Sistema Previsional en El Perú PDF
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Panorama y Situacin
I-
APROXIMACIN CONCEPTUAL
los que estn en peor situacin se les apoye para completar su ahorro o
reciban prestaciones relativamente mayores a lo que aportaron.1
La evidencia disponible acerca del comportamiento de los trabajadores,
muestra de manera tpica un grado de miopa, pues las personas libradas
a su suerte, no hacen planes previsionales o no logran los niveles de ahorro
suficientes (de cualquier tipo que este sea, y no slo monetario) como para
financiar el periodo en el cual no pueden seguir laborando, sea porque les
es imposible, sea porque no consiguen empleo; careciendo entonces de un
ingreso estable para ese periodo.
En el agregado es posible afirmar tambin y de manera convencional que
los mercados privados no generan una cantidad del bien pensiones de
jubilacin en cantidades que la sociedad considere como suficientes y
adecuadas.
En la medida que las personas no son previsoras, se justifica que la
sociedad encuentre conveniente que el Estado intervenga obligando a los
trabajadores a tener comportamientos previsionales. En ese sentido las
pensiones de jubilacin son un bien preferente, un bien que el propio
Estado impone a los ciudadanos para su propio bien pero tambin teniendo
en cuenta que una buena parte de los costos de que un individuo no haya
comprado ese bien recae sobre los otros. Esta es una justificacin para
que exista un sistema de seguridad social, explica el derecho del Estado a
obligar a la gente a comprar un seguro (ahorrando) pero no a obligarlos a
comprrselo al propio Estado.2
En este proceso, el rol del Estado es importante, pues cubre en ltima
instancia riesgos sociales es decir aquellos que afectan masivamente a la
poblacin y desestabilizan los sistemas, por ejemplo la inflacin, en la
medida que puede imponer recaudaciones adicionales y que teniendo un
horizonte ms largo de existencia puede distribuir el peso entre las
generaciones.
Similar importancia reviste que los ciudadanos adviertan real y
conscientemente, que para el funcionamiento del sistema, el acceso a una
pensin est vinculado estrechamente con el ahorro logrado durante la vida
laboral. Mediante el ahorro forzoso se est adquiriendo una pliza que
cubre la prdida de ingresos ante la imposibilidad de seguir trabajando. Se
trata pues de ahorros logrados a lo largo de la vida y no de limosna o
caridad pblica y tampoco de transferencias que violenten la equidad.3
Los mecanismos de seguridad social previsional buscan asegurar el ahorro
para poder cubrir satisfactoriamente los requerimientos del consumo
durante la vejez, la invalidez y la sobre vivencia.
1
2
3
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7
8
a) Esquema:
b) Financiamiento:
c) Administracin:
d) Participacin:
obligatoria o voluntaria.
A. Uthoff, ob.cit. p. 44
3- La Deuda Previsional
Los esquemas administrados de manera pblica se fueron erosionando
progresivamente por varios factores de orden estructural: el relativo
envejecimiento de la poblacin; por tasas de reemplazo mal estimadas o
que no tuvieron en cuenta adecuadamente los factores incidentes, como por
ejemplo esperanza de vida, nivel de pensin y el plazo a que se obligan;
menor peso relativo de los empleos dependientes, formales y de ms alta
productividad (que son el grueso de la contribucin obligatoria) y en el
contexto, bajas tasas de crecimiento econmico.10
En esa dinmica los sistemas de pensiones derivaron primero en simples
esquemas de reparto, al desaparecer las reservas tcnicas; y
progresivamente se tornaron ms dependientes de las finanzas pblicas,
con dos restricciones muy claras: el nivel de la cotizacin de trabajador, que
incide sobre los costos laborales de contratacin; pero tambin el nivel de
obligaciones previsionales en el gasto pblico, que presiona sobre los otros
componentes del presupuesto, en especial sobre aqul que es ms flexible,
la inversin pblica.
El proceso de reforma tambin exigi un mecanismo de explicitacin de
deuda previsional. En sistemas de reparto cada generacin paga las
pensiones que corresponden a la anterior, en ese sentido no hay una deuda
especfica, lo que importa es que las obligaciones que se imponen a los
trabajadores futuros, es decir los beneficios prometidos a los trabajadores
presentes, no sean excesivas al mismo tiempo que financiables por esa
generacin laboral y en ese sentido sea sostenible.
Con la reforma surgi la necesidad de tener que expresar en pasivos
tangibles las promesas/compromisos de pago a futuro cuando se acredita el
derecho de tener una pensin; ello se expresa de dos maneras como bonos
del estado que reconocen aportaciones realizadas y como flujo de pagos
futuros para atender pensiones en periodos subsiguientes. De esta manera
se torna un asunto tangible el concepto deuda previsional.
En ese contexto las obligaciones pblicas deben cumplir diversos tipos de
compromisos:11
10
11
Valdra la pena motivar una investigacin detenida que muestre las particularidades que
adopta esta hiptesis que normalmente se argumenta en Amrica Latina.
A. Uthoff, ob.cit. p. 52
12
13
II-
A- El Sistema de la 2053014
a. Este rgimen fue diseado como sistema de reparto y cerrado, para
los trabajadores del Estado de la carrera pblica DL 276, no
incorporados a DL 19990. Se le conoce como cdula viva
significando que cualquier incremento de remuneraciones pblicas
arrastra un aumento similar en las pensiones acordadas.
b. Solo podan ingresar a l los servidores del sector pblico que haban
ingresado a laborar en el Estado antes de 1962, ante una
reincorporacin se deba optar por la pensin o la remuneracin con el
pase al DL 19990.
c. Principales caractersticas de la pensin:
Se regulan sobre la base del ciclo laboral mximo de treinta aos
(varones) y veinticinco aos (mujeres); son renovables para quienes
14
Informe sobre los Regmenes Previsionales de los DL 19990 y 20530 y otros a cargo del
Estado.
g. Planillas
PENSIONES D.L. 20530 : 2003
RANGO DE PENSIONES
Pensionistas
Cantidad
%
Planilla Anual
millones S/. 1/
%
Ms de S/. 5113
Ms de S/. 3000 hasta S/. 5113
Ms de S/. 1550 hasta S/. 3000
Ms de S/. 0 hasta S/. 1550
600
3 153
17 895
268 874
0,2
1,1
6,2
92,5
60
161
520
3 123
1,5
4,2
13,5
80,8
TOTAL
290 522
100,0
3 863
100,0
1/ Estimado
Fuente: ONP
Elaboracin: BCRP
h. Financiamiento
En el 2003, los S/. 3 863 millones considerados en el Presupuesto del
Sector Pblico, ser cubiertos casi en su totalidad con recursos ordinarios
del Tesoro Pblico. Una fuente distinta16 anota que la carga previsional del
Estado para la Planilla 20530 es de S/. 4 577 millones, equivalente al 98 %.
i. Reformas
Diversos intentos de reforma17 han sido declarados inconstitucionales
por el Tribunal Constitucional. Sin embargo este mismo Tribunal ha
declarado cerrado el ingreso de pensionistas al rgimen previsional
del D.L. 20530, con importantes precisiones acerca de los 4 aos de
formacin y la referencia al trabajador activo.
j. Nueva normatividad:
16
17
Exposicin del Vice Ministro de Economa ante la Comisin de Seguridad Social del
Congreso de la Repblica, Octubre 2003
cfr. Disposiciones especficas de: Ley de Presupuesto 1992, Ley de Presupuesto 1994,
Decreto Legislativo 718, Ley 26835, Ley 26617.
B- El Sistema de la 1999018
a.
b.
c.
d.
18
19
20
Afiliados y Pensionistas
Al 31 de diciembre de 2002 existan 914,757 trabajadores activos y
401,276 pensionistas.
Un documento reciente de la ONP22, menciona una poblacin
pensionista del SNP alcanz los 383 737, en tanto que la cantidad de
afiliados registrados en el SNP alcanza a cerca de 900 mil
trabajadores, no obstante mensualmente se recibe en promedio el
pago proveniente de 430 mil ( es decir el 47 %)
f.
Aportes
Actualmente la tasa de contribucin al rgimen es de 13% de la
remuneracin pensionable, la cual es asumida por el trabajador. El
monto de contribuciones no cubre la carga pensionaria actual,
representando las primeras, aproximadamente el 25% por ciento de la
segunda.
g.
Pensiones
Las pensiones se rigen por topes mnimo (S/. 415) y mximo (S/. 857) de
las pensiones.
h.
Financiamiento
En el 2003, de los S/. 2 424 millones considerados en el Presupuesto del
Sector Pblico, S/. 1 764 millones , el 72%, ser cubierto con recursos
ordinarios del Tesoro Pblico. Segn otra fuente23 en 2003 la carga
previsional del Estado financia S/. 2 031 millones de la planilla 19990
equivalente al 72 %; 18 % proviene de aportes y 10 % viene del Fondo
Consolidado de Reservas.
21
22
23
b. Las AFP captan los aportes obligatorios de los trabajadores afiliados que
luego invierten en el mercado de capitales, cuyos rendimientos son
capitalizados en una cuenta individual, a fin de que en el momento de
jubilacin el ahorro logrado financie una pensin de jubilacin.
c. Principales caractersticas:
La incorporacin se realiza a travs de un contrato de adhesin entre el
afiliado y una AFP, que se produce de manera automtica si a los 10
das de iniciado su periodo laboral no ha comunicado expresamente su
eleccin por el SNP. La reversin al SNP fue posible hasta 1996 y existe
un procedimiento para la nulidad de contrato con causales acreditadas.
Las AFP guardan una separacin patrimonial con los Fondos que
administran.
A los 65 aos sobre la base del fondo ahorrado, recibe una prestacin
de jubilacin segn alguno de las 4 modalidades vigentes que
proporciona la AFP o una compaa de seguros. Se ha legislado sobre
Bonos de Reconocimiento Complementarios para los casos de pensin
mnima por fondo insuficiente y jubilacin adelantada por actividad de
riesgo.
Est sometido a supervisin y control de la SBS con una adjunta de
AFPs.
d. Principales Cifras
Segn la SBS26 se tiene 3 116 828 personas afiliadas al sistema, de los
cuales 1 270 000 son aportantes activos es decir el 40 %.
24
25
26
> 60
1,6%
IIIA-
27
28
29
946 - 12 531
007
4 978
Total
Dficit /
Reserva
Actuarial
mill US$
- 15 151
- 25 878
- 11 - 41 029
500
El Impacto Fiscal
En el caso de la 20530 se hacen las estimaciones sobre la base de la planilla de 1997 y
realizando los ajustes al ao 2000. No toma en cuenta los fallos del Tribunal Constitucional
sobre incorporaciones al rgimen y bonos de productividad. Se asume un T.C. de 3,513 y
una tasa de inters del 4. Cfr. Regmenes de Pensiones a cargo del Estado
www.bcrp.gob.pe
El segundo tema tiene que ver con el gran peso relativo de las
transferencias para la atencin de planillas y el peso relativo de las
obligaciones previsionales en el gasto pblico presupuestado.
Sobre el aporte para planillas de pensiones se tiene el siguiente cuadro
donde se muestra su enorme importancia:
31
31
Exposicin del Vice Ministro de Economa ante la Comisin de Seguridad Social del
Congreso de la Repblica, Octubre 2003
C-
464
2 120
74
2 659
511
Portafolio Consolidado
IVA-
32
511
3 170
33
34
35
36
Se puede examinar este aspecto en los textos: Reflexiones sobre el Sistema de Pensiones;
Carta PRE-077-2002 de la Asociacin de las AFP; y Oficio EF 094-2002-Presidencia del
BCRP, de mayo y Junio de 2002; y publicados en www.bcrp.gob.pe. Sobre este tambin los
trabajos de Paz y Ugaz y Jorge Rojas en www.consorgio.org.
Ver por ejemplo el Cuadro 32 del Boletn Estadstico AIOS 9, Jun 2003.
Presentacin de la Superintendencia de Banca y Seguros, a la Comisin de Seguridad
Social.
Gracias a los procesos de licitacin implementados, a partir del 1 de noviembre, las primas
de seguro se han reducido en 25 % aproximadamente y como promedio simple (de 1,23% a
0,92%), reduciendo el aporte obligatorio de 11,5% a 11,19%
B-
a) Reversin al SNP
Por Ley se posibilit que los afiliados al SPP pudieran retornar al SNP
dentro de los dos aos siguientes (hasta 6-Dic-94) cuando se trataba de
varones mayores de 55 aos y mujeres mayores de 50 aos, aduciendo la
creencia equivocada de tener derecho a Bono de Reconocimiento. Esta
posibilidad fue prorrogada por Ley hasta 1-Jun-96
b) La posibilidad de nulidad del contrato SNP
37
38
39
Segn los clculos del MEF40 esta proteccin que se entrega va Bonos
Complementarios de Jubilacin Adelantada y Bonos Complementarios de
40
Pensin Mnima supone en el 2004 desembolsos entre US$ 500 mil y US$
3 millones explicados por la redencin de estos ttulos.
d) Hay algn incentivo pendiente para retornar al SNP?
El BCR afirma41 que ms all de la legislacin existente existe un tramo de
trabajadores de cierto rango de remuneraciones y aos de nacimiento que
para los cuales existe el incentivo de traslado.
La simulacin realizada por el BCR muestra las pensiones resultantes en el
SNP y SPP para un trabajador que naci en 1958, ingres al mercado
laboral a los 21 aos de edad, tiene una remuneracin de S/. 900, se afili
al SPP en 1993 y se mantiene en el sistema hasta los 65 aos.
Considerando los supuestos mostrados en el cuadro, este trabajador
alcanzara en su jubilacin una pensin de S/. 792 en el SNP; mientras
tanto, asumiendo una rentabilidad real promedio anual de 6,57%, en el SPP
lograra una pensin de S/. 685, equivalente al 87% de lo que obtendra en
el SNP.
En trminos agregados, estima el BCR que de permitirse la desafiliacin un
total de 191 mil trabajadores afiliados al SPP se trasladaran al SNP, lo que
elevara el monto de la transferencia presupuestal actual del Tesoro Pblico
a la ONP por concepto de pago de pensiones en no menos de US$ 3 200
millones, en valor actual. Este costo estimado podra resultar mayor ante
variaciones en los supuestos sealados
Finalmente advierte el BCR que si bien es cierto que el potencial traslado
entre sistemas pensionarios beneficiara indudablemente al trabajador en
trminos de una mayor pensin de jubilacin, el costo asociado al
diferencial de pensiones tendra que ser afrontado por el Estado a travs de
un incremento futuro de los impuestos, una reduccin de los gastos
corrientes o de los gastos de capital o una combinacin de estos tres
elementos.
El tema es entonces evaluar de qu manera se enfrenta este asunto, pues
evidentemente se debiera evaluar a profundidad entre opciones tales como:
el estudio de cada uno de los casos para atencin ad-hoc, emitir un tipo de
bonos de reconocimiento complementarios para una pensin en el SPP
(similar a la del SNP); o el retorno al SNP al fin del periodo laboral
aportando al FCR el saldo de su cuenta individual de capitalizacin42.
C-
41
42
REFLEXION FINAL
La decimotercera Poltica de Estado del Acuerdo Nacional, sostiene el Acceso
Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social; y en especfico ... el
Estado ... j) promover el acceso universal a la seguridad social y fortalecer un
fondo de salud para atender a la poblacin que no es asistida por los sistemas de
seguridad social existentes; k) desarrollar polticas de salud ocupacionales,
extendiendo las mismas a la seguridad social ...
El problema de la Universalizacin de la Seguridad Previsional sigue siendo
el gran desafo peruano; y la nica forma de lograrlo pasa por una
asignacin ms eficiente de los escasos recursos dispobles, donde cada
uno de los pilares de funcionamiento cumpla su rol adecuadamente y
permita ms grados de libertad al Estado para tener polticas pblicas
previsionales sobre la base de impuestos generales y con relacin a los 2/3
de peruanos mayores de 60 aos que no tienen acceso a ningn sistema o
programa.
Referencias Bibliogrficas
Banco Central de Reserva del Per Regmenes de Pensiones a cargo del
Estado;
Sub
gerencia
del
Sector
Pblico,
Departamento de Anlisis del Sector Pblico, 14 de
Julio de 2003; www.bcrp.gob.pe
Cepal
43
Sobre este asunto se puede revisar Reflexiones sobre el Sistema de Pensiones; Carta PRE077-2002 de la Asociacin de las AFP; y Oficio EF 094-2002-Presidencia del BCRP, de
mayo y Junio de 2002; y publicados en www.bcrp.gob.pe; y Oficio 157-2003 de la
Presidencia BCR.
Per
Per
Stiglitz, Joseph
Uthoff, Andreas