Contraloria Sep 2013

INFORME NRO.
DFOE-IFR-IF-08-2013 11 de setiembre de 2013

(Este documento se encuentra recurrido)
DIVISIN DE FISCALIZACIN OPERATIVA Y EVALUATIVA
REA DE FISCALIZACIN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA
INFORME DE AUDITORA DE CARCTER ESPECIAL SOBRE LA SITUACIN ACTUAL DEL PROYECTO SAN JOS-CALDERA
Digitally signed by ALLAN ROBERTO UGALDE ROJAS (FIRMA)
2013
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San Jos, Costa Rica
CONTENIDO
Pgina Nro.
RESUMEN EJECUTIVO
1. INTRODUCCIN ............................................................................................................... 1 ORIGEN DE LA AUDITORA ............................................................................................................... 1 OBJETIVO DE LA AUDITORA ............................................................................................................ 2 NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORA ........................................................................................ 2 COMUNICACIN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ............................................................ 2 GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORA ........................................................................................ 3 METODOLOGA APLICADA............................................................................................................... 5 2. RESULTADOS ................................................................................................................... 5 CUMPLIMIENTO DE LAS PRINCIPALES OBLIGACIONES EN LA FASE DE CONSTRUCCIN .................................. 5 PUESTA EN SERVICIO DEFINITIVA DE LA SECCIN II ......................................................................... 5 RECEPCIN DEFINITIVA DE LAS SECCIONES I Y III .......................................................................... 13 OBLIGACIONES DURANTE LA FASE DE EXPLOTACIN DEL PROYECTO ...................................................... 18 CAPACIDAD Y NIVEL DE SERVICIO DE LA CARRETERA ...................................................................... 18 CONCILIACIN DE LA INFORMACIN RELACIONADA CON LOS INGRESOS POR CONCEPTO DE COBRO DE PEAJE, ENTRE EL CONCESIONARIO Y LA ADMINISTRACIN CONCEDENTE. ............................ 23 ACTIVIDADES DE MANTENIMIENTO DE LA CARRETERA ................................................................... 25 EVALUACIN DEL DESEMPEO DEL PAVIMENTO ........................................................................... 28 CONTROL Y REGULACIN DE PESO Y CARGA DE LOS VEHCULOS QUE CIRCULAN POR LA CARRETERA............................................................................................................................ 32 PROCEDIMIENTOS PARA APLICACIN DE MULTAS AL CONCESIONARIO.............................................. 43 ESTRUCTURA DE CONTROL DEL PROYECTO ....................................................................................... 49 DEPENDENCIA DE LA ADMINISTRACIN CON RESPECTO A LA EMPRESA ENCARGADA DE LA SUPERVISIN ......................................................................................................................... 49 3. 4. CONCLUSIONES ............................................................................................................. 57 DISPOSICIONES ............................................................................................................. 59 A LA JUNTA DIRECTIVA DEL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES ...................................................... 60 AL INGENIERO EDWIN RODRGUEZ AGUILERA EN SU CALIDAD DE SECRETARIO TCNICO DEL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES ......................................................................................................... 61
INFORME NRO. DFOE-IFR-IF-08-2013 RESUMEN EJECUTIVO

Qu examinamos? El objetivo de esta auditora de carcter especial consisti en examinar las actuaciones del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato de concesin del proyecto de carretera San Jos-Caldera, en lo que se refiere a la fase de construccin de las obras y a las condiciones actuales de explotacin de la carretera. El periodo analizado abarca desde enero de 2010 a diciembre de 2012, amplindose cuando fue necesario. Por qu es importante? Este proyecto es el primero en el rea de carreteras gestionado bajo el esquema de concesin de obra pblica en lograr resultados concretos. Su entrada en operacin vino a facilitar la comunicacin entre San Jos y la regin del Pacfico Central. No obstante despus de un corto tiempo de iniciada la explotacin se evidenciaron deficiencias de la fase constructiva y problemas en la operacin del proyecto, que obligaron a la Administracin y al Concesionario a aplicar acciones correctivas. Por lo tanto, resulta de gran relevancia evaluar la situacin actual del proyecto con la finalidad de que la Administracin aproveche las oportunidades de mejora derivadas de esta auditora en cuanto al estado de las obras, el nivel de servicio de la carretera, los controles ejercidos y la conciliacin de los ingresos. Qu encontramos? Despus de transcurridos ms de tres aos desde la puesta en servicio provisional de la carrera San Jos Caldera, al da de hoy contina sin otorgarse la puesta en servicio definitiva por no haberse finalizado todava la fase de construccin. Adems, la carretera presenta muestras de congestionamiento en estos primeros aos de explotacin, situacin que impacta sobre la calidad del servicio para los usuarios, mientras en la Administracin se observa falta de gestiones eficaces para implementar las soluciones que el contrato prev. La Administracin por medio de la Empresa Supervisora, realiza una verificacin de los ingresos por peajes cobrados en la va por el concesionario, sin embargo a la fecha no se han confrontado esos datos entre las partes, sobre todo para efecto de la determinacin de una posible fecha de finalizacin anticipada del contrato. Por otra parte, se evidenciaron deficiencias sobre el control de las actividades de mantenimiento y rehabilitacin de la carretera; no se ha evaluado la condicin funcional y estructural del pavimento; existe poco o nulo control y regulacin del peso de los vehculos y de la carga que stos transportan por la carretera que impactan en el estado de esta va y de otras rutas nacionales; no se ha actuado con celeridad en el inicio de los procedimientos de aplicacin de multas en general y se mantiene una fuerte dependencia de la Empresa Supervisora para realizar las labores de control del proyecto.
Qu sigue? Se emiten disposiciones a la Junta Directiva, en el sentido tomar decisiones para establecer la Puesta en Servicio Definitiva del proyecto, resolver el problema del congestionamiento de la va, realizar la conciliacin de los ingresos con el Concesionario y dar solucin a las deficiencias detectadas en el sistema de control de pesaje. Al Secretario Tcnico del CNC se le emiten disposiciones para que se realice la revisin y aprobacin de los planes de mantenimiento, se haga la evaluacin de la condicin del pavimento de la carretera de acuerdo con los indicadores establecidos en el Contrato, se establezca un protocolo para la aplicacin de multas y se elabore un plan para minimizar el riesgo de la dependencia con respecto a la Supervisora en el tema de la supervisin y control del proyecto.
INFORME NRO. DFOE-IFR-IF-08-2013 11 de setiembre de 2013
DIVISIN DE FISCALIZACIN OPERATIVA Y EVALUATIVA REA DE FISCALIZACIN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA INFORME DE AUDITORA DE CARCTER ESPECIAL SOBRE LA SITUACIN ACTUAL DEL PROYECTO SAN JOS-CALDERA
1.
INTRODUCCIN
Origen de la Auditora
1.1. La carretera San Jos-Caldera es una va de gran impacto en la economa nacional. Comunica San Jos con la regin Pacfico Central del pas y con las poblaciones existentes a lo largo de los 77 km de recorrido del proyecto. Con su concesin se busc resolver necesidades de transporte originadas en las actividades agrcola, portuaria y turstica, entre otras, as como de movilizacin en una de las zonas de mayor crecimiento urbano en el Gran rea Metropolitana. 1.2. Constituye el primer proyecto de carreteras bajo el esquema de concesin de obra pblica en lograr resultados concretos. Debido a que despus de un corto tiempo de iniciada la explotacin se verificaron deficiencias de gestin y control del proyecto por parte de la Administracin, como en su momento lo seal este rgano contralor1, resulta relevante evaluar la situacin actual del proyecto y que la Administracin aproveche las oportunidades de mejora derivadas de esta auditora en cuanto al estado de las obras, el nivel de servicio que brinda, los controles ejercidos, entre otros aspectos, que permitan minimizar riesgos de funcionalidad, confort y seguridad para los usuarios de la va, o de prdida patrimonial para el Estado; todo ello en procura adems de mejorar el nivel de
Informes Nro. DFOE-OP-IF-13-2010 acerca del control ejercido por el CNC sobre la entrada en operacin de la Carretera San Jos-Caldera y Nro. DFOE-IFR-IF-3-2011 en relacin con el control ejercido por el CNC sobre los ingresos del Concesionario y el proceso de multas de la concesin.
aceptacin del proyecto y la confiabilidad en la figura de concesin por parte de los usuarios y la ciudadana en general. 1.3. Esta auditora se realiz de conformidad con las competencias asignadas en los artculos 183 y 184 de la Constitucin Poltica y los artculos 12 y 21 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, No. 7428 y en atencin al plan anual operativo 2012 del rea de Fiscalizacin de Servicios de Infraestructura de este rgano contralor. Objetivo de la Auditora 1.4. El objetivo de la auditora consisti en verificar las actuaciones del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato de concesin del proyecto San Jos-Caldera, en lo que se refiere a la construccin de las obras y a las condiciones de explotacin actual de la carretera. Naturaleza y alcance de la Auditora 1.5. La auditora se enfoc hacia el cumplimiento de las clusulas relacionadas con las principales obligaciones establecidas en el contrato de concesin, tanto en lo que se refiere a la construccin como a la explotacin de las obras. La evaluacin abarc el periodo comprendido entre enero del 2010 y diciembre del 2012, amplindose cuando se estim necesario.2 Comunicacin preliminar de los resultados del estudio 1.6. En reunin celebrada el da 14 de agosto de 2013, funcionarios de esta Contralora General comunicaron verbalmente los resultados del presente informe a los seores miembros de la Junta Directiva del CNC, as como al Secretario Tcnico y a la Gerente de Proyecto. 1.7. Adicionalmente, mediante los oficios DFOE-IFR-0440 y DFOE-IFR-0441, ambos del 13 de agosto de 2013, se hizo entrega, respectivamente, a los miembros de la Junta Directiva y al Secretario Tcnico con copia para la Gerente de Proyecto, del borrador del informe. Se indic adems, que contaban con un plazo de (5) das hbiles para que formularan y remitieran a esta rea de Fiscalizacin las observaciones que consideraran pertinentes sobre su contenido con el sustento documental correspondiente.
Como parte de la auditora realizada, se emiti en diciembre de 2012 el Informe Nro. DFOE-IFR-IF-102012, acerca de la ausencia del rgano fiscalizador para la ejecucin de la concesin de la carretera San Jos-Caldera, en el cual se dispuso proceder a su conformacin a efecto de ajustarse a lo estipulado en la normativa jurdica.
1.8. Mediante el oficio DST-OF-1010-2013 del 21 de agosto de 2013, suscrito por el Secretario Tcnico y la Gerente de Proyecto, se remitieron a esta Contralora General las observaciones al borrador del informe junto con la documentacin de respaldo. Dicha documentacin fue considerada y analizada por los funcionarios responsables del informe y por los razonamientos brindados por la administracin se aceptaron ampliaciones de plazos originalmente planteados en el borrador del informe. En el Anexo 4 se presenta un cuadro con los resultados de este anlisis. Generalidades acerca de la Auditora 1.9. En esta seccin interesa destacar algunas circunstancias o hechos especificados en el contrato de concesin que dan origen a los principales derechos y obligaciones del Concesionario y de la Administracin Concedente. 1.10. El contrato de concesin de la carretera San Jos-Caldera tiene por objeto la prestacin de servicios de diseo, planificacin, financiamiento, construccin, rehabilitacin, ampliacin, reparacin, y mantenimiento de la va y de las reas de servicios, as como su operacin y explotacin, a cambio de las tarifas de peaje y de los pagos de la Administracin Concedente, del Estado o de terceros. 1.11. El proyecto se entreg en concesin por un plazo de 25 aos y seis meses contados a partir de la orden de inicio (momento en que se autoriza el inicio de la construccin de las obras); no obstante, si antes del vencimiento de ese plazo el valor presente de los ingresos por peaje obtenidos por el Concesionario alcanza el valor cotizado por la empresa que result adjudicataria, la concesin concluir cuando se produzca esa circunstancia.3 1.12. El periodo de la concesin abarca las etapas constructiva y de explotacin del proyecto, la primera para desarrollar las obras correspondientes a las tres secciones en que se dividi el proyecto: Seccin I: San Jos-Ciudad Coln; Seccin II: Ciudad Coln-Orotina; Seccin III: Orotina-Caldera. La etapa de explotacin est referida a la operacin, la conservacin y el mantenimiento de las obras; y a la prestacin de los servicios concesionados. 1.13. El Concesionario poda solicitar la puesta en servicio provisional de la obra, y la autorizacin correspondiente deba obtenerse en forma separada para cada una de las tres Secciones que componen este Proyecto. La fase de explotacin y el cobro de peaje respectivo comenzara a partir de esa autorizacin. El Concesionario deba solicitar la puesta en servicio definitiva de cada seccin del
Clusula 1.8.6. del contrato de concesin.
proyecto una vez transcurrido el plazo de la autorizacin provisional, y realizadas en ese plazo cualquier obra menor que se hubiese considerado necesaria.4 1.14. Por otra parte, se destaca que a partir de la puesta en servicio provisional de las obras rige el modelo de coparticipacin de ingresos5, mientras que el mecanismo de ingreso mnimo garantizado tiene vigencia a partir de la puesta en servicio definitiva de la totalidad de las obras.6 1.15. Ahora bien, en el curso de la ejecucin contractual, la orden de inicio de la concesin se dio el 9 de enero del 2008 y la fecha acordada para la finalizacin de la etapa de construccin (y para la conclusin de las obras de la Seccin II) fue el 8 de julio del 20107. 1.16. El CNC autoriz la puesta en servicio provisional para las Secciones I y III del proyecto a mediados del ao 2009 y para la Seccin II en enero de 2010. Posteriormente, autoriz la puesta en servicio definitiva de la Seccin I el 15 de diciembre de 2011 y de la Seccin III el 15 de febrero de 2012.8 A la fecha est pendiente la autorizacin de la puesta en servicio definitiva de la Seccin II. 1.17. Como antecedentes de esta auditora, este rgano contralor dispuso en su oportunidad a la Administracin la implementacin de acciones para resolver deficiencias detectadas en el ao 2010 sobre la falta de controles que originaron la puesta en servicio provisional de las tres secciones de la carretera a pesar de estar pendiente la construccin de varias obras, y acerca de la autorizacin de la apertura anticipada de la Seccin II pese a que existan reportes sobre problemas que podan afectar la transitabilidad de la va y la seguridad de sus usuarios.9 Tambin dispuso acciones en relacin con un estudio del ao 2011, donde se
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Clusulas 2.16.7.2 y 2.16.7.3 y 2.4.9 del contrato de concesin. Segn la clusula 3.13 del contrato de concesin, si en un ao se presentan ingresos excedentes, segn la metodologa descrita en el contrato, la Administracin tiene el derecho de recibir de parte del Concesionario una coparticipacin de ingresos por concepto de peaje. Conforme la clusula 3.7.4 del contrato de concesin, es una garanta que ofrece la Administracin al Concesionario de pagarle una suma en dlares en caso de que, siguiendo la metodologa contractual, se verifique que en el ao los ingresos por peaje no alcanzaron la suma previamente estipulada. Resolucin N RE/SET 001-2010 de la Secretara Tcnica, del 27 de enero de 2010. Segn Acuerdos 5.2 Art. 5 de la Sesin Ordinaria 031-2011 y 5.1 de la Sesin Ordinaria 003-2012 de la Junta Directiva del CNC. Informe Nro. DFOE-OP-IF-13-2010, sobre el estudio efectuado en relacin con el control ejercido por el Consejo Nacional de Concesiones sobre la entrada en operacin de la Carretera San Jos-Caldera.
concluy que el CNC no estableci los mecanismos para el adecuado y oportuno control de los ingresos por peajes a que tiene derecho a cobrar el Concesionario.10 1.18. Por ltimo, cabe indicar que el CNC adjudic el Contrato de Consultora para la Supervisin de Explotacin del Contrato de Concesin Corredor San Jos-Caldera, al Consorcio Supervisor y Consultor de Concesiones C & C, en adelante la Supervisora, cuya orden de inicio se imparti el 1 de enero de 2012, y que a la fecha de conclusin de este estudio an estaba en ejecucin. Metodologa Aplicada 1.19. Durante el desarrollo del estudio se observ el Manual de Normas Generales de Auditora para el Sector Pblico. 1.20. Para llevar a cabo este estudio se aplicaron las tcnicas y prcticas de auditora generalmente aceptadas, tales como el anlisis del contrato de concesin, y otra normativa jurdica aplicable; la revisin de otros informes emitidos por este rgano contralor, los informes mensuales emitidos por la Supervisora y por el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica relacionados con este proyecto; la consulta a funcionarios del CNC y de la empresa supervisora.
2.
RESULTADOS
Cumplimiento de las principales obligaciones en la fase de construccin Puesta en Servicio Definitiva de la Seccin II
2.1.
Para la Seccin II del proyecto, Ciudad Coln Orotina, el Consejo Nacional de Concesiones emiti la orden para Puesta en Servicio Provisional el da 28 de enero de 201011, no obstante al 30 de abril de 2013, ms de tres aos despus, esta seccin an se mantena en esa condicin, es decir no se haba otorgado la Puesta en Servicio Definitiva (PSD). La razn por la cual el proyecto se ha mantenido en esa condicin durante tanto tiempo, es porque an no se ha finalizado la fase constructiva de esta Seccin II, situacin que se pudo constatar mediante la revisin de los informes mensuales del ao 2012 presentados por la empresa supervisora del proyecto, as como en
2.2.
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Informe Nro. DFOE-IFR-IF-3-2011, en relacin con el control ejercido por el CNC sobre los ingresos del Concesionario y el proceso de multas de la concesin. Resolucin N RE/SET 001-2010 de la Secretara Tcnica, del 27 de enero de 2010.
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las visitas realizadas al proyecto durante los das 7 de junio y 26 de octubre de 2012 por funcionarios de esta Contralora General, y mediante las respuestas recibidas a las consultas efectuadas a la Gerencia del Proyecto12 sobre las obras faltantes y las razones por las cuales no se haba efectuado la PSD. 2.3. Con la informacin recopilada mediante las acciones antes citadas, se elabor el cuadro que se anexa a este informe como Anexo Nro. 1, en el cual se muestran las obras pendientes, as como las razones por las cuales no se haban finalizado al mes de diciembre de 2012. De las 16 obras pendientes a esa fecha se observa que 4 estaban sujetas a la adquisicin de los terrenos por parte de la Administracin, 11 no se haban finalizado por desacuerdos entre las partes y la ltima corresponda a una obra nueva que se acord dentro del balance de obra por la postergacin de la construccin del rea de Servicios. Posteriormente, con el fin de actualizar los avances en la construccin de las obras faltantes y en el tema de la Puesta en Servicio Definitiva se le consult 13 a la Gerente de Proyecto actual sobre el asunto y al respecto indic lo siguiente14: Con base en los acuerdos establecidos previamente y los estudios recientes aportados por la Supervisora del Proyecto, esta Gerencia recomend a la Secretara Tcnica convocar a la Comisin de Autorizacin de Puesta en Servicio con el fin de que revisaran la situacin para poder otorgar la PSD del proyecto a fin de que la Administracin cumpla con el apoyo que le corresponde dispensar a la Sociedad Concesionaria ante las entidades financieras. Es importante mantener el proyecto viable con probabilidad de obtener respaldo financiero para nuevas obras y necesidades del corredor y se espera que en muy corto plazo, se culmine el procedimiento para otorgar la PSD de la Seccin II.
2.4.
2.5. Adicionalmente en su respuesta la Gerente de Proyecto adjunt una serie de oficios relacionados con las negociaciones que se han emprendido con el Concesionario y sobre los acuerdos alcanzados en relacin con la Puesta en
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Oficio SJC-1184/08-2012 del 30 de agosto de 2012, Oficio SJC-1225/09-2012 del 07 de setiembre de 2012 y oficio SJC-1288/09-2012 del 25 de setiembre de 2012. Oficio DFOE-IFR-0230 del 24 de abril de 2013. Oficio N SJC-0672/04-2013 del 30 de abril de 2013.
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Servicio Definitiva, destacndose entre estos el oficio C & C-SJC-204-MAR-201315 y sus siete anexos, mediante los cuales la Supervisora justifica su recomendacin positiva para que se otorgue la PSD. En el Anexo Nro. 116 al citado oficio, denominado Matriz Alcance Contractual Seccin II (Actualizado al 21 de marzo de 2013), se incluye una descripcin sobre el estado de ejecucin de todas las obras contractuales de esta seccin, de donde se obtiene que las obras inconclusas o no ejecutadas a esa fecha y los motivos por los cuales no se han finalizado, son las que se incluyen en el cuadro del Anexo Nro. 2. 2.6. Del citado Anexo Nro. 2 se puede observar que los motivos por los cuales no se han finalizado algunas obras de la Seccin II del proyecto corresponden a retrasos de la Administracin en la adquisicin de los terrenos necesarios para la construccin de las obras y a desacuerdos entre la Administracin y el Concesionario sobre el alcance de algunas de stas. Especficamente, la finalizacin de las siguientes cuatro obras est sujeta a la falta de terrenos: Rampa C y caseta de peaje del intercambio La Gucima, rampa D del intercambio Balsa, marginal Siquiares N 2 y marginal Turrcares N 3; y cuatro estn retrasadas por desacuerdos que se haban dado entre las partes pero que ya han sido resueltos y en la actualidad dichas obras, con excepcin del intercambio El Coyol, presentan avances de ms del 90%, tales como las rampas del Intercambio San Rafael, radial Atenas y marginal Rincn Chiquito. La obra ms atrasada es el intercambio El Coyol, que tiene un avance del cero por ciento pero que segn lo acordado entre las partes se construir una solucin provisional mientras se obtiene y aprueba el diseo definitivo de las obras. Se incluye en el Anexo Nro. 2 el rea de Servicios con un avance del cero por ciento, sin embargo esta obra ya no es una obligacin pendiente del Concesionario pues mediante el Acuerdo 5.2 Sesin Ordinaria 029-201117, la Junta Directiva del CNC decidi aprobar un cambio consistente en postergar la construccin del rea de Servicios y aplicar el monto de dicha inversin a la construccin de varias obras de seguridad vial, tales como pasarelas y bahas de buses, las cuales estn terminadas o en proceso de terminacin. Segn el citado Acuerdo 5.2, el rea de Servicios sigue formando parte del alcance contractual, nicamente fue postergada en el tiempo, pero para su ejecucin se requiere la asignacin de nuevos recursos y una nueva propuesta tcnica.
2.7.
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Oficio C&C-SJC-204-MAR-2013 del 20 de marzo de 2013 y sus anexos. Anexo N 1 al oficio C&C-SJC-204-MAR-2013 del 20 de marzo de 2013. Acuerdo N 5.2 de la Sesin Ordinaria N 029-2011 de fecha 01 de Diciembre de 2011.
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2.8.
La estabilizacin de los taludes de corte ha sido otra obra que ha influido en el retraso para la puesta en servicio definitiva del proyecto18, pues ha implicado la ejecucin de una gran cantidad de trabajo por parte del Concesionario, posterior a la Puesta en Servicio Provisional, para lograr que esas obras se consoliden y garanticen un nivel de seguridad aceptable para los usuarios de la va. Al respecto, se le consult al Gerente de Proyecto en agosto de 201219 su criterio acerca de la condicin en ese momento de los taludes y sobre el nivel de seguridad que se le podra garantizar a los usuarios con los trabajos de estabilizacin realizados por el Concesionario, sobre lo cual indic lo siguiente20: las acciones tomadas siempre han tratado de mejorar la estabilidad de los taludes en esta seccin implementando obras importantes de encausamiento de aguas, que ayudan a bajar a lo mnimo posible la saturacin y por ende el aumento de peso del talud, colocacin de geotextiles, mallas, revestimientos de concreto, enrocados, drenajes, subdrenajes, construccin de terrazas, concreto lanzado, colocacin de drenes en el talud, anclajes o suelo cocido y otros. Adems, se han ejecutado trabajos de remocin de materiales en secciones donde han aparecido agrietamientos importantes, que nos han obligado a solicitarle al Concesionario una intervencin inmediata. Para la puesta en servicio definitiva se le est solicitando al Concesionario la presentacin de los diseos y memorias de clculo de aquellos taludes que se podran catalogar como ms crticos. Es importante indicar que el diseo es responsabilidad del Concesionario y tiene la obligacin de conservarlos, darles mantenimiento y repararlos. En resumen estas acciones han mejorado considerablemente la estabilidad de los taludes en estas secciones crticas, lo que brinda una seguridad razonable en la carretera.
2.9.
2.10. Como se observa del texto anterior, el Concesionario ha realizado una gran cantidad de trabajos posteriormente a la puesta en servicio provisional, para lograr la estabilizacin de los taludes y adems, para la puesta en servicio definitiva se le est solicitando la presentacin de los diseos y memorias de clculo de los taludes
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Oficio SJC-0466/03-2013 del 21 de marzo de 2013, pg. 4 de 5. Oficio DFOE-IFR-0503 del 31 de agosto de 2012. Oficio N SJC-1225/09-2012 del 07 de setiembre de 2012.
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ms crticos, con lo cual, en criterio del Ex gerente de Proyecto, se brinda una seguridad razonable en la carretera. 2.11. El plazo para concluir las obras en la Seccin II expiraba hasta el 8 de julio de 201021, no obstante el Concesionario solicit a la Administracin a principios del mes de enero de ese ao la puesta en servicio provisional22, por considerar que las obras ya estaban finalizadas, y de la misma manera la Administracin realiz el proceso de revisin pertinente23 y finalmente aprob la puesta en servicio provisional el 28 de enero de 2010, faltando importantes obras por construirse, y ms de cinco meses para que finalizara el plazo de construccin. 2.12. En relacin con esta actuacin de la Administracin, la clusula del contrato 2.16.7.2 Autorizacin de Puesta en Servicio Provisional, establece con respecto a las condiciones en que se debe otorgar la puesta en servicio provisional, lo siguiente: La puesta en servicio provisional tendr una duracin no menor de tres meses contados a partir de dicha autorizacin, periodo en el cual el Concesionario realizar las mejoras o reparaciones menores que la Comisin haya dictaminado como necesarias. La autorizacin de la puesta en servicio provisional no se podr otorgar si existen obras incompletas o defectuosas de tal magnitud que puedan poner en peligro la integridad de los usuarios o afectar de manera significativa la operacin fluida y seguridad vial de la carretera.
2.13. Como se puede observar del texto anterior el plazo que se establece para la condicin de puesta en servicio provisional es un plazo mnimo de tres meses pero no un plazo mximo, adems se indica que en ese periodo el Concesionario realizar reparaciones menores, contrario a lo que ha sucedido en este proyecto donde ha sido necesario realizar grandes obras despus de la Puesta en Servicio Provisional tales como la estabilizacin de taludes que no califican como tales. 2.14. Por otra parte, en la clusula 2.16.7.3 Autorizacin de Puesta en Servicio Definitiva, se indica lo siguiente: El Concesionario deber solicitar la puesta en servicio
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Resolucin N RE/SET 001-2010 del 27 de enero de 2010. Oficio SJ-C/DG 01-007/10 del Concesionario, de fecha 18 de enero de 2010. Oficio SJC-0197/01-2010 de fecha 27 de enero de 2010, de la Gerente de Proyecto, oficio SSJC-112ENE-2010, de la Supervisora San Jos Caldera, oficio CAPS 001/01-10 del 27 de enero de 2010 de la Comisin de Autorizacin de Puesta en Servicio.
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definitiva de cada Seccin finalizada del proyecto una vez transcurrido el plazo de la autorizacin provisional, y realizadas en este plazo cualquier obra menor que la Comisin haya considerado necesaria. 2.15. Del texto anterior se observa que en una condicin de ejecucin normal, pasados los tres meses despus de la fecha de autorizacin provisional y realizadas las reparaciones menores que la Comisin de Recepcin haya ordenado, el Concesionario deber solicitar la puesta en servicio definitiva, condicin que el Concesionario ha solicitado24, pero la Administracin ha denegado su aprobacin, con el apoyo de la Supervisora, alegando que an quedan obligaciones pendientes para con el Contrato de Concesin y por lo tanto no es posible otorgar la puesta en servicio definitiva25. 2.16. En este caso, aunque en el Acta que elabor la Comisin de Autorizacin de Puesta en Servicio (CAPS)26 mediante la cual recomend la puesta en servicio provisional, se establecieron algunos plazos muy cortos para la reparacin de obras menores, no se estableci un plazo para la puesta en servicio definitiva de la seccin II del proyecto. Ms bien fue la Junta Directiva del CNC, la que acord en enero de 2010 lo siguiente27: Que el plazo para la puesta en servicio definitiva de la carretera San Jos Caldera sea hasta por cinco meses, prorrogables cuatro ms, en caso de no haberse entregado al concesionario todos los predios necesarios para completar las obras contractuales al cabo de los cinco primeros meses, contados a partir de la fecha de autorizacin de la puesta en servicio provisional de la Seccin II de la Carretera, el tramo Ciudad Coln Orotina.
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Oficio SJ-C/DG 09 -004/11 del 8 de setiembre de 2011 y oficio SJ-C/DG 09-015/11 del 23 de setiembre de 2011. Oficio SJC-1435/09-2011 del 20 de setiembre de 2011, Oficio de la Supervisora SSJC-1127-oct-2011. Oficio CAPS-001/01-10 del 27 de enero de 2010 y el acta respectiva. Acuerdo N 6 de la Sesin N 01-2010, del 14 de enero de 2010.
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2.17. Posteriormente, cuando el plazo acordado en la Sesin N 01-2010 estaba a punto de vencerse sin que el Concesionario hubiera terminado las obras pendientes, la Junta Directiva tom el siguiente acuerdo28: Otorgar a la Sociedad concesionaria Autopistas del Sol S.A un plazo mximo de ocho das hbiles contados a partir del da hbil siguiente a la notificacin del presente acuerdo, a efecto de que se entreguen debidamente los estudios, diseos y cronograma de actividades, conforme los requerimientos efectuados reiteradamente por parte de la Gerencia de Proyecto y la Secretaria (sic) Tcnica para la realizacin de los trabajos de mitigacin de daos y obras contractuales pendientes, requisito sine quanon para que esta Administracin pueda establecer y determinar con certeza, la fecha en que ser factible, oportuno y conveniente, la autorizacin de la Puesta en Servicio Definitiva; una vez cumplidas por parte de Autopistas del Sol todas las condiciones mnimas y esenciales establecidas en el contrato de concesin para tales efectos. Hasta tanto no cumpla la empresa concesionaria con los requerimientos anteriormente indicados, el Consejo Nacional de Concesiones se encuentra materialmente imposibilitado a otorgar la Puesta en Servicio Definitivo (sic) prevista contractualmente, mantenindose para todos los efectos y hasta que esas condiciones se verifiquen, la puesta en Servicio Provisional.
2.18. No obstante que en el texto anterior no se indica nada con respecto a incumplimientos por parte de la Administracin, es un hecho que para la fecha de este Acuerdo (octubre del 2010), tambin quedaban pendientes de construirse varias obras por falta de terrenos que la Administracin no haba logrado expropiar y que an hoy da permanecen en esa condicin. 2.19. Se observa tambin del texto antes citado, que el plazo para la puesta en servicio definitiva de la Seccin II del proyecto, queda indefinido, pues no se fija ninguna otra fecha lmite para ese acto, sino que queda supeditado al cumplimiento de la empresa de los requerimientos pendientes. De acuerdo con la documentacin revisada y las consultas realizadas a la Gerencia de Proyecto, al 30 de abril de 2013, no exista ninguna fecha definida para la puesta en servicio definitiva de la Seccin II y por ende del proyecto en su totalidad.
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Acuerdo N 5 de la Sesin Ordinaria N 21-2010, celebrada el 21 de octubre de 2010,
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2.20. Al respecto inform la Gerente del Proyecto29 que a esa fecha, 30 de abril de 2013, se est a la espera del criterio legal de la Direccin Jurdica del CNC y la visita de la CAPS para determinar la viabilidad de la PSD. 2.21. Sobre los efectos e implicaciones, tanto para la Administracin como para el Concesionario, por el hecho de mantener el proyecto en condicin de Puesta en Servicio Provisional por tanto tiempo, se citan los sealados por la Supervisora de proyecto en el informe del mes de junio de 200630, tales como: reclamos de la ciudadana por la falta de obras, por los atrasos que sean atribuibles a la Administracin, y dificultades del Concesionario para los desembolsos del crdito. 2.22. Adems, sobre este tema, en consulta realizada a la Gerente de Proyecto31 en abril de 2013, sta indic lo siguiente32: Los efectos generales de la Puesta en Servicio Definitiva de la Seccin II del proyecto, redundan principalmente en los aspectos financieros del contrato, ya que dicho estado permite al Concesionario, optar por la garanta de Ingresos Mnimos acordada en el contrato de Concesin, lo que conlleva a las entidades financieras a materializar lo que hasta el momento era una probabilidad, logrndose con esto, contar con mayor seguridad y soporte en el financiamiento otorgado y futuro para el proyecto. / Para la Administracin, mantener una Concesionaria en posicin dbil frente a los organismos financieros con dificultades para obtener financiamiento no es una opcin. Las entidades financieras requieren tener la certeza de que pueden optar en cualquier momento con la Garanta de Ingresos Mnimos del Contrato de Concesin, respaldo que solo ser posible obtener al otorgarse la PSD del total del proyecto. Existen mejoras y ampliaciones al corredor futuras que dependen de financiamiento externo.
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Mediante oficio SJC-0672/04-2103 del 30 de abril de 2013. Informe de supervisin de junio de 2012, Anexo N 10 Matriz de Riesgos del Contrato de Concesin. Oficio DFOE-IFR-0230, de fecha 24 de abril de 2013. Oficio SJC-0672/04-2103 del 30 de abril de 2013.
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Recepcin definitiva de las Secciones I y III 2.23. La autorizacin de puesta en servicio definitiva de la Seccin I, Sabana Ciudad Coln, se dio el da 15 de diciembre de 201133, a pesar de que an faltaban por construirse, y an continan pendientes, las obras de ampliacin en el cajn de Pozos de Santa Ana y sus accesos al paso a desnivel34. El atraso en la construccin de estas obras se debe a que, todava estaba pendiente de expropiacin un predio necesario para la construccin de esas obras. 2.24. Para finales de diciembre de 2012 tambin estaban pendientes de construccin las obras que fueron acordadas dentro del balance de obras del rea de Servicios, cuya construccin se pospuso segn el acuerdo 5.2 de la Sesin Ordinaria 029-2011 del CNC aprobado con fecha 12 de diciembre de 2011. Las nuevas obras acordadas para esta seccin I son un puente peatonal y sus respectivas bahas para autobuses frente a Forum de Santa Ana y bahas para autobuses en Pozos35. 2.25. Se tiene entonces que tres das despus de tomado este acuerdo, mediante el cual se programaron nuevas obras para la Seccin I, se aprob por parte del Consejo Nacional de Concesiones la puesta en servicio definitiva de esta seccin del proyecto. 2.26. Por lo tanto, para la fecha en que se aprob la puesta en servicio definitiva de la seccin I del proyecto, faltaba la construccin de las siguientes obras: Facilidades en el cajn de pozos de Santa Ana, un puente peatonal y sus respectivas bahas para autobuses frente a Forum de Santa Ana y bahas para autobuses en Pozos, aunque stas ltimas obras apenas estaban siendo reincorporadas como obligaciones contractuales porque anteriormente haban sido eliminadas en el Balance Econmico de la Seccin I36. 2.27. Para la Seccin III, Orotina Caldera, la puesta en servicio definitiva se aprob el da 15 de febrero de 201237, aunque an faltaba la construccin de las rampas del Intercambio La Rita, por problemas de expropiaciones, situacin que al 31 de
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Segn Acuerdo 5.2 Art. 5 de la Sesin Ordinaria 031-2011 de la Junta Directiva del CNC. Informes N 12, pgina 30 de 184 y N 6, pgina 13 de 203, de la Supervisora C & C, de diciembre y junio de 2012, respectivamente. Informe N 6, pgina 11 de 203, de la Supervisora C & C del mes de junio de 2012. Informe N 4, pgina 39 de 157, de la Supervisora C & C del mes de abril de 2012. Segn Acuerdo 5.1 de la Sesin Ordinaria 003-2012 de la Junta Directiva del CNC.
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diciembre de 2012 an se mantena igual38. Adems faltaba la construccin del puente peatonal en Coyolar de Orotina, obra nueva que recientemente haba sido incorporada al proyecto, como parte del balance de obras correspondientes a la posposicin de la construccin del rea de Servicios, acordada con fecha 12 de diciembre de 201139 . 2.28. Sobre las obras pendientes de construccin en las secciones I y III, asociadas al atraso por parte de la Administracin en la adquisicin de los terrenos necesarios para su construccin, se debe sealar que a pesar de la falta de stas, se dio la puesta en servicio definitiva y se sustituyeron las garantas de construccin por las de explotacin40, sin considerar lo que se establece en la clusula 5.4 Garanta de Explotacin del contrato, segn la cual como requisito previo para devolver las garantas de construccin se debera encontrar terminada y a satisfaccin de la Administracin Concedente la etapa de construccin del tramo correspondiente. Al respecto dicha clusula seala: . El Concesionario deber rendir esta garanta para el tramo que est en capacidad de explotar, siempre y cuando haya terminado a satisfaccin de la Administracin Concedente la etapa de construccin del tramo que se trate y las obras se den por recibidas de forma definitiva y se autorice la explotacin del mismo. En dicho momento y previa aprobacin de los trminos, condiciones y requisitos de la garanta de explotacin, la Administracin Concedente devolver a la Sociedad Concesionaria la garanta de Construccin correspondiente al tramo de que se trate.
2.29. No obstante que la adquisicin de los terrenos es responsabilidad de la Administracin41, y por lo tanto el Concesionario no es responsable por los atrasos en la construccin de las obras por falta de terrenos, argumento que utiliz la Administracin para devolver las garantas de construccin, si es importante sealar que el hecho de haberse devuelto estas garantas en su totalidad, deja
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Informe N12, pgina 31 de 184, y N 6, pgina 16 de 203, de la Supervisora C & C, de diciembre y junio de 2012, respectivamente. Segn Acuerdo 5.2, artculo 5, Sesin Ordinaria 30-2011, de la Junta Directiva del CNC. Oficio SJC-0466/03-2013 del 21 de marzo de 2013, pg. 4 de 5 Clusula 2.14.4.13 del contrato, Expropiaciones.
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desprotegida a la Administracin en la eventualidad de que el Concesionario no est dispuesto a ejecutar esas obras en el momento en que los predios estn disponibles, ya que la garanta de explotacin no podra ser ejecutada en caso de obras inconclusas, porque tiene otros objetivos. 2.30. Sobre las razones por las cuales se autoriz la puesta en servicio definitiva de estas secciones del proyecto, faltando las citadas obras, la Gerencia de proyecto indic42: Se desprende de los documentos revisados que para otorgar la puesta en servicio de las secciones I y III del proyecto la Administracin cumpli con los procedimientos descritos en el contrato: estudios, revisiones, verificaciones tcnicas, resoluciones y acuerdos de los competentes que respaldaron las acciones tomadas. Documentos todos que constan en el expediente administrativo del proyecto de concesin.
2.31. Adjunto a este mismo oficio la Gerencia de Proyecto remiti una serie de documentos elaborados por la Supervisora del Proyecto, por la Comisin de Autorizacin de Puesta en Servicio (CAPS) y por la Gerencia del Proyecto San Jos Caldera, as como acuerdos de la Junta Directiva del CNC43, en los cuales, segn indic, se sustent el otorgamiento de la puesta en servicio definitiva. Aade adems la Gerencia de Proyecto que: De los documentos indicados se desprende que la Administracin determin que no existan razones que impidieran el otorgamiento de la puesta en servicio de las Secciones I y III, ni que estas ponan en riesgo o peligro la seguridad o la operatividad de la va. 2.32. Consultados los documentos citados por la Gerencia de Proyecto se determina que efectivamente en estos no hay recomendaciones en el sentido de no aprobar la puesta en servicio definitiva tanto para la Seccin I como para la Seccin III, sino ms bien dan el aval para que sta se otorgue an faltando la construccin de las citadas obras. As por ejemplo con respecto a las obras pendientes por falta de terrenos en las Secciones I y III, la Supervisora del Proyecto concluye lo siguiente44:
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Oficio N SJC-0466/03-2013 de 21 de marzo de 2013 La Gerencia de proyecto aport los siguientes documentos: Oficios SSJC-1242-NOV-2011, SSJC-1243NOV-2011, y SSJC-1339-DIC-2011 de la empresa supervisora del proyecto Cacisa-Cano Jimnez; oficios SJC-1582-11-2011, SJC-1584-11-2011 y SJC-1740-12-2011 de la Gerencia de Proyecto San Jos Caldera; acuerdos de Junta Directiva del CNC N 5.2 de la Sesin Ordinaria 031-2011 del 15 de diciembre del 2011 y N 5.1 de la Sesin Ordinaria 003-2012 del 16 de febrero del 2012; oficios de la CAPS N CSJC-CAPS-2011-11-08 y CSJC-CAPS-2011-12-010 Oficios N SSJC-1243-NOV-2011 y SSJC-1339-DIC-2011 de la Supervisora Cacisa-Cano Jimnez.
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Las obligaciones pendientes por cumplir por el Concesionario, por causas no imputables a l, para este caso las obras pendientes por falta de predios, no deberan ser bice al momento de una probable Autorizacin de Puesta en Servicio Definitiva. / El Concepto (sic) aqu emitido por parte de esta Supervisora no exonera al Concesionario de obligaciones pendientes de cumplir o que por error u omisin, no hayan sido incluidas en este escrito, razn por la cual, como es obvio, prima lo establecido en el contrato y dems documentos que lo componen.
2.33. Sobre este mismo tema, la Gerencia de Proyecto de ese entonces, con respecto a la autorizacin de puesta en servicio definitiva de la Seccin I, indic lo siguiente45: Las obras pendientes de ejecucin por problemas de expropiaciones. Las obras que se atrasaron en razn de no contar con los terrenos expropiados y que para el caso de la Seccin I que fue puesta en operacin desde Junio del 2009 y a la fecha persiste la situacin, no es hoy un argumento vlido para no otorgar una potencial puesta en servicio definitiva de esta seccin. El cuerpo normativo del contrato prev como se tratan estas obras, y las obligaciones de (sic) concesionario no se ven eliminadas o disminuidas ante la recepcin definitiva de las obras.
2.34. Como se observa de los anteriores comentarios, los rganos encargados de recomendar la puesta en servicio definitiva, no consideraron que las obras pendientes por falta de terrenos fueran un motivo para no aprobar dicho acto de autorizacin, sino ms bien consideraron que stas quedaban respaldadas por las mismas normas establecidas en el contrato y que esas obligaciones no se vean eliminadas o disminuidas por la recepcin definitiva de esas secciones del proyecto. 2.35. Mediante consulta realizada a la Proveedura Institucional del Consejo Nacional de Concesiones46 se le solicit brindar informacin detallada sobre el estado de las
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Oficio N SJC-1584/11-2011 del Gerente de Proyecto San Jos Caldera
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garantas de construccin, de explotacin y ambientales establecidas en el Captulo V del Contrato de Concesin. En la respuesta remitida por la Proveedura a dicha consulta47 se adjunta un cuadro denominado Tarjeta de Control de Garantas de Autopistas del Sol, que contiene el estado de las garantas de la Licitacin Pblica Internacional N 01-98 Carretera San Jos - Caldera, as como fotocopia de cada una de ellas. Una vez analizada la documentacin remitida, se observa que no existe a esa fecha (Agosto de 2012) en dicho cuadro de control ninguna garanta correspondiente al cumplimiento de la fase de construccin de las secciones I y III de dicho proyecto. 2.36. Tambin se le consult a la Gerencia de Proyecto actual sobre las fechas en las cuales se devolvieron a la Sociedad Concesionaria las Garantas de Construccin de las Secciones I y III, y explicacin de los motivos por los cuales se tom esa decisin, sobre lo cual respondi lo siguiente48: Conforme los trminos de la clusula 5.9 del Contrato de Concesin, las garantas se liberan o devuelven dependiendo del caso, seccin o momento procesal que se trate. Conforme los trminos de la clusula 5.3 Garantas de construccin, este tipo de garanta ser devuelta una vez que el Concesionario entregue a la Administracin Concedente la garanta de explotacin para el tramo correspondiente, para lo cual es requisito previo que se encuentre terminado y a satisfaccin de la Administracin Concedente la etapa de construccin del tramo que se trate, las obras se den por recibidas de forma definitiva y se autorice la explotacin del mismo. Desafortunadamente no se han podido ubicar todava los documentos de respaldo de las garantas solicitadas, por lo que le solicito una ampliacin de plazo para poder buscarlos. En el adjunto le remito informacin sobre las garantas que actualmente custodia la DAF, cuyo resumen le expongo a continuacin: Seccin I Garanta de explotacin desde 22 abril del 2009. Seccin III Garanta de explotacin desde 22 enero del 2010 Es posible que las garantas de construccin hayan sido sustituidas en la fecha que se recibieron las de explotacin, pero no tengo evidencia de ello.
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Oficio N DFOE-IFR-0437 del 27 de julio de 2012 Oficio N DP-295-2012, del 3 de agosto de 2012 Oficio SJC-0466/03-2013, del 21 de marzo de 2013.
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2.37. Consultado el cuadro que se adjunt en la citada respuesta por parte de la Gerente de Proyecto, se verific que corresponde a la misma informacin suministrada por la Proveedura del CNC mediante el oficio N DP-295-2012, del 3 de agosto de 2012, en la cual no se incluye ninguna garanta correspondiente a la fase de construccin de las Secciones I y III del proyecto San Jos Caldera, de donde se deduce que el Consejo Nacional de Concesiones no tiene en la actualidad ninguna garanta que respalde las obras faltantes en las secciones I y III de este proyecto, asociadas al atraso en las expropiaciones de los terrenos necesarios para su ejecucin. 2.38. En relacin con la falta de garantas por las obras pendientes en las secciones I y III, en el oficio DST-OF-1010-2013, mediante el cual se hacen observaciones al borrador del informe, la Administracin seala que para la PSD se est contemplando que la Concesionaria deber constituir una garanta por el 100% del costo de las obras que queden pendientes despus de otorgada la PSD. Al respecto sealan que el monto estimado de esas garantas ya se le ha comunicado preliminarmente al Concesionario, pero el monto definitivo se podr definir hasta el momento en que se apruebe la PSD, ya que el Concesionario contina trabajando y avanzando en las obras que estaban pendientes y por lo tanto esa estimacin preliminar ha cambiado. Al respecto seala lo siguiente: 2.39. Por las razones expuestas, el monto definitivo de la garanta se definir en el momento en que la CAPS d su concepto y se tome la decisin final por parte de la Administracin del otorgamiento de la Puesta en Servicio de la Seccin II, y ser proporcional al costo de los proyectos que permanezcan pendientes en las secciones I, II y III. Obligaciones durante la fase de explotacin del proyecto Capacidad y nivel de servicio de la carretera 2.40. La Carretera San Jos-Caldera presenta en la actualidad indicios de congestionamiento, como son el incremento en el flujo vehicular y la disminucin en la velocidad de conduccin en la va, segn anlisis efectuados por el Concesionario y la Supervisora de proyecto. 2.41. Especficamente, entre los indicios de congestionamiento comentados, se tiene lo expuesto en un informe que el Concesionario present a la Administracin en el
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mes de abril de 2011, sobre la capacidad y nivel de servicio del Tramo Ciudad Coln-Pozn49, en el cual en resumen se concluy50 que: a) En el sub-tramo Ciudad Coln-San Rafael ya se haba superado el valor aceptable de la relacin volumen capacidad establecida en el contrato de concesin51, y que para los sub-tramos restantes (San Rafael-Atenas, AtenasOrotina y Orotina-Pozn) se estaba muy cerca de alcanzar dicho valor. b) En el tramo evaluado (Ciudad Coln-Pozn) se presentaban velocidades promedio de operacin sumamente bajas en comparacin con la velocidad libre del tramo, para los periodos pico tpico de flujo vehicular. Asimismo, que esa condicin era indicativa del grado de saturacin que estaba experimentando la va. Adems, en el cuerpo del informe se observa que esa velocidad variaba, segn fuera el sub-tramo analizado, entre 43,8 km por hora y 57,8 km por hora.52 (Como punto de comparacin considrese que de acuerdo con la clusula 2.13.4.4 del contrato, la velocidad de diseo de la carretera es de 80 km por hora para el tramo Ciudad Coln-Orotina y de 100 km por hora para las otras dos secciones de la carretera) c) Con respecto al nivel de servicio, ms del 80% del tiempo de viaje de los usuarios se realizaba con opciones de adelantamiento casi nulas, circulando en extensos pelotones de vehculos de avance lento (altos porcentajes de vehculos pesados), donde esta condicin sumada a la congestin tambin experimentada por el volumen vehicular del sentido contrario, le otorga al
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Estudio funcional preliminar Tramo Ciudad Coln -Pozn. Anlisis de capacidad y nivel de servicio, febrero de 2011, efectuado por la empresa RQ Ingeniera de Trnsito. Consultores en Diseo vial. Fue remitido a la Administracin mediante el oficio Nro. SJ-C/DE 04-001/11 del 6 de abril de 2011. Pgina 22 del informe sobre capacidad y nivel de servicio. El inciso f de la clusula 2.13.3 del contrato establece que se debe considerar como agotada la capacidad cuando la va, interseccin o intercambio alcance un grado de congestionamiento (relacin V/C) del 70%.../ Para los efectos aqu especificados se entiende por:/ V =Volumen de vehculos que atraviesa un punto o seccin uniforme de un carril o va, durante un cierto perodo de tiempo, bajo las condiciones prevalecientes del camino, trnsito y tipo de control./C =La tasa mxima de flujo de vehculos, que razonablemente se puede esperar que atraviese un punto o seccin uniforme de un carril o va, durante un cierto perodo de tiempo, bajo las condiciones prevalecientes del camino, trnsito y tipo de control. Vase las Tablas 8, 9, 10 y 11 del informe sobre capacidad y nivel de servicio (pginas 17, 18, 20 y 21 respectivamente).
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usuario pocas oportunidades de utilizar las zonas de adelantamiento permitido para sobrepasar dichos pelotones53 2.42. Otro indicio del congestionamiento sealado es lo indicado por la Supervisora de proyecto en el informe de supervisin del mes de diciembre de 2012, producto del anlisis del flujo de vehculos en algunos tramos de la va en ambos sentidos: las grficas de trnsito de muestran (sic) que en el tramo comprendido entre la Estacin Peaje San Rafael y la Estacin de Peaje Pozn, se presentan los fines de semana especialmente en el sentido 2-1, en horas de la tarde, aglomeraciones de vehculos y el nivel de servicio baja completamente y colapsa la va Segn explic la Supervisora, present ese ejercicio a ttulo ilustrativo, sujeto a revisin del Concesionario, a quien corresponde determinar la probable necesidad de ampliacin de la va.54 2.43. Un indicio adicional acerca de la saturacin de la va, es la decisin de implementar en la carretera la medida de carril reversible, con la finalidad de evitar el congestionamiento en el sentido de mayor circulacin, permitiendo el trnsito nicamente en una direccin y evitando as el uso de la va para los usuarios que requieran hacer el viaje en la direccin contraria, quienes han tenido que optar por otra ruta. La actual Gerente de Proyecto, manifest a esta Contralora General que se estudi la posibilidad de implementar una poltica de carril reversible a fin de disminuir las congestiones durante fechas especiales de gran afluencia de vehculos a la zona del Pacfico del pas /... ha sido una medida que a la fecha ha demostrado buenos resultados, agilizando los desplazamientos y eliminando los problemas de congestionamiento.55 2.44. Segn lo prev el contrato de concesin en la clusula 2.18, una posible solucin al congestionamiento es la ampliacin de la va: Las ampliaciones del tramo Ciudad ColnOrotina a 4 carriles, la ampliacin del tramo OrotinaCaldera a 4 carriles y la ampliacin a 6 carriles del tramo San JosCiudad Coln son parte integral del objeto de este contrato, cuya realizacin est supeditada a los niveles de servicio de la carretera exigidos al Concesionario en este contrato./Las obras antes mencionadas se consideran consustanciales al objeto de esta concesin()/ En general, la realizacin de estas inversiones depender
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Pgina 22 del informe sobre capacidad y nivel de servicio. Informe de supervisin del mes de diciembre de 2012, pgina 143. Oficio SJC-0544/04-2013 de la Gerencia del Proyecto, emitido el 9 de abril de 2013.
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de la demanda real del proyecto, y en caso de que durante la explotacin se anticipe la ocurrencia de una congestin temprana de algn tramo, interseccin o intercambio, el Concesionario deber realizar los estudios tcnicos y hacer una propuesta tcnica y econmica a la Administracin Concedente cuando se alcance un grado de congestin del 70% (relacin volumen capacidad igual a 0,70) o superior. 2.45. No obstante, a la fecha no se ha implementado esa medida de ampliacin de la va, y tampoco se cuenta con la propuesta tcnica para ejecutarla56, aun cuando desde el mes de abril de 2011, como se seal anteriormente, el Concesionario present a la Administracin los resultados del estudio de capacidad y nivel de servicio en el tramo Ciudad Coln-Pozn, que indicaron que en el sub-tramo Ciudad Coln-San Rafael ya se haba superado el valor aceptable de la relacin volumen - capacidad, establecida en un 70% en el contrato de concesin, y que para los sub-tramos restantes (San Rafael-Atenas, Atenas-Orotina y Orotina-Pozn) se estaba muy cerca de alcanzar dicho valor. 2.46. Cabe destacar que como respuesta a los resultados de ese estudio, la Gerente de Proyecto de ese entonces (abril de 2011) solicit al Concesionario la presentacin de la propuesta tcnica-econmica para la ampliacin del tramo Ciudad Coln-San Rafael, en un plazo no mayor de 30 das hbiles; adicionalmente, le requiri que complementara el estudio de capacidad y nivel de servicio antes mencionado, para los dems tramos de la Secciones II y III, y que realizara el anlisis para la Seccin I, esto en un plazo no mayor de 15 das hbiles.57 2.47. En respuesta a dicho requerimiento, el Concesionario solicit a la Gerente de Proyecto que de previo a la realizacin de los estudios le indicara cul sera el mecanismo de pago de las inversiones consustanciales, a sabiendas de que, al no cumplirse el criterio de la clusula 3.20.1 b), no es obligacin de este concesionario la financiacin de estas obras, y su ejecucin podra ser realizada por el concesionario mediante pago directo de la administracin o bien por la administracin contratndolo mediante un tercero. En esa misma oportunidad, consult a la Gerente, si se contaba con los recursos suficientes para la realizacin de esas nuevas inversiones, haciendo referencia a la clusula 3.14.4 a) del contrato de concesin, y cuestion la razonabilidad de los plazos establecidos por la Administracin para realizar la propuesta tcnico-econmica y el estudio
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Oficio SJC-0544/04-2013 del 9 de abril de 2013. Oficio SJC-0701/04-2011 del 25 de abril de 2011.
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complementario de los dems tramos y pregunt cul iba a ser el mecanismo de compensacin para la realizacin de esos estudios.58 2.48. No obstante, la Gerente de Proyecto no respondi a la totalidad de lo consultado, sino que mediante un oficio de junio del ao 2011, nicamente comunic que le corresponda al Concesionario cubrir los costos del estudio complementario y de la propuesta tcnico-econmica para la ampliacin a cuatro carriles del tramo Ciudad Coln-San Rafael.59 El Concesionario, en ese mismo mes, seal a la Gerente de Proyecto la falta de respuesta acerca del mecanismo de pago de las obras y la disponibilidad de recursos estatales, asimismo que no comparta el criterio relacionado con el pago por concepto de los estudios mencionados.60 2.49. A la fecha, los cuestionamientos acerca del mecanismo de pago de las obras y disponibilidad de recursos estatales no han sido respondidos por la Administracin, y la Gerencia de proyecto est a la espera de la respuesta a una consulta formulada en agosto de 2012 a la Direccin Jurdica del CNC sobre el alcance del contrato de concesin en lo que a los costos del estudio complementario y de la propuesta tcnico-econmica para la ampliacin de la va se refiere.61 2.50. Recientemente, en abril de 2013, la Gerente de proyecto inform a esta Contralora General que a criterio de la Supervisora de proyecto no todos los problemas de congestionamiento se deben a falta de capacidad de la ruta, sino a la falta de capacidad de las vas en las cuales desemboca, asimismo que las mediciones de trfico que presenta mensualmente el Concesionario indican que los niveles altos de trfico solo se alcanzan en algunos das y durante horas pico. Manifest la Gerente, que dada esta situacin, y a falta de los estudios complementarios que a la fecha estn pendientes, es prematuro tomar una decisin en cuanto a la necesidad de ampliacin de ciertos puntos del corredor concesionado.62 2.51. De lo sealado en este acpite, se desprende que los indicios de congestionamiento -incremento en el flujo vehicular y disminucin en la velocidad de conduccin- se explican porque la Administracin no ha ejecutado las opciones de solucin comprendidas dentro del contrato de concesin; despus de dos aos
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Oficio SJ-C/DE 04-015/10 del 26 de abril de 2011. Oficio SJC-0989/06-2011 del 6 de junio de 2011. Oficio SJC-C/DE 06-030/11 del 21 de junio de 2011. Oficio SJC-1023/08-2012 del 1 de agosto de 2012. Oficio SJC-0544/04-2013 del 9 de abril de 2013.
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de haberse conocido el estudio que indicaba un importante grado de saturacin en la va, ni siquiera se cuenta con una propuesta tcnica y econmica de ampliacin de la carretera o con estudios complementarios acerca de la capacidad y nivel de servicio. Consecuentemente, de no darse una pronta solucin, los usuarios se vern cada vez ms enfrentados a mayores tiempos de viaje, mayores costos de operacin vehicular, dificultades para maniobrar, restricciones para circular e inseguridad en la carretera. Conciliacin de la informacin relacionada con los ingresos por concepto de cobro de peaje, entre el concesionario y la administracin concedente. 2.52. Pese a que desde el 28 de enero de 2010 se emiti la orden de la puesta en servicio provisional de la carretera San Jos Caldera, y que la administracin concedente realiza, por medio del Consorcio Supervisor & Consultor de Concesiones (C&C) (en adelante empresa Supervisora), una verificacin de los ingresos por peajes cobrados en la va por el concesionario, hasta ahora se est iniciando una confrontacin de esos datos, entre las partes, para efecto de la determinacin el Valor Presente de los Ingresos, los Ingresos Mnimos Garantizados y la Coparticipacin de Ingresos y cualquier otro tema que contractualmente sea requerido. 2.53. Al respecto se tiene que para realizar ese control la Administracin Concedente recibe del Concesionario la informacin asociada a los ingresos por cobro de peaje mensualmente, clasificada por Estacin de Peaje, por sentido, por tractos horarios y con cortes mensuales63. Posteriormente, esa administracin traslada esa informacin a la empresa Supervisora a fin de que sea verificada. La labor que realiza la Supervisora, consiste en tomar una muestra del 10%64 del monto total de ingreso por los peajes reportados por el Concesionario y contrastarla con la informacin que esa Supervisora ha recopilado por medio de la utilizacin de cmaras instaladas en los puntos de cobro de peaje65.
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Oficio No. SJC-0864/05-2013 de 31 de mayo de 2013. El diseo del modelo para efecto de realizar esta muestra estadstica fue contratado por la empresa supervisora a la firma Interamericana de Desarrollo, segn lo indica el oficio C&C SJC-173-MAR-2013. Procedimiento confirmado por la misma empresa supervisora mediante oficio C&C SJC-173-MAR-2013 de 12 de marzo de 2013.
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2.54. Al respecto, indica la Administracin que: La Supervisora hace un conteo de los elementos de la muestra, lo cual permite verificar la coincidencia con la informacin aportada por el Concesionario, que tiene una aceptacin mnima en la coincidencia del 99% como regla indicada por la administracin a la Supervisora. Con la aplicacin de la metodologa se tiene una (sic) 95% de confianza, dado que es una muestra totalmente al azar, el Concesionario no conoce cules son los elementos de la muestra ni la metodologa aplicada; el muestreo es a posteriori al momento en que ellos entregan sus datos.66 2.55. No obstante haber sido verificada la informacin relativa a ingresos derivados del cobro de peaje, por parte de la Supervisora mediante la aplicacin del procedimiento descrito anteriormente, la Administracin Concedente y el Concesionario estn iniciando la confrontacin de esos datos - tal como lo informa la misma Gerencia67-, para efecto de la aplicacin de las metodologas establecidas en la clusulas del Contrato de Concesin de la carretera nmeros 3.7.368, 3.7.469, 3.7.570, 3.7.671 y 3.1772, las cuales son de suma importancia porque con base en ellas se determina el valor presente de los ingresos, los ingresos mnimos garantizados y la copartipacin de ingresos, entre otros. 2.56. Al respecto, es necesario que las citadas clusulas contractuales sean interpretadas de forma idntica, tanto por el Concesionario como por la Administracin Concedente, y en consecuencia que la aplicacin de las metodologas descritas en esas clusulas, generen un dato cierto y nico para ambas partes, en lo que se refiere a los ingresos obtenidos por concepto de peajes; al valor presente de los
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Oficio No. SJC-0864/05-2013 de 31 de mayo de 2013. Oficio No. SJC-0864/05-2013 de 31 de mayo de 2013. Clusula relacionada con el Valor Presente de los Ingresos por Peaje Clusula relacionada con el Mecanismo de Ingresos Mnimos Garantizados Clusula relacionada con el Pago por la Garanta de Ingresos Mnimos Clusula relacionada con la Coparticipacin del Estado en los Ingresos por peaje del Concesionario Clusula del Plazo de la Concesin
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ingresos a una fecha dada; a los ingresos mnimos garantizados y a la coparticipacin de ingresos. 2.57. Por lo anterior, si este requerimiento de conciliacin no culmina exitosamente en un tiempo perentorio por parte de la Administracin Concedente y el Concesionario, se incrementa el riesgo de que una misma clusula del contrato se interprete de manera diferente, al igual que su metodologa, procedimientos y resultados, provocando diferencias, que incluso pueden finalmente terminar en procesos legales en perjuicio del erario pblico. 2.58. Al respecto, la Administracin en su oficio de observaciones al borrador del informe73 seal que sobre este tema ya se estn realizando reuniones de trabajo con el Concesionario para llegar a establecer la conciliacin tanto de las metodologas de clculo como de los datos finales sobre los ingresos. No obstante, en la informacin que aportan, se observa que el proceso de negociacin es muy incipiente y a la fecha no se ha llegado a ningn acuerdo concreto sobre el tema. Por lo tanto se mantiene lo indicado por la Contralora en este informe en cuanto a la necesidad de que se lleve adelante la conciliacin sealada. Actividades de mantenimiento de la carretera 2.59. Este rgano contralor determin deficiencias de control sobre las actividades de mantenimiento, especficamente se comprob que en la programacin anual de actividades de mantenimiento y rehabilitacin a ejecutar por el Concesionario, no se detallan las reas especficas a ser intervenidas, por ejemplo radiales, intercambios, vas marginales, puentes peatonales y bahas para autobuses; asimismo tampoco se calendarizan todas las actividades de mantenimiento peridico y de rehabilitacin a ejecutar durante el ao. 2.60. El contrato de concesin dispone en la clusula 2.15.7.1 que: El 30 de noviembre de cada ao el Concesionario presentar por adelantado el Plan Anual de Mantenimiento, el cual debe detallar todas las actividades que ejecutar durante el ao siguiente. Este plan ser objeto de discusin y modificacin entre la Administracin Concedente y el Concesionario. El Plan Anual de Mantenimiento deber ser aprobado por el CNC para su ejecucin. Dicho Plan podr ser modificado segn los requerimientos que la Administracin Concedente determine, conforme a los estndares e indicadores definidos en el presente Contrato.
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Oficio DST-OF-1010-2013 del 21 de agosto de 2013, suscrito por el Secretario Tcnico y la Gerente de Proyecto.
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2.61. En lo concerniente al programa anual de mantenimiento, segn la clusula 2.15.1 del contrato de concesin, el Concesionario deber: formular y proponer a la Administracin Concedente un programa de conservacin para mantener en buen estado la estructura de la calzada del camino, sus obras complementarias y las obras anexas, de manera que las condiciones de seguridad y comodidad sean ptimas. En este caso el programa de conservacin debe incluir las actividades relacionadas con el mantenimiento y rehabilitacin de las radiales, intercambios, vas marginales y dems obras accesorias del proyecto, tales como puentes peatonales, bahas para autobuses, reas de servicio, etc. involucradas en el proyecto. 2.62. Tambin es importante referirse a la clusula 2.16.7.7 segn la cual El Concesionario est obligado a conservar las obras en las condiciones contempladas en el contrato y en el Plan de Mantenimiento Anual elaborado por el Concesionario y aprobado por la Administracin Concedente, para lo cual deber reparar, mantener o sustituir los elementos, materiales o equipos que se deterioren por su uso 2.63. En relacin con el cumplimiento de esa normativa, este rgano contralor comprob la presentacin del plan anual de mantenimiento de los aos 2010 al 201374, as mismo que la Administracin ha venido haciendo algunas observaciones para mejorar su contenido, particularmente en lo que se refiere a la periodicidad para realizar algunas intervenciones y al tiempo de respuesta de otras. 2.64. Esos planes contienen a su vez el Programa anual de mantenimiento, y ste el Plan de trabajo anual75. Como se observa en el Anexo Nro. 3, ese plan de trabajo enlista las actividades de mantenimiento peridico, mantenimiento rutinario y rehabilitacin; para pavimento asfltico, pavimento rgido, sistema de drenajes, estructuras, y otros elementos; esto para toda la carretera sin detalle de las obras que especficamente sern intervenidas en el transcurso del ao, como por ejemplo radiales, intercambios, vas marginales, puentes y bahas para autobuses.
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Oficios SJ-C/DG 11-016/09, SJ-C/DE 11-047/10, SJ-C/DE 11-30/11 emitidos por el Concesionario el 30 de noviembre del 2009, 2010 y 2011 respectivamente, y SJ-C/DE 11-37/2012 del 23 de noviembre de 2012. Vase la seccin 3.2 del apartado 3 del Plan de mantenimiento del 2013 adjunto al oficio SJ-C/DE 1137/2012.
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2.65. Tampoco se observa en el Anexo Nro. 3 una calendarizacin acorde con el tipo de mantenimiento a realizar. As, en lo que se refiere a las actividades de mantenimiento peridico y rehabilitacin -por ejemplo, del pavimento asfltico y del pavimento rgido- no se informa acerca del momento preciso de su realizacin, solamente se indica que se harn segn necesidad, es decir, a partir de los reconocimientos realizados por medio de auscultaciones que permitan determinar el grado de deterioro como se explica en la nota al pie de pgina del citado cuadro. 2.66. Ahora bien, es importante destacar las actuaciones de la Administracin con respecto a los planteamientos del Concesionario. En cuanto a los planes de los aos 2011 al 2013, la Supervisora de Proyecto seal que no se han emitido recomendaciones de aprobacin de dichos planes pero si (sic) se emitieron en su momento observaciones a cada uno de los planes presentados/el respectivo seguimiento al Mantenimiento del Proyecto, se hace permanentemente con base en el Plan Original y las respuestas del Concesionario, pero sobre todo esto, con base en el alcance contractual.76 2.67. En cuanto al plan de mantenimiento del ao 2010, la Supervisora de Proyecto inform que no hubo observaciones77, no obstante, llama la atencin la disconformidad manifestada en el transcurso del ao 2010 por la Supervisora de Proyecto, por la falta de calendarizacin de las reparaciones: los periodos del mantenimiento indicado en el Plan se hacen segn la necesidad a criterio del Concesionario como responsable de las obras por l ejecutadas; sin embargo se han detectado algunos problemas de ahuellamiento, exudaciones, baches, deformaciones y hundimientos los cuales se han comunicado a la Gerencia de Proyecto.() Al finalizar el mes de Diciembre 2010, no se han realizado estas reparaciones. En el comit de mantenimiento, se han comentado tales aspectos y la Concesionaria recalca que realizarn las reparaciones para antes de la Puesta en Servicio Definitiva. 78
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Oficio C&C SJC-192-MAR-2013 del 22 de marzo de 2013. Oficio C&C SJC-192-MAR-2013 del 22 de marzo de 2013. Informe de supervisin de diciembre de 2010 (pgina 42).
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2.68. Por otra parte, para las labores de seguimiento del ao 2011 la Supervisora de Proyecto dijo haber utilizado el plan del ao 2010, debido a la falta de aprobacin del plan del 2011: el Concesionario present en Noviembre 2010 la actualizacin del Plan de Operacin y Mantenimiento para el 2011 pero el mismo no fue aprobado ya que no implement las correcciones al documento que present esta Supervisora./() a falta de aprobacin del Plan de Mantenimiento para el ao 2011 se contina aplicando el plan de mantenimiento del 2010.79 2.69. En lo que se refiere al plan de mantenimiento del ao 2012, la Administracin solicit aclaraciones relativas al mantenimiento de las cercas de las secciones I y III, las cuales no fueron atendidas, segn lo comunic la Supervisora: el Concesionario presenta el Plan de Mantenimiento de 2012, la Supervisora realiz observaciones que an no han sido cumplidas, lo cual fue recordado por la Gerencia de Proyecto al Concesionario con oficio SJC-1227/09-2012. Sin embargo la Supervisora realiza la revisin sobre el contenido del plan entregado. 80 2.70. Para el ao 2013, la Administracin requiri entre otros, la inclusin de actividades concretas de reparacin (cunetas quebradas), rehabilitacin (alcantarillas), mantenimiento mayor (Radial El Coyol), pero aun haciendo esos cambios no se observa una mejora significativa del cuadro descriptivo del Programa anual de mantenimiento en trminos de la calendarizacin de las intervenciones y detalle de las mismas. 2.71. Se desprende por lo tanto, que la deficiencia apuntada en cuanto a la falta de detalle y calendarizacin de las actividades de mantenimiento y rehabilitacin, se origina en deficiencias en el proceso de anlisis, modificacin y aprobacin de las intervenciones propuestas por el Concesionario. Consecuentemente, la Administracin enfrenta limitaciones para dar seguimiento a las intervenciones de mantenimiento y rehabilitacin, lo que pone en riesgo la calidad del servicio y el estado de la carretera al momento de la extincin de la concesin. Evaluacin del desempeo del pavimento 2.72. Se comprob que a la fecha la Administracin Concedente no ha evaluado la condicin funcional y estructural del pavimento de la va San Jos-Caldera, de conformidad con las especificaciones contractuales. 2.73. Sobre el particular, el contrato de concesin establece en las clusulas 2.15.2 y 2.15.3 los valores de los indicadores del estado del pavimento asfltico y rgido,
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Informe de supervisin de diciembre de 2011 (pginas 20 y 42). Informe de supervisin de diciembre del ao 2012 (pgina 41).
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que el Concesionario est obligado a mantener durante todo el perodo de explotacin, entre ellos: ndice de Rugosidad Superficial (IRI), ahuellamiento, agrietamiento, desprendimientos de ridos, baches abiertos, resistencia al deslizamiento, y deformaciones superficiales. 2.74. Por otro lado, la clusula 2.15.4 estipula que: El estado del pavimento ser evaluado por la Inspeccin Tcnica de Obra81 por medio de muestreos e inspecciones al azar, durante todo el perodo de la concesin y de estudios especficos efectuados en toda la longitud, de conformidad con los estndares y prescripciones definidas en las clusulas 2.15.2 y 2.15.3 del presente Contrato. Los procedimientos de medicin de cada uno de los indicadores sern realizados conforme a la metodologa que determina el Sistema de Planeacin y Evaluacin del Mantenimiento. Para efectuar las evaluaciones se utilizarn los elementos que se indican a continuacin: /ndice de Rugosidad Superficial (IRI): Se medir con el perfilmetro ptico o con el Mays-meter./- Ahuellamiento: Se medir con perfilgrafo transversal o en forma continua con el perfilmetro ptico./Agrietamiento: Desprendimiento de ridos y baches abiertos se obtienen mediante inspeccin visual del pavimento./- Resistencia al deslizamiento: El dispositivo con que se medir la resistencia al deslizamiento es el "mu-meter. 2.75. Este rgano contralor determin que la Inspeccin Tcnica de la Obra designada por la Administracin, en este caso la Supervisora de proyecto, no ha ejecutado evaluaciones para verificar si se cumple a cabalidad con los estndares definidos en el contrato, particularmente los referidos al ndice de Rugosidad Superficial (IRI), ahuellamiento y resistencia al deslizamiento, con los procedimientos e instrumentos establecidos en el contrato. Sobre este asunto la Supervisora de proyecto manifest que:
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En el contrato de concesin se define: ITO, INSPECCIN TCNICA DE LA OBRA, corresponde a la unidad designada por la Administracin Concedente que tendr a cargo la inspeccin y verificacin del proceso de diseo definitivo, estudios, especificaciones tcnicas programas de trabajo; y construccin de la obra. Estas facultades las podr ejercer el ITO en todos los lugares en que el concesionario prepare, fabrique u obtenga los materiales y elementos que va a incorporar en la obra.
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se realiz durante este mes de Febrero de 2011, una auscultacin visual de los pavimentos correspondiente a las calles marginales, para determinar su condicin actual, para lo cual se recorri una a una, para efectos de observacin y documentacin fotogrfica. Es de anotar que esta revisin no est claramente establecida en el contrato de supervisin como una obligacin contractual propiamente dicha, porque para fines de medicin de los indicadores del pavimento la administracin debe contratar si as lo requiere, esta actividad por separado dada su especialidad y los equipos que se requieren para tal fin.82 2.76. Se deriva de la cita anterior, que la Supervisora de proyecto no est obligada a efectuar las mediciones necesarias para evaluar la condicin del pavimento. Adems, dentro del Contrato de supervisin, no se especifica una obligacin expresa en este sentido.83 2.77. Sobre este tema, se seala que es el Concesionario el que realiza las evaluaciones de pavimento y suministra la informacin a la Supervisora de proyecto peridicamente, como se observa de la Tabla de resultados de medicin de indicadores del pavimento asfltico incorporada en el informe de supervisin de febrero de 2011.84 2.78. Adems, se destaca que el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica (LANAMME), como parte de las competencias establecidas en la Ley Nro. 8114, ha venido realizando evaluaciones anuales sobre la condicin funcional y estructural del pavimento, a fin de verificar la conformidad con estndares internacionalmente aceptados, as como con especificaciones tcnicas contractuales, cuando as lo consider posible.85
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Informe de supervisin de febrero del ao 2011 (pgina 69). CONTRATO DE CONSULTORA PARA LA SUPERVISIN A LA EXPLOTACIN DEL CONTRATO DE CONCESIN CORREDOR SAN JOS CALDERA ENTRE EL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES Y CONSORCIO SUPERVISOR Y CONSULTOR DE CONCESIONES C&C. Informe de supervisin de febrero del ao 2011 (pgina 81). Esto ltimo dado que un estudio realizado por LANAMME sobre esas especificaciones revel que existen parmetros de calidad muy permisivos, indefiniciones tcnicas y confusin sobre los equipos y procedimientos que deben seguirse para evaluar la condicin funcional, estructural y de seguridad vial del proyecto. En tal situacin de hecho, existe un riesgo potencial de que el proyecto se deteriore, principalmente en los ltimos aos del periodo contractual y el mismo revierta al estado con estndares inferiores a los deseados. (Informe LM-PI-ERV-40-10 Anlisis de las especificaciones contractuales. Setiembre de 2010, pagina 3.)
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2.79. En los aos 2010, 2011 y 2012, el LANAMME midi los siguientes indicadores: capacidad estructural del pavimento; capacidad funcional o irregularidades superficiales por medio del IRI; deterioro superficial por medio de la valoracin de agrietamientos, ahuellamientos, desprendimientos de agregados, entre otras deformaciones en el pavimento; y rozamiento o resistencia al deslizamiento, relacionado con el frenado de los vehculos y por tanto con la seguridad vial.86 2.80. Entre otras conclusiones a las que lleg esa entidad, es que el proyecto tiene una adecuada capacidad estructural y funcional, y presenta una tendencia normal al deterioro. Para el ao 2010, un 0.8% del proyecto fue calificado como con inadecuada capacidad estructural, mientras que para el ao 2011 el porcentaje del proyecto en esa condicin era de 4.1%, y para el 2012 pas a un 7.2%. 87 En el ltimo informe, se seal que: la capacidad funcional (IRI) mostr en esta tercera evaluacin anual del proyecto, una condicin de deterioro, donde se ha dado una reduccin de la longitud con regularidades bajas, y un aumento de la longitud con regularidades moderadas a altas. Esto se nota especialmente en el Tramo 2 del proyecto, donde se han dado obras de recarpeteo en longitudes importantes. Dado que en este mismo tramo se ha dado un aumento de las deflexiones obtenidas, las labores de recarpeteo aparentan ser obras de poca durabilidad, lo cual debera evaluarse ms a fondo por parte del CNC./desde el ao 2010 se ha perdido cerca de un 6.4% de su capacidad estructural, as mismo, se ha detectado un aumento, en relacin con el ao 2010, de un 10% de tramos con irregularidades entre moderadas y altas. Los niveles de deterioro mostrados en el ao 2013, tanto en la parte estructural como funcional, an mantienen al proyecto en una condicin aceptable, sin embargo, deben calibrarse los planes de mantenimiento y refuerzo, tomando en consideracin la tasa con que ha venido aumentando el deterioro.88
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Vase los resultados de esas evaluaciones en los documentos de LANAMME: INF-PITRA-2-2010, INFPITRA-10-2011, e INF-PITRA-001-2013. INF-PITRA-2-2010 (pgina 74), INF-PITRA-10-2011 (pgina 96), e INF-PITRA-001-2013 (pgina 45) INF-PITRA-001-2013 (pginas 45 y 46)
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2.81. En resumen, la Administracin no ha realizado las evaluaciones establecidas en el contrato, stas han sido efectuadas por el LANAMME y por el Concesionario, y consecuentemente se pone en riesgo la calidad del servicio y el estado de la carretera cuando se extinga la concesin. Al respecto se debe destacar el criterio expresado por el LANAMME, que aunque utiliza parmetros diferentes a los del Contrato de concesin, se refiere a que: Un 20% de la troncal principal es calificada con valores donde la calidad de manejo es notablemente inferior a la de los pavimentos nuevos, y pueden presentar problemas para altas velocidades de trnsito, aumentos en los costos de operacin vehicular y disminucin de la durabilidad del proyecto al aumentar el nmero de cargas dinmicas sobre el pavimento 89 La falta de evaluaciones por parte de la Administracin tambin dificulta el establecimiento de sanciones al Concesionario por eventuales incumplimientos contractuales. Control y regulacin de peso y carga de los vehculos que circulan por la carretera 2.82. Del estudio efectuado se determin que desde el inicio de la puesta en servicio de la va hasta la fecha de elaboracin de este informe, no se ha efectuado un efectivo control y regulacin de peso y carga de los vehculos que circulan por la Carretera San Jos-Caldera. Como se explicar de seguido, se encontraron deficiencias relacionadas con las condiciones fsicas de las reas donde se lleva a cabo el control de pesaje, asimismo, en cuanto al cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la imposicin de multas y en lo que respecta a la regularidad de las operaciones de pesaje por parte del Concesionario. 2.83. En ese sentido, el artculo 114 de la Ley de trnsito por vas pblicas terrestres y seguridad vial Nro. 9078 que rige a partir del 26 de octubre del ao 2012- que regula las actuaciones de los conductores de vehculos de carga, establece en lo que interesa para este estudio: ARTCULO 114.-/()Se prohbe la circulacin, por vas pblicas, de los vehculos con exceso de la carga permitida por la respectiva reglamentacinLos conductores de vehculos de carga, que infrinjan esta disposicin, estn obligados a efectuar el trasbordo o reacomodo de la carga correspondiente, de conformidad con lo indicado en el reglamento respectivo. De no realizarse lo dispuesto en este prrafo se aplicar la multa respectiva. 90
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INF-PITRA-001-2013 (pgina 46) Esa multa est definida en el artculo 145 de esa misma ley.
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2.84. Cabe destacar que la norma que rega antes de la publicacin de esta ley, tambin obligaba a los conductores que circularan por las vas pblicas con exceso de carga a descargar el exceso, y defina la multa correspondiente al conductor del vehculo que excediera el lmite de peso.91 2.85. En lo que a regulacin de carga se refiere, la clusula 2.12 del contrato de concesin estableci que: el Concesionario deber disear y construir al menos una estacin de pesaje, la cual deber permitir el pesaje en movimiento en ambos sentidos. Los aportes del Concesionario en este sentido incluyen la infraestructura y la provisin e instalacin del equipo necesario, en ambos lados del eje principal del proyecto. La construccin de las instalaciones ser conforme a las condiciones definidas en la Seccin 2.3.2.1.16 de las Bases Tcnicas del Cartel.La operacin y el mantenimiento de la estacin de pesaje estarn a cargo del Concesionario./El Concesionario podr operar estaciones de pesaje mviles, cuyo costo correr por su cuenta. 2.86. De acuerdo con el artculo 2.3.2.1.16 del Cartel de licitacin de la concesin, Esta rea estar provista de zonas de estacionamiento pavimentadas, en un rea no menor de seis mil metros cuadrados (6000 m2) que permita una adecuada operacin del sistema. Tambin deber construir un rea de mximo ciento ochenta metros cuadrados (180 m2) de edificaciones. 2.87. Pese a lo anterior, aduciendo atraso en las expropiaciones, la Administracin autoriz la puesta en servicio de la carretera sin contar con esa rea para el control de pesaje92, y posteriormente, aprob una modificacin al contrato de concesin que haba sido propuesta por el Concesionario, para que en lugar de una estacin
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Artculos 101 y 133 de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas Terrestres Nro. 7331 publicada en el Alcance 13 de la Gaceta 76 del 22 de abril de 1993, y sus reformas. Situacin vlida dentro del Contrato de concesin, segn se lee de seguido: Si las obras de una seccin del Proyecto no se han logrado completar por atrasos en la entrega de las expropiaciones, pero se estima que la seccin del Proyecto puede ponerse en funcionamiento, por considerarse apto y seguro para los usuarios, la Administracin Concedente autorizar la Puesta en Servicio Provisional de la seccin correspondiente del Proyecto(Clusula 2.13.4.13. Expropiaciones)
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fija de pesaje como se estableci originalmente, se implementara un sistema con dos unidades mviles de control de peso.93 2.88. Respecto de dicha modificacin, la actual Gerente de Proyecto inform a esta Contralora General, que el concesionario no est en la obligacin de construir reas de parqueos ni edificaciones para la realizacin de controles de pesaje. En esa misma oportunidad, indic que El sistema de pesaje mvil aprobado no contempla reas de parqueo por cuanto el control se realiza sobre la calzada., y que no contempla edificaciones para la realizacin del control de pesaje por cuanto el sistema es portable y se instala en cualquier punto de la Carretera . Igualmente, manifest que si en el futuro el Concesionario considerara que requiere la implementacin de un sistema de pesaje fijo como fue proyectado originalmente, este podra ser ubicado en el rea de servicios, bajo el entendido de que sera bajo su propio costo. 94 2.89. Adems, la Gerencia de Proyecto inform, respecto de una donacin producto de las negociaciones con el Concesionario, que En el caso de las edificaciones para el control de pesaje contempladas en el contrato, estaran dispuestos a construir una edificacin similar a la inicialmente planteada en un rea de aproximadamente 100 m2 (sic) ubicada al lado del edificio de peaje existente, esto bajo el entendido de que dicha inversin correra por cuenta del Concesionario./El trmite para la donacin de dicha edificacin as como de una patrulla y una motocicleta para la Direccin General de Polica de Transito (sic) est en proceso de estudio por parte de esa Direccin, esta Gerencia a (sic) solicitado en reiteradas ocasiones el establecimiento de un convenio entre el Concesionario, la DGPT y el CNC a fin de establecer las acciones a seguir para lograr dicha donacin, sin embargo, ante la negativa de la DGPT se ha solicitado la colaboracin de la Secretara Tcnica del CNC a fin de elevar el caso al Seor Ministro de Obras Pblicas y Transportes para que sirva de mediador en el tema.95
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Vase el acuerdo stimo de la Sesin Ordinaria N 01-2010 y el acuerdo 5.1 de la Sesin Ordinaria N30-2011 celebradas por la Junta Directiva del CNC el 14 de enero de 2010 y el 8 de diciembre de 2011 respectivamente. La modificacin comentada se justific en lo dispuesto en la clusula 3.2.3. Cambios en las obras licitadas. Oficio SJC-0595/04-2013 de la Gerencia de Proyecto de fecha 18 de abril de 2013. Oficio SJC-0525/04-2013 del 8 de abril de 2013 de la Gerencia de Proyecto.
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2.90. As las cosas, debido a que la Administracin aprob una modificacin al contrato de concesin para autorizar la implementacin de un sistema con dos unidades mviles de control de peso, la carretera carece de las zonas de estacionamiento pavimentadas y de las edificaciones contempladas en el cartel y el contrato, situacin que imposibilita el trasbordo o reacomodo de la carga en caso de exceso de peso previsto en la normativa que regula el trnsito en el pas, e impacta negativamente en los niveles de servicio y seguridad de la va, segn lo manifestado por la misma Supervisora de Proyecto durante el anlisis de la propuesta de sustitucin: Indicamos que el sistema de pesaje mvil no tendra las mismas condiciones de seguridad vial que sistema (sic) fijo original del contrato, ya que se usaran zonas de la va con doble calzada para la instalacin de las bsculas mviles, las cuales dejaran de prestar temporalmente su normal servicio, para dedicarlas provisionalmente al pesaje, teniendo que dedicar largos tramos a esta actividad, ya que no solamente se usara la zona de implantacin de los equipos, sino tambin los tramos para las maniobras de aceleracin y desaceleracin, y en caso de tener que efectuar multas o descarga de vehculos con sobrepeso no se tendran espacios para realizar estas labores, debindose paralizar mientras tanto la labor de pesaje.96 2.91. En visita realizada por funcionarios de este rgano contralor97, se comprob la situacin comentada anteriormente. En el intercambio de Escobal de Atenas, se estaba instalando una unidad de pesaje mvil en el sentido Caldera San Jos, ocupando uno de los dos carriles para la circulacin de vehculos; mientras que en el sitio denominado Salinas en direccin San Jos Caldera, se verific la existencia de la otra unidad de pesaje, sin contar con una zona para descarga y reacomodo de mercancas.98 Esas situaciones se aprecian en las siguientes fotografas.
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Oficio SSJC-017-Jul-2010 del 2 de julio de 2010, emitido por la Supervisora de Proyecto. Visita realizada el 28 de febrero de 2013, relacionada con una auditora que se realiza en el CONAVI, sobre las estaciones de pesaje a nivel nacional. Ubicada antes del acceso a Tivives (Ruta 755) y unos 50 metros despus de una parada de autobuses.
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Imagen Nro.1
Imagen Nro.2
Unidad de pesaje en Intercambio de Escobal de Atenas.
Unidad de pesaje ubicada en Salinas.
2.92. Otra de las deficiencias encontradas, es que desde el primer da de puesta en operacin de los equipos de pesaje mvil en la carretera -18 de junio del 2012- y hasta la fecha de presentacin de este informe, no se han impuesto las multas previstas en la ley de trnsito.99 2.93. Al respecto, la clusula 2.12 del contrato de concesin, establece que El Concesionario deber coordinar con las autoridades del MOPT, todo lo relacionado con la imposicin de partes y multas por el incumplimiento de las normas vigentes sobre este aspecto. No obstante, durante los operativos de control de pesaje, no ha habido presencia de oficiales de trnsito, como se evidenciar ms adelante, motivo por el cual no se han podido aplicar las sanciones establecidas en la normativa, situacin que se comprob en la visita al proyecto antes citada. Ese mismo da, el operario de la unidad de pesaje ubicada en Salinas, contratado por la Sociedad Concesionaria, indic a funcionarios de esta Contralora General que una gran cantidad de conductores de vehculos de carga no se detienen para ser pesados, y que en cuanto a los que s se someten al control y se detectan con exceso de carga, no se tiene ningn mecanismo para evitar que continen el viaje, nicamente se lleva la respectiva estadstica.100
99
Oficio DAC-OF-0049-01-2013 del 6 de febrero de 2013, de la Direccin de Administracin de Contratos del CNC. Vase minuta de la visita realizada a los sitios de pesaje, por funcionarios de la Contralora General de la Repblica el da 28 de febrero de 2013.
100
37
2.94. Las explicaciones brindadas por la Gerencia de Proyecto acerca de la situacin descrita, se refieren a la falta de respuesta de la Direccin General de Polica de Trnsito (DGPT), pues desde mayo de 2012 le solicit que designe a una persona encargada del proceso de coordinacin de la puesta en servicio de las estaciones de pesaje mviles y de la normativa que se utilizar para el control de pesos y dimensiones en dichas estaciones. Lo anterior con (sic) fin de poder definir un equipo de trabajo en el participaran (sic) el representante de esa Direccin, de esta Gerencia de Proyecto y de la Sociedad Concesionaria a fin de poner en marcha tan importante mecanismo de control.101 2.95. Ese requerimiento se hizo en forma reiterada a esa Direccin, por ejemplo, cuando en junio de 2012 se le inform sobre el inicio de operaciones de control de pesaje, o sobre los resultados obtenidos de las actividades de control, as como cuando en agosto de ese mismo ao se le record sobre la imposibilidad de realizar las multas a los infractores por falta de colaboracin de esa Direccin.102 2.96. La causa de la problemtica observada, est en la falta de decisiones oportunas sobre los responsables y las acciones necesarias para avanzar en una solucin definitiva. As, en setiembre del ao 2012 la Gerencia de Proyecto solicit a la empresa supervisora la elaboracin un (sic) borrador de convenio DGPT-CNC-Concesionario, mediante el cual se logre alcanzar los siguientes objetivos:/1.Formalizacin de la donacin de vehculos y obras propuesta por el Concesionario./2.Autorizacin de los equipos utilizados para el control de pesaje con el fin de que puedan ser utilizados para dicha tarea./3.Asignacin permanente de una unidad de Polica de Transito (sic) a fin de lograr un efectivo control de pesaje as como la vigilancia de trnsito./4.Desarrollo de un procedimiento que defina las acciones a seguir cuando se determine el exceso de carga en un vehculo.103
101
Oficio SJC-0585/05-212 del 17de mayo de 2012. Oficios SJC-585-05-2012, SJC-701/06-2012, SJC-791/06-2012, SJC-938/07-2012, SJC-1104/08-2012. Oficio SJC-1286-09-2012 del 24 de setiembre de 2012.
102
103
38
2.97. La Supervisora de Proyecto en el informe de diciembre de 2012 seal que Este documento est en proceso de redaccin por parte de la Asesora Legal de la Supervisora.104 2.98. Sin embargo, en febrero de 2013, el encargado de la Direccin de Administracin de Contratos del CNC, solicit al Director General de Polica de Trnsito, tomar las medidas que correspondan y retomar el tema del convenio que se ha venido planteando para que haya permanencia constante de personal de esa direccin en esta tan importante ruta.105 Posteriormente, el Secretario Tcnico del CNC, manifest al Director de Administracin de Contratos de ese Consejo lo siguiente me permito solicitarle coordina (sic) lo pertinente con la Direccin de la Polica de Trnsito, para que se se proceda (sic) a contar con el apoyo de dicho cuerpo policial en lo que respecto (sic) al pesaje de vehculos pesados en la Ruta 27.106 2.99. Por otra parte, consultado el Director de la DGPT acerca de las razones por las cuales no se han destacado oficiales de trnsito para coordinar las actividades de pesaje en la carretera, respondi a esta Contralora General que: es limitado el personal policial con que cuenta actualmente la Polica de Trnsito, en cuanto a las actividades propias operativas configuradas en el POI (Plan Operativo Institucional), deben stas ser programadas y atendidas de conformidad con el cronograma de actividades establecido, por lo cual desencadena la limitante de no poder destinar Oficiales de Trnsito para que puedan atender las tareas de pesaje, en la manera y programacin tal y cual el Consejo Nacional de Concesiones lo define 107 2.100. Asimismo en esa misma oportunidad seal ese funcionario que el mecanismo legal conducente para la cooperacin entre la empresa concesionada y el MOPT, debe darse bajo la figura de convenio, solicitud que ste (sic) Despacho ha gestionado ante la Direccin Jurdica del MOPT, a fin de consolidar el instrumento
104
Informe de Supervisin del mes de diciembre de 2012, pgina 116. Oficio DAC-OF-0049-01-2013 del 6 de febrero de 2013. Oficio DST-OF-333-2013 del 14 de marzo de 2013. Oficio DGPT-0709-13 del 18 de marzo de 2013 emitido por la DGPT.
105
106
107
39
legal apropiado, para el desarrollo de las actividades. As las cosas, la solucin a la problemtica comentada depende de un convenio que a la fecha est en proceso de elaboracin por parte de la Direccin Jurdica del MOPT. 2.101. Otra de las deficiencias detectadas en esta materia, es la falta de continuidad de los controles de pesaje por parte del Concesionario. En el recorrido que se hizo a lo largo de la va desde la Sabana hasta el Puente Jess Mara, durante la visita realizada al proyecto el da 26 de octubre de 2012 para efectos de esta auditora, se constat que las unidades de pesaje no se encontraban en ninguno de los sitios donde deben operar. De regreso se encontr el equipo estacionado en las instalaciones del peaje de Pozn a las 3:45 p.m., como se observa en las fotografas siguientes.108
Imagen Nro. 3
Sitio previsto - unidad de pesaje, salida a Escobal
108
Visita realizada el da 26 de octubre de 2012.
40
Imgenes Nros. 4 y 5
Imgenes Nros. 6 y 7
Equipo de pesaje ubicado en la Estacin de Peaje de Pozn.
2.102. La Contralora General consult a la Administracin acerca del criterio en que se basa para determinar si el personal y equipo de control de pesaje estn o no operando durante el tiempo y el horario acordados, asimismo si se tena evidencia de incumplimiento de dichas condiciones. La respuesta de la Gerencia de Proyecto es que: Para determinar los parmetros de medicin del cumplimiento del Concesionario con respecto a la operacin de las estaciones de pesaje, la Administracin toma como referencia el Balance de Costos aprobado por el CNC mediante Acuerdo 5.1, Artculo 5 Asuntos de la Secretara Tcnica de la Sesin Ordinaria 030-2011 y que fue presentado por la Sociedad Concesionaria durante el proceso de cambio de un sistema de pesaje fijo por uno mvil.109
109
Oficio SJC-0525/04-2013 del 8 de abril de 2013 de la Gerencia de Proyecto.
41
2.103. Adicionalmente, manifest la Gerencia de Proyecto que los reportes realizados por la Supervisora de Proyecto evidenciaron que desde el 18 de junio del 2012 y hasta el 10 de julio del 2012, el Concesionario inici el control de pesaje con nicamente una estacin de pesaje mvil, contabilizndose 23 das durante los cuales no oper una de las estaciones aprobadas./Asimismo durante el periodo transcurrido entre el 11 de julio del 2012 y el 14 de setiembre del 2012 la nica estacin que estaba en funcionamiento estuvo fuera de servicio, contabilizndose un total de 66 das o 2.2 meses sin que se realizara control de pesaje, esto debido, segn indic el Concesionario a problemas detectados en los equipos./A partir del 15 de setiembre del 2012 y hasta la fecha el control de pesaje se normaliz con la presencia de las dos estaciones aprobadas por la Administracin, con la ausencia en forma muy espordica de alguna de las dos estaciones.110 2.104. Lo descrito por la Gerente de proyecto no coincide plenamente con lo indicado por la Supervisora en los informes mensuales de supervisin. En el informe de junio de 2012 se inform que de las dos brigadas ofrecidas en el Balance Econmico solo opera una111. De acuerdo con el informe de setiembre de ese ao durante algunos das el Concesionario ha aplicado el mtodo de operar con una brigada en el sentido 1-2 durante las maanas y en la tarde con una brigada en el sentido 2-1./ durante el mes de septiembre 2012 no las opera simultneamente, tal y como se contempl en el balance econmico112. En ese mismo informe de setiembre de 2012, se indic que el Concesionario haba reportado un problema presentado en las placas de pesaje que forman parte del equipo de pesaje mvil, indicando que ha tenido que enviarlas a Chile para su reparacin.113
110
Oficio SJC-0525/04-2013 del 8 de abril de 2013 de la Gerencia de Proyecto. Informe de supervisin de junio de 2012, pgina 18. Informe de supervisin de setiembre de 2012, pgina 33. Informe de supervisin de setiembre de 2012, pgina 115.
111
112
113
42
2.105. En el informe de diciembre del ao 2012, la Supervisora de proyecto explic que de acuerdo con los registros de la Supervisora no estn operando las dos brigadas durante todo el lapso del da, ni todos los vehculos pesados son sometidos al pesaje en carretera.()/Durante el mes de diciembre 2012 se observa que tanto el personal como el equipo utilizado para implementar el pesaje mvil en carretera se rotaba en dos turnos, trabajando los dos equipos en horas de la maana en cada sentido, especficamente en turnos de 6 de la maana a 12:30 medio da aproximadamente, este aspecto no es consistente con el balance de inversin presentado por el Concesionario y aprobado por la Administracin.114 2.106. No obstante esa contradiccin entre la Gerencia y la Supervisora de Proyecto, es claro que por un periodo considerable, la Administracin no ha logrado hacer que el Concesionario opere las unidades de pesaje 100% del tiempo acordado. Sobre el particular, vase el comentario adicional en el prrafo 2.116 de este informe. 2.107. Las deficiencias de control y regulacin comentadas en este acpite, y la falta de castigo que se deriva para quienes incumplen la normativa en materia de pesos, produce desincentivos para cambiar los hbitos de los conductores y propietarios de vehculos, impactando en la condicin funcional y estructural de la carretera y de otras vas del pas, as como la seguridad vial. Como se muestra en el Cuadro Nro.1, de acuerdo con informacin estadstica brindada por el Concesionario a la Administracin, en el periodo comprendido entre octubre de 2012 y febrero de 2013, una cantidad considerable de conductores evadieron el control, pues en promedio por cada 100 que voluntariamente se sometieron al control, hubo otros 67 que no lo hicieron; mientras que del total de vehculos sometidos a control de pesaje por el Concesionario, en promedio un 17% sobrepas el lmite de peso establecido en la normativa, incidiendo en la condicin de la carretera y otras vas del pas, y que no fueron sancionados por la falta cometida.
114
Informes de Supervisin correspondientes a los meses de junio de 2012 (pgina 18), setiembre de 2012 (pginas 33 y 115) y diciembre de 2012 (pginas 31 y 116).
43
Cuadro Nro.1 Carretera San Jos-Caldera: Resultados del control de pesaje Cantidad de vehculos sometidos al control 7.728 9.069 7.049 7.793 5.919
37.558 (A) 17% 67
Periodo oct-12 nov-12 dic-12 ene-13 feb-13

Total
Vehculos con exceso de peso 840 1.125 1.380 1.445 1.666

6.456 (B)
Cantidad de vehculos que evadieron el control 5.168 5.555 6.670 4.806 3.136
25.335 (C)
Porcentaje de vehculos con exceso de peso (B/A) Relacin de vehculos no sometidos al control (C/A)
Fuente: Oficio SJC-0525/04-2013 de 8 de abril de 2013, de la Gerencia de proyecto y Oficio C&C SJC193-MAR-2013 del 22 de marzo de 2013 de la Supervisora de proyecto.
Procedimientos para aplicacin de multas al Concesionario115 2.108. El anlisis realizado permiti constatar una gestin deficiente por parte del CNC en materia de procedimientos para aplicacin de multas por eventuales incumplimientos del Concesionario, lo cual se evidencia en el excesivo retraso por parte de la Administracin para proceder segn las disposiciones establecidas en la normativa. 2.109. La clusula 6.4.4 del contrato de concesin, establece que el Concesionario ser sancionado si en el periodo de explotacin presenta incumplimientos tales como: la interrupcin voluntaria total o parcial del servicio, sin previa autorizacin de la Administracin; la congestin en las estaciones de cobro de peaje; el incumplimiento en los estndares de mantenimiento, sealamiento y servicios; y el
115
No se incluye en este estudio una valoracin del tema de las no conformidades, en vista de que la Auditora Interna del CNC realizar un estudio sobre esa materia, segn el programa de trabajo del ao 2013.
44
incumplimiento de instrucciones del Ingeniero Inspector de la Inspeccin Tcnica de la Explotacin de la Obra. 2.110. Por otra parte, la clusula 6.5 del contrato de concesin denominada Procedimiento para la imposicin de multas define el procedimiento que la Administracin Concedente debe seguir cuando el Concesionario no subsane el incumplimiento dentro de los plazos de prevencin establecidos. En trminos generales, ese procedimiento consiste en: notificacin al Concesionario de la infraccin en la que presuntamente ha incurrido; presentacin de alegatos y pruebas de descargo por parte del Concesionario; audiencia oral y privada en caso de que sea solicitada por el Concesionario; dictado del acto administrativo que corresponda (imponiendo la sancin, o absolviendo a la Sociedad Concesionaria); resolucin del recurso de revocatoria de ser presentado por el Concesionario en contra del acto que impone la sancin ante el Secretario Tcnico. La Direccin Jurdica del CNC es la dependencia responsable de ejecutar este procedimiento: las recomendaciones de multas sern efectivas si el resultado del procedimiento legal realizado por la Direccin Jurdica del CNC as lo determina para cada caso particular116 2.111. Ahora bien, no es sino a partir de mayo de 2011 que la Administracin cuenta con el Procedimiento para la elaboracin de los expedientes de registro mensual de multas por incumplimiento, el cual fue desarrollado con el fin de facilitarle a la Administracin dar curso al proceso de exigibilidad de multas que lleva la Direccin Jurdica del CNC; esto a travs de la generacin de los expedientes denominados con las siglas REMI (Registro mensual de multas por incumplimientos), los cuales son elaborados y actualizados por la Supervisora de Proyecto, y en donde se conjuntan los documentos probatorios sobre los incumplimientos.117 2.112. Ese procedimiento inicia con la elaboracin por parte de la Supervisora, de un reporte mensual tcnico-jurdico para la Gerencia, donde identifica el supuesto incumplimiento en que ha incurrido el Concesionario, la fecha y el lugar del mismo, la multa imputable y el monto. La Gerencia de Proyecto procede a realizar el respectivo comunicado de imputacin de incumplimiento al Concesionario, para cumplir con el derecho de defensa o para que solvente el problema dentro del plazo definido en el contrato; en caso de que no corrija la situacin, la Gerencia de Proyecto elevar el expediente a la Secretara Tcnica del CNC con recomendacin
116
Oficio SJC-0081/01-2013 del 24 de enero de 2013, remitido por la Gerencia de Proyecto. Este procedimiento fue elaborado por la Supervisora de Proyecto y remitido a la Administracin mediante oficio SSJC-555-May-2011 de mayo de 2011.
117
45
de inicio del proceso de imposicin de multa.118 A este rgano corresponde iniciar el proceso definido en la clusula 6.5 del contrato, segn se indic anteriormente en este acpite. Por su parte, a travs de la actualizacin del REMI, la Supervisora contina informando a la Gerencia acerca del estado del incumplimiento, si se ha subsanado o no la situacin, el tiempo transcurrido y monto actualizado de las multas, y presenta recomendacin de continuar con el proceso o de archivar el caso. 2.113. De acuerdo con informacin remitida por la Gerencia de Proyecto119, al 24 de enero de 2013, la Supervisora ha abierto un total de 16 expedientes REMI, adems se lleva un caso que no est asociado a ningn expediente REMI (por haberse iniciado el proceso de imposicin de multas antes de la vigencia del Procedimiento). El detalle se muestra en el Cuadro Nro.2.
118
Vase las pginas 6, 7 y 8 del Procedimiento para elaboracin de los expedientes del Registro mensual de multas por incumplimientos, abril 2011, y el diagrama Procedimiento para la imposicin de multas al Concesionario, adjuntos al oficio SJC-0541/04-2013 del 9 de abril de 2013 de la Gerencia de Proyecto. Oficio SJC-0081/01-2013 del 24 de enero de 2013.
119
46
Cuadro nro. 2 Concesin de la carretera San Jos-Caldera Procedimientos de multas por incumplimientos del Concesionario Nro. de Expediente REMI Fecha de deteccin incumplimiento Das Das Das transcurridos transcurridos transcurridos Estado del entre la entre la fecha entre la procedimiento de elaboracin del de deteccin y deteccin y la multa al 24 de REMI y la la fecha actual recomendacin enero de 2013 recomendacin 2/ de la Gerencia de la Gerencia En plazo alegatos 1264 1123 554 de descargo 1413 1054 336 no ha iniciado
Descripcin
Taludes invaden zona de proteccin Quebrada Doa Ana Correcciones espesor carpeta asfltica en Intercambio La Ceiba y Huacas segn diseos Seccin III Deficiencias Paso Superior km 44+200 Defectos constructivos alcantarilla km 35+883 Deficiencias manejo aguas escorrenta en intercambio Siquiares No presentar estudios tcnicos de las obras de drenaje del km 40+400 Derrumbes Radial Atenas Problemas de funcionalidad en obras de drenaje en alcantarilla 36+550 Falta de capacidad del alcantarillado pluvial de intercambio de Orotina Deterioro del pavimento en la Marginal Lapas N 2 Sector Escobal Defectos en las juntas de expansin del puente Quebrada Salitral Deterioro prematuro de pavimento km 73+400 al 73+800 Dao al pavimento por vandalismo. No ejecucin de plizas Incumplimiento de los estndares de mantenimiento y servicio de la carretera No presentar informacin sobre la programacin de las obras de Radial El Coyol Estndares de mantenimiento (chapias) Hundimiento en km 44+200
09/08/2009
13/03/2009
3 4 5
22/02/2010 07/10/2008 30/09/2010
1067 1570 847
875 1436 655
503 561 503
Trmite resolucin de fondo no ha iniciado Escrito de descargo/Pendien te audiencia oral Trmite de notificacin de inicio n.a 3/ Trmite de notificacin de inicio Proceso elaboracin resolucin de inicio Proceso elaboracin resolucin de inicio Escrito de descargo/Pendien te audiencia oral Proceso elaboracin resolucin de inicio Trmite de resolucin de fondo Escrito de descargo/Pendien te audiencia oral no ha iniciado n.a 3/ Trmite de resolucin de fondo
6 7 8
04/10/2010 23/11/2010 26/10/2010
843 793 821
651 n.a 3/ 680
472 n.a 3/ 523
19/08/2009
1254
1062
472
10
03/10/2010
844
710
530
11
13/07/2010
926
792
530
12
27/09/2010
850
716
530
13
20/10/2010
827
635
472
14
16/08/2010
892
700
472
15 16 1/
06/01/2011 19/07/2011 24/09/2010
749 555 853
455 n.a 3/ n.d
340 n.a 3/ n.a 4/
1/ No asociado a ningn expediente REMI 2/ Fecha actual: 24 de enero de 2011, cuando la Administracin remiti la informacin. 3/ n.a: No aplica porque la Gerencia se encontraba valorando si haca la recomendacin a la Secretara Tcnica 4/ n.a: No aplica porque para este caso no se elabor expediente REMI. Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del oficio SJC-0081/01-2013 de la Gerencia de proyecto.
47
2.114. Como evidencia de la lentitud en las gestiones para aplicar las sanciones correspondientes, se determin que en promedio, considerando los 17 expedientes, transcurrieron 32 meses sin que se haya resuelto algn procedimiento, esto desde la fecha de deteccin de la falta y el 24 de enero de 2012 (fecha de corte o de recibo de la informacin). Del total de los casos en anlisis, un 88% (15 de 17) fue detectado antes del 2011: un caso en el 2008, tres en el 2009, y once en el ao 2010). Los otros dos incumplimientos son del ao 2011. 2.115. En promedio desde la fecha de deteccin hasta la de recomendacin de la Gerencia a la Secretara Tcnica para iniciar el procedimiento transcurrieron 27 meses. No fue sino hasta en el ao 2012, que la Gerencia de Proyecto, remiti 14 de los 16 expedientes REMI a la Secretara Tcnica con recomendacin de aplicacin de multa: 2 en el primer semestre de 2012, 12 en el segundo semestre de 2012. Los dos expedientes no remitidos son los correspondientes a: derrumbes de la Radial Atenas y estndares de mantenimiento (chapias)120. De manera que una vez que la Supervisora elabor el expediente REMI, la Gerencia se demor 16 meses en promedio121, en hacer la recomendacin a la Secretara Tcnica. 2.116. Con respecto al estado actual de los procedimientos de multas en proceso por parte de la Secretara Tcnica, de quince (15), siete (7) estaban en un proceso relativamente avanzado -es decir en alegatos, audiencia o resolucin de fondo-, cinco (5) en proceso de elaboracin o de notificacin de la resolucin de inicio, mientras que los tres (3) restantes no se han iniciado. 2.117. Una evidencia adicional de la lentitud en el proceso de imposicin de multas, se tiene con los eventuales incumplimientos en cuanto a la operacin de las unidades de pesaje mvil, sealados por la Supervisora de proyecto desde el mes de junio de 2012. Al respecto, la Supervisora verific que el Concesionario incumpli con lo acordado en el Balance de Costos relativo a la sustitucin del sistema de pesaje fijo
120
En el oficio SJC-0862/05-2013 del 30 de mayo de 2013, la Gerencia de Proyecto manifest que en cuanto al expediente de la Radial Atenas, que una vez que los trabajos realizados por el CONAVI en la zona, sean recibidos, se valorar el costo y la responsabilidad de la Sociedad Concesionaria; y en lo que se refiere a estndares de mantenimiento (chapias), que el tema est en proceso de discusin e interpretacin contractual. Calculado con base en el promedio de das transcurridos, segn los datos de la columna sexta del Cuadro Nro.2 de este informe: 485 das/30.
121
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por equipo mvil (ver prrafo 2.100 de este informe) y as fue comunicado a la Administracin para lo procedente en cuanto a imposicin de multas.122 2.118. Sobre lo indicado en el prrafo anterior inform la Gerente actual que la Supervisora ofreci en diciembre de 2012 elaborar un Informe Tcnico-Jurdico REMI; no obstante a la fecha de elaboracin de este informe no se haba confeccionado. De hecho, la Gerente lo solicit en abril de 2013, coincidiendo con el momento de la consulta formulada por este rgano contralor. 123 2.119. Ante la consulta hecha por esta Contralora General al Secretara Tcnico del CNC en relacin con las razones que explicaran la tardanza comentada en este acpite, no se obtuvo una respuesta a lo consultado; las explicaciones fueron brindadas por la actual Gerente de Proyecto y no por el Secretario Tcnico, en los siguientes trminos: como se puede constatar, a excepcin de dos procesos que se encuentran en estudio, las Gerencias de Proyecto han remitido las recomendaciones de inicio de procedimientos de multas a las dependencias encargadas de llevar a cabo el proceso. 124 En esa misma oportunidad tambin se consult al Secretario Tcnico si la Administracin dispona de un protocolo oficial para la ejecucin del procedimiento de imposicin de multas, a lo que la Gerente de proyecto respondi haciendo referencia a las clusulas contractuales y al Procedimiento para la Elaboracin de los Expedientes del Registro Mensual de Incumplimientos (REMI) ya comentados en este mismo informe, sin evidenciar la existencia del protocolo mencionado. 2.120. Cabe mencionar, que de hecho ese procedimiento fue resultado de una solicitud de la Gerencia a la Supervisora de Proyecto a finales del ao 2010, donde se manifiesta acerca de lo difcil que le resulta llevar un control y seguimiento de las acciones emprendidas en relacin con los incumplimiento incurridos por el Concesionario, dada la cantidad de reportes en cuanto a la situacin de los taludes de corte, estabilidad de rellenos, baches abiertos, exudacin, desprendimiento de ridos, ahuellamiento, entre otros, y dada la reiteracin de las situaciones previamente comunicadas.125 2.121. De ah que la causa de la deficiencia aqu apuntada, sea la carencia, desde un principio, de reglas a seguir por parte de la Supervisora, la Gerencia y la Secretara
122
Oficio C&C-193-MAR-2013 del 22 de marzo de 2013. Mediante el Oficio SJC-0525/04-2013 del 8 de abril de 2013 la Gerencia inform que la solicitud la hizo en la nota SJC-0521-04-13, a fin de iniciar el procedimiento de multas. Oficio SJC-0541/04-2013 del 9 de abril de 2013, emitido por la Gerencia de Proyecto. Oficio SJC-2245/11-2010 del 11 de noviembre 2010.
123
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Tcnica, que garanticen el uso de criterios uniformes y tiempos de respuesta razonables. 2.122. Cuando los casos de eventuales incumplimientos contractuales no se analizan rpidamente, se corre el riesgo de que las soluciones a los problemas tambin se vayan postergando, o que se reiteren las situaciones, lo cual va en detrimento de la calidad de las obras y del servicio. Estructura de control del Proyecto Dependencia de la Administracin con respecto a la empresa encargada de la supervisin 2.123. El anlisis efectuado permiti determinar que el control que ejerce la Administracin con respecto al proyecto, depende fuertemente de la empresa encargada de la supervisin del contrato. 2.124. Sobre este particular, se evidenci que las actividades de control del proyecto San Jos Caldera implementadas por la Administracin recaen en la supervisora de proyecto. As por ejemplo, al consultrsele al Secretario Tcnico del CNC acerca de cul era el esquema de control de la concesin indic: El control ejercido por esta supervisin en coordinacin con la Administracin consiste en: / a) Asegurar mediante una supervisin proactiva, la calidad del desarrollo del objeto del Contrato de Concesin. / b) Revisar, verificar, analizar, gestionar y recomendar permanentemente todos los aspectos tcnicos, ambientales, sociales, financieros, operativos, legales y administrativos relacionados con el cumplimiento de las condiciones establecidas en el contrato de concesin para la etapa de explotacin, y las regulaciones aplicables a ste. / c) Apoyar y asesorar en la coordinacin necesaria con otros organismos y en general con los dems entes relacionados con la ejecucin del contrato de concesin. / d) Resolver, en lo de su competencia y segn el alcance, oportunamente, sobre las situaciones y problemas que se presenten en el desarrollo de la etapa de explotacin del contrato de concesin. / e) Verificar, conforme se establece en el presente contrato y en la oferta de la consultora, el nivel de servicio de las obras desarrolladas por el concesionario Autopistas del Sol S.A., de conformidad con las disposiciones establecidas en el contrato de concesin. / f) Desarrollar o gestionar las actividades necesarias para el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades que le
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correspondan a la Administracin Concedente de conformidad con el contrato de concesin. / g) Revisar, verificar, analizar, gestionar y recomendar sobre las especificaciones tcnicas, diseo, construccin, operacin y mantenimiento de las obras faltantes de construir del proyecto.126 2.125. Se verific que la totalidad de actividades de control mencionadas por el Secretario Tcnico, equivalen a las definidas para la Consultora (Consorcio Superior y Consultor de Concesiones C&C), segn qued establecido en el contrato entre el CNC y ese consorcio.127 Cabe sealar que dicho contrato se defini para un plazo de dieciocho meses, siendo su vencimiento en el mes de junio del ao 2013. 2.126. Por otra parte, el Secretario Tcnico, tambin indic que: la Administracin apoyada con la empresa Supervisora cuenta con un sistema automatizado de Informacin de Proyecto (SIP), que permite el seguimiento continuo de lo que sucede y sirve como soporte para la toma de las decisiones por parte de la Administracin y que contiene los siguientes mdulos: / Mdulo de Correspondencia / Mdulo de Expediente Administrativo / Mdulo de Supervisin Financiera / Mdulo de Trfico / Mdulo de Exenciones / Mdulo Inventario Vial / Mdulo de Documentos Tcnicos / Mdulo de Control de Predios / Mdulo de Peajes.128 2.127. Sin embargo, la Gerencia de Proyecto no accesa al sistema directamente, sino que solicita a la Supervisora cualquier informacin en l contenida, tal como lo mencion en octubre de 2012 el Gerente de Proyecto de ese entonces:
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Oficio DST-OF-1150-2012 del 04 de setiembre de 2012. CONTRATO DE CONSULTORA PARA LA SUPERVISIN A LA EXPLOTACIN DEL CONTRATO DE CONCESIN CORREDOR SAN JOS CALDERA ENTRE EL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES Y CONSORCIO SUPERVISOR Y CONSULTOR DE CONCESIONES C&C, CLUSULA DCIMA STIMA: OBJETIVO GENERAL DE LA CONSULTORA. Oficio DST-OF-1150-2012 del 4 de setiembre del 2012.
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El Sistema de Informacin de Proyectos (SIP) es un sistema que fue desarrollado por la empresa Supervisora como un requerimiento de la Administracin, el mismo cuenta con una serie de mdulos que son utilizados por la empresa para el proceso de supervisin en cada uno de los mbitos tcnicos, legales y financieros, sobre esta informacin la supervisora genera documentos y respuestas a la Gerencia de Proyecto que se convierten en una base fundamental para la toma de decisiones.129 2.128. Dicha Gerencia de Proyecto forma parte del control y funge como enlace entre la Administracin Concedente y el Concesionario. La estructura actual de la Gerencia de Proyecto se compone de un gerente y dos funcionarios de planta, dedicados a controles de tipo financiero principalmente.130 La Supervisora por su parte, es una empresa contratada externamente, por un periodo de tiempo definido, con la obligacin de realizar las actividades de control y apoyar al gerente de proyecto; ste a su vez debe apoyar a la Secretaria Tcnica para la toma de decisiones. 2.129. La dependencia comentada, tambin se evidencia en la ausencia del rgano Fiscalizador, elemento de control fundamental establecido contractualmente, y cuyo objetivo es velar porque tanto la Administracin como el Concesionario cumplan con sus obligaciones. La carencia de dicho rgano, es una situacin que se expuso en el informe DFOE-IFR-IF-10-2012 emitido a finales del ao 2012 por esta Contralora General. 2.130. La fuerte dependencia de la Administracin con respecto a la empresa supervisora es del conocimiento de la Junta Directiva del CNC, segn se evidencia en los siguientes acuerdos tomados por ese rgano:
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Oficio SJC-1437/10-2012 del da 25 de octubre del ao 2012. Oficio SJC-0622/04-2013 del 23 de abril del ao 2013.
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Cuadro Nro.3 Acuerdos tomados por la Junta Directiva del CNC

Acuerdo/Sesin/Fecha Acuerdo N 4. Sesin ordinaria N 20-2010, de fecha 07 de octubre de 2010, punto 4.2, Informe del cierre de la carretera y las acciones tomadas. Acuerdo N 4. Sesin ordinaria N 21-2010, de fecha 21 de octubre de 2010, en su punto 4.1 Informe del proyecto San Jos Caldera Texto del acuerdo Acoger la recomendacin hecha por el seor Secretario Tcnico, Ing. Edwin Rodrguez Aguilera para requerir a la Supervisora la Contratacin de un especialista que brinde criterio respecto a la situacin del hundimiento en el kilmetro 47 de la Carretera San Jos-Caldera. Asimismo se incorpore un anlisis de razonabilidad de precios para la anterior contratacin y se inicie la bsqueda de dichos recursos por parte de la Secretara Tcnica as como la elaboracin de los trminos de referencia o perfil del estudio requerido. Acuerdo unnime y firme. requerir a la empresa CACISA Cano Jimnez, Supervisora del Proyecto San Jos- Caldera rendir en el plazo de cinco das hbiles criterio jurdico o en su defecto ampliar los existentes sobre las condiciones tcnicas y contractuales necesarias para la fecha otorgamiento de la orden de Puesta en Servicio Definitiva de las obras de la Carretera San Jos-Caldera, esto desde el punto de vista legal, tcnico y financiero. Lo anterior para que efecte presentacin en la que se contemple la condicin actual de la va concesionada y el posible rgimen sancionatorio aplicable, para exponer en la prxima Sesin de este Consejo, para que se brinden las recomendaciones respectivas y pertinentes segn fecha que se les comunicar. Acuerdo unnime . Instruir a la Secretaria Tcnica para que dichos informes sean valorados por la Gerencia del Proyecto San Jos Caldera y la Supervisora Cacisa CANO JIMENEZ, con el fin de que se tomen en cuenta y se atiendan las recomendaciones por parte de Lanamme tanto en la inspeccin del Puente sobre Ro Agres Ruta Nacional N27 as como en la Inspeccin del Paso Inferior Escaz Ruta Nacional N27.
Sesin ordinaria N 012-2011, de fecha 26 de mayo de 2011. Punto 4.2, relacionado con informes de LANAMME sobre el Paso Inferior Escaz y el Puente sobre el Ro Agres Fuente: Actas de la Junta Directiva del CNC.
2.131. De los acuerdos citados se deriva la sujecin en que se encuentra la Administracin con respecto a las actuaciones de la Supervisora para: a. La atencin de situaciones de imprevisibilidad del proyecto; b. Tomar decisiones en los mbitos legal, tcnico y financiero para la puesta en servicio de la carretera; y c. La valoracin de informes tcnicos como los de LANAMME. 2.132. Es de destacar tambin el hecho de que para responder a los cuestionamientos o aclarar las dudas planteadas por esta Contralora General a la Gerencia, la mayor
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parte de las veces, se remiti el oficio de consulta a la empresa supervisora, tal como se ejemplifica en el siguiente cuadro:
Cuadro Nro.4 Oficios de la CGR trasladados por la Gerencia a la Supervisora
Oficio CGR DFOE-IFR-0425 DFOE-IFR-0436 DFOE-IFR-0475 DFOE-IFR-0503 Fecha recibido 23/07/2012 27/07/2012 16/08/2012 31/08/2012 Dirigido a Ing. Manuel Abarca R Ing. Manuel Abarca R Ing. Manuel Abarca R Ing. Manuel Abarca R Respuesta de la Gerencia SJC-1008/072012 SJC-1038/082012 SJC-1128/082012 SJC 1225/092012 Respuesta de la Supervisora C&C SJC 476 JUL 2012 C&C SJC 486 JUL 2012 C&C SJC 539 AGO 2012 C&C SJC 580 SEP 2012
Fuente: Informes de Supervisin.
2.133. Esta situacin se hace ms evidente, cuando mediante el oficio SJC-0141/02-2013 del 01 de febrero de 2013, en relacin con informacin solicitada a travs de la nota DFOE-IFR-0034 del 24 de enero de 2013 de esta Contralora General, se indic que sta Gerencia se encuentra a la espera de la informacin solicitada a la empresa supervisora del proyecto acerca del estado actual de cada uno de los puntos indicados en su comunicacin. 2.134. Con base en los ejemplos anteriormente expuestos, se demuestra una dependencia casi total de las labores de la supervisora en lo que respecta al control del proyecto. 2.135. Dicho control se establece en la clusula 1.15 Gerencia del Proyecto y Supervisin del Contrato de Concesin de Obra Pblica con Servicio Pblico Proyecto San Jos Caldera, en la cual se dan los lineamientos a seguir en cuanto a la conformacin de estos elementos de control. 2.136. Al respecto, se dispuso que la Gerencia de Proyecto sera el enlace entre el Concesionario y el CNC. En cuanto a la supervisin del contrato, se dispuso que la Administracin supervisara la ejecucin del contrato por medio de sus rganos tcnicos competentes y en coordinacin con la Secretara Tcnica del CNC, para lo cual se establecer un Equipo de Supervisin quien se encargar de que se cumplan las condiciones, especificaciones y plazos establecidos en el contrato. 2.137. El Equipo de Supervisin segn se menciona en la clusula 1.16 del contrato, ser integrado por funcionarios de la Secretara de Concesiones, del MOPT y del
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CONAVI, indicando que en caso de requerirse, podr apoyarse en asesores contratados externamente. 2.138. Sobre esta fuerte dependencia, la norma 4.5.2 Gestin de Proyectos de las Normas de control interno para el sector pblico en su captulo IV131, que indica: El jerarca y los titulares subordinados, segn sus competencias, deben establecer, vigilar el cumplimiento y perfeccionar las actividades de control necesarias para garantizar razonablemente la correcta planificacin y gestin de los proyectos que la institucin emprenda, incluyendo los proyectos de obra pblica relativos a construcciones nuevas o al mejoramiento, adicin, rehabilitacin o reconstruccin de las ya existentes, norma que se ve vulnerada por cuanto no se ha procurado el perfeccionamiento de las actividades de control, por el contrario ms bien se elimin un elemento de control importante del proyecto, que segn lo establecido, deba velar por el cumplimiento de las obligaciones y derechos del contrato. 2.139. Otra de las actividades de control, segn el inciso d de la citada norma es El establecimiento de un sistema de informacin confiable, oportuno, relevante y competente para dar seguimiento al proyecto. Al respecto, aun cuando se cumple con el establecimiento del SIP, la Administracin depende de la empresa supervisora para la extraccin, mantenimiento y actualizacin de dicho sistema. 2.140. Tambin es importante tomar en cuenta la Ley General de Control Interno Nro. 8292, que por ejemplo, en su artculo 13. Ambiente de control, dispone que sern deberes del jerarca y titulares subordinados entre otros: b) Desarrollar y mantener una filosofa y un estilo de gestin que permitan administrar un nivel de riesgo determinado, orientados al logro de resultados y a la medicin del desempeo, y que promuevan una actitud abierta hacia mecanismos y procesos que mejoren el sistema de control interno. A criterio de esta Contralora General de la Repblica, esto pone en riesgo a la Administracin al contar con un nico elemento de control de la concesin, el cul es contratado externamente, para ejecutar adems la totalidad de las actividades de control por un periodo determinado de tiempo.
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Normas de Control Interno para el sector pblico (N-2-2009-CO-DFOE), aprobado mediante resolucin del despacho de la Contralora General de la Repblica N R-CO-9-2009 del 26 de enero, 2009. Publicado en La Gaceta N 26 del 6 de febrero, 2009.
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2.141. Recordemos que la estructura del proyecto cuenta nicamente con un gerente y dos personas de planta a su cargo dedicadas al control financiero principalmente132, y que est apoyada en la supervisora para el anlisis de los diferentes temas relacionados con el control y supervisin del contrato de concesin y sin tomar en cuenta la posibilidad de utilizar los recursos del MOPT y CONAVI mencionados en el contrato, la no conformacin del rgano Fiscalizador, una carente evaluacin de riesgos por parte de la Administracin con respecto a los controles del proyecto, aunado a un sistema de informacin manejado por la supervisora y del cual la Administracin no hace uso directo sino a travs de sta, han provocado la dependencia manifestada en este acpite, que ha incrementado el riesgo de que ante un eventual cese de funciones de la supervisora, la Administracin no cuente con elemento alguno para la realizacin de dicho control. 2.142. A partir de lo expuesto en este acpite, la Administracin est asumiendo el riesgo de que en caso de que la empresa supervisora no pudiera brindar los servicios para los cuales fue contratada, no pueda ejercer de forma continua las actividades de control, como en su oportunidad lo seal la Administracin a esta Contralora General cuando tramit una solicitud de ampliacin de monto y plazo del contrato de consultora. En respuesta a esa solicitud de ampliacin, este rgano contralor recalc que el CNC justific la necesidad de contratar directamente los servicios de supervisin con base en los siguientes hechos: 1) Que existe la necesidad de mantener y garantizar la continuidad de la contratacin de los servicios de supervisin del proyecto de concesin de la carretera San Jos Caldera. / 2) Que en el pas no existe mayor experiencia en las empresas nacionales en el control y supervisin de contratos de concesin de obra pblica / 7) Que hay una serie de argumentos formulados por la empresa supervisora en relacin con la interpretacin del contrato, que en caso de cambiar la firma consultora en estos momentos, pondra a la Administracin en una situacin de riesgo y debilidad ante el concesionario. / 15) Que a su juicio, sera muy perjudicial y riesgoso dejar sin supervisin el contrato o bien, cambiar de supervisor en esta fase de ejecucin. En razn de ese alto riesgo e impacto negativo para el inters pblico que generara el ingreso de un
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Oficio SJC-0622/04-2013 del 23 de abril del 2013.
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nuevo supervisor, afirman que la licitacin no resulta ser aun la va idnea para satisfacer el inters pblico.133 2.143. Esos argumentos mencionados por parte de la Administracin ponen en evidencia la necesidad de evaluar si los mecanismos de control utilizados en el proyecto estn siendo satisfactorios para la Administracin, as como el nivel de riesgo en el que se encuentra al contar con una nica herramienta de control contratada externamente, la cual maneja cada uno de los aspectos tcnicos de la concesin, sin existir una contraparte de la Administracin que respalde ese conocimiento. 2.144. Desde esta perspectiva se ha propiciado que la empresa Supervisora genere conocimientos especficos del proyecto, sin que sean transmitidos al personal de planta, situacin que ha provocado que conforme avanza la concesin se genere una dependencia de las actuaciones del ente supervisor, a tal grado que la misma Administracin ha llegado a sealar que la supervisin del proyecto por parte de la empresa contratada resulta necesaria puesto que es la nica empresa en el pas con relativo conocimiento en concesiones, experiencia que ha adquirido a travs del tiempo en que ha fungido como supervisora de la concesin de la carretera San Jos Caldera.134 2.145. Sobre este tema, en el oficio de observaciones al borrador del informe remitido por la Administracin135, se alega que no le es factible desvincularse de los servicios de la Supervisora pues es la herramienta que le permite atender en forma gil las actividades relacionadas con la supervisin del proyecto y adems, la institucin est en un proceso de reestructuracin donde se proyecta apoyarse ms en contrataciones externas para fortalecer y optimizar su gestin. En este sentido se debe sealar que esta Contralora General, no pretende que se elimine la contratacin de la Supervisora, ni que se contrate una cantidad de personal adicional, sino que se establezca un plan alternativo que le permita al CNC minimizar el riesgo de la dependencia actual de la supervisora y estar en capacidad de asumir el control del proyecto ante una eventual ausencia de la Supervisora.
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Oficio DCA-3090 (11666) del 23 de noviembre del 2011, emitido por la Divisin de Contratacin Administrativa de la Contralora General de la Repblica. Idem. Oficio DST-OF-1010-2013 del 21 de agosto de 2013, suscrito por el Secretario Tcnico y la Gerente de Proyecto
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3.
CONCLUSIONES
3.1. Los resultados del presente informe permiten concluir en forma general, que existen debilidades en la capacidad de gestin de la Administracin y falta de fiscalizacin oportuna del contrato por parte del Consejo Nacional de Concesiones. 3.2. Despus de transcurridos ms de tres aos desde la puesta en servicio provisional de la carrera San Jos Caldera, al da de hoy contina sin otorgarse la puesta en servicio definitiva por no haberse finalizado todava la fase de construccin. Esto debido a las siguientes razones: a) no se han podido construir algunas de las obras pendientes por el atraso en la adquisicin de los terrenos por parte de la Administracin, situacin identificada desde el momento de la recepcin preliminar, lo cual refleja la debilidad institucional en la tramitacin de los procesos de expropiacin; b) existencia de desacuerdos entre el Concesionario y la Administracin con respecto al alcance de algunas de las obras; c) apertura provisional de la carretera faltando la ejecucin de obras importantes, como la estabilizacin de los taludes de corte, que han debido ejecutarse posteriormente a la entrada en servicio provisional. La autorizacin de puesta en servicio provisional y la consecuente autorizacin para cobro de tarifas por parte del Concesionario, dej a la Administracin sin uno de los mecanismos ms efectivos para incentivar a ambas partes hacia la finalizacin de las obras. Esta situacin afecta a los usuarios que no han recibido por completo sus beneficios debido a las obras faltantes, al pas por la prdida de imagen a nivel nacional e internacional en el tema de gestin de las concesiones; y al Concesionario por no poder acceder al mecanismo de ingresos mnimos garantizados y por las dificultades para obtener desembolsos del crdito gestionado para la construccin de las obras. 3.3. En la ejecucin de este proyecto se ha excedido de manera extraordinaria el plazo mnimo establecido de tres meses posteriores a la recepcin preliminar, para que se ejecute la puesta en servicio definitiva; se ha superado ampliamente el plazo contractual fijado para la construccin de las obras (8 de julio de 2010), y tambin se ha excedido el plazo establecido originalmente para el giro de los desembolsos en el contrato de prstamo suscrito por el Concesionario (finales del ao 2010). El proyecto se encuentra actualmente en fase de explotacin pero arrastra actividades pendientes de la fase constructiva, e incluso la Administracin an conserva la garanta de construccin correspondiente a la seccin II del proyecto a pesar de que ya para sta el Concesionario otorg tambin la garanta de explotacin. As mismo el contrato de supervisin establecido con la empresa consultora para la fase de explotacin, igualmente debe atender aspectos relacionados con la fase constructiva an sin finalizar y en las secciones I y III, que
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ya fueron recibidas de manera definitiva, existen obras pendientes de ejecutar sin el respaldo de garantas de construccin por parte del Concesionario. 3.4. Preocupa las muestras claras de congestionamiento que est presentando la carretera en estos primeros aos de explotacin, y la falta de gestiones eficaces de la Administracin para implementar las soluciones que el contrato prev, si bien en agosto de este ao la Administracin inform que ha iniciado las acciones con el Concesionario para plantear una solucin para los prximos aos de operacin de la va y que todo apunta hacia una probable ampliacin de sta. El congestionamiento impacta sobre la calidad del servicio para los usuarios, quienes contrario a los beneficios esperados de la concesin podran verse enfrentados cada vez ms a un mayor tiempo de viaje, mayores costos de operacin vehicular, a dificultades para maniobrar, o a restricciones para circular en la carretera. 3.5. A pesar de que la administracin concedente, por medio de la empresa Supervisora, realiza una verificacin de los ingresos por peajes cobrados en la va por el concesionario, hasta ahora se est iniciando la confrontacin de esos datos entre las partes, a efecto de la determinacin del Valor Presente de los Ingresos, los Ingresos Mnimos Garantizados y la Coparticipacin de Ingresos (estos dos ltimos desde el momento que empiecen a ser aplicables), as como cualquier otro concepto que contractualmente est establecido, lo cual implica un riesgo para la Hacienda Pblica a la hora de aplicar las clusulas contractuales sensibles e imprescindibles del contrato de concesin, que pueden llevar a un enfrentamiento entre la Administracin Concedente y el Concesionario aspecto que puede prevenirse si ao con ao se tienen esas cifras conciliadas. 3.6. Por otra, aun cuando en el ao 2013 se han tomado algunas medidas correctivas, todava existen deficiencias para controlar las actividades de mantenimiento y rehabilitacin de la va, por falta de definicin y calendarizacin de las intervenciones, y la Administracin no ha evaluado la condicin funcional y estructural del pavimento como establece el contrato de concesin. Sobre estos temas se observan oportunidades de mejora que podran impactar de forma positiva la labor de control y seguimiento, y consecuentemente la calidad del servicio y la recepcin de una carretera en buen estado cuando se extinga la concesin. 3.7. Aunado a lo anterior, encontramos una serie de deficiencias en el accionar de la Administracin con respecto al control y regulacin de peso de los vehculos y carga que stos transportan por la carretera concesionada, que impactan el estado de esa va y de otras rutas nacionales, pues se ha evidenciado una cantidad importante de conductores que evaden el control respectivo y de infractores que no reciben la sancin correspondiente, porque los oficiales de trnsito no se han hecho presentes a los lugares donde se realizan los operativos; y preocupa adems
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que los transportistas no tengan la posibilidad de efectuar la descarga y el trasbordo de la mercadera de sobrepeso debido a que no se cuenta con las condiciones fsicas para ello, pues no hay un rea de estacionamiento donde se puedan realizar con seguridad las respectivas maniobras. 3.8. En lo que se refiere a la instauracin de los procedimientos para posible aplicacin de multas por incumplimientos del Concesionario, desde el ao 2009 la Administracin detect y comunic al Concesionario una serie de situaciones que deban corregirse pero no es sino hasta el segundo semestre de 2012, cuando se da inicio a los procedimientos de imposicin de multas. De tal forma que la Administracin no ha actuado con la celeridad que ameritan las situaciones detectadas, como es el caso del supuesto incumplimiento desde inicios de junio de 2012, en lo que se refiere a la operacin de las unidades mviles para el control de pesaje por parte del Concesionario. Al respecto, falta la implementacin de un protocolo que garantice eficacia y oportunidad de las acciones relacionadas con los presuntos incumplimientos, en procura de la pronta subsanacin de las deficiencias detectadas o del cobro de la multa correspondiente. 3.9. El CNC basa las labores de control del proyecto en las actividades que realiza la empresa Supervisora, estrategia que ha llevado a la Administracin a depender de la labor de sta en demasa. Esta situacin ha incrementado el riesgo, que ante una eventual ausencia de la Supervisora, no se cuente con una herramienta de control para el proyecto, ni con el conocimiento necesario por parte de la propia Administracin para realizar dichas actividades de control. Adems, esta situacin afecta el proceso de toma de decisiones por parte de la Administracin, pues cualquier aspecto del proyecto que deba ser resuelto, ha de ser sometido previamente al conocimiento de la Consultora. Lo anterior, se acrecienta por la ausencia del rgano Fiscalizador, que eventualmente podra haber detectado la inconveniencia de esta dependencia y haber emitido sus criterios al respecto en procura de fortalecer el proceso de supervisin y control del proyecto.
4.
DISPOSICIONES
4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artculos 183 y 184 de la Constitucin Poltica, los artculos 12 y 21 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, Nro. 7428, y el artculo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y debern ser cumplidas dentro del plazo (o en el trmino)
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conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.136 4.2. Este rgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementacin de las disposiciones emitidas, as como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones. A la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones 4.3. Ordenar a la Secretara Tcnica establecer un plan de accin en conjunto con el Concesionario que contenga todos los temas pendientes que faltan para la Puesta en Servicio Definitiva (PSD) de la Seccin II y por ende de todo el proyecto de la carretera San Jos Caldera, donde se incluya un cronograma con asignacin de responsabilidades, para la construccin de las obras pendientes, la adquisicin de los terrenos faltantes y la solucin de cualquier otro tema pendiente, de tal manera que se pueda establecer una fecha definitiva para la PSD de todo el proyecto. Se deber incluir dentro de dicho plan, la obligacin del Concesionario de otorgar las garantas que correspondan en caso de que queden obras pendientes despus de la PSD, incluidas las de las secciones I y III, para las cuales ya se autoriz la PSD pero an quedan obras inconclusas por falta de expropiaciones. El plazo para la elaboracin de dicho plan es de un mes calendario, contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva. 4.4. Plantear las opciones de solucin a los problemas de congestionamiento vial que presenta la carretera San Jos-Caldera, evaluar la mejor opcin, decidir su implementacin y ejecutarla dentro del marco de sus competencias. El plazo para cumplir con esta disposicin es de dieciocho meses contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva. 4.5. Ordenar a la Secretara Tcnica que concilie con el Concesionario las metodologas utilizadas para el clculo del Valor Presente de los Ingresos (VPI), la coparticipacin de ingresos y los ingresos mnimos garantizados. La Junta Directiva del CNC deber aprobar la conciliacin alcanzada. El plazo para cumplir con esta disposicin es de
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Se prescinde de una disposicin sobre la asignacin de oficiales de trnsito en las zonas donde se efecta el control de pesaje, de conformidad con lo desarrollado entre los prrafos 2.82 y 2.107 de este informe, debido a que en un estudio de auditora comunicado en el informe DFOE-IFR-IF-07 de 31 de agosto 2013, que simultneamente realiz en el CONAVI acerca de la rehabilitacin de las estaciones de pesaje, esta Contralora General dispuso al Director General de la Polica de Trnsito, entre otros aspectos, distribuir el personal a su cargo, con el fin de obtener los mejores resultados, a efecto de que se cuente con la presencia estable de oficiales de trnsito en todas las estaciones de pesaje del pas, y de esa manera se confeccione la infraccin a los conductores cuyos vehculos sean detectados con sobrepeso o con dimensiones que excedan las autorizadas, conforme la ley Nro. 9078; y adems, se ejerza vigilancia a fin de evitar las evasiones y fugas de esos puestos de control.
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seis meses contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva. 4.6. Ordenar a la Secretara Tcnica que concilie los datos de los ingresos generados por concepto de cobro de peaje con el Concesionario, de forma tal que se pueda contar con el dato cierto y nico aceptado por ambas partes, sobre el ingreso generado por concepto de peajes al 31 de diciembre del ao 2012 y que dicha conciliacin se contine realizando al menos con una periodicidad anual, en el mes de enero de cada ao sobre los ingresos del ao inmediato anterior. Todas las conciliaciones antes citadas debern ser aprobadas por la Junta Directiva del CNC. Para el cumplimiento de esta disposicin se otorga un plazo mximo de 6 meses para efecto que la conciliacin del dato acumulado al 31 de diciembre de 2012 haya sido conocida y aprobada por la Junta Directiva. Este plazo contar a partir del conocimiento de este informe por parte de ese rgano Colegiado. 4.7. Plantear las opciones para solucionar la falta de las zonas de estacionamiento de vehculos y las edificaciones para el control de pesaje, evaluar la mejor opcin, decidir su implementacin y ejecutarla dentro del marco de sus competencias. Esto con el fin de que se garantice la maniobrabilidad y la seguridad durante las operaciones, no se impacte el nivel de servicio de la va, y se pueda realizar el trasbordo o reacomodo de la carga como lo prev el artculo 114 de la Ley de trnsito por vas pblicas terrestres y seguridad vial Nro. 9078. El plazo para cumplir con esta disposicin es de seis meses calendario contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva. Al Ingeniero Edwin Rodrguez Aguilera en su calidad de Secretario Tcnico del Consejo Nacional de Concesiones 4.8. Solicitar al Concesionario, en un plazo mximo de un mes contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva, el Plan de Trabajo Anual del 2013, con suficiente detalle de las obras que sern objeto de mantenimiento y rehabilitacin y la calendarizacin correspondiente. Analizar, modificar y aprobar los ajustes pertinentes en el trmino del mes siguiente. Adems, dentro del mismo plazo, girar instrucciones a la Gerencia de Proyecto para que a futuro verifique en forma anual el detalle de las obras y calendarizacin una vez presentado el plan por parte del Concesionario. 4.9. Efectuar una evaluacin de la condicin del pavimento de la carretera San JosCaldera, de acuerdo con los indicadores establecidos en el Contrato de Concesin. Para el cumplimiento de esta disposicin se le otorga un plazo de dieciocho meses, contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva del CNC.
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4.10. Establecer un protocolo para implementar los procedimientos de aplicacin de multas, que contenga los criterios y tiempos de accin que debern cumplir la Supervisora de Proyecto, la Gerencia de Proyecto, el Secretario Tcnico y la Direccin Jurdica del Consejo Nacional de Concesiones, con la finalidad de que se pueda garantizar la consistencia, as como la reduccin en el tiempo transcurrido entre la deteccin del presunto incumplimiento y el inicio del procedimiento de aplicacin de multas. Para el cumplimiento de esta disposicin se le otorga un plazo de seis meses calendario, contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva.
4.11. Elaborar un programa de acciones, para la implementacin de los procedimientos
y plazos de aplicacin de multas por presuntos incumplimientos, que a la fecha no han iniciado, de manera que se garantice su pronta resolucin y se demuestre el cobro de la suma respectiva si as corresponde, incluido el presunto incumplimiento por deficiencias en el control de pesaje. Para el cumplimiento de esta disposicin se le otorga un plazo de tres meses calendario, contado a partir del conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva.
4.12. Establecer un plan, en el trmino de un mes calendario contado a partir del
conocimiento de este informe por parte de la Junta Directiva, que contenga todas las actividades necesarias para reducir el riesgo de la dependencia del CNC de las actividades que realiza la Supervisora en relacin con el control del proyecto, de tal manera que la Administracin se asegure la continuidad en el control del proyecto ante cualquier eventual ausencia de la Supervisora. El perodo de ejecucin de este plan no debe ser mayor a seis meses calendario contado a partir de su aprobacin por parte del Secretario Tcnico del CNC.
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ANEXO Nro. 1 Concesin de la Carretera San Jos-Caldera Obras pendientes en la Seccin II (Al 31 de diciembre de 2012) Obra Pendiente Motivo Situacin actual Intercambio La Gucima Atraso en las expropiaciones El Concesionario inici la Falta la rampa C construccin de la rampa C que incluye la construccin de una estacin de peaje. El predio pendiente por liberar solo afecta la construccin de una contracuneta. Intercambio San Rafael El Concesionario intent En construccin. El Concesionario Faltan rampas se entrada variar el diseo original por inici los trabajos en noviembre y salida hacia Caldera lo cual se requeran nuevas de 2012. expropiaciones, lo cual atras el inici de las obras, pero finalmente la Administracin le orden al Concesionario ejecutar las obras segn el diseo original para lo cual no se requeran terrenos adicionales. Intercambio El Coyol El Concesionario alega que Es un tema en discusin. Segn la Falta la construccin del esta obra no es una Gerencia de Proyecto se han intercambio obligacin contractual, por lo estado realizando reuniones para cual se ha negado a procurar un acuerdo con el ejecutarla. Sin embargo, la Concesionario. Administracin sostiene que es una obra contractual y requisito para la Puesta en Servicio Definitiva. Interseccin Calle Canjel Se ejecut una obra En proceso de diseo la nueva provisional que tiene interseccin, y acuerdo con el problemas de funcionalidad. Concesionario para su Se requiere mejorar la construccin. funcionalidad, por lo que se est diseando una nueva interseccin.
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Interseccin Balsa Atraso en las expropiaciones Falta la rampa D, salida hacia San Jos.
Radial Atenas
Esta radial est cerrada al trnsito por efecto de los derrumbes que se produjeron poco tiempo despus de abierta la carretera. Se present una diferencia de interpretacin entre el Concesionario y la Administracin, adems la Municipalidad de Santa Ana intervino una parte. El Concesionario suspendi la construccin de la marginal a la altura de la Quebrada Doa Ana, quedando pendientes de ejecucin 240 m. Con los trabajos ejecutados no hay terrenos enclavados, pero no hay conexin directa entre Rincn Chiquito y La Gucima. Segn indic el Gerente de Proyecto, el Concesionario aleg problemas de derecho de va. Atraso en expropiaciones
Marginal Hacienda Brasil LD, 396m. Debe ser rehabilitada con Tratamiento Superficial
Falta la construccin de la rampa D, la cual no se ha podido realizar por la falta de liberacin de un terreno. Segn la Gerencia de Proyecto se mantiene constante comunicacin con la Procuradura para agilizar el proceso de expropiacin. Segn el Informe N 12 de diciembre de 2012, de la Supervisora El CONAVI contina realizando los trabajos de estabilizacin de taludes por medio de contrataciones a particulares. Segn el Gerente de Proyecto, la obra est en proceso de ejecucin.
Marginal Rincn Chiquito 3, Longitud 1.659 m. Falta construir 240 m.
Segn el Gerente de Proyecto, la obra est en proceso de ejecucin.
Marginal Siquiares 1, LI. Longitud. 286 m. Faltan 136 m Marginal Siquiares 2, LI. Longitud 548 m. Faltan 378 m
Indic el Gerente que se le orden al Concesionario construir la obra faltante. No hay problemas de derecho de va. Pendientes de construir 378 m por encontrarse un predio en proceso de liberacin.
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Marginal Turrcares 3, LD. Longitud 342 m. Pendientes de construir 243 m. Marginal Turrcares 4, LD. Longitud 1184 m. Faltan 144 m para completar la marginal, ms 575 m adicionales para accesar a 8 predios enclavados que se encuentran despus del punto donde finaliza la marginal. Marginal Tajo Ro Grande LD, Longitud 769 m. Falta completar 179 m entre estaciones 31+200 a 31+330. Iluminacin
Atraso en expropiaciones
Pendientes de construir 243 m por encontrarse un predio en proceso de liberacin.
Diferencias de criterio entre Segn indic el Gerente del el Concesionario y la Proyecto, se orden la Administracin construccin con el ancho existente. Est en proceso de ejecucin.
El Concesionario manifest Indic el Gerente que se est en que haba problemas de proceso de valoracin de la derecho de va. construccin del faltante con el ancho de va existente. Pendiente conexin a la red Indic el Gerente que se est en pblica, en algunos casos se proceso de gestin con las trabaja con plantas elctricas entidades de servicios pblicos y definicin de las obras civiles pendientes entre el Concesionario y la Administracin. Segn indic el Gerente de El Gerente indic que se logr un Proyecto, al 30 de agosto de acuerdo con el Concesionario para 2012, las obras no se su ejecucin, lo cual ser encontraban conforme a los verificado por la Supervisora. diseos aprobados. Obra nueva aprobada dentro Segn indic el Gerente, al 30 de del balance por la agosto de 2012, para esta obra posposicin del rea de estn en proceso de revisin los Servicios. diseos para aprobar y ordenar su inicio.
Paisajismo
Puente peatonal de Balsa
Fuentes: Oficio SJC-1184/08-2012 del 30 de agosto de 2012 de la Gerencia de Proyecto. Informe N 6 de la Supervisora C & C correspondiente al mes de junio de 2012. Informe N 12 de la Supervisora C & C correspondiente al mes de diciembre de 2012.
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ANEXO Nro. 2 Concesin de la Carretera San Jos-Caldera Obras pendientes en la Seccin II del proyecto (al 21 de marzo del 2013) Nombre de la obra Porcentaje Justificacin del atraso o no ejecucin de avance Intercambio la Gucima Se est construyendo la rampa C no se haba ejecutado por falta de liberacin del derecho de 90% va. Est en proceso de construccin, junto con la respectiva estacin de peaje. Intercambio el Coyol El Concesionario construy el puente del Intercambio El Coyol, conforme a los planos aprobados por la Administracin y la consultora EUROESTUDIOS- IMNSA, desde el ao 2007. Se logr resolver la Controversia entre las partes y 0% se lleg a acuerdo para la Construccin del IC El Coyol. Entre tanto, el Concesionario construye una solucin provisional con miras a la culminacin del diseo aprobado o equivalente, sin costos adicionales para la Administracin. Interseccin Balsa Se construy un intercambio, pero falta la 90% construccin de la rampa D. No se ha completado el proceso de expropiacin. Rampas del Intercambio En proceso de construccin obras iniciaron en Nov. 90% San Rafael 2012 Peaje Rampa C La El peaje de la rampa C es parte del IC. La Gucima 80% Gucima en proceso de Construccin a partir de Nov. 2012 Radial Atenas La obra fue asumida por CONAVI y actualmente se encuentran trabajando en el terreno del sector K 1+800 al k 2+100. Posteriormente deber acordarse entre la Administracin y Concesionario 90% la responsabilidad sobre las inversiones ejecutadas, al igual que el alcance del mantenimiento durante el plazo de la Concesin, ya que el costo del mismo es a cargo del Concesionario. Marginal Rincn Chiquito El Concesionario dejo sin conectar la marginal a la 3LC=1659m, altura de la Q Doa Ana, faltan 240m. Esto impide LAB=1418,34m 90% la conectividad directa de Rincn Chiquito con la Gucima. El Concesionario subdividi la Marginal Contractual en dos partes, denominadas Rincn
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Marginal Siquiares 2(LI) LC=548m, LAB=170m Marginal Turrcares N3 LD LC=342m, LAB=99m rea de Servicio
31% 29%
0%
Iluminacin 99%
Chiquito 3 y 4. Actualmente no hay predios enclavados y la vialidad est solucionada. Est pendiente de solucionar la diferencia de criterio sobre el tramo no ejecutado, a fin de determinar si hay algn monto de inversin sujeta a balance o si el Concesionario debe construir el tramo citado. Este tema debe resolverse entre la Administracin y el Concesionario. Todos los antecedentes reposan en el expediente Administrativo. Pendiente por construir 378 metros de la obligacin contractual por falta de un predio Pendiente de construir 243m. Por demora en la liberacin del derecho de va. El oficio SJC-1744/12-2011 contiene Acuerdo 5.2 Sesin Ordinaria 029-2011, relativo a la aprobacin del cambio consistente en postergar la construccin del rea de servicios y el monto de inversin correspondiente fue asignado para la construccin de varias obras de seguridad vial como son pasarelas y bahas de buses, las cuales estn terminadas o en proceso de terminacin. El rea de Servicios sigue formando parte del Alcance Contractual, postergada en el tiempo. Para su ejecucin se requiere la asignacin de recursos y acuerdo en plazo. Faltan algunas conexiones a la red elctrica pblica. Est en proceso de construccin iluminacin intercambio El Coyol.
FUENTE: Anexo N 1 al oficio C & C-SJC-204-MAR-2013, denominado Matriz Alcance Contractual Seccin II (Actualizado al 21 de marzo de 2013)
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Anexo Nro. 4 VALORACIN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME DE AUDITORA DE CARCTER ESPECIAL SOBRE LA SITUACIN ACTUAL DEL PROYECTO SAN JOS CALDERA SEGUN OFICIO DST-OF-1010-2013 DEL 21 DE AGOSTO DE 2013
Nro. Prrafos Observaciones Administracin 4.3 Con respecto a la disposicin 4.3, la Administracin alega que ya elabor un plan para la Puesta en Servicio Definitiva (PSD), el cual ya se est ejecutando, y est en su parte final. Falta la aprobacin de puesta en servicio por parte de la Comisin de Aprobacin de Puesta en Servicio (CAPS) como etapa final para autorizar la PSD. En cuanto a las garantas de cumplimiento por las obras que quedaran pendientes al momento de otorgarse la PSD, sealan que ya se han hecho estimados y se le han comunicado al Concesionario, no obstante el monto final se definir en el momento en que la CAPS otorgue su aprobacin final y se tome la decisin final sobre autorizacin de la PSD, debido a que hasta en ese momento se tendr un dato actualizado de las obras faltantes, pues el Concesionario ha seguido avanzado en la conclusin de stas. S No Parcial La observacin de la Administracin no se acoge pues si bien afirman que elaboraron un plan para la PSD y han venido trabajando en su ejecucin, an no se ha concluido y no han logrado el objetivo final de otorgar la PSD. Por otra parte, no aportan el plan mencionado, ni su cronograma de ejecucin y ni grado de avance. En cuanto a las garantas por obras pendientes, pese que se seala que las mismas quedaran definidas una vez que la CAPS otorgue su aprobacin, lo cierto es que esta Contralora General no ve ninguna contradiccin entre lo dispuesto y los comentarios de la administracin, pues el fondo de lo que se busca, es que en el Plan de accin se incluya la obligacin del Concesionario de otorgar las garantas que correspondan en caso de que queden obras pendientes.
Se acoge? Argumentos CGR
Nro. Prrafos Observaciones Administracin
4.4 Sobre la disposicin 4.4 indica la Administracin que no es procedente pues ya se estn ejecutando acciones para dar una solucin al congestionamiento, la cual consiste en una probable ampliacin de la va, para lo cual se requiere a futuro de los estudios tcnicos, legales y financieros, la estructuracin del proyecto y la adicin al contrato. Para ello, el Estado debe tomarse el tiempo necesario. Se prev tener en 2 meses aproximadamente, la propuesta inicial del Concesionario sobre el alcance de la ampliacin, adems indican que la Administracin ya se percat de esta necesidad. S No Parcial No remiten documentacin que demuestre las acciones que sealan haber ejecutado. Ahora bien, los planteamientos estn en una fase preliminar, lo cual se evidencia cuando indican que los anlisis apuntan a una probable ampliacin de la va para lo cual se requiere una estructuracin tcnica, legal y financiera. Por lo tanto se mantiene la disposicin en los mismos trminos planteados por la Contralora.
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4.5 y 4.6 En cuanto a las disposiciones 4.5 y 4.6 seala la Administracin que, an desde antes de la salida de este informe, ya se vienen realizando acciones con la finalidad de lograr las conciliaciones solicitadas por la Contralora. Al respecto se realiz una reunin el 25 de julio de 2013 entre la Gerencia de Proyecto, la Direccin de Proyectos, la Supervisora y el Concesionario donde se expusieron los criterios de las partes y se sealaron diferencias. Se acord que la Administracin remitiera su criterio por escrito al Concesionario, lo cual ya se efectu y se est a espera de que el Concesionario conteste para continuar la discusin. Adems se indic que es necesario referirnos a que no ha sido bien interpretado lo manifestado por la Gerencia del Proyecto- punto 2,54 del informe de la Contralora, pues se reconoce en el mismo prrafo, que la Gerencia afirma que pese a que no est reglamentado en el contrato, la conciliacin es conveniente y que trabajar al respecto, lo que as se ha venido realizando.../...se considera que esta disposicin ya se est ejecutando y por tanto no es procedente . S No Parcial
No se acoge el aspecto relativo a que la disposicin no es procedente, ya que a pesar de que afirman que la disposicin ya se est ejecutando, la documentacin que aportan demuestra que apenas estn iniciando con el proceso de conciliacin y hasta el momento no han llegado a ningn acuerdo concreto sobre el tema. Por lo tanto, ambas disposiciones 4.5 y 4.6 se mantienen.
4.7 En relacin con la disposicin 4.7, indica la Administracin que debera reformularse la instruccin pues se ha venido trabajando en: elaboracin de un convenio para, entre otros, obtener apoyo de la Polica de Trnsito; aprobacin del equipo de pesaje por autoridades competentes, y pedir a la Concesionaria (oficio SJC-1171/07-2013, de julio 2013), informacin sobre las medidas que adoptar en relacin con el espacio de estacionamiento...". No es posible afirmar que se cumplir con el plazo dispuesto por la CGR, porque se depende de otras entidades aparte del CNC. El oficio SJC-1117/07-2013 adjunto a la respuesta de la Administracin, indica que "...la operatividad y funcionalidad del sistema de pesaje es de entera responsabilidad de esa Concesionaria y con el fin de continuar con la estructuracin del Convenio le solicito remitir la siguiente informacin:.../...3.Localizacin de las zonas de descarga en caso de sobrepeso detectado por la autoridad.../...8. Diseo y ubicacin de las oficinas de la polica..."
No
Parcial
No se adjunta respuesta de la Concesionaria al oficio SJC-1117/07-2013. Lo que se adjunta es un borrador del convenio, donde se establece que el Concesionario ser responsable de que las zonas donde se ubiquen las estaciones de pesaje mvil cumplan con las reas adecuadas para el estacionamiento de los vehculos, para permitir la libre circulacin y seguridad, y que los vehculos que excedan los pesos permitidos por ley puedan permanecer hasta tanto no se traslade su carga a otro vehculo. Por otra parte, el tema de la zona de estacionamiento y edificaciones no es un asunto cuya solucin dependa de la Polica de Trnsito o de otras autoridades, sino que deben resolverlo el CNC y el Concesionario. Si bien la suscripcin del Convenio indicado por el Secretario Tcnico en el oficio de observaciones, y dems acciones realizadas, pueden ser parte de la solucin a los problemas detectados en la
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operacin y funcionamiento del sistema de control de pesaje en la va concesionada, esto no contradice la existencia de los problemas sealados por esta Contralora General, ni disminuye la responsabilidad del CNC de hacer cumplir al Concesionario sus obligaciones y garantizar el correcto funcionamiento de dicho sistema, por lo tanto la informacin aportada no vara lo dispuesto por la Contralora.
4.8 En cuanto a la Disposicin 4.8 seala la Administracin que sta ha sido superada desde hace meses por acciones de la Administracin por lo que debe ser eliminada. En el ao se han realizado mejoras al plan, en febrero se recibi del Concesionario una lista inicial de obras a realizar durante el verano 2013, y desde entonces varias veces ha habido ajustes con base en observaciones de informes de la Supervisora, LANAMME y consultores de la Concesionaria. Se est trabajando en un formato base de plan que pueda ser alimentado permanentemente, que adems optimice su seguimiento. Se tiene proyectado contar con la herramienta, en el mes de noviembre de 2013, para que el Plan Anual 2014, sea entregado por el Concesionario con el nuevo formato. Adjuntan el oficio del SJC-1283/08-2013 de 1 de agosto girado al Concesionario, e indican que estn a la espera de respuesta para realizar la aprobacin del Plan de 2013. S No Parcial
Aunque estn trabajando para hacer mejoras al formato y a los planes, todava no est aprobado el Plan de 2013, por lo tanto no cambia lo solicitado por la Contralora en esta disposicin.
4.9 Sobre la disposicin 4.9 seala la Administracin que el LANAMME es el nico laboratorio en Costa Rica capaz de realizar este tipo de estudios, y actualmente es el que realiza las pruebas, tanto para el Concesionario como por las responsabilidades a su cargo. Se est adems solicitando al Laboratorio una equivalencia de equipos e indicadores para poder evaluar en los trminos contractuales. Consideran que siendo LANAMME un ente confiable, el control de los ndices es razonable. Si la CGR insiste en la disposicin realizarn los esfuerzos presupuestarios para realizar ese gasto adicional, contratando a ese Laboratorio o promoviendo una contratacin internacional, lo cual tomar un periodo de al menos ao y medio, para luego ejecutar la evaluacin. S No Parcial
Sobre este particular debe tener en cuenta la administracin que son evaluaciones establecidas en el contrato que ella misma propici, sin tomar en cuenta que es un instrumento que facilitara el establecimiento de multas. Por estas razones esta Contralora General no encuentra, sustento sobre lo alegado. Ahora bien, siendo que segn se informa tendrn que hacer la equivalencia de equipos e indicadores para evaluar la condicin del pavimento en los trminos del contrato de concesin, y por lo lento que puede ser el proceso para contratar el estudio, se acepta ajustar el plazo de un ao a 18 meses.
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4.10 En relacin con la disposicin 4.10 indic la Administracin que existe un procedimiento en proceso de implementacin, adems de la regulacin establecida en el contrato. Se est trabajando en la optimizacin del procedimiento actual y formalizacin de un protocolo de aplicacin de multas. Para ello se busca primero conciliar criterios o estndares de trabajo entre la Gerencia, Supervisora y Concesionario para promover la realizacin eficiente de las diferentes tareas y evitar la aplicacin de multas, bajo el parmetro de obtener el cumplimiento cabal del contrato; segundo, establecer un sistema de comunicacin Administracin/Concesionaria; tercero imposicin de multas de acuerdo a lo dispuesto en el Contrato. Solicitan ampliar el plazo sugerido por la CGR a seis meses. S No Parcial
La Administracin no hace referencia a si dentro del protocolo que se est formalizando van a definir tiempos de accin para la Supervisora, Gerencia, Secretario Tcnico y Direccin Jurdica del CNC. Si bien deben ajustarse al procedimiento de multas dispuesto en el Contrato, esto no ha sido ni es suficiente, para garantizar reduccin en los tiempos de trmite. Se acoge la solicitud de ampliacin de plazo de tres a seis meses, en virtud de los razonamientos dados. 4.11 Sobre la disposicin 4.11 indic la Administracin que el tema de control de pesaje es de alta complejidad porque involucra presuntos incumplimientos por parte del Concesionario as como; obligaciones pendientes por parte del Estado. Se solicita que se ample el plazo de uno a tres meses. S No Parcial
Se acoge? Argumentos CGR Nro. Prrafos Observaciones Administracin
Se ampla el plazo dadas las justificaciones que brinda la administracin.
4.12 En cuanto a la disposicin 4.12, la Administracin indica que no puede desvincularse del apoyo de una empresa privada para la ejecucin de la Supervisin del Contrato de Concesin, adems que tiene en custodia y de fcil acceso todos los documentos emitidos por la Supervisora que le permiten resguardar la informacin y accesarla fcilmente. S No Parcial
Las actividades necesarias para reducir la dependencia estn enfocadas en la reduccin del riesgo que ante una eventual ausencia de la Supervisora no se cuente con una herramienta ni el conocimiento para realizar las actividades de control, de tal manera que la Administracin se asegure la continuidad en el control del proyecto ante cualquier eventual ausencia de la Supervisora, no as en prescindir de la empresa Supervisora o traspasar las funciones a la administracin. Lo que pretende esta Contralora General es que la Administracin elabore un plan que minimice el riesgo de esta dependencia y asegure contar con la Supervisin del proyecto de manera continua. Por lo tanto se ajusta la disposicin en los trminos antes sealados.

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INFORME NRO.

DFOE-IFR-IF-08-2013 11 de setiembre de 2013

DIVISIN DE FISCALIZACIN OPERATIVA Y EVALUATIVA

REA DE FISCALIZACIN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

Digitally signed by ALLAN ROBERTO UGALDE ROJAS (FIRMA)

INFORME NRO. DFOE-IFR-IF-08-2013 RESUMEN EJECUTIVO

INFORME NRO. DFOE-IFR-IF-08-2013 11 de setiembre de 2013

Clusula 1.8.6. del contrato de concesin.

Acuerdo N 5 de la Sesin Ordinaria N 21-2010, celebrada el 21 de octubre de 2010,

Oficio N SJC-1584/11-2011 del Gerente de Proyecto San Jos Caldera

Unidad de pesaje en Intercambio de Escobal de Atenas.

Unidad de pesaje ubicada en Salinas.

Sitio previsto - unidad de pesaje, salida a Escobal

Visita realizada el da 26 de octubre de 2012.

Equipo de pesaje ubicado en la Estacin de Peaje de Pozn.

Oficio SJC-0525/04-2013 del 8 de abril de 2013 de la Gerencia de Proyecto.

Periodo oct-12 nov-12 dic-12 ene-13 feb-13

Vehculos con exceso de peso 840 1.125 1.380 1.445 1.666

22/02/2010 07/10/2008 30/09/2010

1067 1570 847

875 1436 655

503 561 503

04/10/2010 23/11/2010 26/10/2010

843 793 821

651 n.a 3/ 680

472 n.a 3/ 523

06/01/2011 19/07/2011 24/09/2010

749 555 853

455 n.a 3/ n.d

340 n.a 3/ n.a 4/

Cuadro Nro.3 Acuerdos tomados por la Junta Directiva del CNC

Fuente: Informes de Supervisin.

Oficio SJC-0622/04-2013 del 23 de abril del 2013.

Marginal Rincn Chiquito 3, Longitud 1.659 m. Falta construir 240 m.

Segn el Gerente de Proyecto, la obra est en proceso de ejecucin.

Pendientes de construir 243 m por encontrarse un predio en proceso de liberacin.

Puente peatonal de Balsa

Se acoge? Argumentos CGR

Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se acoge? Argumentos CGR

Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se acoge? Argumentos CGR

Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se acoge? Argumentos CGR

Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se acoge? Argumentos CGR

Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se acoge? Argumentos CGR

Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se acoge? Argumentos CGR

Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se acoge? Argumentos CGR Nro. Prrafos Observaciones Administracin

Se ampla el plazo dadas las justificaciones que brinda la administracin.

Se acoge? Argumentos CGR

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