Democracia Sin Garantes
Democracia Sin Garantes
Democracia Sin Garantes
GARANTES
LAS AUTORIDADES VS.
LA REFORMA ELECTORAL
LORENZO CÓRDOVA VIANELLO
PEDRO SALAZAR UGARTE
Coordinadores
Jorge Carpizo
Prólogo
ISBN 978-607-02-0726-6
CONTENIDO
Presentación.................................................................................. VII
Prólogo......................................................................................... XI
Jorge Carpizo
Prefacio........................................................................................ XVII
Ciro Murayama
Pablo Larrañaga
V
VI CONTENIDO
Jesús Cantú
VII
VIII PRESENTACIÓN
XI
XII PRÓLOGO
Jorge Carpizo
PREFACIO
¿Por qué criticar las decisiones judiciales?
Premisas para el diálogo entre jueces y académicos
XVII
XVIII PREFACIO
2 “The Path of Law”, Harvard Law Review, vol. 10, 1897, p. 466.
XX PREFACIO
3 La lógica jurídica y la nueva retórica, trad. de Luis Diez Picazo, Madrid, Cívitas,
1988, p. 229.
4 Al respecto Ch. Perlman señala: “Cuando el funcionamiento de la justicia deja de
ser puramente formalista y busca la adhesión de las partes y de la opinión pública, no
basta indicar que la decisión se ha tomado bajo la cobertura de la autoridad de una dis-
posición legal. Hay además que demostrar que es equitativa, oportuna y socialmente útil.
Con ello la autoridad y el poder del juez se acrecientan y es normal que el juez justifique
mediante una argumentación adecuada cómo ha usado de su autoridad y su poder” (ibi-
dem, p. 207)
5 Ibidem, p. 228.
PREFACIO XXI
Está claro que cualquier juez, sin importar su rango, está obligado a
emitir resoluciones bien argumentadas. Sin embargo, esta exigencia es
diferente entre los jueces de primera instancia y los órganos vértice del
Poder Judicial como son la Suprema Corte y el TEPJF.
El ejercicio de la jurisdicción de estos dos tribunales tiene como fina-
lidad “algo más” que construir una solución jurídica convincente para
el caso concreto. Los argumentos y razones que dan en sus sentencias
también tienen como propósito la configuración de reglas de decisión y
criterios de interpretación que han de seguir el resto de los tribunales en
casos iguales o similares que se presentan con posterioridad. Ello hace
que el análisis crítico de sus sentencias adquiera una doble perspectiva:
por un lado, la del caso concreto —qué tan razonable resulta la solución
jurídica para las partes en conflicto— y, por el otro, la perspectiva de su
impacto hacia futuro, es decir, hasta qué punto las reglas de decisión y
los criterios de interpretación sirven para prevenir o pacificar potenciales
conflictos similares.6
Desde esta doble perspectiva se deben analizar y criticar las decisio-
nes de la Suprema Corte y del TEPJF en cuanto intérpretes últimos de
la Constitución y las leyes en materia electoral. La función de estos dos
órganos jurisdiccionales no se limita a la decisión de casos concretos.
Por el contrario, su tarea principal es otra: definir el tamaño de la cancha
del juego y el sentido de las reglas con las que se disputan los procesos
electorales en México.
Así, por un lado, ambos tribunales, a través del control constitucional
de las leyes electorales, fijan los límites a los que debe estar sujeto el
legislador al momento de establecer las reglas del juego electoral. Por
otra parte, sobre todo el TEPJF, a partir de la resolución de casos con-
cretos, va definiendo y diferenciando el ámbito de lo prohibido y el de
lo permitido jurídicamente en el transcurso del juego democrático. Ello,
evidentemente, hace que las decisiones del TEPJF rebasen las fronteras
6 Sobre la diferencia entre el papel de los jueces de primera instancia y los tribunales
con jurisdicción de apelación véase mi libro, El precedente constitucional en el sistema
judicial norteamericano, Madrid, McGraw Hill, 2001, pp. 42-48.
XXII PREFACIO
Los tribunales no están obligados a seguir las críticas y opiniones del audi-
torio jurídico, pero sí lo están a reaccionar y responder a las mismas. Esta
obligación supone que los tribunales deben prestar atención al discurso
de la profesión legal y estar preparados tanto para modificar sus puntos
de vista cuando estiman que el discurso es convincente, como para man-
tener dichos puntos de vista explicando por qué el discurso no es del todo
persuasivo. Este principio de respuesta o reacción de los tribunales es un
mecanismo que asegura la retroalimentación crítica entre los tribunales y
la profesión legal y, de esta forma, contribuye a afianzar la legitimidad del
Poder Judicial.9
Ciro Murayama
I. La reforma electoral:
un cimiento para la reconstrucción política
1
2 CIRO MURAYAMA
toral (IFE), pasando por la toma de una de las principales avenidas y del
Zócalo de la Ciudad de México, hasta el desconocimiento de la decisión
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) al
calificar la elección. A pesar de que en su momento —e incluso a tres
años de ocurridas las votaciones de 2006— no se hayan presentado las
pruebas que demostraran la supuesta alteración de la voluntad popular
depositada en las urnas, México vivió en 2006 un retroceso político tras
casi dos décadas de construcción de normas e instituciones que asegura-
ran la confianza en el procedimiento electoral. Así, la LX Legislatura y
el sexenio de Felipe Calderón comenzaron en un ambiente de crispación
política y recriminación entre las dos fuerzas políticas de mayor vota-
ción en el país, el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución
Democrática. Por ello, que a un año de instalada la nueva legislatura, el
Senado se hiciera cargo de una reforma electoral que en buena medida
atendía y respondía a los temas alrededor de los cuales se había dado
la impugnación a los comicios de 2006, representó un signo más que
alentador de la pertinencia del valor de la política, y de la utilidad de los
espacios de representación para resolver diferencias y trazar horizontes
de coexistencia para una sociedad política denodadamente plural. Con la
reforma constitucional, el Senado construía un cimiento hacia la reno-
vación de la confianza en los procesos electorales y reivindicaba que la
política democrática tenía un cauce abierto y fortalecido.
Pero la decisión del Senado de modificar el acceso de los partidos
políticos a la radio y la televisión también resultó encomiable porque
se aprobó a contracorriente de una campaña de presiones y descalifica-
ciones mediáticas en contra del Poder Legislativo desplegadas por los
principales medios de comunicación privados en el país. Los concesio-
narios de medios electrónicos, que venían recibiendo ingentes cantida-
des de recursos públicos por compra de publicidad electoral, y que a su
vez tenían la capacidad de fijar tarifas diferenciadas en la venta de espa-
cios para la propaganda política, condicionando de forma discrecional
la presencia de partidos y candidatos en las pantallas de la televisión y
en las ondas de la radio, trataron de evitar a toda costa la aprobación de
una reforma constitucional que afectara sus intereses. Al no ceder a tales
presiones, los legisladores ponían un alto a una relación impropia de la
vida democrática, en donde el poder mediático condicionaba e incluso
sojuzgaba la actuación del poder público legítimo.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 3
6 Alanis, María del Carmen, “La jurisprudencia del TEPJF: fuente de la reforma elec-
toral 2007-2008”, en Córdova, L. y Salazar, P. (coords.), Estudios sobre la reforma electo-
ral 2007, cit.
10 CIRO MURAYAMA
11 Trejo, R., “Legislar para los medios”, Nexos, núm. 327, marzo de 2005, p. 31.
14 CIRO MURAYAMA
12 Estenou, J., “La ley Televisa ante la Suprema Corte de Justicia”, Revista Mexicana
de Comunicación, núm, 105, julio de 2007.
13 Raphael, R., “Ley de radio y TV: los puntos del debate”, Nexos, núm. 339, marzo
de 2006, p. 7.
14 Véase Comisión Federal de Competencia, opinión del 8 de diciembre de 2005,
disponible en www.cfc.gob.mx.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 15
17 Trejo
Delarbre, R., “Los medios en el gobierno de Fox: el presidente y el come-
diante”, en Sánchez Rebolledo, A., ¿Qué país nos deja Fox? Los claroscuros del gobier-
no del cambio, México, Norma, 2006, p. 10.
18 Ibidem, pp. 6 y 7.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 17
de los diputados caía dentro de la excepción del artículo 228 del Cofipe
a la Constitución, esto es, que eran mensajes pertenecientes a campañas
de comunicación social para la difusión de informes. Lo anterior, aunque
incluso tales informes no llegaran a ocurrir y aunque el artículo 228 se
refiera, obviamente, a los informes de los titulares de poderes ejecutivos
que son quienes tienen, por ley, una fecha para rendir cuentas sobre el
estado de la administración a su cargo.
El Tribunal también desligó las actividades de la fracción parlamen-
taria del PVEM de las del partido, como si eso fuera factible ya que no
existe una sola fracción parlamentaria que no esté, precisamente, consti-
tuida por diputados pertenecientes a un partido en específico. Tan es así,
que en México no existen grupos parlamentarios independientes.
Más allá del razonamiento del Tribunal, destacan las consecuencias de
su decisión. Legitima que servidores públicos con dinero privado —cuyo
origen no se conoce ni se rastrea— puedan comprar anuncios en radio y
televisión e incorporar en esos mensajes el logotipo de sus respectivos
partidos. Hay más de tres mil diputados, entre locales y federales, en
México; cada uno dispondrá, siguiendo el criterio del Tribunal, de 12
días al año para comprar ese tipo de publicidad. Lo mismo ocurre con
los varios miles de regidores que hay en la República y que tienen campo
abierto para hacer lo mismo.
La compra de publicidad político electoral disfrazada (el contratante
deberá de vigilar no usar las palabras “votar” o “elecciones”) tiene sus-
tento jurídico merced la decisión del TEPJF.
plos de violación a las normas que no han motivado quejas de los actores
políticos ni activado procedimientos de las autoridades y, por tanto, que
han permanecido sin sanción. Si bien la ley electoral federal establece
una excepción al texto constitucional en lo que se refiere a la aparición de
los gobernantes en campañas oficiales en los medios durante doce días al
año —cinco antes de sus respectivos informes de labores y siete después
de ese evento—, el artículo 228 del Cofipe es claro al señalar que esa di-
fusión será válida siempre y cuando se limite a aparecer en “estaciones y
canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de
responsabilidad del servidor público”. El canal 2 —en donde el gobierno
del Estado de México difundió los spots alusivos al segundo informe del
mandatario local, y en donde apareció con el mismo fin el jefe de Go-
bierno capitalino en 2008—, como se sabe, no es de cobertura exclusiva
del Estado de México o de la capital del país, sino que emite para todo
el territorio nacional. Al aparecer en esa y otras frecuencias de alcance
nacional promocionando sus actos de gobierno, ambos funcionarios pú-
blicos contrariaron la norma; también lo hizo el concesionario. Como se
dijo, la autoridad no tomó cartas en el asunto.
Otro ejemplo, entre muchos que pueden documentarse: el jueves 28
de febrero de 2008, durante la transmisión de “El Noticiero” con Joaquín
López Dóriga en el canal 2 de Televisa, se emitió un anuncio del gobier-
no de Tamaulipas, donde se mencionó al gobernador, Eugenio Hernán-
dez Flores y se pasaron imágenes suyas en un evento del DIF local con
personas de la tercera edad, donde la esposa del mandatario, Adriana
González de Hernández, fue oradora, por lo que también se emitió parte
del mensaje de la señora. Al final del anuncio, apareció brevemente en
pantalla el escudo de aquella entidad federativa. No se trataba, como
permite el Cofipe, de la promoción o glosa del informe de gobierno del
mandatario en Tamaulipas (que, por cierto, se celebra al final de noviem-
bre), ni el canal 2 que se transmite a toda la República mexicana desde la
capital del país es un canal local. Se trató de un “infomercial”, es decir,
información de un acto público vuelta propaganda, que resulta clara-
mente violatoria de la Constitución al ser un instrumento de promoción
personal. En este episodio, como en otros, concurrieron al menos dos
actores en la violación de la Constitución: el que compra lo que no está
permitido y el que vende lo que tiene prohibido vender, publicidad a fa-
vor de la persona de un gobernante.
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 25
Después del conflicto postelectoral del 2006, todas las instituciones elec-
torales quedaron debilitadas. A juzgar por algunas decisiones del Tribunal
Electoral, parece que éste ha optado por reconstruir su autoridad y legiti-
mación marcando y remarcando sus diferencias respecto al IFE. Si lo que
digo es verdad, entonces es posible que el aumento de casos del tribunal
tenga que ver con que las partidos ven buenas probabilidades de ganar sus
asuntos, no por el mérito de los mismos, sino porque perciben la disposi-
ción de los magistrados a llevarles la contra a los consejeros electorales.
La reciente sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral con
respecto del presidente municipal de Jalpa de Méndez, Tabasco, es un
ejemplo extremo de este patrón de conducta. La historia es la siguiente: el
PRI denuncia ante el IFE que dicho presidente municipal está realizando
promoción personalizada como servidor público por poner en la página
de Internet del ayuntamiento su currículum. El IFE desecha el asunto. El
PRI apela ante el Tribunal Electoral y gana. El Consejo General del IFE
tiene que darle entrada al asunto, lo tramita y decide que es infundado. Le
vuelve a llegar a la Sala Superior del Tribunal Electoral y ésta vuelve a
revocar la decisión del IFE.
Los argumentos jurídicos de la sentencia son de una fragilidad sin pa-
rangón. En resumen, la sentencia transcribe pormenorizadamente la sín-
tesis curricular del presidente municipal, para concluir que, aunque no lo
dice expresamente el documento, en este subyace la intención de sugerir
a los ciudadanos que el funcionario “ofrece altas posibilidades de un re-
sultado favorable en una futura elección”. Ello, según los magistrados,
constituye “promoción personalizada del funcionario público” y, por tan-
to, viola el marco normativo vigente.
¿Cuántos otros miles de funcionarios públicos tendrán su CV en línea?
¿Por qué los magistrados quieren incentivar este tipo de litigios absurdos
que no tendrían que existir? Yo creo que una posible explicación es simple
y llanamente por llevarle la contraria al IFE. Espero estar completamente
CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA VS. CONTRARREFORMA 27
Nota introductoria
1 También cuenta con una facultad para investigar “ una grave violación de alguna
garantía individual”. Esta facultad, contenida en el artículo 97 de la Constitución, ha sido
ejercida en contadas ocasiones con efectos muy negativos para la imagen pública de la
29
30 PEDRO SALAZAR UGARTE
SCJN. Esto, en parte, se explica por limitaciones propias de la facultad —las conclusio-
nes a las que llega la SCJN no tienen efectos vinculatorios— y, en parte, por impericia o
conservadurismo de los ministros(as). Un caso ejemplar de lo primero fue la investiga-
ción del caso “Aguas Blancas” y de lo segundo el caso “Lydia Cacho”.
2 Como sí lo hace, por ejemplo, el artículo 79 de la Constitución alemana: “3. No
está permitida ninguna modificación de la presente ley fundamental que afecte la orga-
nización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en
la legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y 20”. El Tribunal Consti-
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 31
Primera parte
LOS HECHOS
3 Al momento de escribir estas páginas sólo ha sido concedido este amparo contra
la reforma constitucional. Es previsible que no sea el único y, en ese caso, también es
previsible que los argumentos de posibles amparos futuros sean similares a los de la jue-
za López Hernández. De ahí que el análisis de su resolución tenga un doble valor: a) da
cuenta de los efectos potenciales de la decisión de la Suprema Corte; b) ofrece un análisis
de los razonamientos que pueden conducir al fracaso —por la vía jurisdiccional— de la
reforma electoral.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 33
6 El
sobreseimiento de las acciones se decretó el 26 de junio de 2008 con el voto de
siete ministros. Pero los dos que se sumaron a la anterior minoría lo hicieron con argu-
mentos distintos a los que sostenían que debía decretarse la improcedencia por tratarse
de una reforma constitucional. Así que el tema de fondo no quedó resuelto. Reconstruyo
el caso a partir del artículo de Fernando Franco, “La reforma ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación”, en Córdova, L. y Salazar, P., Estudios sobre la reforma electoral
2007. Hacia un nuevo modelo, México, TEPJF, 2008, pp. 95-121.
7 De esta manera, siguiendo la interpretación liderada por el ministro J. R. Cossío, se
admitieron 27 de los 42 amparos presentados. Como ya señalamos uno de los ministros
de la minoría en el caso anterior pasó a la mayoría (Ortiz Mayagoitia, presidente de la
Corte) y otro de ellos, M. Azuela, que había formado parte de la mayoría anterior, no
estuvo presente el día de la decisión.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 35
8 Cfr. Franco, F., “La reforma ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, op.
cit., pp. 120 y 121.
36 PEDRO SALAZAR UGARTE
Segunda parte
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Y LA PROCEDENCIA DE LOS AMPAROS
9 Reconstruyo
el razonamiento de la Corte tal como fue reproducido en la sentencia
que recayó al amparo. De esta manera aprovecho el apartado para reconstruir fielmente
los argumentos que siguió la jueza para dictar la procedencia del amparo.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 37
11 Según Díaz Revorio, “La idea de límites implícitos surge del concepto político
(o material-garantista) de Constitución”, en La “Constitución abierta” y su interpre-
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 41
Por otra parte, resulta paradójico que los ministros exijan que el poder
reformador de la Constitución, por ser un poder constituido, ajuste su
actuación a la esfera competencial establecida por el texto constitucional
pero, tratándose de la Suprema Corte, no mantengan la misma exigencia.
Por congruencia elemental deberían reconocer que la Constitución no les
otorga la competencia que pretenden ejercer al exigir al poder reforma-
dor de la Constitución que observe ciertas limitaciones al ejercer su po-
testad constitucional. Desde esta perspectiva, siguiendo su propia lógica,
son los propios jueces constitucionales los que destruyen a la Constitu-
ción cuando modifican su texto —en este caso autoconcediéndose una
delicada facultad— a través de un ejercicio interpretativo.
1.3. El cuarto dilema es un colofón de los anteriores. Los ministros se
preguntan si, dado que el poder reformador de la Constitución no puede
identificarse con el Poder Constituyente soberano e ilimitado del pueblo,
“¿puede ser considerado como una autoridad emisora de actos potencial-
mente violatorios de garantías individuales?”. Su conclusión pasa por una
aseveración incontrovertible: “Es posible que el poder reformador de la
Constitución emita actos apegados al procedimiento constitucional de re-
forma y también es posible que los emita con desapego a tal procedimien-
to”. De ahí llegan a la siguiente conclusión: “Es posible considerar al
poder reformador de la Constitución como autoridad responsable en el
juicio de amparo, siempre que se impugnen presuntas violaciones al pro-
cedimiento de reforma constitucional”.
El problema es que esta bisagra que permitiría un control formal al
procedimiento de reforma, un poco más adelante, en el mismo razona-
miento de los jueces, se desliza hacia la sustancia: el control es proce-
dente, sobre todo, “si existe una relación entre la violación al procedi-
miento de reforma y la vulneración de las garantías individuales”. En un
supuesto como ese, concluyen, “el Estado... tiene el deber de vigilar, vía
jurisdiccional, que la referida transformación, al menos, se haya llevado
a cabo con apego a las normas procedimentales”.
1.3.1. La respuesta que los ministros ofrecen al cuarto dilema es fa-
laz. Dejado de lado la ambigüedad con la que delinean la frontera entre
el control sobre el procedimiento y el control sustantivo de las reformas
constitucionales —y que ya ha ocupado nuestra atención—, tenemos que
tampoco es cierta su conclusión principal en este punto. Incluso si con-
cediéramos la existencia de límites —formales y materiales— a las re-
44 PEDRO SALAZAR UGARTE
16 Debo esta observación a Pablo Larrañaga. Según el artículo 105, fracción II, de la
Constitución sólo pueden iniciar acciones de inconstitucionalidad (para diferentes tipos
de normas): a) el equivalente al treinta y tres por ciento de los diputados y senadores;
b) el procurador general de la República; c) el equivalente al treinta y tres por ciento de
los integrantes de las legislaturas locales (incluida la del Distrito Federal); d) los parti-
dos políticos (sólo contra leyes electorales); e) la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos y los organismos equivalentes de los estados de la República.
17 Esta mayoría también es necesaria para que las consideraciones de la decisión ten-
gan un carácter vinculante para el resto de las autoridades jurisdiccionales.
18 Esto también sucede, como me advirtió Alejandro Madrazo, en un nivel normativo
distinto, en virtud de la llamada “cláusula Otero” que limita los alcances de las senten-
cias de amparo pero, ahora, la desigualdad jurídica no proviene de la invalidez de la ley
secundaria sino del contenido de la propia Constitución. Mi posición al respecto es que
dicha cláusula, en todos los casos, debería ser definitivamente superada.
UNA CORTE, UNA JUEZA Y UN RÉQUIEM 47
Tercera parte
EL AMPARO Y LA DECISIÓN DE LA JUEZA
FLORIDA LÓPEZ HERNÁNDEZ
La culpa del desatino jurídico que nos ocupa es, como hemos visto,
sobre todo, de seis ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción. Sin duda. Pero la jueza Florida López Hernández, titular del Sép-
timo Juzgado de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, con
sede en San Andrés Cholula, consumó el despropósito con una maestría
imposible de igualar. La circularidad de sus argumentos, las falacias y los
efectos de su decisión sacaron a flote las peores consecuencias posibles
de la decisión que, en octubre de 2008, habían adoptado los ministros de
nuestro tribunal constitucional.
Como ya se adelantaba, la llamada “cláusula Otero”, gracias a nues-
tros jueces constitucionales, ha potenciado sus efectos perniciosos: hasta
ahora era común que leyes y normas secundarias valieran para unos y no
surtieran efectos para otros (para los promoventes de amparos exitosos);
ahora, este despropósito se ha llevado al terreno constitucional. En mayo
de 2009 la Constitución mexicana tiene, por lo menos, dos ámbitos per-
sonales de validez: el que rige para la “Asociación de Industriales y Em-
presarios de Morelos”, Sindicato Patronal, ADIEM-Coparmex, ampara-
da por la jueza Florida López, y el que vale para el resto de las personas
que nos encontramos en el territorio nacional. El penúltimo párrafo del
apartado A del artículo 41 constitucional establece una prohibición que
todos nosotros debemos observar pero que, si la sentencia causa efecto,
no aplica para la asociación de empresarios que logró persuadir a la jueza
amparadora.
El alcance de la sentencia de la señora juzgadora consta en la últi-
ma página de la sentencia: “... procede el amparo y la protección de la
justicia federal para el efecto de que al quejoso no se le aplique en el
presente y para el futuro el artículo reclamado todo ello para restituirlo
en la garantía individual violada, conforme al artículo 180 de la Ley de
Amparo”.
50 PEDRO SALAZAR UGARTE
Ninguna persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terce-
ros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en
las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor ni en contra de
partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular.
23 Aunque no tenga relevancia jurídica vale la pena recordar un dato político: la ini-
ciativa de reforma constitucional hubiera sido presentada el 31 de agosto de 2007 por
senadores y diputados de los partidos Revolucionario Institucional, Acción Nacional, de
la Revolución Democrática y del Trabajo.
54 PEDRO SALAZAR UGARTE
Por eso es —por decir lo menos— sorprendente que la ausencia del lis-
tado de entidades en el decreto presidencial haya sido la razón principal
por la que se concedió el amparo. El argumento de la ADIEM-Coparmex
era absurdo: para esta asociación, según se argumentó en su demanda de
amparo, el hecho de que no constara en el decreto de reforma el “cómpu-
to de los votos mayoritarios de las legislaturas de los estados y tampoco...
la correspondiente declaración de aprobación por el voto mayoritario de
56 PEDRO SALAZAR UGARTE
59
60 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO
1 Para profundizar en este punto, resultan de lectura obligada varios de los textos
compilados en el volumen coordinado por Lorenzo Córdova y Pedro Salazar, Estudios
sobre la Reforma Electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, México, TEPJF, 2008, en par-
ticular, los siguientes: “Las razones y el sentido de la reforma electoral de 2007-2008” de
Lorenzo Córdova; “La reforma constitucional: una apuesta ambiciosa” de Pedro Salazar;
“El nuevo sistema de comunicación política de la reforma electoral de 2007” de César
Astudillo; “La reforma de la democracia” de Ricardo Becerra; “El sistema de partidos en
la reforma de 2007” de Jorge Alcocer, y “Financiamiento a los partidos políticos: el nuevo
modelo mexicano” de Ciro Murayama.
62 LORENZO CÓRDOVA VIANELLO
Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de
terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir
Artículo 134...
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que
difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las
dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro
ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y
fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta
propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen
promoción personalizada de cualquier servidor público.
de haber sido electos a partir de las siglas de un partido político, los ac-
tos de los diputados federales, en virtud de ser representantes populares,
no pueden atribuirse en automático al partido al que pertenecen; o bien
que, a pesar de las coincidencias que puede tener su actuación legislati-
va con los principios y programas de su partido no suple su carácter de
“... ser representantes de la Nación [que] deben buscar el bien de ésta”10
y que por lo tanto los grupos parlamentarios no suponen una extensión
del partido político en el Congreso de la Unión. Tres siglos de teoría de
la representación respaldan esa obviedad. Pero otra cosa es que la auto-
nomía tanto funcional como estructural que mantienen los legisladores
y los grupos parlamentarios frente a sus partidos se traduzca en que sus
actos no puedan ser vinculados a éstos e incluso generen responsabilidad
para dichos partidos.11 Más aún, esa autonomía e independencia no pue-
de servir de pretexto para burlar las disposiciones constitucionales que
prohíben la compra de publicidad política en un franco fraude a la ley,
como ocurre en el caso que nos ocupa.
En ese sentido, se pronunció Salvador O. Nava Gomar, magistrado de
la Sala Superior, al defender las razones de la sentencia en comento;12
según él:
cia del Tribunal), una vez que estos resultan electos para integrar alguna
Cámara son regulados por el derecho parlamentario.
... los mensajes que los legisladores contraten en radio y televisión para
dar a conocer su actividad legislativa, no constituyen propaganda político
electoral y en consecuencia su difusión es apegada a derecho, siempre que
cumplan con lo siguiente:
1. Sujetos. La contratación de los promocionales se debe hacer exclu-
sivamente por conducto de los legisladores, su grupo parlamentario o la
Cámara de Diputados.
2. Contenido informativo. Su contenido se debe encaminar a dar a
conocer a la ciudadanía el desempeño de la actividad legislativa del o los
legisladores o el grupo parlamentario al que pertenecen.
3. Temporalidad. No se debe realizar dentro del periodo de precam-
paña o campaña electoral.
4. Finalidad. En ningún caso la difusión se realizará con contenido
electoral.13
Voz Mujer:
—Bueno (imagen mujer contesta el teléfono)
Voz Hombre:
—O consigues la lana o ya sabes que le espera a tu hija (imagen hombre
con un cigarro)
Voz Mujer:
—Por… no le hagan nada (imagen hombre cierra teléfono celular)
Voz Mujer:
—Ten hija (imagen mujer entregando dinero a otra mujer)
Voz Hombre:
—Diles que ya saben lo que tienen que hacer con la chava (imagen
hombre hablando por teléfono celular)
—¿Qué le habrán hecho a mi hija? ¿En dónde estará? (imagen de dos
mujeres junto a un teléfono)
Voz Mujer:
—Tenemos que darle al país las armas necesarias para acabar con esta
plaga por eso diputadas y diputados del Partido Verde presentamos una
iniciativa de ley que castiga con pena de muerte a secuestradores y ase-
sinos (imagen mujer de pie dos hombres sentados a la izquierda y a la
derecha, al fondo bandera nacional).
Texto en pantalla:
En la parte inferior a la última imagen descrita, aparece la siguiente
leyenda: “Diputada Gloria Lavara
Informe de labores — Diputados plurinominales del Partido Verde”.
Segundos después, en la parte superior a la misma imagen, aparece un
cintillo con diversos nombres identificados de Diputados del Partido Verde
Ecologista de México.
Pablo Larrañaga
Desvarío.
(De desvariar).
1. m. Dicho o hecho fuera de concierto.1
I. Introducción
85
86 PABLO LARRAÑAGA
II. Contexto
El contexto del asunto que nos ocupa se puede esbozar, de manera su-
ficiente para los propósitos que aquí persigo, dando cuenta sucintamente
de tres hechos íntimamente relacionados entre sí: el sentido de la refor-
ma constitucional y legal tras las elecciones de 2007-2008; la creación,
mediante la reforma del artículo 41 constitucional, de la Unidad de Fis-
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 87
ridad electoral federal para mantener una relación más clara y transparente
entre la política y el dinero.3
Hasta aquí el breve esbozo del telón de fondo, veamos ahora esquemá-
ticamente los elementos del caso.
III. Antecedentes
mentos relevantes del asunto, seguirá el recorrido de las etapas del proce-
so sin detenerse en consideraciones formales ni procesales.
1. El nombramiento
2. El recurso de apelación
... para que el desistimiento pueda surtir sus efectos, es menester la exis-
tencia de una disponibilidad de la acción o derecho respecto del cual el ac-
tor se desiste, lo que no sucede cuando se hacen valer acciones colectivas
o de grupo, porque, en esos casos, no son objeto de litigio los intereses in-
dividuales del demandante, sino que trasciende este ámbito jurídico, para
afectar el interés de un determinado grupo social o de toda una comunidad
inclusive, como lo es la vigencia irrestricta del principio de legalidad, ca-
racterístico de la función estatal electoral, que se debe cumplir, invariable-
mente, en toda actuación del Instituto Federal Electoral...
Al respecto, se considera que la acción intentada por el Partido Ac-
ción Nacional, a cuyo ejercicio pretende ahora renunciar, por virtud de su
desistimiento, es una acción colectiva que responde a los intereses de la
ciudadanía en general, es decir es una acción de grupo, que no sólo obede-
ce a su interés como gobernado para instar al cuerpo judicial a emitir una
decisión en el caso concreto, sino que atiende a la facultad tuitiva que en
calidad de entidad de interés público le concede la Constitución federal,
para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos que se invo-
lucren con el proceso electoral.
... se advierte que la designación del titular del órgano técnico encarga-
do de la fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales
constituye un acto que trasciende a los intereses de la comunidad en gene-
ral, pues es voluntad de la ciudadanía que las autoridades electorales sean
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 91
Hay que señalar que, para declarar fundado este segundo agravio, el
Tribunal suple su deficiencia con fundamento en el artículo 23, apartado
1, de la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en
el que se establece:
92 PABLO LARRAÑAGA
Omitió acreditar o verificar, tal y como exige la ley, que Alfredo Crista-
linas Kaulitz cumple con el requisito consistente en contar con la expe-
riencia en tareas de dirección de fiscalización, con al menos cinco años de
antigüedad (p. 87).
Después de haber valorado las documentales exhibidas, así como las que
obran en el expediente personal del contador público certificado Alfredo
Cristalinas Kaulitz, se arriba a la convicción de que sí cumple con los
requisitos establecidos en el artículo 112, párrafo 1 del código comicial
federal, así como con la exigencia de contar con al menos 5 años de expe-
riencia y antigüedad en tareas de dirección de fiscalización, fijado por el
numeral 80 del mismo cuerpo normativo, pues de la documentación citada
se desprende que cumple con al menos 10 años de experiencia en tareas de
fiscalización, y más de 5 en tareas de dirección, lo que da como resultado
que el contador público certificado Alfredo Cristalinas Kaulitz, cumpla
con la exigencia normativa de al menos 5 años de experiencia en tareas de
dirección de fiscalización.
En razón de lo anterior y con fundamento en los artículos 41, base V,
párrafos primero y segundo de la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos, 119, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales; así como 69, párrafo 3, del Reglamento
Interior del Instituto Federal Electoral, el consejero presidente del Con-
sejo General propone a ese máximo órgano de dirección, la designación
del contador público certificado Alfredo Cristalinas Kaulitz, como titular
de la Dirección General de la Unidad de Fiscalización de los Recursos de
los Partidos Políticos de dicho Instituto, en cumplimiento de la ejecutoria
94 PABLO LARRAÑAGA
IV. Reflexiones
5 Para mayor abundamiento, propongo que se consideren los efectos del razona-
miento del Tribunal en la interpretación del párrafo III de la base I y del párrafo I, de la
base II, del artículo 41 constitucional:
... las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de
los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.
II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equi-
tativa con los elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se
sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo
garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
MESURA, RAZONABILIDAD Y RACIONALIDAD 99
cicio del poder público —i. e. ese mismo “poder público” al que, como
establece la base primera del artículo 41 de la Constitución, los partido
políticos hacen posible el acceso de los ciudadanos—. Se trata del cono-
cido principio sintetizado por Madison cuando, en El Federalista, señala
que al establecer las condiciones para un orden constitucional efectivo,
primero se tiene que capacitar al gobierno para controlar a los goberna-
dos y, después, obligarlo a que se controle a sí mismo.
Ahora bien, la clave para que este sistema de mecanismos de control
y contrapesos funcione, reside en el escrupuloso respeto a la división de
funciones y de competencias entre las autoridades, misma que debe ser
interpretada sistemáticamente en relación con el conjunto de atribuciones
de las autoridades —para el caso, el IFE— y el conjunto de derechos de
los gobernados —para el caso, los partidos políticos—. En este sentido,
un activismo judicial que, con el propósito de proteger el principio de
legalidad, desvirtúe las consecuencias procesales del ejercicio de un de-
recho de un gobernado, puede estar actuando perfectamente en contra del
interés general.
La implicación anterior de que la decisión de rechazar el desistimien-
to respecto de la impugnación consistió en un acto de activismo judicial
contraproducente, puede ser contrarrestada, por supuesto, por un argu-
mento igualmente sistemático o sistémico, aunque no, como el anterior,
relativo a los mecanismos de control y contrapeso inter-institucional, sino
apoyado directamente a las fórmulas de control intra-institucional. Me
refiero, claro está, a la función que cumple la jurisprudencia respecto del
principio de certeza. En este orden de ideas, a propósito de la justifica-
ción de la acción tuitiva o de defensa en el recurso del PAN, en la página
16 de la sentencia en comento, la argumentación del Tribunal se apo-
ya en la tesis de jurisprudencia S3ELJ 10/2005, con rubro: Acciones
tuitivas de intereses difusos. Elementos para que los partidos
políticos puedan deducir, a la que no cita directamente, pero a la que
vale la pena referirse para dilucidar el papel de los criterios jurispruden-
ciales en la resolución de este caso. La tesis referida dice:
ducir las acciones tuitivas de intereses difusos por los partidos políticos
son: 1) Existencia de disposiciones o principios jurídicos que impliquen la
protección de intereses comunes a todos los miembros de una comunidad
amorfa, carente de organización, de representación común y de unidad en
sus acciones, sin que esos intereses se puedan individualizar, para inte-
grarlos al acervo jurídico particular de cada uno...
Una vez que, por las razones que fueran, se desechó el desistimiento
respecto del recurso de apelación, quedó abierto el camino para que el
102 PABLO LARRAÑAGA
7 Al respecto, véase, por ejemplo, el libro coordinado por César Astudillo y Lorenzo
Córdova sobre los resultados del Seminario “Reforma y control de la Constitución: im-
plicaciones y límites”, de próxima publicación.
8 He realizado algunas reflexiones complementarias a las que aquí presento en mi
trabajo “El control de constitucionalidad desde una perspectiva funcional y operativa de
la Constitución” que será publicado en el trabajo mencionado en la nota anterior.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN
EN LA PROPAGANDA ELECTORAL
Jesús Cantú
107
108 JESÚS CANTÚ
6 Voto particular del magistrado José de Jesús Orozco Henríquez, respecto de la sen-
tencia dictada en el recurso de apelación SUP-RAP-34/2006 y acumulado, p. 111
7 Artículos 38, párrafo 1, inciso p, y 233, párrafo 1, del Cofipe.
110 JESÚS CANTÚ
8 Página 116.
9 Vale la pena aclarar la posición personal del autor sobre este delicado tema: sí apo-
yo que la libertad de expresión debe tener límites y, desde luego, sancionar los excesos a
través de las responsabilidades ulteriores, por la vía civil, es decir, me opongo a la pena-
lización de los delitos contra el honor y también a incluirlos en la legislación electoral,
pues considero que es precisamente en este ámbito donde más amplios deben ser estos
límites, por tratarse de aspirantes a un puesto de elección popular que deben estar suje-
tos al más severo escrutinio público, incluyendo desde luego el de los propios partidos
políticos. Por lo tanto, en el caso de que se afecte la honra de los candidatos, éstos deben
recurrir a los tribunales civiles ordinarios para lograr el resarcimiento de dicho daño.
Si bien no favorezco las campañas negativas, creo que toda campaña electoral en un
régimen democrático tiene dos grandes vertientes: una de crítica, de tratar de restar votos
al oponente, y una de proposición, tratar de sumar votos a la propia causa. Y, justo dentro
de la primera vertiente, creo que no debe haber límites preestablecidos y en todo caso
sancionar los excesos. El impacto de las llamadas campañas negativas en el resultado
electoral, es muy diverso; en algunos casos, ha mostrado resultados favorables para el
emisor y en otros totalmente adversos, el mejor ejemplo de esto último es la campaña
panista de 1997, en la contienda por la jefatura de gobierno del Distrito Federal: cada
mensaje contra el candidato perredista a dicho puesto, Cuauhtémoc Cárdenas, que emitía
el candidato panista, Carlos Castillo Peraza, se traducía inmediatamente en un incremen-
to de las preferencias electorales para el primero.
Pero de lo que sí estoy seguro es que las campañas negativas también aportan in-
formación importante para la emisión de un voto informado; a veces aportan más del
receptor de los mensajes, pero en otras del propio emisor.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 111
nal para motivarla y, en función de que fue la primera sobre dicho tema,
establece un precedente que cancela la libertad de expresión.
El TEPJF señala que la prohibición contenida en el artículo 41, párrafo
segundo, fracción III, apartado C10 “es expresa y limitativa” y enfatiza:
“El propósito del constituyente consistió en limitar la denigración y ca-
lumnia, entre otros medios, en la propaganda de los partidos políticos y
coaliciones, al considerar que este medio debe reservarse para ejercer
una política de auténtico debate ideal de opiniones”.11
Para fundar su interpretación el Tribunal desecha las referencias a otra
resolución de la Corte que pretende hacer valer el PAN, por ser anteriores
a la reforma constitucional de 2007. Las citas del PAN provienen de la
acción de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada 46/2006, en los
que la Corte resuelve los recursos promovidos por los partidos Acción
Nacional y Convergencia contra la reforma electoral de Zacatecas y con-
cretamente contra la disposición contenida en el artículo 55 de dicha ley,
que establecía la facultad al Consejo General del órgano electoral de di-
cha entidad para que supervisará antes de difundirse los mensajes de los
partidos políticos, es decir, abría la puerta a la censura previa.
Por otra parte, los estudiosos del impacto en la participación electoral (abstencionis-
mo) también muestran resultados muy diversos, dependiendo del método de investiga-
ción y, desde luego, la elección. Hay quienes sostienen que afecta negativamente, pero
también quienes afirman exactamente lo contrario, es decir, que estas campañas propi-
cian la pasión y el entusiasmo electoral y, por lo tanto, incentivan la participación.
Reconozco que en México la legislación civil en la materia de los delitos contra el
honor es muy deficiente y más lo es su aplicación, por lo mismo, pienso que éstas fueron
las razones que llevaron, primero al legislador ordinario, y después, al Constituyente
Permanente a abordar el tema desde la legislación electoral.
Durante mi gestión como consejero electoral en el Consejo General del Instituto Fe-
deral Electoral (1996-2003), en todas las ocasiones en que se presentó una queja sobre la
materia voté en contra de sancionar, apegado a una interpretación basada en los artículos
6o. y 7o. de la Constitución y los tratados internacionales, sin embargo, reconozco que
al elevarse la prohibición a rango constitucional, la interpretación es distinta y en este
sentido, comparto en el caso específico que nos ocupa la resolución del Tribunal, tanto en
lo que respecta a la denigración, como de los actos anticipados de campaña.
Sin embargo, como expondré a lo largo del texto, obviamente no sólo no comparto,
sino que me preocupan sobremanera los argumentos que utilizan para fundar y motivar la
sanción, pues cancelan la libertad de expresión en la propaganda electoral.
10 En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse
de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien
a las personas.
11 Página 103.
112 JESÚS CANTÚ
De dicho análisis resulta evidente que tomaron una cita que les aco-
modaba para fundar y motivar su interpretación limitativa, al margen de
que el asunto en cuestión se refiriese a ese o a otro tema.
Ya en el desarrollo de su interpretación, el Tribunal argumenta:
... porque si bien es cierto este tribunal ha sostenido que las opiniones no
están sujetas al canon de veracidad y que solamente el genero (sic) infor-
mativo requiere de la demostración o justificación de las expresiones em-
pleadas por los informantes, también lo es que, como ya se dijo, esta dis-
tinción no es aplicable al caso de la propaganda política y electoral de los
partidos políticos, en tanto el artículo 41, fracción III, apartado C, consti-
tucional no distingue entre el género de opinión y el de información... 16
17 Voto particular que emite el magistrado José de Jesús Orozco Henríquez, respecto
de la sentencia dictada en el recurso de apelación SUP-RAP-34/2006, p. 121
116 JESÚS CANTÚ
18 SUP-RAP-009/2004, p. 55
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 117
Con base en este presupuesto, es dable exigirles a los partidos políticos que
al difundir propaganda actúen en forma adecuada, respetando la integridad
de los candidatos, su reputación y vida privada, así como los derechos de
imagen de los demás institutos políticos y coaliciones, que también son
valores sustanciales de un sistema democrático, y que están plasmados,
además, en el artículo 6o. constitucional.
En otras palabras, el constituyente permanente prohibió que en la difu-
sión de propaganda política y electoral, se denigre a otros partidos políti-
cos, coaliciones o candidatos o se calumnie a las personas, pues ese tipo
de prácticas no son idóneas para lograr sus fines.19
20 SUP-RAP-009/2004, p. 38.
EL TRIBUNAL CANCELA LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN 119
Finalmente debe señalarse que los libros y videos ofrecidos por el apelante
en juicio como elementos de prueba, aun cuando pudiera considerarse que
apoyan los calificativos empleados en su propaganda, no excluyen la tipici-
dad constitucional y legal en que incurrió, pues como ya se dijo, la Consti-
tución prohíbe a los partidos políticos y coaliciones el empleo de cualquier
expresión que denigre, aun cuando sea a propósito de una opinión o in-
formación y a pesar de que los calificativos pudieran encontrar apoyo
en la literatura, la ciencia o la historia,21 de tal manera que la existencia
de las referencias señaladas por la actora no justifican la legalidad de su
propaganda.
En este último precedente, se sostuvo que los elementos del tipo admi-
nistrativo en cuestión son:
I. Un encomiable propósito
1 “En el siglo XX, nuestro país buscó con ahínco una «reforma electoral definitiva»
como sinónimo de estabilidad, previsibilidad, certeza jurídica y política. Pero el derecho
no es estático, no debe serlo. El dinamismo de la política y de la actividad humana en
general requiere de una gran actividad de producción y reproducción normativa para
solucionar, ordenar y resolver asuntos novedosos y diferentes cada vez. El verdadero
125
126 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO
legado del siglo pasado no está en sus normas o instituciones, sino en el método que
los originó: un largo, intenso y profundo debate entre partidos y ciudadanía que tomó
forma hasta que los acuerdos fueron tan atractivos que permitieron tolerar los disensos”.
(Bernal, Kristian y Orellana, Alfredo, “50 puntos para la reforma electoral inminente”,
en Molina Piñeiro, Luis et al., Perspectivas de la democracia en México, México, Porrúa
2007, p. 335).
2 “La actual reforma no pretende tener un carácter fundacional sino correctivo de las
carencias y distorsiones implícitas en las reglas existentes, así como hacerse cargo del
efecto disruptivo que particularmente algunos nuevos fenómenos han venido planteando
a lo largo de los años recientes y que durante los comicios presidenciales del año pasado
sometieron a una dura prueba la viabilidad de los procedimientos e instituciones electo-
rales” (Córdova, Lorenzo, “La nueva reforma electoral”, Nexos, núm. 358, octubre de
2007, p. 6).
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 127
Artículo 41.-
…
Fracción V.- La organización de las elecciones federales es una función
estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denomi-
nado Instituto Federal Electoral...
El Instituto Federal Electoral asumirá mediante convenio con las au-
toridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten,
la organización de los procesos electorales locales, en los términos que
disponga la legislación aplicable.
Fracción III.-
...
Apartado A.- El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la
administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión
destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos
políticos nacionales...
Artículo 2.-
...
2. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federa-
les y hasta la conclusión de la jornada comicial, deberá suspenderse la di-
fusión en los medios de comunicación social de toda propaganda guberna-
mental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios,
órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro
ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de
información de las autoridades electorales, las relativas a servicios edu-
cativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de
emergencia.
Artículo 347.-
1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los
servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la
Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos
de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente
público:
a) La omisión o el incumplimiento de la obligación de prestar colabo-
ración y auxilio o de proporcionar, en tiempo y forma, la información que
les sea solicitada por los órganos del Instituto Federal Electoral;
b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental
dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas elec-
torales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con excepción de la
información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para
la protección civil en casos de emergencia;
c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el
artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de
la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandi-
datos o candidatos durante los procesos electorales;
d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en
cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto
por el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;4
e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito fe-
deral, estatal, municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir
o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier
partido político o candidato; y
f) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en
este Código [énfasis del autor].
Artículo 118.-
1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:...
w) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que
correspondan, en los términos previstos en este Código;
Artículo 356.-
1. Son órganos competentes para la tramitación y resolución del proce-
dimiento sancionador [ordinario]:
a) El Consejo General
b) La Comisión de Denuncias y Quejas, y
c) La Secretaría del Consejo General.
2. Los consejos y las juntas ejecutivas, locales y distritales, en sus res-
pectivos ámbitos de competencia, fungirán como órganos auxiliares, para
la tramitación de los procedimientos sancionadores, salvo lo establecido
en el artículo 371 de este Código...
Artículo 367.-
1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General
instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo,
cuando se denuncie la comisión de conductas que:
a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo
párrafo del artículo 134 de la Constitución;
...
Artículo 371.-
1. Cuando las denuncias a que se refiere este capítulo tengan como mo-
tivo la comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido
de propaganda política o electoral impresa, de aquella pintada en bardas,
o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisión, así
como cuando se refieran a actos anticipados de precampaña o campaña en
que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda se
estará a lo siguiente:
a) La denuncia será presentada ante el vocal ejecutivo de la Junta Dis-
trital del Instituto que corresponda a la demarcación territorial en donde
haya ocurrido la conducta denunciada;
b) El vocal ejecutivo ejercerá, en lo conducente, las facultades seña-
ladas en el artículo anterior para el Secretario del Consejo General del
Instituto, conforme al procedimiento y dentro de los plazos señalados por
el mismo artículo;
c) En su caso, el proyecto de resolución será presentado para su cono-
cimiento y votación ante el Consejo Distrital respectivo;
d) Fuera de los procesos electorales federales, la resolución será pre-
sentada ante la Junta Ejecutiva del distrito electoral de que se trate; y
e) Las resoluciones que aprueben los consejos o juntas distritales del
Instituto podrán ser impugnadas ante los correspondientes consejos o jun-
tas locales, cuyas resoluciones serán definitivas.
2. En los supuestos establecidos en el párrafo 1 del presente artículo,
si la conducta denunciada constituye una infracción generalizada o revis-
134 JORGE KRISTIAN BERNAL MORENO
Artículo 228.-
...
5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artícu-
lo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los
servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se
difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados
como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en es-
taciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geo-
gráfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete
días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 135
Artículo 355.-
1. Cuando las autoridades federales, estatales o municipales incumplan
los mandatos de la autoridad electoral, no proporcionen en tiempo y forma
la información que les sea solicitada, o no presten el auxilio y colabora-
ción que les sea requerida por los órganos del Instituto Federal Electoral,
se estará a lo siguiente:
a) Conocida la infracción, la Secretaría Ejecutiva integrará un expe-
diente que será remitido al superior jerárquico de la autoridad infractora,
para que éste proceda en los términos de ley;
b) El superior jerárquico a que se refiere el párrafo anterior deberá co-
municar al Instituto las medidas que haya adoptado en el caso; y
c) Si la autoridad infractora no tuviese superior jerárquico, el requeri-
miento será turnado a la Auditoría Superior de la Federación, o su equiva-
lente en la entidad federativa de que se trate, a fin de que se proceda en los
términos de las leyes aplicables.
...
tenga expresiones que puedan vincularse con las distintas etapas del pro-
ceso electoral; que contenga mensajes tendientes a la obtención del voto
o cualquier otro dirigido a promover la imagen personal de algún servidor
público, o influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, así
como que pueda afectar la equidad en la contienda.5
Al respecto vale la pena destacar el tema de los recursos públicos
como presupuesto para configurar una infracción al artículo 134 consti-
tucional.
Frente a las posturas que sostienen que no se debe hacer distinción
respecto del origen de los recursos, debemos recordar que los sistemas
jurídicos están integrados por normas que tienen un fin propio con el que
contribuyen a los del sistema. En el caso que nos ocupa, claramente se
puede distinguir, tanto en la exposición de motivos, como en la ubicación
del texto constitucional, que la finalidad de este mandato es salvaguar-
dar el correcto destino de los recursos públicos frente a la equidad de la
contienda electoral. Lo que no obsta para que, en su caso, la conducta de
un servidor público que encuadre en los supuestos de la norma, pero en
uso de recursos privados, pueda ser sancionada por violaciones a dispo-
siciones diferentes a las referidas, por ejemplo, las que prohíben los actos
anticipados de campaña o la compra de tiempo en radio y televisión.
Teniendo como punto de partida las reflexiones hasta ahora expuestas,
podemos afirmar que al Instituto Federal Electoral le corresponde cono-
cer de la propaganda que difundan por cualquier medio de comunicación
social los servidores públicos con el objeto de promover su imagen con
fines político-electorales, siempre que repercuta en procesos electorales
federales (salvo que la propaganda se transmita en radio y televisión o
que el IFE organice el proceso electoral local). La propaganda así reali-
zada, que además vulnere la equidad de la contienda, puede traducirse
en una infracción a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional siempre
que haya sido adquirida con recursos públicos, y como ya se dijo, pue-
de configurar una infracción a otra disposición, independientemente del
origen de los recursos.
Por cuanto hace al ámbito temporal de validez de la actuación del
IFE, tanto el Reglamento de Quejas y Denuncias como el de “propagan-
da Institucional y Político-Electoral de Servidores Públicos, atribuyen
1. La jurisprudencia 20/2008
Son de resaltar las exigencias del Tribunal Electoral para que la auto-
ridad administrativa, prima facie, se pronuncie sobre aspectos que sólo
se pueden resolver durante la tramitación de un procedimiento seguido
en presencia del inculpado. Cuestiones como la vulneración de un pre-
cepto constitucional o la parcialidad de un servidor público, únicamente
se pueden esclarecer con los elementos que el propio involucrado aporte,
lo que en ningún caso vulnera su garantía de audiencia si se siguen las
formalidades esenciales del procedimiento.
Los emplazamientos que la autoridad jurisdiccional revocó, exigen
que se funde y motive debidamente la causa de sujeción al procedimien-
to, lo cual no implica que en ellos se resuelva de fondo la acusación.
La actuación del Tribunal en estos casos contrasta con muchos otros
en los que ordena a la autoridad instructora se abstenga de valorar las
denuncias previo a acordar su desechamiento. Por el contrario, le pide
que inicie los procedimientos sin mayor trámite y que la valoración sub-
jetiva la vierta en el proyecto de resolución que presente ante el Consejo
General del IFE, instancia a la que le corresponde pronunciarse sobre el
fondo del asunto.
En síntesis, a través de estas sentencias la autoridad jurisdiccional es-
tableció un trato diferenciado para los servidores públicos respecto del
que reciben el resto de los sujetos regulados, con lo que a nuestro parecer
se acotaron de manera contundente los alcances de este artículo.
Una consecuencia de lo anterior, fue que en la sesión pública del 22 de
diciembre de 2008, el Consejo General del IFE, fundándose en esta juris-
prudencia, desechó 117 quejas relacionadas con presuntas violaciones en
materia de propaganda personalizada de los servidores públicos, lo que
desde luego fue duramente cuestionado en los medios de comunicación
por distintos actores políticos.
ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL Y SU INTERPRETACIÓN 143
2. Jalpa de Méndez
Esta lucha concluyó sus tres fases a mediados del año 2005 y le permi-
tió a Jesús Selván García tener una presencia muy consolidada no sólo en
su municipio sino en los 14 de los 17 municipios de Tabasco.
Al término de esta lucha, decidió buscar la candidatura del PRD a la
presidencia municipal, la cual conquistó con más del 90% de los votos y
que desde luego ganó la elección presidencial con el 56 % de los votos,
registrando la votación más alta en la historia del municipio con más de
19 mil votos.
Es importante hacer mención que en las elecciones en las que ha par-
ticipado (en ninguna ha perdido) el coordina su propia campaña y la ga-
rantía de triunfo ha sido presencia positiva basada en la lucha social y
organización político electoral.
VI. Anexo
SENTENCIAS
1. Jurisprudencia 20/2008
2. Jalpa de Méndez
4. Otras sentencias
151