EL DERRUMBE POLÍTICO EN EL OCASO DE LA CONVERTIBILIDAD Novaro PDF
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EL DERRUMBE POLÍTICO EN EL OCASO DE LA CONVERTIBILIDAD Novaro PDF
En situaciones como sta, las capacidades de gobierno suelen encontrar una ayuda
inesperada de los contextos de crisis: cuando los actores sociales y polticos con los que
lidian los gobiernos son masivamente afectados en su capacidad de accin colectiva,
stos, aun en su debilidad, pueden hallar la oportunidad para sobrepasar vetos y
obstculos que en situaciones de "normalidad" aqullos les imponen. Fue as que Alfonsn
recin logr hacer aprobar las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, que se
correspondan, conviene recordarlo, con sus planes iniciales respecto de las violaciones a
los derechos humanos, pero que los partidos haban resistido en el Congreso durante los
primeros aos, tras las sublevaciones de los carapintadas y la amenaza (cierta o
aparente) de que se interrumpiera el proceso de democratizacin. En forma semejante,
Menem venci las resistencias peronistas a las reformas de mercado en gran medida
gracias a la crisis de la hiperinflacin de 1989, y luego venci sus propias resistencias y
las de muchos de sus asociados a entregar el cornal1 do econmico a Domingo Cavallo a
la luz de otros dos picos hiperinflacionarios. En ambos casos, de todos modos, los
recursos de gobierno extrados de las crisis no estuvieron libres serias limitaciones,
provenientes del carcter coyuntural de frmulas desarrolladas por los respectivos
gobiernos y de vetos y presiones extorsivas que siguieron ejerciendo ciertos actores (los
militares primero, los operadores financieros despus), as que los avances logrados
resultaran insuficientes para aventar de modo definitivo la amenaza de la
ingobernabilidad.
La Alianza, creada en 1997 para desplazar al peronismo del poder, apost a "corregir"
aspectos parciales del "modelo" econmico heredado de las reformas menemistas,
preservando lo esencial (la convertibilidad del peso con el dlar, la apertura comercial y
las privatizaciones) bajo el supuesto de que dicho modelo era en s viable, y que a travs
de polticas activas poda mejorarse su desempeo en trminos de crecimiento
econmico, creacin de oportunidades de empleo y redistribucin social.' Otro supuesto
de esta estrategia para llegar al gobierno y ejercerlo era que esa correccin parcial del
rumbo poda implementarla una coalicin de partidos (la que formaban el Frepaso y la
UCR) que se hiciera fuerte en el mejoramiento de la calidad institucional y tcnica de las
polticas pblicas a implementar, dejando atrs los mtodos y prcticas decisionistas,
delegativas y corruptas que haban caracterizado al menemismo.
Al preguntarnos por los resultados de la estrategia orientada por estos dos postulados
deberamos, ante todo, poder distinguir los dficits de concepcin y los de implementacin
que la afectaron, y la intervencin de circunstancias relativamente opacas e imprevistas
para los actores, evitando caer en la ilusin de destinos ineluctables de gloria o de
vergenza, o en la tambin ilusoria atribucin de todas las responsabilidades a otros
actores o a circunstancias fortuitas ajenas a la propia estrategia. En lo que nos interesa
principalmente en este trabajo, analizar las circunstancias por las cuales la Alianza
fracas en conformar un ncleo de gobernabilidad para sostenerse en el poder,
identificamos tres problemas, que definen a su vez tres momentos en el desarrollo de la
experiencia aliancista, en los que se retroalimentan negativamente rasgos de diseo e
implementacin de su estrategia con un entorno crecientemente desfavorable: en primer
lugar, la coalicin no alcanz a consolidar su liderazgo y organizacin y ocup la
presidencia con un respaldo electoral acotado y un aun ms estrecho control de los
resortes institucionales imprescindibles para gobernar, con un irresuelto conflicto interno
respecto de las orientaciones que deba priorizar; en segundo lugar, se enfrent con una
crisis econmica que result ser mucho ms aguda de lo previsto y, lo que es aun ms
grave, de la que casi inmediatamente pas a ser corresponsable, alentando un mayor
disenso programtico en la coalicin y el encapsulamiento ortodoxo del Ejecutivo; y, por
ltimo, las crecientes dificultades incentivaron a los integrantes de la Alianza a dejar de
lado el juego colaborativo a favor de uno faccioso, que desembocara en la quiebra del
vrtice gubernamental y en un proceso ya irrefrenable de deterioro de la capacidad de
gobierno, cuyo resultado sera el colapso del que fuera por diez aos el recurso esencial
de la gobernabilidad en la Argentina, la convertibilidad monetaria.
Advirtase que cada uno de estos puntos atiende a una cierta dimensin de la estrategia
y sus circunstancias, articulndose en torno a ellas, en distintos momentos, diagnsticos y
decisiones que involucraron conflictos polticos especficos. La comprensin del proceso
que condujo a la descomposicin de la Alianza y el fracaso de su gobierno debe precisar,
en cada caso, el tipo de problemas que resulta decisivo para explicar el desenlace.
Como los problemas que agobiaban al gobierno se correspondan bastante bien con los
temas que venan agitando los partidos opositores, a stos no les resultara difcil cosechar
crecientes adhesiones. De ah tambin que muchos otros encontraran tentador tomar
parte de esa cosecha. A resultas de lo cual, si bien la oposicin radical y frepasista podra
disfrutar de oportunidades para crecer, tambin tendra por delante un serio obstculo
para conquistar la mayora y hacerse del gobierno en 1999: la emergencia de una figura
de recambio dentro del peronismo, bien afirmada al menos en el reclamo social, volva
muy remota la posibilidad de que el peronismo fuera a perder el apoyo de una porcin
significativa de sus electores tradicionales; por otro lado, si bien una alternativa de
centroderecha como la que ofreca Cavallo poda arrastrar consigo a una parte de los
electores que desde ese sector haban apoyado a Menem en 1995, eso limitaba en igual
medida las posibilidades de que la oposicin frepasista y radical creciera en ese sector.
Fue en estas circunstancias que, en agosto de 1997, la UCR y el Frepaso decidieron
formar la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educacin, con la que lograron poner fin,
en las parlamentarias de octubre de ese ao, a la seguidilla de victorias electorales que,
en forma ininterrumpida, vena acumulando el peronismo desde 1987.
1
En 1995 el Frepaso obtuvo resultados muy desiguales segn los distritos, repitiendo en alguna medida las
abrumadoras diferencias registradas en 1994 por el Frente Grande: se impuso en Capital Federal, ocup el
segundo lugar en dos provincias importantes como Buenos Aires y Santa Fe, pero qued relegado a un lejano
tercer lugar en la mayor parte de los distritos del interior. Los sectores que eran fuertes en algunos distritos
(por ejemplo, los socialistas en Santa Fe, los grupos de origen sindical en la provincia de Buenos Aires)
Contra lo que el personalismo manifiesto resultante de esta situacin sugiere, lo cierto es
que la necesaria cuota de autoridad disciplinadora y homogeneizadora que toda nueva
fuerza poltica requiere para organizarse y mantenerse unida se ejerca en este caso muy
parcialmente: salvo contadas excepciones los lderes se privaron de intervenir activa y
abiertamente en esos crculos concntricos para resolver las disputas en ellos y entre
ellos, y seleccionar candidatos y dirigentes que se les subordinaran directamente y les
fueran plenamente leales. Frecuentemente dejaron hacer a los dirigentes intermedios,
confiando en los mecanismos federativos y asociativos ms que en la verticalidad del
mando, e incluso fueron tolerantes con sus adversarios internos. De modo que, ms que
una frrea voluntad organizativa y disciplinadora ejercida desde el vrtice, y las reglas de
juego por ella impuestas, lo que mantena unido al heterogneo conglomerado de fuerzas
as reunidas fue, en lo esencial, las convergentes expectativas depositadas en el rpido
crecimiento electoral. En la medida en que dicho crecimiento dependa casi
absolutamente de la popularidad de Chacho lvarez, y luego de Graciela Fernndez
Meijide, por su imagen pblica y su eficacia comunicacional como crticos del menemismo
(virtudes que el resto de los dirigentes y sus seguidores por lo general no compartan)
poda descontarse su liderazgo indisputado y cierto marco de convivencia interna sin
necesidad de recurrir a instrumentos organizacionales complejos.
Es sintomtico, al respecto, que en pleno auge electoral los lderes encontraran funcional,
para preservar su libertad de maniobra y su perfil renovador en la escena pblica,
mantener distancia de esas estructuras organizativas, a sus ojos menos tiles para
enfrentar las lides electorales que tenan por delante que la simpata de los periodistas y
el asesoramiento de encuestadores y analistas profesionales. Tambin lo es que dichas
estructuras, en ausencia de una orientacin pedaggica y organizativa ms rigurosa,
tendieran a reproducir su faccionalismo y pobreza de recursos polticos al paso que iban
ocupando los espacios institucionales (bancas de legisladores nacionales y provinciales y
concejalas municipales principalmente) a que el Frente acceda gracias al desempeo de
aquellas figuras.
Parte del problema que los lderes buscaban aventar se originaba en la brecha creciente
que se abra entre las posiciones moderadas y "actualizadas" que ellos tendieron a
adoptar respecto de las reformas de mercado aplicadas por Menem y de las polticas
correctivas o superadoras que la fuerza se propona implementar en caso de llegar al
gobierno, y las culturas heredadas y orientaciones programticas de los agrupaciones
frentistas que, aunque heterogneas entre s, tenan por sustrato comn las tradiciones de
la izquierda y el populismo. Dado que esa modernizacin y "centrificacin del discurso
publico del Frepaso tena un papel esencial en el xito de la fuerza, acercando a una
imortante masa de votantes que, aunque crticos del menemismo, no se dejaban seducir
por la idea de volver atrs con las reformas ni por propuestas de cambios radicales que
podran reabrir un escenario de inestabilidad econmica e institucional, sin ofrecer en
compensacin una garanta de ganancias en trminos de crecimiento y distribucin, el
choque entre las visiones y propuestas de los lderes y las "bases" no se produjo en lo in
mediato. Pero ello no redund en un mayor consenso interno en la medida en que
aqullos consideraban innecesario hacer pedagoga entre sus seguidores, y los grupos
internos y sus jefes inmediatos pragmticamente callaban sus disidencias, para no quedar
al margen de los beneficios de la expansin de la fuerza, o bien interpretaron el "desvo"
de los lderes como una tctica meramente coyuntural que habra tiempo para corregir
una vez que se alcanzara el poder.
La relativa indiferencia con que lderes, dirigentes y militantes consideraron los dficits de
institucionalidad y consenso interno del frente se vincula tambin a la idea, ampliamente
compartida, e que la fuerza deba mantenerse abierta a la sociedad, facilitando la
incorporacin de figuras pblicas de fuera de la "clase poltica y de fracciones cada vez
ms numerosas de sta que, se esperaba, no tardaran en romper con los partidos
tradicionales. Aunque este flujo de militantes y dirigentes finalmente no se produjo, al
menos no en las dimensiones que prevean quienes pronosticaban una agudizacin de la
crisis de la "poltica tradicional y la emergencia de una "nueva poltica" de carcter
transversal" y movimientista que la reemplazara, esas expectativas determinaron que se
subvaloraran los efectos no deseados de la informalidad, que habran de magnificarse a
partir de 1997.
Fue as que, aunque el Frepaso contaba con una conduccin nacional integrada por los
representantes de cada una de las organizaciones fundadoras, en trminos prcticos
sigui funcionando a todo lo largo de la etapa de expansin (entre 1995 y 1999) como un
crisol de grupos que giraba en torno a las iniciativas e intervenciones pblicas de Chacho
lvarez y, en menor medida, de Fernndez Meijide; elega sus candidatos a travs de
compleja, y opacas negociaciones, controladas en grado variable por aqullos e influidas
en gran medida por las presiones y amenazas que pudieran hacer valer los grupos
intervinientes, y no en comicios internos3; y careca de mbitos formales y legtimos para
3
Aunque algunos de los miembros, sobretodo los socialistas y en menor medida el Frente Grande, que dentro
del Frepaso sigui reuniendo a los grupos ms directamente ligados a esos dos lderes, en ocasiones los
realizaron en su seno para elegir sus autoridades y candidatos.
formar consensos (los frecuentes encuentros que realiz el Frepaso en 1996 y 1997
tuvieron ms un carcter ritual que deliberativo, atribuible tal vez en iguales proporciones
al afn aclamativo de los lderes y al escaso inters de los grupos disidentes por plantear
sus puntos de vista y abocarse a la odiosa tarea de discutirlos y buscar consensos).
En cuanto al radicalismo, tras el Pacto de Olivos entre Alfonsn y Menem, que posibilit la
reforma constitucional de 1994 y habilit al segundo a postularse a la reeleccin en 1995,
y las cadas electorales de esos dos aos (en la eleccin de convencionales la UCR
perdi por segunda vez consecutiva en uno de sus distritos ms fuertes, la Capital
Federal, y fue desplazada al tercer puesto en otros; mientras que en la eleccin
presidencial del ao siguiente el Frepaso le arrebat el rol de principal oposicin), su
futuro haba quedado seriamente en cuestin. Pero no era la primera vez que el
centenario partido, igual que el peronismo, enfrentaba una coyuntura crtica a nivel
nacional refugindose en sus bien afirmadas bases provinciales, que le permitan
reproducir sus estructuras y planteles dirigentes a la espera de que se modificara el
cuadro adverso y surgieran nuevas figuras capaces de vertebrar una estrategia nacional.
En 1995 la UCR retuvo sus cuatro gobernaciones y sum la del Chaco, en alianza con el
Frepaso. Un ao despus se impondra en las elecciones para jefe de Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires. Adems, a fines de 1995, renov su conduccin nacional, con lo
avent el fantasma de la fragmentacin o la ruptura, abrindose buenas posibilidades
electorales para dos figuras en ascenso: el nuevo presidente del partido, Rodolfo
Terragno, y quien sera jefe del Gobierno porteo, Fernando de la Ra.
Esta situacin, sin embargo, no poda ocultar que muchos de los problemas que haban
llevado al radicalismo a una de las peores crisis en su historia no se haban resuelto sino
que apenas se haban desactivado temporariamente. El partido segua estando bajo la
hegemona y el control indirecto de Ral Alfonsn, que disfrutaba todava entre los
radicales del prestigio ganado en la transicin. Pese a los reveses experimentados por su
gobierno, primero, y por sus tcticas y estrategias de oposicin y colaboracin frente al
menemismo, despus, haba sabido conservar un rol preponderante que lo colocaba por
encima de todas las facciones internas. Sin embargo, la hiperinflacin del final de su
administracin segua inhabilitndolo como candidato. Por otro lado, el programa de
reformas de mercado aplicado por el menemismo haba dividido a los radicales entre los
grupos ms "progresistas", que rodeaban a Alfonsn, contrarios a esas polticas, y los
sectores de centro y de derecha del partido, encarnados por algunos de los dirigentes
distritales con mayor respaldo electoral, que objetaban ciertos aspectos de las reformas, y
sobre todo la forma de implementacin (la corrupcin y el decisionismo), pero aceptaban
muchos de sus lineamientos. Esta divisin fue hbilmente explotada por Menem durante
la primera mitad de los noventa para mantener bajo presin a las huestes radicales, e
incluso para obtener apoyos circunstanciales de los sectores afines. Dicho quiebre interno
se revel en todo su dramatismo durante los meses previos al Pacto de Olivos, cuando
algunos gobernadores radicales entraron en tratativas con el gobierno nacional para
acordar la reforma constitucional, en abierto desafo a la conduccin nacional del partido
(y a la mayora de sus dirigentes y militantes) que se opona a rajatabla al proyecto. La
decisin de Alfonsn de firmar el Pacto, adoptada a fines de 1993, revel que l segua
siendo, pese a todo, el nico capaz de garantizar la unidad de la UCR (de hecho su
decisin logr un amplio respaldo de la Convencin Nacional, lo que le permiti retomar la
presidencia partidaria, que haba resignado momentneamente). Asimismo, el Pacto
cristaliz la discordancia entre liderazgo interno y respaldo electoral, que estaba en el
origen de las dificultades que la UCR vena padeciendo desde fines de la dcada anterior:
Alfonsn y los candidatos de su sector seran duramente castigados en las elecciones de
convencionales y en las generales del ao siguiente, mientras que quienes tomaron
distancia del Pacto y de sus firmantes lograran capear el temporal con mayor holgura.
El Pacto de Olivos agrav las cosas, adems, porque al tiempo que galvanizaba la unidad
interna en torno de Alfonsn (en un esfuerzo desesperado por preservar la unidad
partidaria a cualquier costo),4 alentaba al ex presidente a reforzar sus crticas hacia el
modelo econmico (dado que los argumentos institucionales quedaban, por el momento al
menos, fuera de su alcance), y favoreca el auge de figuras radicales que contaban con
mucho ms modestos apoyos partidarios y se mostraban mucho menos crticas respecto
del modelo econmico, pero ganaban prestigio pblico y apoyos electorales precisamente
por sus crticas al Pacto de Olivos y a los atropellos a la justicia y a los lmites
institucionales en que se afanaba el menemismo (entre los que se contabilizaba el propio
Pacto, y la subsecuente reforma constitucional, a los que se agregaran luego
escandalosos casos de corrupcin y los intentos de habilitar una nueva reeleccin en
1999). Fue sobre esas bases que florecieron como nuevas figuras nacionales tanto
Terragno como De la Ra, dos dirigentes que contaban con estructuras demasiado
pequeas como para dar la lucha interna, pero que parecan ser los nicos candidatos
aceptables para el electorado.
Esta situacin implic que, a diferencia de lo que haba sucedido en la UCR a comienzos
de los ochenta, con el ascenso de Alfonsn a la conduccin partidaria y de toda una nueva
generacin de dirigentes intermedios y de cuadros tcnicos a sus estructuras distritales y
nacionales, as como a cargos de gobierno, el crecimiento de la popularidad de esas
nuevas figuras no forzara un recambio significativo de dirigentes y personal tcnico en el
partido. Los cuadros alfonsinistas siguieron controlando sus estructuras, y en algunos
casos sellaron acuerdos con algunos de los nuevos lderes pblicos, en particular con De
la Ra, en los que ponan a su disposicin los recursos partidarios de los que disponan a
cambio de integrar las listas de candidatos, que todos esperaban se beneficiaran de su
prestigio extrapartidario.
Para 1994 De la Ra era una figura destacada no slo en la ciudad de Buenos Aires, sino
a nivel nacional. Y haba vuelto a encabezar los sectores internos opuestos a Alfonsn.
Advertido de esta situacin, y acorralado como estaba por los retrocesos electorales, el ex
presidente intentara, respecto de los crticos del Pacto de Olivos, como De la Ra,
Terragno (quien le era ms cercano haba sido su ministro de Obras Pblicas pero
contaba con menos apoyos y una popularidad bastante mas acotada)5 y los disidentes de
su propio rion (como el dirigente bonaerense Federico Storani), reconocerles un papel
destacado en la estrategia nacional partidaria, acorde con la posicin que ocupaban ante
la opinin pblica, pero sin sacrificar en ello su control del aparato radical. As, cedi la
presidencia del partido a fines de 1995 a Terragno, pero asegurndose el control de la
Convencin y del Comit Nacional. Y permiti que Storani asumiera ese mismo ao la
conduccin de la bancada radical de Diputados. Algo semejante intentara en 1997 con
De la Ra, a1 comprometer su apoyo para que obtuviera la candidatura presidencial al
tiempo que resista frreamente sus avances en el frente interno.
De este modo se fue gestando una situacin en cierto sentido inversa a la que viva el
Frepaso, pero que generaba dificultades no muy diferentes: alentado por las nuevas
perspectivas electorales que abran la crisis del menemismo y el fortalecimiento de sus
propias figuras pblicas, el Partido Radical aceitaba su maquinaria centenaria en todo el
pas, basada en estrictas reglas de competencia interna (que incluan un cursus honorum
prcticamente imposible de obviar, y que consuman buena parte de los esfuerzos de los
dirigentes y militantes radicales) a partir de un liderazgo interno que se fortaleca en la
adopcin de un discurso de corte "progresista" contrario al modelo econmico imperante.
De esta manera se profundizaba cada da ms el abismo existente entre el clima de
opinin interno, en lo referido al diagnstico de la situacin econmica y la poltica
deseable en la materia, y las preferencias de los lderes con apoyo electoral, con el
agravante de que en el radicalismo la indiferencia de los candidatos respecto de los
consensos internos y de los mecanismos establecidos para fijar la lnea programtica no
sera algo tan fcil de aceptar como en el Frepaso.
Esta situacin se agudizara a su vez por el desafo que significaba para la UCR la
competencia a la que la someta el Frepaso. Ambos disputaban en gran medida el mismo
voto opositor, de manera que dejar de lado el discurso "antimodelo", precisamente en el
momento en que la indignacin por los costos sociales de las reformas de mercado
estaba en auge, no pareca nada sensato. Pero ellos era ms grave para los radicales,
puesto que, como dijimos, tenan por el momento ms dificultades para hacerse de la
bandera institucional que sus adversarios frentistas, y el ncleo duro de votantes
radicales, que el partido buscaba preservar a toda costa, era tan o ms antiliberal en lo
econmico que su equivalente frepasista (al respecto, Estudios Mori, 1997y Adrogu y
Armesto, 2001).
No debemos descartar, con todo, que las sucesivas derrotas sufridas a partir de 1987
alentaran un creciente pragmatismo en el seno de la UCR respecto de las propuestas
programticas, incluidas las econmicas, as como lo hizo con las estrategias electorales:
del mismo modo que Alfonsn se avino a consagrar a las figuras radicales con mejor
imagen pblica, intentando reconciliar al partido con el electorado, fue moderando el
rechazo in toto a las reformas de mercado y, tras agitar por un tiempo el patriotismo
radical, se prepar para romper la tradicional negativa a integrar alianzas con otras
fuerzas (una tradicin fielmente cultivada por la UCR desde 1945). En 1994 el sector
encabezado por Federico Storani haba participado de algunos encuentros con el
Frepaso, pero ello haba estado dirigido ms que a concretar un acuerdo a sacar ventaja
en la interna partidaria. Tiempo despus Terragno no encontr mayores obstculos para
organizar actividades pblicas de rechazo al gobierno nacional en conjunto con Chacho
lvarez (una de ellas, la ms resonante, fue el "apagn", en septiembre de 1996; tambin
se lograron acuerdos parlamentarios, como el de agosto de 1995 para crear una comisin
antimafia y el de un ao despus para forzar un debate parlamentario sobre la
desocupacin). Pero sera Alfonsn quien, en 1997, en un nuevo y sorpresivo giro,
respondera favorablemente al convite lanzado por lvarez para integrar una alianza
electoral.
Las prdidas electorales previas al acuerdo, en particular las de los radicales (aunque al
respecto tambin debemos anotar, en lo que hace al Frepaso, la derrota sufrida en la
eleccin para jefe de Gobierno porteo en 1996), y la inmediata victoria en las
parlamentarias de 1997 disip buena parte de las resistencias presentes en ambas
fuerzas. Aquellos que debieron resignar posiciones (como Terragno y Alfonsn,
desplazados por lvarez y Fernndez Merjide de los primeros puestos en las listas de
diputados de Capital Federal y provincia de Buenos Aires, respectivamente) fueron
recompensados con el premio del xito que recibi la opcin aliancista por ellos
impulsada y por las perspectivas que se abrieron para el espacio comn. Con todo, la
colaboracin entre los aliados se enraiz muy desigualmente en los distritos y en los
distintos sectores que componan cada una de las fuerzas. En una decena de provincias
la Alianza no se concret para las elecciones de 1997, y no en todos los casos se
concretara para las de dos aos despus. All donde el peronismo o los partidos
provinciales gozaban de slidas y amplias mayoras, radicales y frepasistas siguieron
compitiendo por los mismos votos y espacios institucionales. Siendo ellos escasos, los
radicales no encontraban razones para compartirlos con los frentistas, que en muchos
casos tenan una insercin apenas marginal en esos distritos. Pesaba tambin la tradicin
partidaria, que en distritos fuertes del radicalismo (como la mayor Parte de los que l
gobernaba: Crdoba, Chubut, Ro Negro y Catamarca) era marcadamente conservadora y
seguira siendo refractara a las alianzas, en particular con sectores sindicales y de
izquierda que all conformaban el Frepaso. De este modo el espritu de colaboracin que
se instal a nivel nacional no se extendi con igual facilidad y prontitud en las provincias,
donde en muchos casos sigui rigiendo una competencia de suma cero entre ambas
fuerzas.
Ello se vio respaldado, no desmentido, por los resultados electorales de 1997: la Alianza
gan terreno en varios distritos, arrebatando votos peronistas (se destacaban los casos
de Capital Federal y provincia de Buenos Aires, aunque por su peso y valor simblico ms
que por la cantidad: los sufragios transferidos representaban entre cinco y siete por ciento
del total; ese porcentaje se elevaba en algunos distritos chicos del interior, como Chaco y
La Rioja), pero el PJ tambin perdi votos en provincias donde no se haba concretado la
Alianza, como Crdoba, Mendoza, Tucumn, Ro Negro y Chubut. En varias de ellas el
radicalismo mejor sensiblemente su performance de aos anteriores. En otras provincias
fue el Frepaso, presentndose solo, el que creci, precisamente a costa del voto radical
(Neuqun y La Pampa principalmente). Por ltimo, en varios distritos chicos donde se
haba concretado el acuerdo no se haban logrado mejoras electorales, e incluso en
algunos hubo prdidas sensibles (fueron los casos de Corrientes, Jujuy y San Juan).
Por otro lado, no debi pasar demasiado tiempo para que, motivadas por la disputa sobre
la frmula presidencial, surgieran iniciativas que ponan en duda el mnimo
reconocimiento mutuo entre las fuerzas. Los radicales intentaron seducir a los socialistas,
a otros miembros del Frepaso y a sectores polticos que manifestaron inters en sumarse
a la Alianza (como el encabezado por la ex peronista Patricia Bullrich), ofrecindoles una
consideracin especial a sus intereses y su integracin a la mesa de conduccin
aliancista, a cambio de apoyo para De la Ra. Y los lderes frepasistas sondearon a
sectores radicales disconformes con la conduccin partidaria, y en especial con su
6
En ello sin duda jug un papel la tradicional distancia que el propio De la Ra haba mantenido con la estructura
partidaria. Alfonsn tratara de asegurarse la lealtad futura del candidato hacia el partido y hacia quienes lo haban
ayudado a llegar a la presidencia, pero no lograra mayores resultados en ello.
precandidato, para participar del juego inverso.
Aunque ninguno de los socios, y casi ninguno de sus sectores internos, evalu seriamente
en esta etapa salir de la coalicin (por las razones ya analizadas, existan buenas
perspectivas de acumulacin poltica dentro de ella, aun para los derrotados en la interna
y los grupos ms desfavorecidos en la distribucin posterior de candidaturas), eso no
eliminaba las resistencias y obstculos para el fortalecimiento de los lazos y mecanismos
de colaboracin. La experiencia de coaliciones relativamente exitosas en Brasil y Chile
indicaba que esos mecanismos eran imprescindibles, difciles de construir y su
preservacin exiga un esfuerzo constante (Fieueiredo y Limongi, 1999; Siavelis, 2001).
Requeran, otras cosas, una delicada ingeniera parlamentaria y del gabinete y un
ajustado manejo de la relacin entre funcionarios de gobierno y dirigentes partidarios, que
permitieran prevenir conflictos antes de que estallaran, debatir conjuntamente las polticas
de gobierno que se pondran en marcha en las reas clave, as como distribuir
responsabilidades y articular equipos conjuntos en la gestin. Y, por sobre todo,
demandaban una fuerte disciplina en los partidos y su encolumnamiento detrs de lderes
que, pudiendo ser ms o menos fuertes, capaces y autosuficientes, deban tener claro
cules eran sus atribuciones y responsabilidades. Cuestiones estas a las que aqu
debera dedicarse aun ms tiempo y esfuerzo dado que se trataba de aliados muy
recientes y con claras tendencias a la fragmentacin y la indisciplina interna. Dado que,
adems, la Alianza haba hecho de la conquista del "buen gobierno" una pieza esencial
de su estrategia para introducir cambios en la herencia menemista, la resolucin de estos
problemas coalicinales (que eran a la vez polticos, organizativos y tcnicos) revesta
una prioridad absoluta, que estuvo lejos de corresponderse con los recursos que le
destinaron sus dirigentes.
7
Los lderes nacionales de la coalicin lograron acordar en algunos casos compensaciones interdistritales
entre las distintas fuerzas, pero en muchas provincias los dirigentes locales, en particular del radicalismo, se
mostraron renuentes a ese tipo de intercambios. En algunas provincias (como, por ejemplo, Catamarca) esas
resistencias conllevaron que no se llegara a formar la Alianza.
En la campaa presidencial ya en marcha la Alianza continu la estrategia desarrollada
por el Frepaso de focalizar su diferenciacin respecto del oficialismo en el problema de la
corrupcin. Aunque tambin se aluda a otras cuestiones, como ser el combate del
desempleo y la calidad de la educacin, surgieron obstculos que frenaron los tibios
intentos de consolidar la diferencia y las promesas aliancistas en el curso de esta
campaa. Los disensos entre los socios y en el interior de cada uno de ellos desalentaron
las tomas de posicin demasiado precisas. Los esfuerzos hechos por Duhalde para
diferenciarse de Menem en el terreno social y por hacer creble un "cambio de modelo
econmico" que pareca ser mucho ms contundente que el prometido por la Alianza, ms
la presencia de un tercer candidato, Cavallo, que le disputaba a sta las consignas del
"buen gobierno" y el "mercado sin corrupcin", creaban otros tantos obstculos a la
construccin de perfiles definidos, estimulando un muy difuso y genrico "centrismo" y la
disposicin "flotar" y "no hacer olas", a lo que por naturaleza se inclinaba De la Ra. Su
propio carcter, carente de perfiles definidos y de vigor carismtico, termin de teir la
campaa de un tono insustancial y desapasionado.
La otra gran dificultad que se gest para la Alianza en esos meses provino del proceso
electoral, ms concretamente de los resultados de la estrategia escogida para "flotar". Si
bien la Alianza triunf a nivel nacional, lo hizo obteniendo aproximadamente los mismos
votos que en las parlamentarias de 1997 (De la Ra recibi poco ms que el cuarenta y
seis por ciento cosechado dos aos antes, mientras que las listas de diputados
retrocedieron cerca de dos por ciento), con cadas significativas en algunas elecciones
provinciales; de modo que en el peronismo slo Duhalde debi reconocerse derrotado.
Contra lo que se podra esperar ante una tal situacin (y contra lo que se ha tendido a
suponer en muchos anlisis) el presidente electo no la encar con el nimo de
desconocer los compromisos asumidos en la Alianza, ni de imponer sus puntos de vista y
disciplinar a sus bases de apoyo. Antes bien, persisti en su estilo de "esperar hasta que
la ambigedad se hiciera insoportable", y fue acomodando sus propias fichas all donde el
agotamiento o el equilibrio entre los dems actores se lo permita, lo que insumi,
obviamente, un tiempo considerable, precisamente en el momento en que la variable
tiempo comenzaba a correr en contra de sus mrgenes de accin.
En cuanto a la tarda, lenta y errtica forma en que se puso en marcha el nuevo gobierno,
parte del problema obedeci a que, dados los conflictos internos que se tema podan
estallar en la coalicin en caso de tomar decisiones anticipadas sobre el gabinete y las
segundas y terceras lneas de los ministerios, se haban dejado para despus de las
elecciones esos asuntos. Mientras tanto, siguieron tejindose y destejindose acuerdos,
presiones, contactos de todo tipo entre infinidad de grupos de tcnicos, aspirantes a
funcionarios, dirigentes intermedios, los candidatos y sus entornos. Tras las elecciones la
situacin se volvi, inevitablemente, aun ms catica. Entre los comicios y la asuncin,
fijada para el 10 de diciembre, mediaban escasos dos meses. Y miles de decisiones que
adoptar. En esa circunstancia se hizo plenamente visible que el "mtodo" presidencial no
era el ms adecuado para generar certidumbre y fortalecer la coalicin: demoraba
decisiones esperando de ese modo aumentar el control sobre un entorno
extremadamente heterogneo y lbil, con lo que profundizaba aun ms esos rasgos,
avalaba propuestas contradictorias e iniciativas en curso de colisin, poniendo en prctica
una permanente duplicacin de responsabilidades con vistas a seleccionar posteriormente
a los funcionarios segn cmo se desempearan y resolvieran por sus propios medios la
disputa interna. Si a ello sumamos la intensa actividad que desplegaron mientras tanto las
otras figuras de la coalicin, en especial lvarez y Alfonsn, podemos entender que para
el 10 de diciembre apenas estuviera resuelta la composicin del gabinete. Algunas de las
secretaras y subsecretaras recin seran cubiertas varios meses despus. Peor an,
recin despus de confirmadas las designaciones se puso manos a la obra en la tarea de
definir las lneas directrices de algunas de las reas que en sus declaraciones la Alianza
haba escogido como prioritarias: en educacin, en justicia y en empleo, los planes a
llevar a cabo recin se daran a conocer, y de un modo muy genrico, bien avanzado el
ao 2000.
El terreno donde se focalizaron los conflictos y todas las miradas fue, con todo, el de la
poltica econmica. Y all la situacin fue desde un comienzo mucho ms complicada.
Contra lo que fue la norma en el resto del gabinete, para Economa se cre un equipo
consistente, en cuya formacin De la Ra ya se haba resignado a aceptar las reglas de
juego de la cooperacin con Chacho lvarez y la "autonoma relativa" de Machinea. Pero
no sucedi lo mismo con las polticas. Al respecto el presidente se comport como era de
esperar: buscando un equilibrio entre las propuestas del ministro (que en trminos
generales respaldaban los economistas ms ortodoxos en que sola confiar De la Ra, y
que ocuparan cargos en el resto del Ejecutivo: Ricardo Lpez Murphy en Defensa,
Rodrguez Giavarini en la Cancillera, Juan Jos Liach en Educacin, y Fernando de
Santibaes en la Secretara de Inteligencia del Estado) de operar un shock de ajuste que
atacara simultneamente impuestos, gastos y la negociacin con los gobernadores, y las
posiciones de Alfonsn y la UCR que reclamaban la atencin de mltiples demandas de
aumento del gasto y planes de inversin (por los que pugnaban no slo los alfonsinistas y
los gobernadores de todos los partidos, sino tambin algunos funcionarios muy cercanos
al propio presidente, como Nicols Gallo, designado al frente de la nueva cartera de
Infraestructura, quien lo haba acompaado en la gestin portea en el rea de obras
pblicas).
A esa altura era ya ostensible que la recesin que haba agobiado al peronismo durante
su ltimo ao en funciones estaba vendo demasiado lejos y coartaba la posibilidad de
contar con recursos frescos y condiciones laxas de negociacin con los actores polticos y
econmicos que se requeran para algunas de las "correcciones" previstas. La estimacin
de que se producira un "rebote" de la actividad econmica, alentado por el inicio de la
nueva administracin y el anuncio de que se mantendran los parmetros
macroeconmicos a la vez que se estimularan las inversiones, el empleo y las
exportaciones an guiaba los pasos del presidente electo. De manera que, aunque esos
estmulos debieran ser demorados hasta que se los pudiera financiar y negociar, apost
sus fichas a generar con los recursos a la mano ese "rebote". Dicha estimacin y la
apuesta a ganar la confianza de los inversores locales y externos, adems, haban llevado
a desatender durante la campaa la necesidad de advertir sobre la gravedad de la crisis y
las responsabilidades que le caban a la administracin saliente (lo que tambin estaba en
parte desaconsejado por la previsin de que sera necesario buscar acuerdos con el PJ,
al menos en el Senado, y no deba generarse incertidumbre durante las elecciones y la
transicin). Pero un exceso de celo en este sentido terminara frustrando el objetivo de
crear confianza, actuando como una fuente suplementaria de incertidumbre y de
desconfianza hacia el gobierno entrante: a quin creerle, al candidato del "cambio
tranquilo" o al presidente electo y su gabinete que denunciaban ahora una herencia
envenenada?
Claro que en todo ello pes, ms all del optimismo de los aliancistas (comprensible en
todo nuevo gobierno), el hecho de que los signos de que la crisis sera larga y aguda no
haban tomado an estado pblico. Y tambin, hasta cierto punto 1 experiencia previa en
el marco de la convertibilidad: si la Argentina haba superado el efecto Tequila en poco
ms de un ao y haba vuelto a crecer, por qu no podra hacerlo de nuevo tras el efecto
Caipirinha, ahora que estrenaba un gobierno ms austero y sensato? Todo ello contribuy
a que no se prestara suficiente atencin al cambio de contexto que se haba producido en
los aos previos y al impacto que inevitablemente tendra en la economa del pas: desde
el Tequila, el dlar se haba valorizado enormemente con relacin a todas las dems
monedas, y en particular con relacin a las de aquellos pases con los que comerciaba la
Argentina (Brasil, Chile, los europeos, etc.). Por otro lado, el peso de la deuda externa
argentina se haba incrementado sensiblemente en la segunda mitad de los noventa
(trepando de alrededor de ochenta mil millones a ms de ciento veinte mil millones en
esos cinco aos, llegando a representar cerca del cuarenta por ciento del PBI y cerca de
siete aos de exportaciones) y sus vencimientos se concentraban en el perodo que se
abra; mientras que se haba mantenido constante, o incluso en aumento, el dficit pblico
(lleg a los siete mil millones en 1999 para el Estado nacional, debido en su mayor parte a
la carga del sistema previsional remanente en sus manos, a lo que se sumaban alrededor
de tres mil millones en las provincias). En la bsqueda de fuentes de financiamiento, el
sector pblico haba desplazado a los privados y estimulado un alza sostenida de las
tasas de inters. A ello debemos sumar la creciente desconfianza generada en los
organismos internacionales, y por aadidura en los inversores externos, por el
incumplimiento de las condiciones establecidas en los crditos concedidos durante la
segunda presidencia de Menem: sta no haba aprobado ni implementado casi ninguna
de las reformas exigidas, en particular las referidas a las provincias y al sistema
previsional nacional. La Argentina ya no concitaba el inters ni la confianza que haba
disfrutado en el quinquenio anterior, y eso se reflejaba en el "riesgo pas" (indicador de la
sobretasa que deban pagar el Estado y las empresas locales).
A todo eso debemos sumar una serie de medidas de ltimo momento del gobierno
saliente: aumento del endeudamiento y del gasto (generando una proyeccin del dficit de
ms de diez mil millones para el ao 2000), asuncin de compromisos con empresas
concesionarias de servicios, gobernadores y sindicatos que afectaban los recursos
fiscales y los mrgenes de maniobra a disposicin de la nueva gestin, y lo que fue sin
duda ms determinante, el impulso y la aprobacin de la llamada "ley de responsabilidad
fiscal", que estableci el compromiso de reducir progresivamente el dficit nacional en los
siguientes cuatro aos, hasta eliminarlo en el ao 2003. En plena campaa la Alianza no
haba tenido ninguna posibilidad de rechazar ese proyecto. De acuerdo con el cuadro de
situacin que se haca, lo haba encontrado incluso conveniente para reducir la
incertidumbre respecto de la transicin y de la poltica fiscal que ella se propona
implementar, entre los inversores y acreedores (ya de por s precavidos por sus
antecedentes y la permanente referencia de los peronistas a la hiperinflacin de 1989).
Dado que la ley no estableca ninguna regla equivalente para las provincias, significaba
lisa y llanamente atar de pies y manos al futuro gobierno nacional en un aspecto en que el
peronismo haba disfrutado de una muy amplia libertad y las provincias, mayoritariamente
bajo control del Pj, la seguiran disfrutando. La Alianza se haba manifestado en bloque
por la aprobacin, y esa cohesin se mantuvo en los meses que siguieron a la eleccin de
octubre, cuando se discutieron el presupuesto y las metas de ajuste fiscal en la nacin y
las provincias para el ao 2000. Pero en tanto el peronismo pudo utilizar su mayora en el
Senado para que el peso del ajuste recayera en la nacin y se advirti que el agujero
fiscal a cubrir era bastante mayor de lo esperado, ese consenso no tardara en
resquebrajarse.
Machinea apuntaba a que una brusca disminucin del dficit redujera las tasas de inters,
despertando la confianza de los inversores y a que ello tuviera un efecto expansivo sobre
la actividad econmica, en lugar del habitual efecto recesivo que sigue a medidas de ese
tipo. Pero De la Ra rechaz esta idea, optando por una alternativa mucho ms suave,
que contemplaba tan slo un incremento, igualmente significativo, en el impuesto a las
ganancias y promesas vagas de racionalizacin del gasto. El gradualismo era ya a esas
alturas una marca de identidad del gobierno electo, que se manifestaba en muchos otros
gestos, aun menos justificables, pero justificados de todos modos por la necesidad de
evitar conflictos que destieran la asuncin y los primeros meses de ejercicio del
gobierno. Tampoco lvarez consider que se justificara en ese momento sacrificar a la
disciplina fiscal todos los dems objetivos, menos todava porque algunos de stos
revestan para l verdadera "urgencia". En la transicin, advirtiendo que el radicalismo
tenda una vez ms, igual que durante la interna, a comportarse como un conglomerado
de facciones en pugna entre s pero impermeables a interferencias externas, dej de lado
los gestos de colaboracin y ech mano a sus recursos mediticos para ganar espacios
en la distribucin de cargos. No fue tan problemtico el caso del Ministerio de Trabajo
para Alberto Flamarique, quien haba cumplido un ro1 destacado en el comando de
campaa y se haba ganado la confianza de De la Ra, como el de Fernndez Meijide,
que a su pobre desempeo electoral sumaba una crnica tensin con el presidente y
otros dirigentes radicales. Esto no lleg a opacar el clima de la asuncin, que quiso
confirmar la armona supuestamente reinante con una composicin del gabinete bastante
acorde con la heterogeneidad aliancista, pero no pas inadvertido para ninguno de los
socios: los radicales utilizaran una y otra vez sus recursos institucionales para mantener
a raya a los frepasistas, y stos no tendran otra opcin que recurrir a los periodistas, a lo
cual aqullos responderan a su vez como haban hecho en las internas: dejando que el
tiempo y los acontecimientos desgastaran la eficacia de ese recurso meditico.
Esta dinmica y las tensiones asociadas se hicieron palpables ya en los primeros meses
de gobierno: el anuncio del incremento en el impuesto a las ganancias gener rechazo en
los sectores de ingresos medios y altos, magnificado por el periodismo que lo defini
como un "impuestazo" sobre el bolsillo de "sectores sin capacidad de pago"; De la Ra se
cuid de intervenir en el asunto, buscando que su imagen siguiera flotando muy alto por
encima de esos problemas terrenales; mientras Machinea, quien no se destacaba por sus
dotes de comunicador, y lvarez se debatan casi en soledad argumentando sobre el
carcter progresivo de la medida (que recaa, en verdad, mayormente en quienes hasta
entonces se haban beneficiado del modelo sin pagar sus costos) y respecto de la
necesidad de optar entre una medida de este tipo y una reduccin drstica de gastos.
Todo empeorara cuando esa primera batera de medidas comenz a hacer agua.
El efecto de estos anuncios, sin embargo, no fue el buscado: entre otras cosas porque, en
vez de tomar decisiones concretas, se anunciaban cambios de un modo genrico e
impreciso, dando la oportunidad para que se coaligaran intereses que no tendran
mayores dificultades en inmovilizar al gobierno antes de que pudiera poner manos a la
obra. Los decretos que desregulaban las obras sociales merecieron el repudio de los
sindicatos, que los impugnaron y detuvieron en la justicia. La reduccin de organismos no
fue pareja en toda la administracin, pues muchos funcionarios, alineados con los jefes
partidarios, lograron resistirla. Los casos sin duda ms demostrativos de estas
limitaciones y que tendran efectos polticos y econmicos ms perjudiciales fueron los
dos ms sensibles para el programa aliancista. Las privatizadas resistieron con xito los
tmidos intentos de ponerlas en caja, y, sobre todo en peajes, telfonos y petrleo,
siguieron acumulando cuantiosas ganancias pese a la recesin generalizada. Sacaron
provecho tanto de las penurias del fisco como de la aposicin del presidente a asumir
conflictos, utilizando sus planes de inversin y sus contribuciones impositivas como arma
de chantaje para que se respetaran sus mercados cautivos y rentas: el Ejecutivo se
convenci de que no era el momento para hacerse de ms enemigos y que se necesitara
de esas empresas para la reactivacin (aplicando la misma lgica que haba guiado a
Menem: rentas a cambio de inversiones). Economa pudo concretar algunos avances en
el terreno de la desregulacin telefnica, aunque compensados por el rebalanceo de las
tarifas del sector, y choc contra la negativa de De la Ra a castigar a los concesionarios
que haban incumplido flagrantemente los contratos (como era el caso de correos y
aeropuertos). El caso ms escandaloso en todo sentido fue la renegociacin de
concesiones de yacimientos a RepsolYPF, en la que se aceptaron condiciones leoninas a
cambio de adelantos impositivos y de canon que el gobierno nacional (y algunas
provincias) necesitaban con urgencia.
En cuanto a la "reforma poltica", lvarez haba hecho de ella, desde un principio, una
bandera propia y la asumi no tanto como un programa de fortalecimiento institucional
sino como medio para preservar un vnculo con la opinin pblica e instrumento de
presin meditico sobre los partidos, en particular sobre el peronismo, pero tambin sobre
los de la Alianza, que se mostraban cada vez ms desafiantes ante las iniciativas de
ajuste del gobierno. Tanto es as que lvarez se ocupara en persona de presionar a los
diputados y senadores frepasistas de la provincia de Buenos Aires, que controlaban parte
del descomunal presupuesto de esa legislatura, para que lo redujeran drsticamente; y de
difundir los compromisos bipartidistas que en el Senado y en las legislaturas de muchos
distritos regan la apropiacin poltica de recursos pblicos. El resultado no fue el
buscado, no slo porque, como era de esperar, la dirigencia partidaria, salvo algunas
excepciones, resisti estos embates, sino porque la opinin pblica castig a la "clase
poltica" en general. El gobierno terminara pagando caro este activismo contra los gastos
de la poltica, ya que no pudo responsabilizar por los excesos a la oposicin y apareci
dbil e inconsecuente para avanzar en lo que haba prometido sera un objetivo
fundamental de su gestin: hacer que las instituciones representativas fueran mas
austeras y eficaces. Para colmo, los lances de lvarez generaron aun mayores tensiones
internas en la coalicin, que se sumaron a los rechazos por las medidas de ajuste.
Algunos de los partidos y grupos integrantes del Frepaso (el Partido Socialista
Democrtico, algunos diputados de extraccin sindical, etc.) pasaron por esos das a la
oposicin. Los sindicatos estatales, encabezados por algunos de los sectores gremiales
que mejores relaciones haban tenido con el aliancismo, iniciaron un plan de lucha que
incluy los primeros paros generales y numerosas movilizaciones. Por su parte, el
peronismo anunci que resistira el ajuste, aunque no se opuso a que el gobierno hiciera
lo que pudiera en la administracin nacional.
Los ndices de popularidad del gobierno, que venan desplomndose desde marzo,
parecieron estabilizarse por un tiempo. Pero el problema no era realmente la popularidad,
sino la confianza en la capacidad de la Alianza de definir un rumbo y sostenerlo: el
gobierno poda haberse recuperado ms adelante en los ndices de consenso si era
capaz de mostrar voluntad y capacidad para llevar adelante las polticas emprendidas;
pero suceda que no lograba concretar lo que anunciaba. A diferencia del Menem de
inicios de su primer mandato, que subi, cay y volvi a subir varias veces en las
encuestas, pero mostr siempre voluntad y capacidad de sostener el rumbo adoptado, el
gobierno de la Alianza se debata en una infinita serie de decepciones, ya no solo con
respecto a sus vagas promesas preelectorales, sino a los anuncios que semana tras
semana hacan el presidente y sus funcionarios. Perdida la confianza (desde un principio
dbil) en su capacidad de gobernar, no habra forma de recuperar popularidad.
Ello actu como una fuerza disolvente del vnculo poltico que la Alianza haba creado con
el electorado, y de la fuerza de voluntad que animaba a los propios miembros de la
coalicin. Los funcionarios mismos aparecan desorientados, sin atinar a una explicacin
sensata de lo que estaba sucediendo y de lo intentaban conseguir con sus acciones. O
directamente caan en un desesperante inmovilismo. A pocas semanas de anunciado el
paquete de ajuste, que haba actuado como un disparador de las crticas, pero tambin de
la afectio societatis del equipo de gobierno, nuevamente el gabinete y los ministerios
entraron en un internismo feroz, multiplicndose las sospechas y los concilibulos que
consuman las pocas energas de que parecan disponer los funcionarios, los rumores de
inminentes cambios y de realineamientos inciertos, la desconfianza y los reproches de
todo tjpo entre los aliados. En este clima las ideas y la cooperacin que haban actuado
como cemento unificador de la Alianza fueron las primeras vctimas.
Ese nuevo clima en que se debata la Alianza estuvo adems signado por crecientes
demandas sociales (protagonizadas por desocupados, sindicatos estatales y poblaciones
de pequeas y medianas ciudades del interior) que, combinadas con la persistencia de los
desequilibrios fiscales, que las medidas de ajuste no terminaban de poner en caja,
tendan a reforzar en el gobierno nacional las posiciones que sugeran evitar a toda costa
nuevos frentes de conflicto y aguantar la presin hasta que llegara la reactivacin. Esa
actitud cautelosa llev al Ejecutivo, a travs de las carteras de Interior y Desarrollo Social,
a cargo de Storani y Fernndez Meijide respectivamente, a aplicar paos fros a las
demandas de sindicatos, "piqueteros" y desocupados, y a presionar a los gobiernos
provinciales para que ajustaran sus cuentas a cambio de ayuda de la nacin. Pero ni en
esto ni en aquello se lograron mayores resultados: las crticas por la lentitud e ineficacia
de esos ministerios se hicieron cada vez ms intensas y contribuyeron a debilitar y alejar
aun ms del vrtice gubernamental a quienes en los partidos aliancistas encarnaban las
posiciones ms "progresistas".
Contra lo previsto, de todos modos, las resistencias internas a la cada vez ms ortodoxa
orientacin de Economa no haban pasado a mayores. En cambio se volva ms y ms
difcil de manejar la tensin con las provincias. El gobierno aliancista pago, en ese
sentido, el precio de su escasa insercin en muchas de ellas y la imposibilidad de
continuar la estrategia desarrollada por Menem de alternar la billetera y el garrote. ste no
slo haba contado con la lealtad partidaria de la mayor parte de los gobernadores sino
9
El entorno presidencial estaba ya firmemente establecido alrededor de su hijo mayor, Antonio de la Ra y
Fernando de Santibaes y lo integraban sobre todo miembros de su crculo ntimo, familiares y amigos, y
algunos funcionarios menores con escasa insercin partidaria. En tanto los funcionarios delarruistas ms
importantes y con mayor peso poltico, como el canciller Rodrguez Giavarini, Lpez Murphy y Nicols Gallo
giraban en crculos ms alejados (al respecto, vase Bonvecchi y Palermo, 2001).
tambin con el fuerte incremento de los recursos coparticipables a partir de 1991, y con la
opcin del endeudamiento externo cuando esos recursos se estancaron. Si por un lado les
exiga sacrificios a los mandatarios provinciales, por otro tena con qu compensarlos. De
este modo Menem pudo soportar fuertes tensiones en la relacin entre la nacin y las
provincias y reiterados estallidos en ciudades del interior que no se tradujeron en el
aislamiento de su gobierno ni en una fuga masiva de apoyos electorales. La Alianza haba
llegado a la Casa Rosada cuando ya no era posible seguir financiando esa poltica dual y
se haba establecido un juego de suma cero entre la nacin y las provincias. Ante esta
situacin, la ausencia de slidos apoyos en los distritos y en el Senado acrecentaba las
dudas respecto de la capacidad de imponer una orientacin mnimamente consistente
desde el Ejecutivo nacional. Como haba pedido a partir de 1987, el poder del presidente
pareca replegarse a los lmites de la Capital Federal, mientras los cortes de rutas y la
toma de ciudades por los manifestantes se convertan en el reflejo fiel del "pas real".
Aunque la realidad nacional era, por cierto, mucho ms compleja, la invocacin populista
a una "Argentina profunda", sistemticamente marginada y olvidada, reproducida y
amplificada con entusiasmo por una parte creciente de los medios, fue poniendo en un
brete cada vez ms incmodo al oficialismo.
Las malas noticias en el frente econmico volcaron a algunas figuras de la Alianza, entre
ellas a lvarez, a buscar logros compensatorios en otras reas, como la lucha contra la
corrupcin, la renovacin de las polticas sociales y de educacin, la reforma
administrativa y del Poder Judicial, etc. Pero, como vimos distintos factores actuaban
entorpeciendo estas iniciativas. A. todo, la falta de los recursos financieros necesarios,
que para muchas de ellas deban ser cuantiosos si se quera tener xito En segundo
lugar, pesaba la falta de coordinacin y control de y entre las distintas reas de gobierno,
fruto en gran medida del deficiente funcionamiento de la coalicin y su incapacidad para
crear consensos y aunar esfuerzos en pro de los programas a implementar. Ese tipo de
medidas de reforma requiere un uso intensivo de capacidades institucionales, recursos
humanos y administrativos que no estaban disponibles en el sector pblico y que la
Alianza no se haba tomado el tiempo para preparar ni estaba en condiciones de
improvisar. El primer gabinete de De la Ra es un buen ejemplo de estos problemas: en
su composicin, como dijimos, reflej bastante fielmente la heterogeneidad de la Alianza y
nunca logr funcionar como una unidad articulada. Los ministerios, con excepcin de
Economa (que como tambin dijimos fue el nico que logr formar un equipo homogneo
y cohesionado), reprodujeron en su interior la yuxtaposicin de representantes de las
diversas fuerzas y facciones y de defensores de las ms dismiles orientaciones, haciendo
que los conflictos intestinos derivaran rpidamente, en muchos casos, hacia una extrema
inmovilidad, que era alentada tambin por la general disposicin a "aguantar" a la espera
de que cambiara el contexto econmico. Pes en ello, adems de las ya aludidas
limitaciones de la figura presidencial para sintetizar y dinamizar a la coalicin y sus
desaveniencias con los dems lderes y dirigentes, la pasmosa irrelevancia de la Jefatura
de Gabinete, a cargo de Rodolfo Terragno en esta primera etapa de la gestin. Durante la
segunda presidencia de Menem ella haba contribuido a resolver algunos problemas de
coordinacin y control vinculados con la reforma del Estado y el manejo presupuestario
(vase Novaro, 2001). Ahora, cuando estas cuestiones asuman una relevancia aun ms
decisiva, se mostr absolutamente ineficaz tan siquiera para articular la multitud de
iniciativas que desde distintas reparticiones se lanzaron para operar cambios
administrativos, y que en su gran mayora no fueron ms all de los papeles. Esta
ineficacia, evidentemente, no puede achacarse tan slo a la Jefatura, ya que reflejaba la
dispersin y desarticulacin que caracterizaba al conjunto del Ejecutivo.
Quedaba todava en manos de los jefes aliancistas una veta explorar para mostrar
resultados, y era la denuncia e investigacin de casos resonantes de corrupcin ocurridos
durante la dcada menemista. Pero aunque durante la campaa no haba habido mayores
diferencias a este respecto, y ello haba permitido que la cuestin se convirtiera en una de
las pocas promesas aliancistas, a medida que su gobierno hall ms y ms dificultades,
acosar al peronismo con este asunto haba dejado de atraer a muchos radicales. En
particular a aquellos que apostaban a renovar e incluso a ampliar acuerdos de
convivencia bipartidista para asegurar la gobernabilidad. lvarez ciertamente no se en
tusiasmaba con esta idea, y sigui dando impulso a denuncias que investigaba la Oficina
Anticorrupcin, pero sus mpetus tambin decayeron tras el estallido de varios escndalos
que involucraban a funcionarios del nuevo gobierno, en particular algunos pertenecientes
al Frepaso. Ello no slo puso en evidencia la fragilidad de las convicciones morales y la
torpeza, en algunos casos desesperante, de ciertos funcionarios que la coalicin haba
ubicado en puestos clave, sino tambin, nuevamente, la ausencia de control, coordinacin
y supervisin, que amenazaba hacer fracasar al gobierno en sus objetivos ms
esenciales.
Obviamente, influy tambin en el rpido deterioro de los recursos en manos del lder
frepasista, el modo en que reaccionaron las dos fuerzas aliadas.
En el fuero ntimo de muchos radicales, y sobre todo de los delarruistas, el Frepaso era un
fruto pasajero de un accidente o de un error del propio radicalismo que ya se haba
remediado. Deba convivirse con l mientras fuera necesario, pero no haba por qu
acostumbrarse a esa convivencia, porque l no sera eterno, ni siquiera durable. Esta idea
haba ido fortalecindose en vez de debilitarse con el paso del tiempo: la amplia diferencia
con que haban derrotado a Fernndez Meijide en la interna y el fracaso de la frepasista
en la pelea por la gobernacin de Buenos Aires, que dej malherido al Frente, la
alimentaron; el triunfo de Anbal Ibarra en la ciudad de Buenos Aires apenas si bast para
compensar el flaco papel de los frentistas en las funciones de gobierno y la emigracin de
varios diputados nacionales y de grupos integrantes del Frepaso a la oposicin; la
renuncia de Chacho vino a sellar el certificado de inviabilidad para esa fuerza en la
opinin de muchos dirigentes de la UCR, incluso de muchos alfonsinistas. stos no
haban visto con buenos ojos que el jefe del Frepaso actuara como freno de su influencia
en el gobierno, respaldara las polticas de ajuste y se mostrara tan despectivo con el rol
de los partidos en general y del radicalismo en particular (en una actitud que era aun ms
desagradable que la del presidente porque era ms sincera y consecuente). Tras la
renuncia muchos radicales creyeron llegado el momento de vengar tantos atropellos e
infundios, y se dedicaron a hostigar a los frepasistas que tuvieran a mano, agitando el
remanido patriotismo partidario.
Por su parte, en el seno del Frepaso, y en particular entre Ios dirigentes provenientes del
peronismo que rodeaban a lvarez, se mantena viva la idea original de una crisis
inevitable e inminente de los partidos tradicionales, que el Frente deba ayudar a
desencadenar, y que afectara al radicalismo tanto como al peronismo. En funcin de este
pronstico, la Alianza no deba con concebirse como coalicin de partidos sino como
superacin del bipartidismo en decadencia, expresin de un movimiento transversal,
transpartidario, que sustituira a la vieja poltica, corrupta, excluyente, impopular, por una
"nueva poltica" regenerada. La persistencia del hbito de la "convivencia" entre radicales
y peronistas, que les permita acordar la distribucin de recursos y espacios
institucionales en las provincias, los municipios, y tambin en el Senado, donde las
prcticas corruptas llegaban a niveles de sofisticacin, extensin y "regularidad" que las
asemejaba a los pactos maosos, aliment en el Frepaso este espritu regenerativo y
antipartidario, muy difcilmente compatible con la participacin en la Alianza y en su
gobierno. Y fue ese espritu el que se agit en toda su virulencia cuando lvarez anunci
su renuncia y prometi seguir luchando contra la "vieja poltica". Con ese mensaje muy
difcilmente poda justificarse seguir en el gobierno, y menos an volver a l de la mano
de Cavallo. Fue en esa tensin que el proceso de descomposicin interna del Frente se
aceler, y ya no se detendra: su bloque de diputados nacionales se sigui desgranando y
la fuerza perdi ms y ms terreno frente a las opciones que desde la izquierda
consideraban, con bastante razn, que la actitud adoptada por lvarez era
incomprensible.
Haban bastado unos pocos meses de gestin de la Alianza, y los primeros tropiezos de
los funcionarios, para que el ahora ex vicepresidente advirtiera que el buen gobierno era
un objetivo mucho ms fcil de enunciar que de realizar. En ello se desasnaron tanto el
Frepaso, que haba promovido amplias convocatorias a intelectuales y profesionales pero
trabajado muy poco en ellas (con la esperanza de que el auge electoral y el fluir del movi
miento proporcionaran por s mismos el personal poltico y tcnico y el acceso al poder
resolviera de modo igualmente espontneo los problemas logsticos y organizativos),
como el radicalismo, que como vimos no haba prohijado una renovacin interna de sus
cuadros, dominado como estaba por el alfonsinismo y por un estilo de conduccin y
funcionamiento congelado en el tiempo, con sus ritos de comit y sus miradas de soslayo
a los especialistas con ttulos acadmicos extranjeros y contactos con el mundo. Ambas
fuerzas haban sido incapaces de adaptarse desde el llano a la profunda
profesionalizacin que haba experimentado la poltica y la gestin de gobierno a lo largo
de los noventa. Y tardaran ya demasiado en hacerlo estando en la gestin.
Cuando se desat la crisis del Senado el juego de colaboracin que precariamente haba
existido hasta entonces entre las fuerzas aliadas y entre el presidente y el vicepresidente,
del que dependa la sobrevivencia de la coalicin, qued definitivamente de lado y en su
lugar, de modo ya tambin definitivo, se instal en el seno de las fuerzas y del gobierno su
contracara, un virulento juego faccioso: ante medidas cada vez ms reidas con sus
expectativas y promesas de campaa y, sobre todo, resultados cada vez ms infaustos,
los integrantes de los partidos aliados fueron tomando ms distancia del gobierno y entre
s, descomprometindose de la suerte de la gestin, lo que alent al presidente y a su
entorno, a su vez, a aferrarse a la tesis del encapsulamiento y la autonomizacin de esas
bases partidarias para ir en busca de una nueva coalicin. Al hacerlo encontraran que
lvarez, que haba avalado ya las medidas de corte ortodoxo, segua oneciendo su
colaboracin. Pero si ella no haba sido muy estimada antes, menos lo sera ahora, que
existan pruebas irrefutables sobre su carcter poco fiable y apareca cada vez ms
debilitada por el declive en las encuestas (que no tard en producirse) y la dispersin del
Frepaso. Librado a su suerte, De la Ra intentara hacer solo lo que no haba podido
hacer con lvarez, orientar la gestin y ganar aliados. Pero si en cualquier circunstancia,
con sus escasos recursos personales y partidarios, eso hubiera sido muy difcil, en los
dursimos tiempos que le toc enfrentar le result absolutamente imposible. Las ilusiones
depositadas en la promesa de lograr un "buen gobierno" naufragaron as en la
agudizacin del dficit de gobernabilidad, que se buscara cubrir con cuotas crecientes de
decretismo e improvisacin sobre la base de la misma receta de encapsulamiento
ortodoxo.
Antes de que entrara a pesar la renuncia, era ya difcil abrir la Alianza para sumar los
nuevos apoyos que el gobierno necesitaba. Tras ella, la coalicin no desapareci (lo que
hubiera sido tal vez ms adecuado para permitir un reordenamiento de las posiciones y
relaciones entre gobierno y oposicin), pero slo sobreviva como resto y freno. A la
desconfianza entre los socios se adosaba ahora una desconfianza aguda de la opinin
pblica: el aliancismo an seguira siendo una marca defensiva de muchos votantes, pero
era ya claramente una identificacin en decadencia, totalmente desprestigiada como
alternativa de gobierno. De ah que con el tiempo muchos se convencieran de que el
gobierno necesitaba otros aliados, fuera porque lo consideraban deseable o lo estimaran
inevitable, pero optaban por mantener la distancia o, en todo caso, se vean
imposibilitados de actuar para hacer posible eso que crean necesario (como suceda en
el entorno presidencial). Mientras que otros estimaban que la Alianza necesitaba otro
gobierno, sin que tampoco encontraran los recursos ni la oportunidad para actuar en esa
direccin. Con ello, tanto en el seno de los partidos como en el de la opinin, tendi a
descomponerse el perfil y la diferencia entre el oficialismo y la oposicin. Si bien un sector
del electorado insista an en abrazarse al lema aliancista en procura de defender sus
expectativas y sus reclamos, y en el horror al vaco que se adivinaba ms all de su
fracaso, lo cierto es que nadie o casi nadie poda ya confiar en que de all surgieran
soluciones a los problemas. Esa confianza se haba evaporado irremediablemente y la
renuncia de lvarez, a ms de contribuir significativamente a ello, haba dejado la marca
simblica imborrable de la ruptura de un contrato. De ah que para la Alianza, y para el
Frepaso en particular, ya no se trataba de tener ms o menos suerte en la aplicacin de
ciertas polticas, ms o meno perseverancia en la defensa de ciertos objetivos e ideas, si
es que los haba. Lo que realmente tena delante y de lo que no poda escapar era la
simple y a la vez enormemente compleja, tal vez imposible, tarea de explicar lo sucedido.
Los conflictos verdaderamente explosivos surgieron del seno de la Alianza, a medida que
se agudizaron las dificultades para lograr resultados en la gestin. La capacidad de la
coalicin para emprender polticas mnimas de reforma se vio limitada no slo por la
estrechez presupuestaria y la oposicin del peronismo, sino tambin en buena medida por
la ausencia de cohesin y conviccin en torno a ciertas metas bsicas. La consigna "ms
Estado y ms mercado", que en trminos generales orient las formulaciones iniciales,
pronto qued desdibujada por la aceptacin, en algunos casos a regaadientes y en otros
con un nimo pasmosamente cmodo, de que slo caba esperar cambio de coyuntura
econmica, producto de algn evento externo o de que finalmente la estrategia de ajuste
diera resultado, y le diera un nuevo empujn al pas y a su gobierno. Mientras tanto se
trataba de realizar, como mucho, gestos que implicaran mnimos costos y en lo posible
ningn conflicto con actor polticos y econmicos de peso. Al cabo de poco tiempo se
advertira que, en un contexto de falta de resultados econmicos, creciente desnimo de
la opinin pblica y de los propios funcionarios, y de conflictos cada vez ms abiertos
entre los lderes y sectores internos, la Alianza debera reformularse o resignarse a morir.
El escenario en que termin actuando, y que en parte ella contribuy a moldear para s,
mostraba ya antes de la crisis del Senado el riesgo enorme que supone la fragmentacin
de la autoridad poltica y el inmovilismo de las agencias de gobierno cuando las
circunstancias reclaman justamente lo contrario. Sin duda que en 1999 era totalmente
inviable una concentracin de poder equivalente a la de diez aos antes, y probablemente
no fuera tampoco conveniente. Y por cierto que no era recomendable responder a la crisis
con un hiperactivismo sin rumbo ni consistencia, dada la extrema fragilidad del marco
econmico, la interconexin entre los problemas a resolver y el poder de veto
"instantneo" de los operadores financieros. Pero evidentemente, ya que todava en esos
primeros meses no estaba planteada la inevitabilidad de un cambio de rgimen monetario,
de lo que se trataba era de trabajar activamente para apuntalar a defensas contra la
marejada, fuera para evitar esa circunstancia para enfrentarla en las mejores condiciones
posibles. Aunque la gestin econmica, al menos hasta fines de 2000, hizo esfuerzos en
esta direccin, la Alianza no contribuy a una cosa ni a la otra sino que, al contrario,
introdujo inconsistencias en el manejo de los tiempos y las decisiones econmicas, aport
nuevos conflictos y finalmente tir por la borda su propia cohesin. De modo que cuando
se plantease la necesidad de gestionar efectivamente el cambio de reglas econmicas no
existiran recursos para hacerlo en forma mnimamente ordenada.
Es cierto que la crisis fue, una vez ms, como haba sucedido en 1989 y 1995, la ltima
ratio para justificar la concentracin de poder en el presidente; pero en la medida en que
se trat de un presidente crecientemente asilado, sus posibilidades de actuar con
autonoma de las presiones circunstanciales de actores con poder de veto (fueran los
gobernadores, los operadores financieros u otros sectores empresarios) seran muy
escasas, aun menores que las conocidas por sus antecesores. Lo que es mucho decir.
Si lvarez se fue quedando fuera del juego del gobierno, y finalmente sin juego alguno,
fue en gran medida porque actu, ms que nunca, como un temerario apostador
individual. Y no otro destino que el de compartir su ostracismo o descomponerse le
depar a su fuerza poltica.