Actores y Naturaleza de La Reforma Tributaria de 1845
Actores y Naturaleza de La Reforma Tributaria de 1845
Actores y Naturaleza de La Reforma Tributaria de 1845
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A
ACTORES Y NATURALEZA DE LA
REFORMA TRIBUTARIA DE 1845
RAFAEL VALLEJO
Universidade de Vigo
L
as principales reformas tributarias suelen ir asociadas al nombre de los
hombres (polticos o tcnicos) que con su saber, su conviccin o su perse-
verancia consiguieron sacarlas adelante. Esto es lo que ha sucedido con la
de 1845, asimilada a Alejandro Mon, el ministro que la impuls, y a
Ramn Santilln, el tcnico que la inspir.
No obstante, explicar el contenido de las reformas fiscales por el papel que
han tenido las propuestas de un tcnico, comisin tcnica o del ministro de Ha-
cienda correspondiente no deja de ser una simplificacin. En la formacin de las
polticas fiscales intervienen adems del Gobierno otros agentes que, desde dentro
o fuera del proceso decisional, modulan o limitan su alcance. Esto aconseja estu-
diar la poltica fiscal en dos perodos. Uno es el interno, que abarca desde la toma
de conciencia de su necesidad hasta su aprobacin. El segundo, el externo, se ini-
cia con la aplicacin de la reforma e incluye las reacciones que surgen con la
prctica, as como las actitudes que, desde el Gobierno, adoptan aquellos que eva-
lan los resultados de las polticas decididas. Las reformas tributarias no acaban
en el momento legislativo. Para su alcance pueden ser importantes las medidas
que la Administracin y el Gobierno toman en los meses que le siguen, corrigien-
do aspectos que pudieran alterarlas significativamente. Esto, como veremos, suce-
di en la reforma de 1845, a la que se dedica este trabajo.
El anlisis de esta reforma se har atendiendo a esos dos momentos y a dos
planos: uno, el de las ideas fiscales; dos, el papel que desempearon los actores
que, desde dentro y fuera del proceso del proceso de toma de decisiones (Gobier-
no y Cortes), intervinieron en la misma. Precisamente uno de los ejes vertebrado-
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Revista de Economa Aplicada
(1) La prdida de los trabajos de la comisin de la Reforma del sistema tributario parece fuera de
toda duda. Muchos documentos perecieron en el incendio de Alcal de Henares (1939); Fabin
Estap (1971, pg. 22).
(2) En el curso 1958-1959 el estudio de la reforma moderada fue incorporado a la asignatura de
Sistema fiscal espaol y comparado; Enrique Fuentes (1971, pg. XII). Vase Fabin Estap
(1964, 1971), Enrique Fuentes (1975, 1990) y Csar Albiana (1974).
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
(3) La definicin de Estap como economista con vocacin de historiador corresponde a Enri-
que Fuentes (1971, pg. XII).
(4) Estos aspectos se desarrollan en Rafael Vallejo (1999). Vase Miguel Artola (1973) y Josep
Fontana (1977).
(5) Francisco Comn (1988, pg. 21).
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Revista de Economa Aplicada
(6) Francisco Santa Cruz, Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes (DSCC), 343, 28-3-
1856, pg. 7458. Josep Fontana (1977), Angel Garca (1985), Angel Fernndez (1996), Juan Zafra
(1996), Juan Pro (1996) y M. Teresa Prez (1998).
(7) Decreto de 29 de diciembre de 1842. Los funcionarios que ingresasen en la Administracin a
partir de 1 de enero de 1845 haban de acreditar la suficiencia en los estudios impartidos por la
nueva Escuela.
(8) Para conocer las fuentes de la reforma es fundamental la intervencin de Ramn Santilln en
el Congreso de Diputados; Diario de Sesiones del Congreso (DSC), 122, 5-5-1845, pgs. 2453-
2460. Para el caso francs, Joseph Caillaux (s.f. [1904]).
(9) Este carcter mixto lo explic Ramn Calatrava, en DSCC, 346, 1-4-1856, pg. 7258 y Pedro
Surr, DSC, 104, 3-5-1842, Apg. 7, pgs. 2897-2901.
(10) Pedro Surr, DSC, 104, 3-5-1842, pg. 2897.
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
todo facilitar su aplicacin una vez que se reconoci su necesidad, pues como
explic en 1876 Jos Emilio Santos, entonces miembro del partido conservador:
En Espaa debemos rendir un tributo de justicia a D. Alejandro Mon y
a los Consejeros que le ayudaron en el establecimiento del sistema tributario;
sistema tributario que tuvo su origen en el ao 1841; yo he tenido ocasin de
ver los datos que recogi el Sr. Jerez y Barona, secretario de la comisin, y
me he convencido de ello. No quitemos, pues, la gloria que haya podido
caber al partido progresista en dicho sistema tributario11.
A esa misma cultura reformadora pertenecieron Garca Carrasco en 1843,
Alejandro Mon en 1844, y desde luego Santilln, que haba propuesto en 1845 la
creacin de un Consejo Superior de Hacienda, al que se sometiesen las propuestas
de reforma en los impuestos o en su administracin12. De ah que sea atinado ha-
blar de reformadores a la hora de aludir a la autora, por ms que exista un
tesn poltico, que en 1845 puso Mon, y descuelle una individualidad, que en
1843-1845 fue la de Santilln.
(11) Jos E. Santos; DSC, 99, 3-7-1876, pg. 2613. En igual sentido Josep Fontana (1980, pg. 42),
Rafael Vallejo (1999) y el clarificador, e incomprensiblemente indito, Jos Larraz (1944), cuyo co-
nocimiento debo a la generosidad de Miguel Martorell. (Este trabajo de Larraz va a ser publicado en
la revista Papeles y Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales y Polticas, VII, 2000).
(12) Ramn Santilln (1996, pg. 339).
(13) Como se comprueba en el expediente de los Presupuestos para 1845, existente en el Congre-
so de los Diputados, Archivo del Congreso de los Diputados, Serie General (ACD, SG), Leg. 80-
30, donde se encuentra parte de la documentacin original elaborada por los reformadores de
1845; por este orden: Xavier de Burgos, presidente, Leoncio Macragh, Pablo de Ventades; Jos
Snchez Ocaa; Agustn de la Llave; Ramn Santilln; Pascual Pratosis Piedrafita; Jos H. Arche;
Alejandro Olivn y Cayetano Corts.
(14) Segn Alejandro Llorente, diputado crtico con la Contribucin Industrial; DSC, 127, 10-5-
1845, pgs. 2610-2613. Llorente se refera a Santilln como hombre ilustrado, con experiencia
y luces en materia tributaria.
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Revista de Economa Aplicada
citados eran los mismos que Ramn Santilln present a la segunda sesin de la
Comisin de reforma tributaria, para constituir las bases generales del sistema de
impuestos que [es]a Comisin deba proponer15.
Es obvio que en un slo mes (de mayo a junio) le era imposible a Alejandro
Mon esbozar el plan fiscal y preparar su articulado. De ah que haya que dar la
razn a los contemporneos cuando afirmaban que la reforma de 1845 era una obra
colectiva, en la que haba sobresalido Santilln. Slo el desconocimiento de los
textos de la reforma puede llevar a negar la relevancia de Santilln en la misma.
No obstante, el examen de esos testimonios tambin demuestra que el siste-
ma fiscal ideal elaborado por Santilln y la Comisin de 1843 no se ajustaba tal
cual a los intereses dominantes en las Cortes ni a los de determinados, y an poco
conformados, grupos de presin, que fueron los que condicionaron el resultado
final. En definitiva, los actores de la reforma no se reducan al mbito del Gobier-
no y del Parlamento, ni aqulla se cerr en el momento tcnico y parlamentario,
como comprobaremos analizando cada uno de los principales impuestos.
(15) Ramn Santilln (1996, pg. 288). El nico impuesto que corresponda a la iniciativa de Mon
era el de Inquilinatos.
(16) Segn Ramn Santilln (1888, pgs. 93-102). Aunque no lo cite en esta ocasin, Santilln pa-
rece tomar los datos sobre Francia de DAudiffret, Systmme financieur de la France, tomo 1, pg.
35; ver tambin D. F. A. Conte (1854, vol. 1, t. II, pg. 119).
(17) Segn Pedro M. Fernndez Villaverde, diputado por Pontevedra, y miembro de la Comisin
de presupuestos; DSC, 126, 9-5-1845, pg. 2584.
(18) Alejandro Mon, DSC, 125, 8-5-1845, pg. 2549.
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
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produccin]. Segn Flrez, producto neto y utilidades del capital eran una misma cosa; pero, en
las tierras marginales, el excedente era el nico producto neto. De ah que para l, en la agricultura
las utilidades del capital y el producto neto fuesen dos bases diferentes; lvaro Flrez (1835, 1980,
pgs. 847-848).
(23) Sayro, DSC, 125, 8-5-1845, pg. 2256. La influencia doctrinal de Flrez Estrada es evidente.
Entiendo por renta lquida -aada- aquella que va a manos del propietario, lo que percibe nica-
mente por el capital que tiene invertido en las tierras, DSC, 125, 8-5-1845, pg. 2258.
(24) Fernndez Negrete, DSC, 125, 8-5-1845, pg. 2559.
(25) Olivn, DSC, 125, 8-5-1845, pg. 2572. Diego Lpez Ballesteros explic que la contribucin
de inmuebles se estableci sobre la renta de la propiedad, pero que al tiempo de discutir la contri-
bucin se aadi que tambin eran imponibles los beneficios del cultivo; DSC, 64, 11-3-1851,
pg. 1240.
(26) Ramn Santilln (1960, t. 2, pg. 41; 1888, pg. 89). D. F. A. Conte (1854, vol. 1, t. II, pg.
123) opinaba algo semejante.
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
(27) Ramn Santilln (1996, pg. 295). Al aludir a la aplicabilidad a Espaa, Santilln deba de re-
ferirse a la posibilidad de que los colonos participasen del impuesto, prevista en el modo de deter-
minar la renta en el Reglamento que l tena preparado.
(28) Decreto de las Cortes de 29 de junio de 1821, art. 12; Archivo Histrico Provincial de Ponte-
vedra (AHP), Ayuntamiento de Pontevedra, Caja 50 (n. 113).
(29) Decreto de las Cortes de 18-7-1822; art. 3.1.; AHP, Ayuntamiento de Pontevedra, Caja 9 (n. 5).
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Revista de Economa Aplicada
(30) En la cuarta edicin de su Curso, Flrez realiz una personal y completa reelaboracin de la
teora ricardiana de la imposicin en el tema de la renta; Salvador Almenar (1980, pg. LXVIII;
1976, pg. 21 y ss). Seligman (1927, pg. 255) ya haba advertido esta originalidad del economista
asturiano.
(31) Miguel Artola (1996, 1998 y 1986, pg. 229) duda de la inspiracin ricardiana de Santilln:
Una cita [de Santilln] apenas constituye una pista aunque esta coincidencia doctrinal plantea el
problema de la comunicacin, habida cuenta que Ricardo no fue traducido hasta 1848. Desconoz-
co si Santilln saba ingls, pero ley a los clsicos, como A. Smith, del francs, al igual que otros
contemporneos suyos. Tambin sabemos que conoca los tratados al uso sobre la incidencia de los
impuestos, como los de McCulloch, uno de los discpulos aventajados de Ricardo; Ramn Santi-
lln (1888, pgs. 320-321). Adems, en 1845 Flrez Estrada ya haba formulado su teora de la in-
cidencia impositiva apoyada en la teora ricardiana de la renta. Santilln parece haber ledo el
Curso o, por lo menos, conocerlo. Su formacin terica es bastante ms slida de la que le presu-
pone Miguel Artola.
(32) lvaro Flrez (1835, 1980, pg. 859).
(33) Ramn Santilln (1888, pgs. 89 y ss).
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
cin agraria en tanto que se aplicaba fundamentalmente a los rentistas, para fa-
cilitar la capitalizacin del sector y, por consiguiente, un crecimiento econmico
basado en la principal actividad productiva del momento, que era la agricultura.
La posible traslacin de aquel tributo no se dejaba slo a las fuerzas del mercado;
los propietarios y los ganaderos garantizaron una incidencia nominal ms amplia,
que les facilit, luego en la prctica, descargarse de la totalidad del impuesto,
cuando las condiciones de la oferta y demanda de productos agrarios facilitaron
esa repercusin, como comprobamos en las tierras cerealcolas a partir de 185334.
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Revista de Economa Aplicada
(38) Juan Bautista Trupita (1847, pg. 31); Luis Lpez Ballesteros, DSC, 63, 10-3-1851, pg.
1232; Juan Bravo Murillo, en R.O. de 22-2-1850, Boletn Oficial del Ministerio de Hacienda,
1850, 1.er semestre, pg. 346.
(39) Estos eran los principios de Santilln (1888, 1996), que compartan muchos contemporneos;
entre ellos Camilo Labrador (1846, 1991). Jos Canga Argelles durante el Trienio ya haba expli-
cado que las dificultades para establecer el impuesto de patentes radicaban en determinar la canti-
dad total a gravar y en averiguar las utilidades; Joaqun del Moral (1975, pgs. 169-171).
(40) La desigualdad de las tarifas y el malestar frente a los industriales en Ramn Santilln (1888,
pgs. 156 y 154). Los entrecomillados de Madoz en DSC, 104, 27-4-1859, pg. 2382. Segn el dipu-
tado Escudero, se ve(a) una predileccin decidida por la industria; DSC, 124, 7-5-1845, pg. 2520.
(41) Vase la clarificadora explicacin de Andrs Borrego en DSC, 115, 1849, pgs. 2650-2651 y
Rafael Vallejo (1998).
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Revista de Economa Aplicada
(46) El cambio de bases en Ramn Santilln (1888, pg. 157); la cesin ante las reclamaciones en
Ramn Santilln (1996, pg. 309).
(47) Francisco Comn (1988, pgs. 43 y 158); Rafael Vallejo (1996).
(48) Ramn Santilln (1888, pg. 168-169).
(49) Adam Smith (1776, 1985, Libro V, Captulo II).
(50) Estos derechos eran puramente de consumo, y recaan slo sobre las especies de carne, vino,
vinagre, aceite, jabn y velas de sebo; Ramn Santilln (1888, pg. 162). La limitacin a algunos
productos es cierta; que repercutiesen slo sobre los consumidores es ms dudoso. El rechazo a las
alcabalas, en Ramn Santilln (1888, pg. 172).
(51) Durante el siglo XIX, los sistemas fiscales simplificaron los impuestos sobre consumos, redu-
jeron el nmero de especies sujetas y trataron de mejorar sus bases y su recaudacin; Adolf Wag-
ner (1913, t. 2, pg. 347).
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
(52) Para innovaciones y continuidades en la imposicin sobre el consumo de 1845, ver Juan Pan-
Montojo (1996) y Juan Zafra (1996).
(53) Orense, DSC, 128, 1-5-1845, pgs. 2628-2629.
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Revista de Economa Aplicada
(54) Una entidad convertida coyunturalmente en grupo de presin, segn Antonio Laguna y
Francesc A. Martnez (1995, pg. 135, nota 77 y pg. 136). Las restantes exposiciones en ACD,
SG, Leg. 80-30.
(55) Gonzalo Morn, DSC, 128, 11-5-1845, pg. 2625. Las dos enmiendas que pedan rebaja de la
tarifa para los vinos y aguardientes, y que los cupos fuesen pagados por todos los vecinos segn su
respectiva riqueza, fueron realizadas por los diputados Gonzalo Morn (que llev la iniciativa),
Vallterra, Sicars, Polo, Lucas Yez, Calvet y Malvar; DSC, 126, 9-5-1845, pg. 2576.
(56) La aceptacin de Santilln, en DSC, 128, 11-5-1845, pg. 2625. Para la tarifa original del go-
bierno, ver DSC, 116, 24-4-1845, pg. 2299; para la tarifa de derechos sobre el consumo de vinos
y aguardientes reformada, DSC, 128, 11-5-1845, pg. 2637.
(57) Ramn Santilln, DSC, 128, 11-5-1845, pg. 2637.
(58) Santilln, DSC, 128, 11-5-1845, pg. 2626.
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
funcin de los medios que poseyesen por la propiedad, industria, profesin u ofi-
cio, con exclusin de los pobres de solemnidad y de los simples jornaleros. En la
prctica, este mtodo de recaudacin fue el que ms importancia tuvo durante la
segunda mitad del siglo XIX, ya que fueron mayora los Ayuntamientos rurales
que acudieron al mismo. En ellos los consumos se convirtieron en un doble grava-
men a la produccin agraria.
Precisamente, en el impuesto de consumos, los mtodos de recaudacin eran
ms importantes que las propias tarifas, ya que de ellos dependan sus rendimien-
tos y su repercusin. Adems de no obstruir la produccin y el trfico de mercan-
cas59, los reformadores de 1845 perseguan que aquel impuesto repercutiese fun-
damentalmente sobre los consumidores. Pero, al cumplimiento de esos objetivos
se oponan tres factores objetivos estrechamente vinculados: la tradicin recauda-
toria, la aceptacin social del impuesto y, sobre todo, la marcada ruralidad espa-
ola, pues ms de tres cuartas partes de la poblacin vivan en pueblos o aldeas, y
en muchos de ellos a mediados del siglo XIX la mercantilizacin de la produccin
era escasa y predominaba el autoconsumo; este factor limitaba las posibilidades
de configurar un impuesto destinado a incidir slo sobre el gasto.
Por eso, los reformadores de 1845 innovaron muy poco en los mtodos de re-
caudacin. Las prcticas recaudatorias de la Rentas provinciales fueron el referen-
te, que se traslad, con ciertas correcciones tcnicas, al nuevo impuesto. An as
la realidad se sobrepuso, y tambin en este aspecto hubo que dar marcha atrs.
Unos tres mil pequeos municipios solicitaron, segn Santilln, que se les permi-
tiese cobrar el impuesto manteniendo, en alguna tienda de los mismos, la venta en
exclusiva. Era la nica forma, segn ellos, de recaudar aquel tributo sin acudir a
los repartos. Esto significaba perpetuar determinados monopolios, de inveterada
tradicin, a los que se oponan los principios de los reformadores de 1845, que
haban descartado aquel mtodo por ser contrario a la libertad de comercio. Al
final, el pragmatismo se impuso. Se concluy que haba que dar a los pueblos,
como en las Rentas provinciales, un abanico de medios de recaudacin adaptados
a sus circunstancias y sus necesidades; no puede desconocerse -seal Santilln-
la necesidad de modificar, en materia de impuestos, los principios en su aplica-
cin a las diferentes circunstancias de las localidades60.
En definitiva, la teora era moldeada por los intereses y la realidad. De ah
que perdurase durante buena parte de la segunda mitad del XIX una variada ca-
sustica local en los modos de recaudacin, y se conservase el carcter pactado de
las cifras a recaudar por el impuesto sobre el consumo (el encabezamiento), en-
tendido como un contrato entre la administracin de Hacienda y los pueblos, al
igual que suceda con las Rentas provinciales del Antiguo rgimen.
(59) Ramn Santilln (1888, pg. 172) y DSC, 61, 8-5-1845, Apndice 2, pg. 1092.
(60) Para la defensa, a posteriori, de esta grande elasticidad de mtodos de recaudacin, ver
Ramn Santilln (1888, pg. 178). Es obvia la continuidad recaudadora en la prctica; pero ms
llamativa resulta su perduracin durante toda la mitad del siglo XIX, como explic Angel Gonz-
lez (1891, 1975, pg. 268).
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Revista de Economa Aplicada
(61) Proyectos de ley, presentados por el Sr. Ministro de Hacienda, referentes al presupuesto ge-
neral de gastos y al de ingresos para el ao de 1845, DSC, 61, 8-1-1845, Apndice 2, pg. 1092;
Fabin Estap (1971, pg. 162). Similares fines tena el derecho de hipotecas creado en 1829;
Bienvenido Oliver (1892, pg. 294).
(62) Ramn Santilln (1888, pg. 129) y Fabin Estap (1971, pg. 164-165).
(63) ACD, SG, Leg. 80-30.
(64) Ramn Santilln (1888, pg. 116) cita expresamente a aquellos autores.
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
cas65. Sin embargo, estas dependencias de Hacienda contaron con la tenaz oposi-
cin del Ministerio de Gracia y Justicia. La reforma en este caso se vio obstaculi-
zada por una resistencia burocrtica y corporativa, que reforzaba la de los grandes
propietarios. Al renunciar Hacienda a la creacin de aquellas oficinas, se frustraba
el pensamiento capital que presidi a la creacin del nuevo derecho de hipote-
cas66, reducido ahora a un mero impuesto.
An as, la posibilidad de utilizar los documentos de traslacin de dominio
para calcular las utilidades de la propiedad inmueble no fue descartada. Una real
orden de 12 de diciembre de 1846 obligaba a los escribanos a remitir a las ofici-
nas de Hacienda datos al respecto, y el Reglamento de estadstica de 18 de di-
ciembre de 1846 anunciaba que se dictaran normas en esta misma direccin. Por
fin, una instruccin de 27 de marzo de 1847, firmada por Ramn Santilln el
mismo da que cesaba en su cargo de titular de Hacienda, fij reglas precisas para
que los escribanos remitieran mensualmente a las administraciones de contribu-
ciones directas los documentos relacionados con la propiedad67. En la prctica el
sistema no funcion, pues las administraciones de Hacienda llegaron a elaborar
extractos mensuales de las traslaciones de dominio, pero como en ellos no se con-
signaba el nombre del poseedor de la finca ni del que la transfera, el instrumento
era ineficaz a efectos tributarios. Era una de las caras del fracaso para contar con
mecanismos de aproximar con fiabilidad la riqueza imponible en la contribucin
territorial. Bravo Murillo, en 1852, hara inviable esa posibilidad al excluir los
arrendamientos del gravamen por derecho de hipotecas.
8. CONCLUSIONES
La reforma tributaria de 1845 fue el resultado de una convergencia de facto-
res que crearon su necesidad y facilitaron su adopcin; entre ellos, la existencia de
una estrategia reformadora que gener un a modo de institucionalizacin de la re-
forma tributaria, en la que tuvieron un ludar destacado aquellos tcnicos y polti-
cos con experiencia en la gestin presupuestaria, tal que Pita Pizarro, Snchez
Ocaa, Alejandro Mon o Ramn Santillan, a quien se debe un papel relevante en
dicha reforma68, como hemos visto.
La implantacin de un renovado sistema fiscal, que simplificaba el catico
cuadro de ingresos previo y lo ordenaba en torno a unos principios ms coheren-
tes reforzando sus rendimientos, apuntal la construccin del nuevo orden liberal,
al dotarlo de recursos estables que garantizaban su viabilidad. Con ellos no se al-
canz la suficiencia, pues hubo que continuar recurriendo a medios extraordina-
rios de financiacin, pero situ los dficit en lmites manejables.
(65) Cuyo trmite he comprobado para Ribadeo (Lugo); Archivo Histrico de Lugo, Delegacin
de Hacienda, Leg. 1266.
(66) Ramn Santilln (1888, pgs. 128-129).
(67) Lo que demuestra que Santilln era no slo el idelogo del nuevo Derecho de hipotecas, sino
que intent llevarlo a la prctica tal y como lo concibi.
(68) Vase Jos Snchez (1855, pg. 75), Jos Larraz (1944 y 1952, pg. 379), Fabin Estap
(1971) y Francisco Comn y Rafael Vallejo (1996, pg. 19).
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Revista de Economa Aplicada
Ahora bien, el sistema fiscal resultante no se ajust sin ms a las ideas y pre-
ferencias de Santilln y de la Comisin para el estudio de la reforma del sistema
tributario, de 1843-1844. Los impuestos propuestos por el Gobierno pasaron dos
filtros. Uno, en el debate parlamentario; otro, con la prctica fiscal. Como conse-
cuencia, el programa fiscal ideal experiment, primero, en las Cortes, una deriva
conservadora; despus, en manos de los gobiernos, entre 1845 y 1852, una contra-
rreforma tributaria. No slo una de las figuras (los Inquilinatos) fue suprimida, le-
sionando la pretendida generalidad del sistema fiscal, sino que otras fueron modifi-
cadas en sus hechos imponibles (la contribucin territorial), en sus bases tributarias
(la contribucin industrial y de comercio), en sus mtodos de recaudacin (im-
puesto de Consumos) y en sus posibilidades de controlar los rendimientos de otros
impuestos (Derechos reales). Santilln lo expres a principios de los aos 60,
cuando evalu los principios y la aplicacin de la reforma de 1845, al sostener que:
Se acometi aquella reforma, estudiando antes con detenimiento los vi-
cios de las anteriormente ensayadas, para asegurar a la nueva condiciones de
un xito menos desgraciado que el que antes se haba obtenido. Haba, no
obstante, que transigir con hbitos, con preocupaciones y, sobre todo, con in-
tereses que necesariamente haban de oponerse a una obra, ya sobrado com-
plicada y difcil por su naturaleza misma, y an ms por su magnitud; pero lo
que importaba era dar a sus cimientos la mayor solidez posible para que pu-
dieran resistir sin conmoverse las modificaciones que deban mejorarla gra-
dual y sucesivamente. Los resultados han venido a probar que este objeto se
consigui, tanto ms, cuanto que no han sido bastantes a turbar las ventajas
adquiridas las medidas poco meditadas con que, no una vez sola, habanse
puesto ya en peligro las bases mismas del plan de 184569.
Fue esa transigencia la que modific el modelo de distribucin de la carga
fiscal implcito en el programa de reforma de 1845, alter su modelo de creci-
miento econmico y garantiz la pervivencia del sistema fiscal implantado, aleja-
do en varios aspectos del ideal propugnado por Santilln.
El modelo de anlisis convencional con el que se ha abordado la reforma fis-
cal, al no contemplar las restricciones que operaron sobre la misma, ha dejado en
la penumbra alguno de sus aspectos relevantes, hasta confundir la relativa eficacia
recaudadora del nuevo sistema fiscal y la pervivencia secular de sus principales fi-
guras y tcnicas recaudatorias, con su fortaleza terica.
Si consideramos todo el espectro de los agentes que han intervenido en la
configuracin definitiva de aquel sistema, a travs de su actuacin en el momento
legal y en el de su revisin poltica durante sus primeros aos en vigor, hay que
concluir que la reforma de 1845 ms que un producto ideal gener un producto po-
sible, que debi mucho a Ramn Santilln y a los reformadores de 1845, pero tam-
bin a las preferencias reveladas por determinados grupos de contribuyentes (fabri-
cantes, grandes ganaderos y propietarios; etc.), a travs del trmite legislativo de
reforma y ante el Gobierno, una vez que aqulla se puso en marcha. En ese proce-
so, la reforma camin en el mismo sentido en que lo hicieron, en el transcurso de
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Actores y naturaleza de la reforma tributaria de 1845
la revolucin liberal, las restantes leyes que definan los derechos de propiedad70,
afectaban a la apropiacin y distribucin de factores productivos e influan en los
intercambios interiores e internacionales de bienes, condicionando, en fin, la distri-
bucin de la renta y el reparto de las obligaciones con el Estado, en el que llevaron
la peor parte los trabajadores y los pequeos campesinos y cultivadores de la tie-
rra, a la sazn la mayor parte de la poblacin espaola. Era la expresin fiscal de
un sistema que, en lo poltico, estaba regido por unas minoras que patrimonializa-
ban lo pblico y lo usaban para administrar privilegios. Lo que no quiere decir que
esas oligarquas actuasen como un todo homogneo. El fraude electoral, en un r-
gimen de voto censitario, y la tolerancia diferencial ante el fraude, son ejemplos de
una patrimonializacin dentro de la patrimonializacin, cuyo anlisis detenido
contribuye a revelar la naturaleza real y algunas de las lneas de tensin de aquel
sistema tributario71, que llevaron a cuestionarlo cuando los tipos impositivos nomi-
nales fueron elevados y la rigidez de las bases apuntaba a la ocultacin como una
de sus principales y ms lacerantes lacras, en el ltimo cuarto del siglo XIX.
E
A
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ABSTRACT
This paper analyses the tax reform of 1845 by reference to the agents
which exerted and influence over its development from both within and
without the decision-making apparatus. Attention in drawn to the limita-
tions of the conventional approach adopted by the reform, which placed
special emphasis on the part played by technical experts and by fiscal
ideas, in such a way that it was presented as an ideal product. Similarly,
emphasis is placed on the role played by the interests of the taxpayers,
first in the conservative drift of the Governments reforming programme
during its passage through the Spanish Parliament, and subsequently in
the tax counter-reform which emerged between 1846 and 1852. These
corrections altered the nature of the fiscal system first proposed in 1845,
in exchange for helping it to take root, in such a way that we are faced
not with an ideal construction but rather a possible system.
Keywords: tax policy, fiscal reform, tax system.
JEL classification: N43.
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