueda facturar bienes y servicios, están haciendo su
aparición. Si bien este procedimiento ofrece nuevas posibilidades para los consumidores,
encierra también grandes riesgos, especialmente cuando es empleado por defraudadores a
quienes los bancos han denegado el pago por tarjeta de crédito. En los Estados Unidos ya ha
habido casos de este tipo.

***

Pregunta para la consulta

· ¿Cuáles son las principales barreras que encuentran los consumidores y las empresas
como consecuencia de las diferencias entre las reglamentaciones nacionales relativas a
las prácticas comerciales buenas o leales en materia de publicidad y a las prácticas
relacionadas con los aspectos precontractuales, contractuales y posventa de las relaciones
entre las empresas y los consumidores?

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3. LA FUTURA ORIENTACIÓN DE LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES EN LA
UNIÓN EUROPEA

3.1 La necesidad de actuar

El efecto acumulativo de esta situación es un «mercado interior del consumo» que no ha

alcanzado todo su potencial ni seguido la evolución del mercado interior en las transacciones
entre empresas. Los consumidores participan raramente de forma directa en el mercado
interior mediante compras transfronterizas. Para las empresas, y sobre todo para las PYME, la
diferencia de trato que cada Estado miembro da a prácticas comerciales idénticas, supone un
factor de disuasión frente a las ventas transfronterizas y la explotación del mercado interior.
En el mejor de los casos, hay una falta de seguridad y de claridad en lo que se refiere a quince
conjuntos de obligaciones jurídicas; en el peor, sólo el número de obligaciones constituye ya
un elemento negativo para la casi totalidad de las empresas, salvo para las que pueden
afrontar los gastos de establecerse en todos los Estados miembros. Para los consumidores, la
falta de claridad y de seguridad sobre sus derechos es un freno importante para la confianza y
la fiabilidad. El mercado interior, como todos los mercados, se basa en la confianza de los
consumidores. Directivas como la de la televisión sin fronteras, que se basan en las normas
del mercado interior, evitan tener que aplicar quince conjuntos de normas nacionales en los
ámbitos regulados por ellas, puesto que se aplica el principio del Estado miembro de origen,
lo cual facilita también el control del proveedor de servicios por la autoridad competente.

Un mercado interior del consumo a pleno funcionamiento podría contribuir de forma sensible
a la consecución de los fines de la Unión Europea. La principal ventaja del mercado interior
es que constituye el mayor grupo de demanda de consumo en el mundo, y esta característica
no ha sido plenamente aprovechada. Lograr que las empresas, en particular las PYME,
puedan acceder a este potencial con la misma facilidad que a los mercados nacionales, sería
un poderoso estímulo para la competitividad. La simplificación de las normas existentes y,
donde sea posible, la desregulación, ayudarían también a reducir las cargas desproporcionadas
que recaen sobre las empresas. Los consumidores tendrían acceso a una mayor variedad de
mercado y a mejores precios. Las compras transfronterizas no reemplazarían a las
adquisiciones locales, sino que se convertirían en un medio significativo con mayor impacto
en los mercados del que representa su porcentaje de ventas al por menor. La experiencia del
sector del automóvil demuestra que las compras transfronterizas pueden tener un poderoso
efecto indirecto sobre la competencia en los mercados nacionales, puesto que los
consumidores presionan a los proveedores para que ajusten sus precios a los que pueden
obtener en otra parte dentro del mercado interior. Los estudios de la Comisión y otros estudios
realizados sobre los precios en el mercado interior revelan que en otros productos de consumo
se dan divergencias sustanciales de precios, similares a las del sector del automóvil. Una
reciente encuesta de la Comisión sobre los precios mostró que no son excepcionales las
diferencias de precios de un 30 % o incluso un 40 % entre los países de la Unión Europea que
ostentan los precios más bajos y los más altos, por ejemplo para los productos electrónicos de
consumo de marca (y tales diferencias no pueden explicarse únicamente por diferencias en el
régimen de los impuestos indirectos)37. Estas divergencias revelan, en parte, las consecuencias
de un mercado interior del consumo que no está funcionando como debería.

Esta situación no es nueva, pero constituye una razón más para adoptar medidas para
completar el mercado interior del consumo. La circulación de billetes y monedas en euros a
partir del 1 de enero de 2002 eliminará un obstáculo psicológico considerable para la
participación directa de los consumidores en el mercado interior. El comercio electrónico
encierra el potencial necesario para eliminar muchas de las barreras geográficas y logísticas
que se oponen al mercado interior del consumo. Las PYME y los consumidores que se

10
encuentran en los extremos del continente europeo pueden desarrollar relaciones comerciales
con más facilidad que antes. Este potencial todavía no está explotado38, puesto que el
comercio electrónico representa sólo una pequeña parte de las ventas al por menor y sigue
estando principalmente limitado a las fronteras nacionales.

La perspectiva de la ampliación exige también una acción, puesto que, sin reformas, la
ampliación agravaría la complejidad del contexto jurídico, y además ofrece una oportunidad
para dotar a los países candidatos, que no tienen un largo historial de protección de los
consumidores, de normas sencillas y eficaces.

Las razones políticas para la reforma han sido reconocidas al más alto nivel. El Consejo
Europeo de Lisboa fijó un nuevo objetivo estratégico para la Unión: «convertirse en la
economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo» mediante la
realización del mercado interior, la introducción de reglas fiables para el comercio electrónico
y la simplificación y mejora del entorno reglamentario. El Consejo informal de mercado
interior y consumo reunido en Lund los días 27 y 28 de abril de 2001 reconoció también la
necesidad de reforzar la dimensión de los consumidores en el mercado interior.

Por último, un mercado interior del consumo a pleno funcionamiento podría desempeñar un
importante papel en la estrategia destinada a hacer que los ciudadanos sientan más cercana la
Unión Europea, al disipar el mito de que el mercado interior es un proyecto de las grandes
empresas mostrando beneficios tangibles para su vida cotidiana.

3.2 Enfoque global

Cuando hay restricciones transfronterizas para las prácticas comerciales entre empresas y
consumidores, un mayor grado de armonización de las normas que las rigen es esencial para
el desarrollo de un mercado interior del consumo que funcione plenamente. En su
comunicación sobre el mercado interior de los servicios39, la Comisión ya ha reconocido que
serían convenientes otras medidas de armonización en ámbitos en los que la protección de la
salud y de los consumidores desempeña un importante papel.

En consecuencia, la decisión esencial gira en torno al tipo de método necesario para lograr
una mayor armonización. Las opciones son, esencialmente, dos:

· un enfoque específico basado en la adopción de una serie de nuevas directivas, o

· un enfoque mixto compuesto por una directiva marco amplia, completada por directivas
específicas en los casos en que sea necesario.

3.3 Enfoque específico

Podría lograrse una mayor armonización mediante una serie de nuevas directivas específicas.
Es difícil calcular el número de directivas necesarias. Podrían preverse directivas relativas a la
publicidad (salvo los aspectos de los que se ocupa la Directiva sobre la televisión sin
fronteras), a las prácticas de comercialización, a los pagos y los servicios posventa, así como
algunas directivas sectoriales específicas.

Por ejemplo, la Comisión ya ha iniciado trabajos en el ámbito de las comunicaciones

comerciales y ha examinado en detalle con los representantes de los Estados miembros en su
grupo de expertos la posibilidad de aplicar el principio de reconocimiento mutuo de las
normas nacionales en el subsector de las promociones de ventas40. Estas prácticas comerciales
son utilizadas por las empresas para dar publicidad a sus productos y servicios, y están sujetas

11
a una jurisprudencia o a reglas nacionales detalladas que difieren ampliamente de un Estado
miembro a otro. El trabajo del grupo de expertos ha mostrado que el único medio de permitir
la libre circulación de tales servicios, basándose en un alto nivel de protección del consumidor
en este ámbito, es reforzar la armonización. Es lo que propone un proyecto de reglamento
sobre las promociones de ventas en el mercado interior.

Este planteamiento ofrece considerables ventajas. Es un método conocido y fiable que ha

llevado a la adopción de las disposiciones legislativas existentes y es también, en principio,
más fácil alcanzar un acuerdo sobre directivas con un ámbito de aplicación relativamente
reducido y proceder luego a cambios específicos durante un largo período de tiempo.

Sin embargo, existen obviamente algunas dudas en cuanto a la eficacia de confiar

exclusivamente en este planteamiento para alcanzar un genuino mercado interior. Los límites
del ámbito de aplicación de la reglamentación existente en materia de protección de los
consumidores a escala de la Unión han justificado la necesidad de las denominadas cláusulas
mínimas en las directivas de la Unión Europea. La decisión de continuar con el planteamiento
de legislación selectiva y específica requeriría un compromiso claro de los Estados miembros
para cambiar esta política, tanto en lo que se refiere a las directivas ya existentes como a las
de nueva creación. Asimismo, muchas de las directivas existentes para la protección de los
consumidores necesitarán modificaciones para corregir los aspectos que se hayan quedado
obsoletos como consecuencia del proceso de evolución del nuevo mercado o porque los
requisitos legislativos hayan sido superados. Todo esto representa un programa de
envergadura formidable, quizá inalcanzable, a largo plazo.

3.4 Enfoque mixto

La alternativa sería elaborar una directiva marco comunitaria amplia, tecnológicamente

neutra, para armonizar las normas nacionales de equidad de las prácticas comerciales entre
empresas y consumidores. Se basaría en modelos similares a los existentes en algunos Estados
miembros y terceros países para la protección de los consumidores, y a escala de la Unión
Europea para la seguridad de los productos41 y la propuesta para la seguridad alimentaria42.
Una directiva marco general no anularía directivas relativas a sectores específicos como la
Directiva sobre las cláusulas abusivas en los contratos, ni una futura legislación, como el
Reglamento propuesto sobre las promociones de ventas y futuras modificaciones de esta
legislación (por ejemplo, la Directiva sobre la televisión sin fronteras). La directiva marco
constituiría una red de seguridad para las prácticas en las que se han detectado restricciones
transfronterizas y que no entran dentro de los ámbitos de aplicación coordinados de las
directivas dirigidas a sectores específicos. Cuando fuera necesario, la directiva marco iría
acompañada, en su momento, por una reforma de las directivas de protección de los
consumidores existentes, para garantizar la coherencia general del sistema de protección de
los consumidores. Una reforma de este tipo podría abordarse una vez establecida la directiva
marco, y cuando su funcionamiento en la práctica haya permitido adquirir cierta experiencia.

Para proporcionar el grado de certeza requerido y prevenir diferencias de interpretación

jurídica de los tribunales nacionales, la directiva marco debería ser algo más que un simple
principio general de regulación de las prácticas comerciales entre empresas y consumidores.
Debería tratar las principales diferencias entre normas nacionales sobre las prácticas
comerciales que han afectado al funcionamiento del mercado interior, estableciendo normas
claras a escala de la Unión Europea mediante la armonización.

La principal ventaja de un enfoque marco en comparación con un enfoque específico reside

en que su naturaleza global hace menos necesaria una reglamentación más detallada de la

12
protección de los consumidores. La existencia de normas generales de referencia permite
abordar las nuevas prácticas comerciales sin tener que recurrir a nueva reglamentación. Las
empresas pueden innovar en una situación de menor incertidumbre y las prácticas desleales
pueden combatirse sin apelar a nuevas normas. Un enfoque marco permite también la
simplificación de las normas existentes. Por ejemplo, las directivas sobre la publicidad
engañosa y la publicidad comparativa podrían integrarse en la directiva marco. La flexibilidad
de una directiva marco eliminaría también la justificación de las cláusulas mínimas en las
directivas comunitarias relativas a la protección de los consumidores.

Una directiva marco podría también proporcionar una base firme para la autorregulación a
escala de la Unión Europea en el ámbito de la protección de los consumidores, y para el
desarrollo de orientaciones prácticas no obligatorias. Estos dos instrumentos pueden reducir la
necesidad de una reglamentación dispositiva detallada. Por último, una directiva marco podría
constituir la base para una participación formal de las partes interesadas en el proceso
regulador.

Sin embargo, aunque en teoría una directiva marco única sea más sencilla y más rápida de
negociar que una serie de directivas, contendría más cuestiones sustanciales y, en
consecuencia, el consenso sería más difícil de alcanzar.

Preguntas para la consulta

· ¿Está de acuerdo en que es necesario reformar la protección de los consumidores en el

mercado interior?

· ¿La reforma debería hacerse de acuerdo con el enfoque específico existente o con el
planteamiento mixto que acaba de exponerse?

· ¿Cuáles serán las repercusiones de los dos enfoques en términos de costes y beneficios
para los consumidores y las empresas?

· ¿Cuáles son las prioridades de la armonización en el enfoque específico?

4. OTRAS CUESTIONES

Si se optara por un enfoque mixto para la reforma de la protección de los consumidores,

surgirían otras cuestiones.

4.1 Marco general para las prácticas comerciales leales

Una directiva marco se basaría en una cláusula general sobre las relaciones entre empresas y
consumidores, que podría inspirarse en los modelos jurídicos existentes sobre las «prácticas
comerciales leales» o en el «buen comportamiento comercial». Esencialmente, sería una
obligación de no recurrir a prácticas comerciales desleales e incluiría una comprobación
general. Este planteamiento es comparable al de la Directiva sobre las cláusulas abusivas de
los contratos. Se excluirían las normas nacionales que versen estrictamente sobre objetivos de
interés general en relación con prácticas comerciales distintos a los de protección de los
consumidores (por ejemplo, pluralismo, protección de la cultura, salud y seguridad, respeto de
la persona, etc.) y las disposiciones de la legislación nacional en materia de contratos.

13
La cláusula general debería completarse con pruebas generales de equidad y normas
específicas para eliminar las diferencias en las reglamentaciones nacionales en materia de
prácticas comerciales. Estas podrían abarcar todos los elementos del comercio leal, por
ejemplo la revelación de información, las prácticas fraudulentas y engañosas o el abuso de
influencia, así como las normas sobre comercialización y las prácticas comerciales
relacionadas con las fases contractual y posventa de la transacción. Estos principios y normas
generales abordarían los principales aspectos de incertidumbre y de diversidad y se inspirarían
en los elementos siguientes:

· la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y los conceptos

jurídicos comunitarios existentes, en particular sobre la publicidad engañosa y la
verificación de las cláusulas abusivas de los contratos, y,

· los ejemplos nacionales sobre cuestiones como las prácticas fraudulentas y engañosas, el
abuso de influencia o las presiones, la comunicación de información, los consumidores
vulnerables, las rebajas equitativas y la buena fe.

4.2 Marco general relativo a las prácticas fraudulentas y engañosas

En lugar de basarse en las prácticas comerciales leales, la directiva marco podría partir del
concepto más restrictivo de prácticas fraudulentas y engañosas. Probablemente sería más fácil
alcanzar un acuerdo sobre tal directiva marco, puesto que este concepto constituye, en muchos
aspectos, el núcleo común de los conceptos de comercio desleal en toda la Unión Europea. En
concreto, esta prohibición general ya se introducido como criterio en la Directiva sobre
publicidad engañosa. Un planteamiento común comunitario en estas cuestiones supondría un
paso adelante significativo tanto para la protección de los consumidores como para la
simplificación del entorno reglamentario. Asimismo, podría concebirse como un primer paso
hacia una directiva marco basada en prácticas comerciales leales. No obstante, dado su ámbito
de aplicación más limitado, la directiva marco no abarcaría todos los aspectos que entran
dentro de una obligación general de comercio equitativo (por ejemplo, la utilización de
técnicas de venta basadas en el abuso de influencia). En consecuencia, los planteamientos
nacionales divergentes sobre cuestiones que no entran dentro del ámbito de esta obligación
general podrían seguir desarrollándose, y probablemente serían necesarias reglamentaciones
específicas a escala de la Unión.

4.3 Información

Dada la importancia que las disposiciones en materia de información tienen para la protección
de los consumidores, y el derecho de estos a la información que recoge el artículo 153 del
Tratado CE, ambas alternativas incluirían como punto central obligaciones generales sobre la
comunicación de información. Un aspecto esencial sería la obligación de que las empresas
comuniquen toda la información necesaria a los consumidores de forma clara y oportuna, lo
que garantizaría el respeto del derecho a la información que el Tratado otorga a los
consumidores. En la directiva marco sobre las prácticas comerciales leales también sería
posible excluir prácticas como el exceso deliberado de información y el recurso excesivo a la
«letra pequeña». Asimismo, pondría de manifiesto otra importante dimensión del comercio
desleal, a saber, que las omisiones también pueden constituir una práctica de comercio
desleal.

14
4.4 Autorregulación y corregulación

Es posible que la acción regulatoria no sea la más idónea para muchos problemas, en cuyo
caso la autorregulación puede alcanzar algunos de los objetivos de protección de los
consumidores, especialmente en industrias que reconocen que comparten un gran interés por
mantener la confianza de los consumidores y que pueden verse perjudicadas por oportunistas
o comerciantes deshonestos. Una autorregulación real, con compromisos claros y
voluntariamente obligatorios para con los consumidores y que sea correctamente aplicada
puede reducir la necesidad de una reglamentación o de la corregulación. Actualmente no
existe ningún medio para garantizar una autorregulación eficaz a escala de la Unión en el
ámbito de la protección de los consumidores. Otra opción sería que la directiva marco lo
hiciera posible, permitiendo así a las empresas adherirse a un único código de conducta en
lugar de a quince. Las diferencias en las legislaciones nacionales y las obligaciones generales
no permiten, por el momento, el desarrollo de auténticos códigos de ámbito comunitario.

Para que la opción de una autorregulación a escala de la Unión funcionara, serían precisos dos
elementos. En primer lugar, cualquier obligación general tendría que definir el
incumplimiento de un compromiso voluntario por parte de una empresa para con los
consumidores como una práctica engañosa o desleal. Por el momento, sólo es posible adoptar
medidas contra el incumplimiento de un compromiso voluntario si se repite en la publicidad,
ya que puede aplicársele la Directiva sobre publicidad engañosa. Es posible que la
introducción de una consecuencia jurídica para los compromisos contraídos en virtud de
códigos de conducta u otros compromisos voluntarios ayudara a las empresas y a los
consumidores, puesto que estos confiarían en que los organismos públicos de ejecución
actuaran como «la última instancia de aplicación». El respeto más riguroso de los
compromisos contraídos mediante la autorregulación sería un argumento a favor de una
reglamentación menos importante. Una autorreglamentación más rigurosa también resolvería
el problema de los «oportunistas», puesto que aportaría otro punto de referencia a los
tribunales y a las autoridades en su trato a los comerciantes que no siguen dichos acuerdos.

En segundo lugar, el ámbito de aplicación de la obligación general no se limitaría a las

empresas que mantienen relación con los consumidores, sino que alcanzaría también a las
asociaciones comerciales y otras organizaciones que formulan recomendaciones sobre
prácticas comerciales y elaboran códigos, etc. En la actualidad, es lo que sucede con la
Directiva sobre cláusulas abusivas en los contratos (artículo 7). Teniendo en cuenta la
influencia que las asociaciones profesionales ejercen sobre el desarrollo de las prácticas
comerciales, es lógico reforzar en este sentido la responsabilidad de sus acciones. Por último,
no habría disposiciones sobre la aceptación o aprobación explícita de los códigos por parte de
la Comisión. No sería adecuado, dadas las posibilidades de uso indebido de las normas de la
competencia a través de los códigos y la responsabilidad de la Comisión en materia de
aplicación de dichas normas.

En su reciente Libro Blanco sobre la gobernanza43, la Comisión ha recomendado hacer un

mayor uso de los «mecanismos de corregulación» y las «directivas marco», por lo que
cualquier propuesta para la protección del consumidor que incluya la corregulación deberá
cumplir las condiciones que el Libro Blanco establece para ella. El cometido y la
responsabilidad de los propietarios de un código en lo que se refiere a la elaboración de
códigos y la función de las autoridades públicas en su aplicación podrían verse reforzados y
clarificados. La combinación de una directiva marco y una base de autorregulación a escala de
la Unión podrían considerarse como un planteamiento corregulador, de acuerdo con los
términos del Libro Blanco, con ciertas similitudes con el «nuevo enfoque».

15
4.5 Orientación práctica

Si bien una directiva marco introduciría un alto grado de seguridad jurídica para las empresas
y los consumidores, siempre quedaría cierto riesgo de divergencia de interpretación por parte
de los tribunales nacionales, aunque no en el grado actual. No obstante, una directiva marco
podría facilitar al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas la resolución de estas
cuestiones en el futuro, y podrían utilizarse otras directivas para garantizar la seguridad
jurídica, especialmente para aspectos específicos de un sector.

Asimismo, podría preverse la elaboración de orientaciones prácticas no obligatorias en un

lenguaje fácilmente comprensible, dirigidas a los consumidores o las empresas, los jueces y
funcionarios competentes. Aunque no fueran jurídicamente vinculantes, dichas orientaciones
podrían aumentar la seguridad y reducir el riesgo de fragmentación. Tales orientaciones
podrían adoptar la forma de recomendaciones de la Comisión o de lista indicativa de ejemplos
de prácticas comerciales generales y específicas de un sector. Una lista de este tipo, similar a
la utilizada en la Directiva sobre las cláusulas abusivas de los contratos, presentaría la ventaja
de estar más formalmente ligada a la legislación en la que se inspira. Cabría también la
posibilidad de que la Comisión y los Estados miembros pudieran actualizar la lista, mediante
un comité regulador, para prevenir su obsolescencia. En cualquier caso, las orientaciones
tendrían que elaborarse en un entorno de máxima transparencia y consulta.

4.6 Participación de las partes interesadas

La introducción de orientaciones prácticas no obligatorias permitiría también que los

interesados participaran en su elaboración. La Comisión y los Estados miembros podrían
invitar a algunos agentes a que llegaran a un acuerdo sobre partes de las orientaciones
específicas para un sector dentro de un plazo fijado. Para que esto sea posible, la directiva
marco tendría que establecer un marco para esta participación y criterios para los organismos
interesados, y los organismos de tipo comunitario deberían estar mejor organizados y
financiados y tener más capacidades que las actuales, y su financiación tendría que revisarse.

Preguntas para la consulta

En caso de que se adoptara el enfoque mixto:

· ¿Cuáles serían los principales elementos de una cláusula general, de los criterios
generales y de las normas básicas para la regulación de las prácticas comerciales?

· ¿Qué sería mejor: una directiva marco con una cláusula general basada en prácticas
comerciales leales o referida sólo a prácticas fraudulentas y engañosas? ¿Qué enfoque es
más viable? ¿Cuál sería el más adecuado para abordar el problema de la fragmentación
del mercado interior?

· ¿Sería conveniente incluir una base para la autorregulación en una directiva marco? En
caso afirmativo, ¿cuáles son los elementos esenciales para la inclusión de tales opciones y
criterios?

· ¿Sería conveniente elaborar orientaciones prácticas no obligatorias? ¿Estas orientaciones

deberían adoptar la forma de recomendaciones de la Comisión o de lista indicativa de
ejemplos permitidos y ejemplos ilícitos adjunta a la directiva?

16
· ¿Las partes interesadas deberían participar en la elaboración de las orientaciones
prácticas no obligatorias?

5. ESTRUCTURAS DE APLICACIÓN

5.1 Cumplimiento Aplicación actual en la Unión Europea

Cualquier medida reguladora debe ir ligada a estructuras adecuadas encargadas de su

cumplimiento que garanticen su aplicación correcta. Los mercados exigen reglas claras y
seguras, pero también necesitan que dichas reglas se cumplan realmente. La confianza de los
consumidores y un mercado interior competitivo requieren una aplicación y un cumplimiento
coherentes de la ley, con independencia del lugar en que se encuentren el consumidor o la
empresa. Tanto si el instrumento regulador que se utiliza es un planteamiento de directiva
específica como si es una directiva marco, tiene que ir ligado a mecanismos de ejecución si se
quiere que los Estados miembros puedan cooperar rápida, eficaz y efectivamente para resolver
las cuestiones de aplicación transfronteriza.

La creación del mercado interior ya ha necesitado el desarrollo de cierto grado de cooperación

en materia de ejecución y coordinación. Por ejemplo, se han creado mecanismos oficiales de
cooperación en lo que se refiere a políticas de mercado interior relativas a la fiscalidad, las
aduanas, la seguridad alimentaria y la seguridad de los productos. Para la protección de los
consumidores ya existe una combinación de mecanismos informales y un instrumento
jurídico. La Directiva sobre las acciones de cesación otorga a los organismos nacionales
competentes en materia de consumo y a las asociaciones de consumidores designadas por los
Estados miembros la capacidad de interponer acciones de cesación en los tribunales de su
propio país y de otros Estados miembros para impedir que algunos agentes infrinjan las
directivas comunitarias sobre protección de los consumidores. La Red internacional de
supervisión de las prácticas comerciales (International Marketing Supervisión Network,
IMSN) es un foro semestral para la cooperación informal entre los responsables de la
aplicación de las leyes en el mundo. Un subgrupo de funcionarios encargados de su
cumplimiento en la Unión Europea se reúne también cada seis meses.

La Comisión participa activamente en la IMSN y mantiene un diálogo con los Estados

miembros acerca de la futura cooperación sobre los aspectos de la aplicación. Su análisis del
cumplimiento de la legislación en el mercado interior ha determinado las características
principales en materia de aplicación de la protección de los consumidores en el mercado
interior que se exponen a continuación:

· Los consumidores y las asociaciones de consumidores seguirán teniendo una función

esencial en lo que se refiere al cumplimiento, a través de los tribunales, pero el pleno
funcionamiento de un mercado interior de los consumidores dependerá también de que las
autoridades públicas competentes actúen en cooperación como «la última instancia
ejecutiva». La capacidad de los poderes públicos para actuar y prevenir el perjuicio a los
consumidores antes de que se materialice, en caso de que las empresas actúen
fraudulentamente, con engaño o mala fe, o para persuadir a las empresas de que cambien
su comportamiento sin tener que recurrir a largos procedimientos jurídicos, es un elemento
esencial de la confianza de las empresas y los consumidores. Un mercado interior necesita
una vigilancia coordinada del mercado

· El desarrollo del comercio electrónico hará mucho más necesaria la cooperación. El

entorno en línea abre posibilidades sin precedente de que empresas fraudulentas,

17
 deshonestas o desleales entren en contacto con consumidores de un ámbito de jurisdicción
diferente y puedan escapar a la acción de las autoridades competentes. El artículo 19 de la
Directiva sobre el comercio electrónico establece que los Estados miembros deberán
dotarse de los medios adecuados de supervisión e investigación necesarios para aplicar la
directiva y deberán cooperar mutuamente.

· La cooperación entre los organismos públicos de diferentes Estados miembros es esencial

para luchar contra los comerciantes que actúan más allá de las fronteras de forma
fraudulenta, deshonesta o desleal. Los acuerdos de cooperación existentes, no oficiales,
han resultado extremadamente útiles dentro de su marco informal, pero no ofrecen los
instrumentos necesarios de cooperación que se han desarrollado en otros ámbitos políticos.

· La Directiva sobre acciones de cesación colma una laguna importante, y constituye una
herramienta muy útil para las asociaciones de consumidores, pero no es probable que se
convierta en un instrumento polivalente para resolver estas cuestiones. La relación entre
coste y beneficio que supone para una autoridad pública el inicio de una acción de cesación
en jurisdicciones extranjeras nunca será lo suficientemente positiva como para que este
instrumento pueda generalizarse en la práctica diaria.

· No existe un marco para el intercambio sistemático de información («asistencia mutua»)

sobre comerciantes potencialmente fraudulentos, deshonestos o desleales, ni de forma
espontánea ni a petición de parte. El intercambio extensivo de información es la piedra de
toque de una vigilancia eficaz del mercado. Tampoco existe una base jurídica para la
comunicación de tal información de forma confidencial entre organismos de aplicación de
la ley. Por ejemplo, recientemente se ha creado una base de datos dentro del subgrupo de la
Unión Europea en la IMSN, pero se limita a ser un instrumento histórico y anticuado, en
lugar de un arma de aplicación «en tiempo real», por razones de confidencialidad. Los
organismos responsables de la aplicación de la reglamentación sólo actúan en nombre de
los consumidores de su propia jurisdicción, en lugar de hacerlo, como el mercado interior
lo exige, en nombre de todos los consumidores de la Unión, y tampoco existe un marco
para las acciones coordinadas de aplicación de la ley contra los comerciantes que se dirigen
a consumidores de varios Estados miembros. Hay organismos competentes situados a
diferentes niveles de gobierno en los Estados miembros, pero no hay un único punto de
contacto para las autoridades de otro Estado miembro ni los suficientes enlaces dentro de
cada Estado miembro que garanticen una buena cooperación.

· La falta de un marco para la cooperación en materia de aplicación en la Unión Europea

tiene también como consecuencia que esta no puede iniciar una cooperación eficaz con
terceros países. El desarrollo del comercio electrónico, que deja entrever la posibilidad de
hacer compras por encima de las fronteras a escala mundial, exige tal cooperación. Para
hacer frente a este reto, los Estados Unidos, Canadá y Australia han creado una red oficial
de cooperación, a la que han invitado a adherirse a la Unión Europea, a Japón y a otros
países. La red mundial ya ha logrado superar los problemas de confidencialidad
encontrados por la IMSN-Unión Europea y ha elaborado una base de datos en tiempo real.
La falta de un marco comunitario para la cooperación impide que la Unión pueda adherirse
a la red mundial e influir sobre su evolución.

· Al igual que faltan instrumentos prácticos para la cooperación en materia de aplicación,

habituales en otros ámbitos políticos, se carece de un marco formal para la cooperación
sobre proyectos comunes y para el intercambio de las mejores prácticas sobre educación,
información y representación del consumidor. Las buenas ideas no se comparten de forma
sistemática, y los intentos de evitar una duplicación de esfuerzos y poner en común los

18
 recursos han sido limitados y esporádicos. Todo ello a pesar de los recursos escasos y
limitados dedicados en todos los Estados miembros a la aplicación y la educación, a la
información y la representación.

· El funcionamiento pleno de un mercado interior de los consumidores depende de su

aplicación más o menos eficaz en todos los Estados miembros. El artículo 153 del Tratado
CE fue modificado por el Tratado de Amsterdam para precisar el cometido de la Comisión
como garante de la eficacia de las políticas nacionales. Por el momento, no existe un marco
en el que la Comisión pueda llevar a cabo su función de control y ayudar a mejorar las
normas de ejecución en el mercado interior. La necesidad de que la Comisión desempeñe
esta función de apoyo aumentará con la ampliación y la entrada de países sin una larga
tradición de protección de los consumidores.

· La Comisión también se ve entorpecida en su labor de vigilancia del mercado interno de

los consumidores y de las repercusiones de la legislación de protección de los
consumidores por la falta de una corriente sistemática de información sobre el terreno en
los Estados miembros. En particular, la falta de información por parte de las autoridades
responsables de la aplicación y las pruebas repetidas de quejas de los consumidores hacen
que resulte muy difícil evaluar el desarrollo del mercado interior del consumo.

5.2 Opciones para un refuerzo de la cooperación en materia de aplicación

Es absolutamente indispensable la creación de un marco jurídico para la cooperación formal

entre las autoridades públicas con el fin de construir el mercado interior del consumo, y
aunque su posterior desarrollo completará sin duda cualquier reforma regulatoria, tal como se
ha expuesto en las secciones 3 y 4, tales mecanismos siguen siendo necesarios. La ventaja de
un marco legal de cooperación, al igual que en otros ámbitos políticos, es que brinda nuevas
posibilidades y nuevos instrumentos a las autoridades encargadas de la aplicación de la
legislación. No obstante, la adopción de algunas medidas que no precisen legislación haría
también avanzar en este ámbito. El uso y la práctica de instrumentos formales o informales
podrían desarrollarse con el tiempo y en función de las necesidades, pero no pueden intervenir
hasta que tales instrumentos no sean creados.

Un marco jurídico para la cooperación tendría ventajas para el comercio interior sobre la base
de las normas actuales comunitarias de protección de los consumidores, sin necesidad de las
reformas expuestas anteriormente, pero las ventajas de un marco jurídico para la cooperación
serían mayores si se abordara cualquiera de ellas. Una base común más amplia de normas de
aplicación ayudaría a las autoridades competentes a reforzar la cooperación y la confianza
mutuas.

En cualquier caso, la elaboración de un marco de cooperación ayudaría a mejorar la corriente

de información entre las autoridades encargadas de la aplicación y la reglamentación. Por sus
propias características, los problemas de protección de los consumidores requieren con
frecuencia como respuesta una combinación de políticas que aúne la acción reguladora con
iniciativas en el terreno de la aplicación, la información y la educación, por lo que la gestión
cotidiana de la aplicación y la regulación deberían ir más estrechamente ligadas en el futuro.

Dentro de un marco jurídico de cooperación podrían incluirse también una serie de posibles
instrumentos de cooperación, como los que se describen a continuación.

19
· El nombramiento de autoridades competentes por cada Estado miembro para coordinar la
cooperación en materia de aplicación entre los organismos nacionales, regionales y locales
y actuar como un único punto de contacto. No se incluiría la cooperación judicial.

· La introducción de derechos y obligaciones de asistencia mutua entre los Estados

miembros. La asistencia mutua podría abarcar el intercambio de información a petición de
parte y de forma espontánea, el uso recíproco de la notificación nacional y de las
competencias de vigilancia, investigación e incautación. Asimismo, en el marco también
debería incluirse el principio de que los organismos nacionales de aplicación puedan actuar
en nombre de todos los consumidores de la Unión.

· La creación de bases de datos comunes y redes de comunicación que respeten los

requisitos de confidencialidad.

· La imposición a los Estados miembros de la obligación de facilitar información

(estadísticas, reclamaciones, modelos de riesgo, urgencias, etc.) a la Comisión para su
difusión a otros Estados miembros, con el fin de aumentar la coordinación de la vigilancia
del mercado. Podría incluir el desarrollo de un sistema a escala de la Unión para la
clasificación de quejas reclamaciones por tipo y sector, y la imposición a la Comisión de
la obligación de controlar y evaluar el cumplimiento de la reglamentación en el mercado
interior y la aplicación de las políticas nacionales y de coordinar los proyectos comunes.

· La posibilidad de que los Estados miembros puedan llevar a cabo acciones de aplicación de
la ley coordinadas (investigaciones simultáneas, acciones de cesación, etc.), aunque
conservando siempre sus competencias nacionales.

· La posibilidad de realizar proyectos nacionales y comunitarios comunes como la creación

de redes de información y comunicación, bases de datos comunes, formación, seminarios,
intercambios e inspecciones comunes.

· La posibilidad de que la Unión Europea trabaje en cooperación con terceros países en

materia de aplicación de la reglamentación y se adhiera a redes mundiales en este ámbito.
La posible asociación de países candidatos a iniciativas de cooperación, especialmente
proyectos comunes.

Cualesquiera que sean los instrumentos por los que se opte finalmente para incluirlos en el
marco de cooperación, su gestión requerirá la creación de un comité de la Comisión y los
Estados miembros, conforme a la Decisión 1999/468/CE44 del Consejo. Dicho comité tendrá
como función la puesta en práctica de la cooperación y tendrá que actuar como foro para el
análisis, la vigilancia, la resolución de problemas y la acción no legislativa.

Preguntas para la consulta

· ¿Se necesita un marco jurídico para mejorar la cooperación entre las autoridades
competentes en materia de protección de los consumidores?

· ¿Cuáles deberían ser los elementos fundamentales de dicho marco jurídico?

20
11
V.I.E.W. Estudio sobre la posibilidad de un marco general legislativo sobre la lealtad de las
transacciones comerciales http://europa.eu.int/comm/consumers; Estudio de Price Waterhouse Coopers
sobre la legislación en materia de protección del consumidor y la sociedad de la información
http://europa.eu.int/comm/consumers, y estudio de Lex Fori para determinar las mejores prácticas en el
uso de la autorreglamentación y su aplicación a los consumidores en la Unión Europea
http://europa.eu.int/comm/consumers.
2
Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros en materia de
publicidad engañosa (DO L 250 de 19.9.1984 p. 17).
3
Directiva 97/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 1997, por la que se
modifica la Directiva 84/450/CEE sobre publicidad engañosa, a fin de incluir en la misma la publicidad
comparativa (DO L 290 de 23.10.1997 p. 18).
4
Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos
celebrados con consumidores (DO L 095 de 21.4.1993 p. 29).
5
Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, sobre
determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo (DO L 171 de 7.7.1999
p. 12).
6
Directiva 95/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de noviembre de 1995, por la que se
modifica la Directiva 79/581/CEE relativa a la protección de los consumidores en materia de indicación
de los precios de los productos alimenticios, y la Directiva 88/314/CEE relativa a la protección de los
consumidores en materia de indicación de los precios de los productos no alimenticios (DO L 299 de
12.12.1995 p. 11).
7
Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las
legislaciones de los Estados Miembros en materia de productos cosméticos (DO L 262 de 27.9.1976
p. 169 ), modificada por la Directiva 79/661/CEE (DO L 192 de 31.7.1979, p.35), Directiva
82/368/CEE (DO L 167 de 15.6.1982, p.1), Directiva 83/574/CEE (DO L 332 de 28.11.1983, p.38),
Directiva 88/667/CEE (DO L 382 de 31.12.1988, 46), Directiva 89/679/CEE (DO L 398 de 30.12.89,
p.25), Directiva 93/35/CEE (DO L 151 de 23.6.1993 p.32) y Directiva 97/18/CE (DO L 114 de
1.5.1997).
8
Directiva 96/74/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, relativa a las
denominaciones textiles (DO L 032 de 3.2.1997 p. 38 ), modificada por la Directiva 97/37/CE (DO L
169 de 27.6.1997, p.74).
9
Directiva 92/28/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992, relativa a la publicidad de los
medicamentos para uso humano (DO L 113 de 30.4.1992 p. 13).
10
Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las
vacaciones combinadas y los circuitos combinados (DO L 158 de 23.6.1990, p. 59).
11
Directiva 85/577/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, referente a la protección de los
consumidores en el caso de contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales (DO L 372
de 31.12.1985 p. 31).
12
Directiva 87/102/CEE del Consejo de 22 de diciembre de 1986 relativa a la aproximación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros en materia de crédito
al consumo (DO L 042 de 12.2.1987 p.48 ). Modificada por la Directiva 90/88/CEE del Consejo de
22.2.1990 (DO L 61 de 10.3.1990, p. 14) Directiva 98/7/CE del Consejo y del Parlamento Europeo de
16.2.1998 (DO L 101 de 1.4.1998, p. 17).
13
Directiva 97/7/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 1997, relativa a la
protección de los consumidores en materia de contratos a distancia (DO L 144 de 4.6.1997 p. 19 ).

21
14
Directiva 90/384/CE del Consejo, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros
relativas a los instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático, DO L 189 de 20.7.1990, p.1.
15
Directiva 94/47/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 1994, relativa a la
protección de los adquirentes en lo relativo a determinados aspectos de los contratos de adquisición de
un derecho de utilización de inmuebles en régimen de tiempo compartido (DO L 280 de 29.10.1994
p. 83).
16
Directiva 98/27/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 1998, relativa a las
acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores (DO L 166 de
11.6.1998, p. 0051 - 0055).
17
Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a
determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el
comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico) (DO L 178 de
17.7.2000 p. 1.
18
Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros relativas al ejercicio de
actividades de radiodifusión televisiva (DO L 298 de 17.10.1989, p. 23), cuya última modificación la
constituye la Directiva 97/36/CE.
19
Reglamento (CE) n° 44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia
judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (DO L
012 de 16.1.2001 p. 1).
20
80/934/CEE. Convenio de Roma sobre la legislación aplicable a las obligaciones contractuales, DO L
266, 9 de octubre de 1980.
21
Entre estos ejemplos se encuentran los obsequios como sistema de promoción de ventas (Oosthoek, C-
286/81 [1982] TJCE 4575), la imitación servil (Industrie Diensten Groep v. Beele
Handelmaastschzppij, C-6/81 [1982] TJCE 707), la prohibición de la reventa a pérdida (Keck and
Mithouard, C-267 & 268/91 [1993] TJCE I-6097), las importaciones paralelas (Dansk supermarked v.
Imerco, C-58/80 [1981] TJCE 181), la publicidad que puede inducir a error (Pall corp. v Dahlhausen,
C-283/89 [1990] TJCE. I-4827; Verband Sozialer Wettbewerb e.V v Laboratorios Clinique SNC y
Cosméticos Estée Lauder GmbH, C-315/92 [1994] TJCE I-317; Mars, C-470/93 [1995] TJCE I923;
Comisión v Alemania “Salsa holandesa”, C-51/94 [1995] TJCE I-3299; Gut Springenheide, C-210/96
[1998] TJCE I-4657, Estée Lauder v Lancaster, C-220/98 unreported), las comparaciones de precio e
incitación a la compra (GB-INNO, C-362/88 [1990] TJCE I-667; Yves Rocher, C-156/91 [1993] TJCE
I-2361), y los requisitos de información (Comisión v Reino Unido, C-20/83 [1985] TJCE. 1201;
Robertson, C-220/81 [1982] TJCE 2349).
22
Resolución del Consejo, de 7 de mayo 1985, relativa a una nueva aproximación en materia de
armonización y de normalización (DO C 136 de 4.6.1985).
23
Artículo 1 de la Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (Ley federal contra la competencia
desleal).
24
Artículo 1 de la Act on Unfair Competition (Ley sobre competencia desleal).
25
Apartado 1 del artículo 260, del Codigo da Propriedade Industrial (Código de la propiedad industrial).
26
Artículo 1 de la Gesetz gegen den unlautern Wettbewerb.
27
Artículos 93 y 94 de la Loi sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du
consommateur (Ley sobre las prácticas comerciales y sobre la información y la protección del
consumidor).

22
28
Artículo 2598 del Codice Civile (Código civil).
29
Artículo 16 de la Loi du 27 novembre 1986 réglementant certaines pratiques commerciales et
sanctionant la concurrance déloyale (Ley de 27 de noviembre de 1986 que rige ciertas prácticas
comerciales y sanciona la competencia desleal).
30
Artículo 5 de la Ley sobre la Competencia Desleal y Artículo 6(b) de la Ley General de Publicidad.
31
Artículo 1382-1384 del Code Civil (Código civil).
32
Artículo 6:162 de la Burgerlijk Wetboek.
33
Artículo 1 de la Marketing Practices Act (Ley de prácticas de comercialización).
34
Consumer Protection Act (Ley de protección de los consumidores), parte 2 artículo 1.
35
Apartado 1 del artículo 4, de la Marketing Act (Ley de comercialización).
36
El derecho consuetudinario inglés ha desarrollado principios como el de ‘unconscionability’ y ‘equity’
como medio para garantizar equilibrio y equidad en las transacciones comerciales. Un reciente informe
de los servicios financieros del Reino Unido “Treating Customers fairly after the point of sale” (Tratar
justamente a los consumidores después de la venta) (junio de 2001) ha examinado el concepto de
‘fairness’ en la legislación inglesa y lo ha desglosado en cierto número de elementos identificables que
en conjunto forman el concepto de ‘fair’, y tipos de comportamiento que revelen una actuación leal
(véase el anexo 1).

37 Single Market Scoreboard Nº 8 (28 de mayo de 2001) p.17-21.

38
El dictamen del Comité Económico y Social sobre «Los efectos del comercio electrónico sobre el
mercado interior» muestra que actualmente en Europa el comercio interior supone menos del 1 % del
número total de transacciones de consumo, es decir, menos que la venta por correo tradicional (DO
C/123, 25.04.01, p.1-10).
39
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Una estrategia para el mercado
interior de servicios, COM(2000) 888.
40
Véase el dictamen del Grupo de expertos sobre la regulación de los descuentos transfronterizos en la
Comunidad (Commercial Communications Journal, número 19, junio de 1999) y el dictamen del grupo
de expertos sobre la regulación de los regalos y ofertas transfronterizas en la Comunidad (Commercial
Communications journal, número 24, octubre de 2000).
41
Directiva 92/59/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativa a la seguridad general de los
productos, DO L 228 de 11.8.92, p. 24.
42
Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los principios y
los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se
fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria COM(2000) 716 final, 8.11.2000.
43
La gobernanza europea: Un Libro Blanco (COM(2001) 428).
44
Decisión del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el
ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184 de 17.7.1999, p.23).

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