PROBLEMTICA PENAL, SUSTANTIVA, ADJETIVA

Y EJECUTIVA DE LOS MENORES INFRACTORES

Ruth VILLANUEVA CASTILLEJA*
El tema con el cual voy a participar en estas IV Jornadas sobre Justicia
Penal, gracias a la amable invitacin tanto de la doctora Olga Islas de
Gonzlez Mariscal, como del doctor Sergio Garca Ramrez, lo considero
de significativa importancia, porque permite analizar aspectos que muchas
veces presentan confusin en el tema de los menores infractores.
Por esta razn quiero iniciar resaltando que en el mbito sustantivo debe
de ubicarse al menor, en su calidad especfica, priorizando el inters supremo de ste para poder comprender tanto el mbito adjetivo como el ejecutivo del sistema de menores infractores. As pues y atendiendo a nuestro
sistema jurdico, me remito a lo sealado en el artculo 1o. de nuestra Constitucin: En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las
garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse
ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece
El artculo 18 de este mismo ordenamiento seala: La federacin y los
gobiernos de los estados establecern instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores, de donde se desprende que estamos
justamente ante el supuesto mencionado en el artculo primero sino en los
casos y en las condiciones que ella misma establece, situacin que significa la necesidad de crear instituciones especiales que atiendan a las caractersticas del menor infractor, que no necesariamente deben ser las del
adulto delincuente. En ese sentido es importante resaltar que cuando se
habla de instituciones, debe entenderse por stas, no los edificios ni las
construcciones sino los principios o fundamentos que desde los jurisconsultos romanos entendieron como tales y que son fundamentos jurdicos,
* Academia Mexicana de Ciencias Penales.
105

106

RUTH VILLANUEVA CASTILLEJA

mismos que abarcan leyes, procedimientos y una organizacin tal que implica tanto autoridad como funcionamiento. Institucin proviene del vocablo latino Institutionis y hereda de ste gran parte de su significado, edificar, organizar, instruir y educar. Tambin se recogen diversas acepciones
como propsito, finalidad, materia, forma de vida e ideas establecidas. Al
respecto el doctor Garca Ramrez ha manifestado que en este concepto
quedan abarcados los organismos llamados a conocer y resolver; las instituciones sustantivas, que regulan el contenido de las infracciones atribuibles
a los menores y las consecuencias legales de aqullos; las instituciones
adjetivas, esto es, los procedimientos dirigidos a la adopcin de resoluciones; y las instituciones ejecutivas, o sea, las reglas de ejecucin y los medios para ese efecto: a veces verdaderos establecimientos, pero en la mayora de los casos; el propio hogar del joven, o un hogar sustituto, a los que
no podramos determinar establecimientos en el sentido penitenciario de
la expresin.1
Este supuesto de: en los casos y condiciones que ella misma establece, lo encontramos tambin con el artculo 123, por ejemplo, que seala que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente til,
sin embargo, en este mismo numeral, en su inciso III, se seala: queda
prohibida la utilizacin del trabajo de los menores de 14 aos, sin que
ello signifique ninguna violacin de derechos humanos.
As, es necesario priorizar el aspecto sustantivo en virtud de que tanto lo
adjetivo como lo ejecutivo deben ajustarse al primero y no a la inversa, por
lo que las garantas procedimentales de los menores, as como el tratamiento
debe garantizar la calidad especfica del menor y el respeto a sus derechos.
Esto significa responder cuatro preguntas esenciales para entender el
aspecto sustantivo. A quin va dirigido este sistema especial?: al menor
en conflicto con la ley penal; por qu?: por su calidad especfica de menor
infractor; quin va a conocer y resolver?: las autoridades especializadas
en el mbito de justicia minoril; y para qu?: para garantizar el desarrollo
integral del menor, as como su adaptacin y reintegracin social. Esto
significa el reconocimiento de reglas generales diferentes a la de los adultos (objeto, competencia, organizacin y atribuciones), o sea la comprensin especfica de la calidad y los derechos del menor de edad en conflicto
con la ley penal.
1

Garca Ramrez, Sergio, Itineraria de las penas, Ed. Crdoba, p. 84.

PROBLEMTICA PENAL DE LOS MENORES INFRACTORES

107

El artculo cuarto constitucional, que es el especfico del menor y la

familia, as lo seala aclarando: los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos. El Estado proveer lo necesario
para propiciar el respeto a la dignidad de la niez y el ejercicio pleno de
sus derechos. El Estado otorgar facilidades a los particulares para que
coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niez.
Congruentes con esta jerarqua de las normas es importante sealar lo
que al respecto dice la Convencin sobre los Derechos del Nio, documento que por estar ratificado por el Senado adquiere el carcter de ley
suprema segn nuestra Constitucin.
Al respecto en este instrumento se expresa en el artculo primero que
se entiende por nio todo ser humano menor de 18 aos de edad, salvo
que, en virtud de la ley que le sea aplicable haya alcanzado antes la mayora de edad, este numeral nos obliga a remitirnos al Cdigo Civil federal,
el cual, en el artculo 646 precisa: la mayor edad comienza a los 18 aos
cumplidos, expresando tambin en el artculo 647 que el mayor de edad
dispone libremente de su persona y de sus bienes.
Lo anterior debe de ser valorado en virtud de que confusiones en este
sentido llevan a repetir frases como aqulla que expresa que el menor antes de la Convencin de los Derechos del Nio era considerado objeto y
actualmente es revalorado como sujeto de derechos. Sobre este punto el
mismo cdigo citado expresa en el artculo 22: la capacidad jurdica de
las personas fsicas se adquiere por el nacimiento y se pierde por la muerte;
pero desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la
proteccin de la ley y se le tiene por nacido para los efectos declarados en
el presente Cdigo. Por otra parte tambin precisa en el artculo 23: la
minora de edad, el estado de interdiccin y dems incapacidades establecidas por la ley, son restricciones de la personalidad jurdica que no deben
menoscabar la dignidad de la persona, ni atentar contra la integridad de la
familia, pero los incapaces pueden ejercitar sus derechos o contraer obligaciones por medio de sus representantes. Por ltimo y como parte de
este ttulo sobre las personas fsicas, el artculo 24 seala: el mayor de edad
tiene la facultad de disponer libremente de su persona y de sus bienes,
salvo las limitaciones que establece la ley. Estas consideraciones son importantes para entender por qu es necesario priorizar la calidad especfica del menor con sus caractersticas propias dentro de las cuales no existe
de suyo, violacin a los derechos del menor, sino una clara idea de proteccin resultado de comprender la personalidad jurdica del menor de edad.

108

RUTH VILLANUEVA CASTILLEJA

Al respecto, en este mismo ordenamiento seala en el artculo 449, dentro del captulo relativo a la tutela que el objeto de sta es la guarda de la
persona y bienes de los que no estando sujetos a la patria potestad tienen
incapacidad natural y legal o solamente la segunda para gobernarse por s
mismo, el artculo 450 aclara: tienen incapacidad natural y legal: i)
los menores de edad; ii) los mayores de edad disminuidos o perturbados en
su inteligencia.
Por esta razn es que se hace necesario entender al menor infractor dentro de un sistema tutelar al cual ha sido remitido por lo que hace a la guarda
y educacin a las modalidades que le impriman las resoluciones que le
dicten desde la Ley sobre Previsin Social de la Delincuencia Infantil hasta la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia comn, y para toda la Repblica en Materia Federal, como
se precisa en los ordenamientos actuales.
Estamos hablando de un sistema protector de los derechos de la infancia, especializado, que no significa que ste lleve implcito violaciones a
ningn tipo de derechos, sino por el contrario cuando exista este fenmeno
se corrija, sobre la base del inters superior del nio y de conformidad con
lo expresado por todos los ordenamientos jurdicos de la materia. As observamos, por ejemplo, que en el prembulo de la Convencin sobre los
Derechos del Nio, se seala: la infancia tiene derecho a cuidados y asistencia especiales y que el nio por su falta de madurez fsica y mental,
necesita proteccin y cuidados especiales, incluso la debida proteccin legal, tanto antes como despus del nacimiento, as como la necesidad de
tomar en cuenta la importancia de las tradiciones y los valores culturales
de cada pueblo para la proteccin y desarrollo armonioso del nio, lo que
nos lleva a analizar tambin algunas disposiciones de este ordenamiento,
por la importancia de resaltar el enfoque que se expresa cuando se precisa
que se debe de estar en consonancia con las normas de procedimiento de
la Ley Nacional (artculo 12); o de conformidad con su legislacin nacional (artculo 26).
Bajo este contexto el anlisis sobre el aspecto adjetivo, vale la pena
retomarlo, tanto sobre lo sealado en la Convencin multicitada la cual
dedica dos artculos de los 54 que la integran justo a este aspecto, fundamental en un sistema de justicia minoril, como por lo sealado en las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de Justicia
de los Menores (Reglas de Beijing), donde se seala de manera muy sinttica que se respetarn las garantas procesales bsicas, tales como la pre-

PROBLEMTICA PENAL DE LOS MENORES INFRACTORES

109

suncin de inocencia, el derecho a ser notificado de las acusaciones, el

derecho a no responder, el derecho al asesoramiento, el derecho a la presencia de los padres o los tutores, el derecho a la confrontacin con los
testigos y el derecho de apelacin ante una autoridad superior.
En virtud de que estas Reglas Mnimas surgen antes de la Convencin
sobre los Derechos del Nio haremos referencia a algunos de sus puntos
para analizar sus antecedentes y comprender la problemtica penal adjetiva
del menor infractor, as en estas reglas se precisa y reconoce que en la
etapa inicial del desarrollo humano sta requiere particular atencin y asistencia para su desarrollo fsico, mental y social y necesita proteccin jurdica en condiciones de paz, libertad, dignidad y seguridad, invitando a los
Estados miembros a que siempre que sea necesario, adapten su legislacin, sus polticas y sus prcticas nacionales, sobre todo en la esfera de la
formacin de personal de la justicia de menores, a las Reglas de Beijing.
Lo anterior en concordancia con el objetivo que estas normas sealan
en relacin con la justicia de menores el cual recae en hacer hincapi en
bienestar de stos y garantizar que cualquier respuesta a los menores delincuentes ser en todo momento proporcionada a las circunstancias del
delincuente y del delito.
Por otra parte, existe un artculo expreso que seala: Habida cuenta
de las diversas necesidades especiales de los menores, as como de la
diversidad de medidas disponibles, se facultar un margen suficiente para
el ejercicio de facultades discrecionales en las diferentes etapas de los
juicios y en los distintos niveles de la administracin de justicia de menores los que ejerzan dichas facultades debern estar especialmente
preparados o capacitados para hacerlo juiciosamente y en consonancia
con sus respectivas funciones y mandatos, esto significa la concordancia con la necesidad de contar con el personal adecuado, y especializado
que entienda la problemtica del menor, lo que se refuerza con el artculo 16 que seala que para facilitar la adopcin de una decisin justa, por
parte de la autoridad competente, y a menos que se trate de delitos leves,
antes de que esa autoridad dicte una resolucin definitiva, se efectuar
una investigacin completa sobre el medio social y las condiciones en
que se desarrolla la vida del menor y sobre las circunstancias en las que
se hubiere cometido el delito.
En la opinin consultiva OC/17-2002, de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, se precisa en el rubro del debido proceso que es necesario considerar la posibilidad y conveniencia de que las formas procesa-

110

RUTH VILLANUEVA CASTILLEJA

les que observan esos tribunales (de menores) revistan modalidades propias, consecuentes con las caractersticas y necesidades de los procedimientos que se desarrollan ante ellos. De igual manera, en el punto
relativo a la justicia alternativa se seala que son plenamente admisibles
los medios alternativos de solucin de controversia, que permitan la adopcin de decisiones equitativas, siempre sin menoscabo de los derechos de
las personas. El doctor Garca Ramrez, en su voto concurrente en esta
Opinin consultiva seala: Todos los instrumentos internacionales relativos a derechos del nio o menor de edad, reconocen sin lugar a dudas la
diferencia entre stos y los adultos y la pertinencia por ese motivo de
adoptar medidas especiales con respecto a los nios. La idea misma
de especialidad, constituye un reconocimiento y una reafirmacin de la
diferencia que existe una desigualdad de hecho, a la que no cierra los
ojos el derecho y de la diversidad de soluciones jurdicas que procede a
aportar en ese panorama de diversidad.
As surgen tambin los principios rectores de la sentencia y la resolucin a la luz de las Reglas de Beijing, dentro de los cuales resalta:
La respuesta que se d al delito ser siempre proporcionada, no slo a las
circunstancias y la gravedad del delito, sino tambin a las circunstancias y
necesidades del menor, as como a las necesidades de la sociedad; las restricciones a la libertad personal del menor, se impondrn slo tras cuidadoso estudio y se reducirn al mnimo posible; slo se impondr la privacin
de libertad personal en el caso de que el menor sea condenado por un acto
grave en el que concurra la violencia contra otra persona o por la reincidencia en cometer otros delitos graves, y siempre que no haya otra respuesta
adecuada; en el examen de los casos se considerar primordial el bienestar
del menor; los delitos cometidos por menores no se sancionarn en ningn
caso con la pena capital y los menores no sern sancionados por penas
corporales (17.1).

Bajo este contexto nuevamente retomamos la necesidad del personal

especializado, en donde se observa en el artculo 22 que el personal encargado de administrar la justicia de menores, responder a las diversas
caractersticas de los menores que entran en contacto con dicho sistema,
sobre este aspecto el comentario expresado en la resolucin 40/33 del 29
de noviembre de 1995 en la 96a. Sesin Plenaria de la Asamblea General de la ONU fue que es indispensable que todas estas personas tengan
siquiera un formacin mnima en materia de derecho, sociologa, psicolo-

PROBLEMTICA PENAL DE LOS MENORES INFRACTORES

111

ga, criminologa y ciencias del comportamiento. Esta es una cuestin a la que

se atribuye tanta importancia como la especializacin orgnica y a la independencia de la autoridad competente.
Este anlisis nos obliga a reflexionar sobre la necesidad de fortalecer un
procedimiento especial para los menores infractores, no un procedimiento
penal que se aplique supletoriamente a la normatividad existente sobre
menores infractores, sino un real procedimiento especializado, de conformidad con la Convencin sobre los Derechos del Nio, con las Reglas de
Beijing y con la Ley sobre la Proteccin de Derechos de Nias, Nios y
Adolescentes, reglamentaria del artculo 4o. constitucional, que seala en
su artculo 45 que para los adolescentes que infrinjan la ley penal su tratamiento e internamiento ser distinto a los de los adultos para ellos se
crearn instituciones especializadas para su tratamiento e internamiento
y se promovern cdigos o leyes en los que se establecern procedimientos y crearn instituciones y autoridades especializadas para el tratamiento
de quienes se aleguen han infringido las leyes penales.
Por lo que hace al aspecto ejecutivo es necesario recordar que el Cdigo
Penal Federal expresa de manera clara que existen penas y medidas de
seguridad, dentro de las cuales se sealan las medidas tutelares para menores, y que stas tambin han sido reconocidas en los diferentes ordenamientos internacionales a los que hemos hecho mencin. La Convencin,
por ejemplo, seala en el artculo 40 que se dispondr de diversas medidas, tales como el cuidado, las rdenes de orientacin y supervisin el
asesoramiento, la libertad vigilada, la colocacin en hogares de guarda, los
programas de enseanza y formacin profesional, as como otras posibilidades alternativas a la internacin en instituciones, para asegurar que los
nios sean tratados de manera apropiada para su bienestar y que guarde
proporcin tanto por sus circunstancias como con la infraccin.
De lo anterior debe desprenderse que existe una diferencia entre las
penas y las medidas tutelares para menores. La actual ley de la materia
seala que las medidas pueden ser de orientacin (amonestacin, apercibimiento, terapia ocupacional, formacin tica, educativa y cultural y recreacin y deporte); de proteccin (arraigo familiar, traslado al lugar donde se encuentra el domicilio familiar, induccin para asistir a instituciones
especializadas, prohibicin de asistir a determinados lugares, as como de
conducir vehculos y la aplicacin de los instrumentos, objetos y productos de la infraccin, en los trminos que determine la legislacin penal); y
de tratamiento que puede ser interno o externo.

112

RUTH VILLANUEVA CASTILLEJA

Hablar de ejecucin significa hablar de tratamiento, el cual debe ser

entendido como aqul que procura eliminar los factores negativos,
erradicando las fallas que llevan al infractor a obrar de manera antisocial,
proporcionndole alternativas que lo conduzcan a su adaptacin social.
Sobre este punto la ley citada precisa en el artculo 110 que se entiende
por tratamiento la aplicacin de sistemas o mtodos especializados, con
aportacin de las diversas tcnicas y disciplinas pertinentes, a partir del
diagnstico de personalidad, para lograr la adaptacin social del menor.
Las reglas tambin sealan de manera amplia una gama de medidas,
entre las cuales destacan las rdenes en materia de atencin, orientacin y
supervisin; la libertad vigilada; las rdenes de prestacin de servicios a la
comunidad, sanciones econmicas, indemnizaciones y devoluciones; rdenes de tratamiento intermedio; rdenes de participar en sesiones de asesoramiento colectivo; rdenes relativas a hogares de guarda; comunidades
de vida u otros establecimientos educativos, mencionndose en los comentarios respectivos que cualquier instalacin debe de ser de tipo correccional o educativo antes que carcelario y en los casos de tratamiento en
establecimientos penitenciarios se mantendrn separados de los adultos
con atencin especial a sus necesidades y problemas personales.
Por ltimo, es necesario resaltar que en la ley de la materia se seala un
captulo expreso para el seguimiento, el cual en el aspecto ejecutivo adquiere una importancia especial y debe ser atendido, si en verdad se persigue reforzar y consolidar la adaptacin social del menor, la cual requiere,
justo en este periodo, el reconocimiento de que el comportamiento o la
conducta de los jvenes que no se ajusta a los valores y normas de la sociedad, son con frecuencia parte del proceso de madurez y tienden a desaparecer espontneamente en la mayora de las personas cuando llegan a la
madurez (Directrices de Riad 5.e), lo que significa el reconocimiento claro tanto de la falta de madurez como de la diferenciacin que existe entre
los diversos grupos de personas.
De no considerarse todos estos aspectos estaramos ante el supuesto que
la maestra Victoria Adato seala cuando expresa que era innecesaria la
expedicin de una ley especial que precisara la competencia para el conocimiento de los casos de menores de 18 aos que incurrieran en conductas
antisociales tipificadas en la leyes penales, los rganos encargados de
sustentacin de los procedimientos, la creacin de todo un sistema cuasi
penal para la atencin de los casos de delincuentes de menores. Hubiera
bastado con una pequea reforma al Cdigo Penal, en el captulo de penas

PROBLEMTICA PENAL DE LOS MENORES INFRACTORES

113

y medidas de seguridad, que incluyera la de los menores, las normas correspondientes que establecieran que el internamiento de menores tendra
una duracin mxima de 5 aos.2
Queda planteada la problemtica especfica del menor infractor, as como
diversas preguntas, a quienes nos preocupa el tema, nos motiva un compromiso moral. La maestra Olga Islas seala al respecto que las respuestas que se den a estas interrogantes dependern, en un sentido, de la concepcin filosfica que se tenga del mundo y de la vida.
Considero que la problemtica del menor infractor no atae exclusivamente al mbito jurdico. Psiclogos, mdicos, maestros, criminlogos,
socilogos, etctera, deben de participar en un sistema de proteccin integral del menor que busque su bienestar y desarrollo, as como la tutela de
sus derechos.

2
Adato Green, Victoria, Algunas consideraciones respecto del anlisis de la Ley
para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Comn y
para toda la Repblica en Materia Federal, Memoria del Coloquio Multidisciplinario
sobre Menores, Mxico, UNAM, 1996, p. 15.