Derecho Administrativo (Articulos)
Derecho Administrativo (Articulos)
Derecho Administrativo (Articulos)
Pública en el Nuevo
Régimen Constitucional
En homenaje al Dr. Raymundo Amaro Guzmán
Santo Domingo, R. D.
Corrección de Estilo
Gregorio Montero
Juan A. Forzani
Impresa en República Dominicana
Cuidado de Edición
Printed in Dominican Republic
Licda. Mabel Joa
Agosto de 2011
Encargada de Distribución
Licda. Nidia de León
¿Qué es el MAP?
Es la Institución del Estado Dominicano, creada el Diseño Gráfico
16 de enero de 2008, mediante la Ley 41-08 de Lic. Juan A. Forzani
Función Pública, el Ministerio de Administración
Pública, es el órgano rector del empleo público, y de Ilustración de Portada
los distintos sistemas y regímenes previstos por Luis Hernández
dicha ley, del fortalecimiento institucional de la
Administración Pública, y de los procesos de Responsable de Impresión
evaluación de la gestión institucional. Editora Tele-3
5 Palabras de Presentación
Ramón Ventura Camejo
1. La Administración Pública en
un Estado Social y Democrático de
Derecho. Tradicionalmente, el Derecho
Administrativo, en tanto Derecho de la
d) Uniformidad. La Administración
deberá establecer requisitos simila-
res para trámites similares. La dife-
renciación deberá basarse en crite-
rios razonables y debidamente
sustentados. Esto está vinculado
con el principio de igualdad y no
discriminación. Como bien ha ex-
presado la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, los requi-
sitos administrativos que se exijan
“deben estar claramente determi-
nados, ser uniformes y no dejar su
aplicación sujeta a la discrecionali-
dad de los funcionarios del Estado,
garantizándose así la seguridad
jurídica de las personas que recu-
rran a este procedimiento, y para
una efectiva garantía de los dere-
chos consagrados en la Conven-
ción Americana” (Corte I.D.H.,
Caso de las Niñas Yean y Bosico.
Sentencia de 8 de septiembre de
2005. Serie C No. 130, párrafos
240 y 242).
El derecho a la participación
ciudadana en los procedimientos
administrativos no se reduce a la
audiencia de los interesados, exigida
expresamente por el artículo 138.2 de la
Constitución, pues el derecho funda-
mental a un debido proceso administra-
tivo no se restringe al derecho a ser oído.
Existe “un derecho subjetivo de los
ciudadanos a que sus alegaciones sean
tenidas en cuenta, así como una
obligación jurídica de la Administración
de tomarlas en consideración, respon-
diéndolas de forma razonada. Obliga-
ción que forma parte integrante de la
obligación jurídica más general de
seguimiento de un procedimiento
administrativo debido, por lo que el
derecho a que las alegaciones sean
tenidas en cuenta forma parte, a su vez,
del más general derecho al procedimien-
to debido” (P ONCE S OLÉ : 345). La
5. La actuación regulatoria de
la Administración
D A R N A C U L L E TA I G A R D E L L A , Ma. Mercé.
Autorregulación y Derecho Público: la
autorregulación regulada. Madrid: Marcial Pons,
2005.
I) Introducción
3
Jorge Prats, Eduardo, La eficacia en la Actuación de la
Administración Pública como garantía de los derechos de
los ciudadanos, Revista No. 3 de la Secretaría de Estado de
Administración Pública.
2.e) Coordinación
6
Jorge Prats, Eduardo, Derecho Constitucional, Opus Cit.,
P. 561.
7
Rivero Ysern, Enrique, Las Relaciones Interadmi-
nistrativas, Revista de Administración Pública (RAP),
Mayo-Agosto 1976, No. 80.
Introducción
Antecedentes
El constitucionalismo dominicano no
El constitucionalismo
presenta dentro de sus fortalezas el
dominicano no tratamiento adecuado de la Adminis-
presenta dentro de sus tración Pública, muy por el contrario, ha
fortalezas el sido una de sus más sentidas falencias y
una de las causales del escaso desarrollo
tratamiento adecuado del Estado. Esto ha incidido negativa-
de la Administración mente en la profesionalización de la
Pública, muy por el Función Pública y ha obstaculizado por
contrario, ha sido una mucho tiempo la implantación efectiva
de la Carrera Administrativa.
de sus más sentidas
falencias y una de las No obstante, algunos hechos recoge
causales del escaso la historia administrativa; para el año
desarrollo del Estado. 1821, siendo colonia española, hubo
aprestos de independizar la parte de la
isla que hoy sirve de asiento a la
República Dominicana, lo cual es de
gran significación para el tema que nos
ocupa, pues en el Acta Constitutiva de la
Nación se dispuso que los empleados
públicos sólo podían ser cancelados de
sus funciones si se probaba que habían
cometido faltas graves en el desempeño
de las mismas, esto pudo haber
Nueva Constitución
1
Es en 2010 cuando la clase gobernante salda una deuda
histórica con la sociedad, incluyendo el tema en la Carta
Magna.
La Constitución ha dispuesto un
conjunto de principios generales para el
funcionamiento de la Administración
Pública, de manera concreta el artículo
La Administración 138 establece: “Principios de la
Pública está sujeta en Administración Pública. La Adminis-
su actuación a los tración Pública está sujeta en su
actuación a los principios de eficacia,
principios de eficacia,
jerarquía, objetividad, igualdad,
jerarquía, objetividad, transparencia, economía, publicidad
igualdad, y coordinación, con sometimiento
transparencia, pleno al ordenamiento jurídico del
economía, publicidad Estado…”
y coordinación, con
Cada uno de ellos juega un papel
sometimiento pleno al
central en el funcionamiento del aparato
ordenamiento jurídico público, incidiendo de manera positiva
del Estado. en la calidad de la gestión, fundamen-
talmente en la actividad prestacional del
Estado o administración de los servicios
públicos. El principio de eficacia obliga
a que los órganos estatales se estructuren
y desarrollen sus actividades atendiendo
a criterios de racionalidad, tomando
como centro de atención a los ciudada-
nos, a los fines de que estos sean impacta-
dos positivamente por la gestión.
2
Preferimos asumirlo bajo la nomenclatura de estabilidad,
pues sintoniza mejor con la gestión moderna y la necesaria
combinación de mérito y flexibilidad.
3
Entre ellos el Dr. Raymundo Amaro Guzmán, considerado
el padre del Servicio Civil de Carrera en nuestro país.
4
Se propone una fórmula para que la Ley de Organización
de la Administración Pública, que sería sometida
próximamente al Congreso, reconozca la condición de
Ley Orgánica a la No. 41-08, del 16 de enero de 2008.
Principio de Mérito
Profesionalización de la Función
Pública
La profesionalización, que no
necesariamente se refiere a titulación
universitaria, está determinada por la
capacidad técnica de los servidores
públicos para enfrentar las demandas
crecientes de los ciudadanos en la
Carrera Administrativa
Carreras Especiales
5
Ver artículo 33 de la Ley No. 41-08, de Función Pública.
Régimen de Incompatibilidad y
Compensación
8
De forma excepcional, el artículo 64 de la ley de Función
Pública permite la supresión de cargo de carrera.
9
El artículo 48 de la Ley de Función Pública establece que
un empleado de carrera que de resultado insatisfactorio en
dos evaluaciones consecutivas del desempeño será
destituido.
10
Ver artículo 84 de la Ley de Función Pública.
11
Leyes adjetivas anteriores a la nueva Constitución, como
la de Función Pública, habían ampliado la lista de excepción
a las labores cultural, deportiva y de investigación.
12
Hacemos acopio de la teoría del órgano, la cual lo
conceptualiza y explica como órgano institución y
como órgano individuo o persona.
(*) El autor es Abogado, Politólogo, Catedrático
Universitario y ocupa el cargo de Vice-Ministro de
Función Pública.
1. Administración Pública.
Tradicionalmente la Administración
A partir de la Pública ha sido concebida desde dos
Revolución francesa, ópticas distintas: la subjetiva (u
momento en el que orgánica), mediante la cual se define
nace el Derecho como un conjunto de órganos,
esencialmente del Poder Ejecutivo; y, por
Administrativo, y
otro lado, la objetiva (o funcional), en la
durante la primera que ésta se define a partir de la actividad
mitad del siglo que se realiza1. De manera particular-
pasado, la mente clara lo explican García de
Administración Enterría y Fernández: “A partir de la
Pública se identifica Revolución francesa, momento en el que
nace el Derecho Administrativo, y durante
con el Poder la primera mitad del siglo pasado, la
Ejecutivo, en el marco Administración Pública se identifica con
constitucional del el Poder Ejecutivo, en el marco constitu-
principio de división cional del principio de división de poderes.
de poderes. El Derecho El Derecho Administrativo venía a ser
entonces el régimen jurídico especial del
Administrativo venía
Poder Ejecutivo”2. Y agregan: “Hacia
a ser entonces el mediados del XIX, los esfuerzos dirigidos
régimen jurídico a garantizar la autonomía del nuevo
especial del Poder Derecho Público, con la necesidad de
Ejecutivo. abandonar las explicaciones personalistas
1
Entrena Cuesta, Rafael: “El concepto de Administración
Pública en la doctrina y el derecho positivo españoles”.
Revista de Administración Pública. Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales. España. Año 1960. Pág. 57.
2
García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón:
“Curso de Derecho Administrativo I”. Décima Edición.
Civitas. Madrid. Año 2000. Pág. 28.
En el Derecho Administrativo
dominicano, el concepto de Adminis-
tración Pública se ha desarrollado al
margen de una definición legislativa
precisa. Como explicaban en sendos
artículos los doctores Amaro Guzmán5
y Pina Toribio 6, la Administración
3
Ibídem.
4
Ibídem.
5
Amaro Guzmán, Raymundo: “Marco constitucional de
la Administración Pública” en la Administración Pública
en el marco constitucional. Revista de Administración
Pública No. 1, Oficina Nacional de Administración y
Personal (ONAP). Santo Domingo. Año 2007.
5
Pina Toribio, César: “La Administración Pública en la
evolución constitucional dominicana”. En la Administra-
ción Pública en el marco constitucional. Revista de
Administración Pública No. 1. Oficina Nacional de
Administración y Personal (ONAP). Santo Domingo. Año
2007.
En definitiva, la Administración
Pública es comprendida por todo
órgano estatal que ejerza funciones
propias de administración. Como
indica la doctrina y la legislación
comparada, y reconoce de manera
tímida nuestra legislación, la
Administración Pública no sólo
incluye al Poder Ejecutivo, quien
evidentemente concentra la mayor
parte del poder de administración,
sino también al poder legislativo,
judicial, municipal y electoral,
siempre que éstos ejerzan una
actividad materialmente adminis-
trativa9.
9
Parada, Ramón: “Derecho Administrativo I”.
Décimoquinta Edición. Editora Marcial Pons. Año
2004. Madrid. Págs. 14-17.
10
Ibíd. Pág. 210.
El procedimiento administrativo se
nutre de una diversidad de principios de
orden fundamental, supranacional y
legislaciones y normas adjetivas.
Independientemente del valor jurídico de
cada concepción, estos principios buscan
que “tanto el particular como la Adminis-
tración tengan un conocimiento total y
acabado de la cuestión planteada”12. Es
decir, que el objetivo fundamental del
procedimiento administrativo es
“determinar, conocer y comprobar los
datos, hechos y circunstancias en virtud
de los cuales debe adoptarse una decisión o
resolución administrativa, con objeto de
garantizar los intereses públicos”13.
15
Parejo Alfonso, Luciano. Citado por Jorge Prats,
Eduardo: “La eficacia de la actuación de la Adminis-
tración Pública domo garantía de los derechos de los
ciudadanos”, en “Modernización de la gestión pública”.
Op. Cit. Pág. 10.
16
Nevado-Batalla Moreno, Pedro: “Análisis jurídico del
principio de eficacia en la actuación pública”. http://
w w w. a c u e n t a s c a n a r i a s . o r g / M a s p a l o m a s 2 0 0 6 /
PonenciaPNevado.pdf
17
Ídem.
B. Jerarquía. El principio de
jerarquía supone el respeto de los
órganos administrativos a la estructura
organizativa de la Administración y, por
tanto, el sometimiento a las competen-
cias propias de cada ente. Como indica
García Trevijano, el principio de
jerarquía de la Administración Pública
“hay que ponerlo en conexión con la
estructura interna de cada Administración
Pública como principio general de
organización administrativa, precisa-
mente por considerarse que la jerarquía
constituye un instrumento útil para
alcanzar una mayor eficacia en la actuación
administrativa”19.
C. Objetividad. La Administración
Pública tiene la obligación de actuar con
criterios objetivos en el logro de los fines
constitucionales y legales atribuidos. Es
decir, sus decisiones no pueden
fundamentarse en otros criterios que no
sean aquellos propios del caso en
cuestión, por ello este principio es
esencialmente vinculado al de imparcia-
lidad. Esta imparcialidad alcanza las
decisiones en las que se afectan diversos
intereses, e incluso cuando se trata de la
evaluación de situaciones que afectan los
intereses de la propia Administración, en
G. Coordinación. La coordinación
también es un principio íntimamente
relacionado al de eficacia, en tanto es de
vital importancia para el logro de éste.
La coordinación abarca tanto el ámbito
interno de la Administración, como su
22
López Olvera, Miguel Alejandro: “Los principios del
procedimiento administrativo”. http://www.bibliojuridica.
org/libros/4/1594/12.pdf
La coordinación, además, es un
principio que habilita el uso de técnicas
orgánicas y funcionales. Las primeras se
fundamentan en la atribución de la
función de coordinación a un órgano por
su supremacía en el organigrama o, por
otro lado, en la creación de órganos
23
Parejo Alfonso, Luciando: “Manual de Derecho
Administrativo”. Volumen I. 5ta Edición. Editora Ariel
Derecho. España. Año 1998. Pág. 326.
24
Ibídem.
25
Ibíd. Pág. 327.
H. Contradicción. Aunque no se
encuentra expresamente citado dentro
de la lista de principios de la parte inicial
del artículo 138, la contradicción se
considera esencial para lograr decisiones
que tengan en consideración los intereses
envueltos y, en los casos de procedi-
mientos sancionadores, para la
protección del sagrado derecho de
defensa. Este principio, por tanto, se
deriva de la previsión del numeral 2 del
citado artículo 138, que prevé que debe
26
García De Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón.
Op. Cit. Pág. 67.
27
Jorge Prats, Eduardo: “Derecho Constitucional”.
Volumen I. Tercera Edición. Editora Ius Novum. Santo
Domingo. Pág. 259.
28
Sesin, Juan Domingo: “Administración Pública.
Actividad reglada, discrecional y técnica”. Segunda
Edición. Lexis Nexis Depalma. Buenos Aires. Año 2004.
Pág. 25.
INTRODUCCIÓN
SECCIÓN I:
DE LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS.
A.- FUNDAMENTOS DE LA
En el ejercicio de la POTESTAD SANCIONADORA DE
protestad sanciona- LA ADMINISTRACIÓN:
dora establecidas por La cuestión de encontrar el funda-
las leyes, la mento básico de la potestad sanciona-
Administración toria de la Administración ha sido objeto
de temprano tratamiento por parte del
Pública no podrá
pensamiento Administrativo más
imponer sanciones calificado; sin embargo, sobre el alcance
que de forma directa o y sentido de tal poder, la doctrina dista
subsidiaria impliquen de ponerse de acuerdo. Un aspecto
importante, relacionado con la
privación de libertad. constitucionalidad o no de la potestad en
cuestión, por fortuna ha sido diluida con
la reciente promulgación de un nuevo
texto constitucional, que en su artículo
40 Ordinal 17 de la Constitución domini-
cana del 2010, dispone: “En el ejercicio
de la protestad sanciona-dora
establecidas por las leyes, la
Administración Pública no podrá
imponer sanciones que de forma
directa o subsidiaria impliquen
privación de libertad”.
En la concepción de Mattes, la
existencia de potestades sancionatorias
de la Administración, resulta incompati-
ble con las premisas y principios de un
Estado estructurado con arreglo a la
división de poderes, y desde esta
perspectiva, la Administración, a la hora
de imponer sanciones, quedará vacía;
solo los jueces, sujetos al principio de
legalidad y a las garantías jurisdicciona-
les pertinentes, podrían imponer
sanciones, porque solo a los órganos
jurisdiccionales corresponderá la labor de
enjuiciar el comportamiento de los
administrados.
El fundamento jurídico de la
capacidad sancionatoria de la Adminis-
1. Principio de Legalidad
Modernamente, el principio de la
garantía de la reserva de ley ha resultado
matizada, por lo que en algunos
escenarios suele operar mediante la
regulación de los principios básicos de
la materia en la ley formal, pero
admitiendo la colaboración del regla-
mento a los fines del desarrollo y
ejecución de esos principios, de tal suerte
que la reserva tiene presencia en un
marco normativo formado por la ley y
el reglamento [reserva legal relativa].
3. PRINCIPIO DE NON
REFORMATIO IN PEJUS
La prohibición de la reforma
peyorativa es una garantía contra la
indefensión y su objeto sería impedir que
CONCLUSIONES
La jurisprudencia dominicana,
aunque escasa, intento llenar el vacío
constitucional respecto a la posibilidad
de que las administraciones públicas
detenten potestades sancionatorias, al
demandar que el ejercicio de esta
facultad respete los imperativos del
debido proceso; laguna esta solventada
por la constitución del 2010.
I. INTRODUCCIÓN
1
STC 34/1986 de 21 de febrero.
2
Ad. exemplum, Vid. R. ENTRENA CUESTA, Curso de
Derecho Administrativo, I, Madrid, 1986, pp. 30 y ss; F.
GARRIDO FALLA, Reflexiones sobre una reconstrucción
de los límites formales del Derecho Administrativo,
Madrid, 1982, y, también el prólogo al vol. I del Tratado
de Derecho Administrativo, Madrid, 1985; L. MORELL
OCAÑA, El Criterium de la Administración Pública y el
Derecho Administrativo Contemporáneo, REDA, nº 29;
P. ESCRIBANO COLLADO, Crisis de los conceptos de
Administración Pública y de Derecho Administrativo,
REDA, nº 37, L. PAREJO ALFONSO, El Concepto del
Derecho Administrativo, Cáracas, 1984.
3
Las relaciones entre el Derecho Administrativo y el
Derecho Constitucional son verdaderamente estrechas.
Sirvan de testimonio las célebres fases de MAYER: “El
Derecho Constitucional pasa, el Derecho Administrativo
permanece” o de WERNER: “El Derecho Administrativo
es el Derecho Constitucional concretizado”.
4
A. PÉREZ LUÑO, Los derechos fundamentales, Madrid,
1986, p. 19.
5
E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La significación de las
libertades para el Derecho Administrativo, Anuario de
Derechos Humanos, Madrid, 1981, p. 116.
6
E. PÉREZ LUÑO, Op. cit. p. 20.
7
E. PÉREZ LUÑO, Op. cit. p. 21.
10
STC de 21 de febrero de 1986.
11
STC de 17 de mayo de 1983.
12
STC de 11 de abril de 1985.
13
La STC de 14 de julio de 1981 señala en este sentido que
los derechos fundamentales “son elementos esenciales de
un Ordenamiento objetivo de la Comunidad Nacional, en
cuanto ésta se configura como marco de una convivencia
humana justa y pacífica, plasmada históricamente en el
Estado de Derecho y, más tarde, en el Estado social de
Derecho o el Estado social y democrático de Derecho,
según la fórmula de nuestra Constitución (art. 1.1)”.
14
E. PÉREZ LUÑO, Op. cit. p. 22. En este sentido donde
una perspectiva subjetiva, la citada STC de 14 de julio de
1981: “los derechos fundamentales son derechos subjetivos,
derechos de los individuos no sólo en cuanto derechos de
los ciudadanos en sentido estricto, sino en cuanto
garantizan un “status” jurídico o la libertad de un ámbito
de la existencia.
15
E. GARCÍA DE ENTERRÍA, loc. cit. p. 118.
16
E. GARCÍA DE ENTERRÍA, loc. cit. p. 118, sigue
diciendo que “al lado de la obligación tradicional de no
hacer, la estructura técnica de la libertad grava hoy al
Estado con obligaciones accesorias de hacer (BRAUD)
para hacer eficaz esa libertad que la sola abstención ya no
asegura en una sociedad menesterosa y escasamente
autosuficiente.
Normalmente se ha conectado la
idea del Estado Social a la tarea de
ayudas sociales por parte del Estado. Sin
embargo, como señala DOHERING, este
sistema de ayudas sociales “no descansa
en una configuración del Estado o de la
Sociedad, sino precisamente en su
fracaso”21 y se deduce de la misma
19
E. GARCÍA DE ENTERRÍA, loc. cit. p. 119. También,
vid. L. PAREJO ALFONSO, El Concepto de Derecho
Administrativo, Caracas, 1984, p. 210, 213 y 226.
20
Socialzstaat Rechtsstaat und Freinheitlich-Demotrar-
tische Grundorduung, en “Die Politische Meinung”;
traducción de J. PUENTE EGIDO, en El Estado Social,
varios, Madrid, 1987, p. 157.
21
Op. cit. p. 158.
23
Como señala DOEHRING (Op. cit. p. 159) respecto a
la Ley Fundamental de Bonn, la noción de Estado Social
no se reduce a la “mera igualdad” sino a la realización de la
igualdad de oportunidades, que prevalece sobre la mera
igualdad. Para este autor la igualdad de oportunidades no
supone necesariamente la igualdad de oportunidades
retributivas sino que dicha igualdad se haya vinculada a la
libertad: “la oportunidad del propio desarrollo en la libertad
lleva necesariamente a la posibilidad de una decisión
personal que permita elegir individualmente los valores
que realicen esa vida personal...” (p. 166).
24
DOEHRING, Op. cit. p. 160.
25
DOEHRING, Op. cit. p. 161.
34
Así por ejemplo, D. MRONZ, Körperschaften und
Zwagsmitgliedschaft, 1933, p. 61.
35
Como señala DOEHRING, Op. cit. p. 137 “únicamente
cuando existen tales limitaciones es realizable la libertad
individual, esto es, sin ellas dicha libertad no existiría...” o
(p. 141): “Puesto que la libertad sin límites se destruye así
misma, la limitación a la libertad a la libertad es un
elemento integrante de esa misma libertad”.
36
DOEHRING, Op. cit, p. 142-143.
37
DOEHRING, Op. cit. p. 144-145.
38
STC de 21 de febrero de 1986.
41
En el mismo sentido, la STC de 16 de octubre de 1984.
42
STC de 11 de abril de 1985.
43
Vid. DOEHRING, Op. cit. p. 146.
45
STC de 7 de febrero de 1984.
(*) El autor esCatedrático de Derecho Administrativo,
Universidad de La Coruña.