Este documento describe el contexto de los derechos humanos y la protesta social en México. Señala que México enfrenta una crisis de derechos humanos con altas tasas de desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y homicidios. También existe impunidad y violaciones al debido proceso y acceso a la justicia. En este contexto, se han presentado varias iniciativas de ley que pretenden restringir el derecho a la protesta y libertad de expresión. El documento concluye que estas leyes violan los derechos human
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Este documento describe el contexto de los derechos humanos y la protesta social en México. Señala que México enfrenta una crisis de derechos humanos con altas tasas de desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y homicidios. También existe impunidad y violaciones al debido proceso y acceso a la justicia. En este contexto, se han presentado varias iniciativas de ley que pretenden restringir el derecho a la protesta y libertad de expresión. El documento concluye que estas leyes violan los derechos human
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AUDIENCIA TEMÁTICA
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Título original
AUDIENCIA TEMÁTICA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Este documento describe el contexto de los derechos humanos y la protesta social en México. Señala que México enfrenta una crisis de derechos humanos con altas tasas de desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y homicidios. También existe impunidad y violaciones al debido proceso y acceso a la justicia. En este contexto, se han presentado varias iniciativas de ley que pretenden restringir el derecho a la protesta y libertad de expresión. El documento concluye que estas leyes violan los derechos human
Este documento describe el contexto de los derechos humanos y la protesta social en México. Señala que México enfrenta una crisis de derechos humanos con altas tasas de desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y homicidios. También existe impunidad y violaciones al debido proceso y acceso a la justicia. En este contexto, se han presentado varias iniciativas de ley que pretenden restringir el derecho a la protesta y libertad de expresión. El documento concluye que estas leyes violan los derechos human
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AUDIENCIA TEMTICA
COMISIN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Derechos Humanos y Protesta Social en Mxico
Que presentan las organizaciones que conformamos el Frente por la libertad de expresin y la protesta social en Mxico. 1
Mxico, D.F. 30 de octubre de 2014 INTRODUCCIN
1 Article 19, Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria O.P., Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez; Centro de Justicia para la Paz y el Desarrollo, (CEPAD); Colectivo de Abogadas y Abogados Solidarios, (CAUSA); Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, (FUNDAR); Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia, (IMDHD); Propuesta Cvica; Servicios y Asesora para la Paz, (SERAPAZ); Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos, (RED TDT). 2
La protesta social puede entenderse de distintas maneras. Sea que se conciba como un derecho autnomo o como una de las variantes del ejercicio de otros derechos como la libertad de expresin y de reunin, todas encierran una misma lgica. La manifestacin como un elemento indispensable de todas las sociedades democrticas. Es, al mismo tiempo, un canal para expresar la disidencia, el desacuerdo y la inconformidad ante las acciones del gobierno por parte de las personas y comunidades. Adems, es un catalizador del debate abierto de los temas de inters pblico. Un mecanismo de participacin poltica y un instrumento de defensa y garanta de muchos otros derechos que son consustanciales para la dignidad humana. La protesta es un elemento integrador y esencial del orden democrtico. Como ncleo esencial de la democracia opera como una garanta de derechos. Es un dispositivo de proteccin y autotutela, entendida como un mecanismo de accin en el que los titulares de un derecho emplean vas directas para su exigencia o defensa, sobre todo ante la ineficiencia de los mecanismos jurdicos existentes y la indiferencia gubernamental frente a un problema social. El derecho a la protesta social integra y emplea los derechos constitucionales de reunin, manifestacin de las ideas y libre expresin, asociacin y peticin, entre otros. De ah su compleja naturaleza jurdica y su interaccin: es un derecho compuesto por otros derechos que sirven de medio para proteger, exigir y hacer vigente algn otro derecho o derechos. A la vez opera como un derecho autnomo cuyo desarrollo se encuentra pendiente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En democracia, existen distintos principios que funcionan como elementos necesarios e indispensables (como condiciones o precondiciones democrticas) que deben cumplirse de manera efectiva por el Estado. La ausencia, lesin o distanciamiento de estos principios, aleja al sistema de que se trate, de un sistema verdaderamente democrtico. Ah donde estos principios han sido suplantados u olvidados, la idea de la democracia no puede sostenerse. De esta manera, el pluralismo, la diversidad, la tolerancia, la participacin, el respeto y reconocimiento del otro, la libre determinacin o autonoma, entre otros, son principios que deben ser garantizados por el Estado. Todos ellos son transversales a la protesta social; es a partir de su respeto y robustecimiento, que la protesta puede ser ejercida de manera plena y adecuada en trminos democrticos. La protesta social se vincula histricamente con el fortalecimiento de la vida democrtica en la medida que opera como un elemento que posibilita la deliberacin, consenso y resolucin sobre cuestiones de inters pblico y trasparentar as las determinaciones del Estado. Es un fenmeno que 3
dinamiza la accin colectiva y permite llevar al espacio pblico los requerimientos de sectores sociales desaventajados que sin este mecanismo no podran ser atendidos y representados en los canales de dilogo institucionales. Sin embargo, la protesta social no pasa por un buen momento en la actualidad. Distintos gobiernos en el mundo han mostrado la dificultad de relacionarse con ella y han cometido, por accin o por omisin, violaciones a los derechos de las personas que se manifiestan. A travs de distintos mecanismos, se han tomado acciones de diferente nivel para intentar limitar las voces disidentes y los espacios de protesta. Muchas de las democracias hoy en da no cuentan con mecanismos formales de participacin y de respuesta a las demandas de distintos grupos, que se consideran oprimidos o que no estn de acuerdo con las polticas gubernamentales, y si existen muchos de ellos son inoperantes ante ciertos grupos sociales, adems se utilizan mtodos tanto directos como indirectos de limitacin ilegtima de la protesta social. En este sentido, lo que se expone a continuacin en este informe, busca hacer un primer acercamiento al tema de la protesta social en Mxico, desde una perspectiva que problematiza el ejercicio pleno de derechos y libertades en tres momentos: antes, durante y despus de la protesta.
I. CONTEXTO El pas enfrenta una crisis de derechos humanos manifiesta en la inestimable cifra de desapariciones forzadas, 2 de ejecuciones extrajudiciales, 3 de homicidios; 4 en la persistencia de la tortura y otros tratos inhumanos y crueles, 5 en las detenciones arbitrarias, el abuso a migrantes, 6 en la situacin que
2 En un informe presentado en junio de 2014 por varias organizaciones de sociedad civil al Comit contra la Desaparicin Forzada de la ONU, se documenta un total de 20,810 personas desaparecidas oficialmente reconocidas entre 2006 y mayo del 2014. De acuerdo a las listas depuradas, existen 13,195 personas desaparecidas durante el sexenio del Presidente Felipe Caldern, ms 7,615 personas desaparecidas en lo que va del sexenio del Presidente Enrique Pea Nieto. 3 El IMDHD y la CMDPDH sealan en su informe que desde 2007, al menos 80,000 personas fueron ejecutadas en hechos relacionados con el combate a la delincuencia organizada (IMDHD, 2013: 2). 4 El informe Ejecuciones extrajudiciales en el contexto de la militarizacin de la seguridad pblica la CMDPDH seal: que La militarizacin de la seguridad pblica ha tenido un impacto directo en la tasa de homicidios, dejando un saldo de al menos 80.000 personas ejecutadas en hechos relacionados con el combate a la delincuencia organizada (CMDPDH, 2013: 2). 5 En su informe la Red TDT seala que la tortura ha sido una prctica sistemtica en Mxico y motivo de numerosas recomendaciones de los mecanismos de proteccin de los derechos humanos (RedTDT, 2012: 16- 4
viven sus defensores y tambin los periodistas. 7 A todo lo anterior, baste agregar el grave dficit que atraviesa el ejercicio y disfrute pleno de otros derechos (como la tierra y el territorio, el debido proceso, el acceso a la justicia, al agua, a la participacin ciudadana, el acceso a una vida libre de violencia, a la diversidad sexual, la igualdad de gnero, por nombrar slo algunos), para concluir en que el contexto general de los derechos humanos en Mxico es poco alentador. Las expresiones de inconformidad y disenso en Mxico tienen su origen no slo en ese contexto adverso a los derechos humanos, sino tambin en un marco general de impunidad, de pobreza, 8 de omisiones y de complicidad del Estado, as como de violaciones claras a los derechos humanos que han valido la atencin de instancias tanto nacionales como internacionales, cuyo ltimo y lamentable ejemplo son los hechos ocurridos en Iguala, Guerrero. 9
A todo lo anterior se suman las distintas iniciativas de ley que pretenden inhibir, restringir e incluso castigar el ejercicio del derecho a la protesta y de las libertades de expresin, manifestacin y reunin pacficas, las cuales han sido mayoritariamente ignoradas por los organismos autnomos garantes de los derechos humanos, tanto a nivel local como federal. Leyes de esta naturaleza no solamente violan el ejercicio de derechos humanos reconocidos tanto por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, como por instrumentos internacionales, sino que tambin abonan a la misma problemtica general que les da origen; puesto que por un lado, cierran el camino a la expresin de demandas sociales y a las muestras de
38). De 2007 a 2011 la CNDH registr un incremento de 425% en el nmero de denuncias por tortura: http://www.proceso.com.mx/?p=324190 6 Para mayor informacin se sugiere revisar el informe de Amnista Internacional sobre el caso e Mxico (AI, 2010: 16). 7 De igual forma, para este tema son de utilidad el informe de la Oficina del Alto Comisionado (OACNUDH, 2013) y el informe que recientemente public la Red TDT (RedTDT, 2014). 8 Segn cifras oficiales del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), el 10.4% de la poblacin mexicana se encuentra en pobreza extrema, esto es, carece del ingreso mnimo necesario para adquirir una canasta alimentaria, adems de no poder ejercer tres o ms derechos sociales. Estos niveles de pobreza aumentan significativamente en los municipios de poblacin de habla indgena, puesto que casi el 80% de la poblacin indgena se encuentra en situacin de pobreza, porcentaje del cual la mitad est en situacin de pobreza extrema. 9 El 26 de septiembre camiones de normalistas rurales de Ayotzinapa fueron interceptados por elementos de la polica, los cuales dispararon en contra tanto de los camiones como de los estudiantes que lograron descender de ellos, dejando como saldo a la fecha 6 normalistas asesinados y 43 desaparecidos. Una semana despus fueron descubiertas fosas comunes en las cercanas de Iguala en las que, a la fecha de la elaboracin de este documento, se han encontrado por lo menos 28 cuerpos humanos, de los cuales no se ha confirmado si pertenecen o no a los normalistas desaparecidos. 5
inconformidad y de disenso, y por el otro, no abren nuevos canales por medio de los cuales el Estado pueda recibir esas demandas para analizarlas y satisfacerlas. Este proceso, a su vez, generar mayores inconformidades por parte de la poblacin. De este modo, no solamente se excluye efectivamente a la ciudadana de participar de la vida pblica y democrtica, la cual de ningn modo puede constreirse nicamente a un contexto electoral, sino que tambin se propicia indirectamente el incremento de la inestabilidad social, puesto que a decir de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Mxico (OACNUDH Mxico), las manifestaciones y protestas constituyen una alternativa a la violencia que pueden suscitar las necesidades e intereses confrontados entre las personas y el Estado. 10 Privar a la ciudadana de estas alternativas, dentro de un contexto general de corrupcin y violaciones a las leyes y a los derechos humanos es, a parecer del Frente por la Libertad de Expresin y la Protesta Social, una poltica errada emprendida por los gobiernos federal, estatal y municipal. A este respecto debe sealarse que a pesar de que Mxico ha firmado y ratificado la mayora de los instrumentos de derechos humanos regionales e internacionales y de que ha atendido frecuentes invitaciones a los mecanismos en la materia y de organizaciones no gubernamentales de derechos humanos para que sometan a escrutinio la situacin imperante en el pas, la realidad es que existe una amplia brecha entre el principio jurdico y la experiencia de las personas que entran en contacto con la ley y necesitan de su proteccin. Como ejemplos de lo anterior sealaremos 5 mbitos generales, a saber: las violaciones a los derechos humanos de la poblacin migrante, los casos de tortura que ocurren en el pas, las desapariciones, la violencia suscitada por el crimen organizado y las cotidianas violaciones al derecho a la libertad de expresin. Si bien estos elementos no alcanzan a describir el panorama general de los derechos humanos en Mxico, consideramos que tienen amplia relevancia en el contexto de las protestas y las manifestaciones, puesto que son factores que generan un crculo vicioso: a la vez que generan causas por las cuales protestar, tambin construyen un marco en el que no existen condiciones ni
10 Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Mxico, Estndares Internacionales sobre los Derechos Humanos en el Contexto de las Manifestaciones, pgina 3. Este documento fue generado por la OACNUDH Mxico en el ao de 2014 en el contexto general de la presentacin de leyes anti-protesta en distintos estados de la repblica mexicana. 6
garantas para ejercer, con seguridad y respeto a la persona, los derechos a la protesta, a la libertad de expresin, reunin y manifestacin. A pesar del reconocimiento formal de la libertad de expresin y prensa y de la existencia de leyes para su proteccin, estos derechos se ven seriamente amenazados en Mxico a consecuencia de: mecanismos ilegtimos de control gubernamental sobre los medios de comunicacin; la vigencia de leyes penales que criminalizan la difamacin; la violencia hacia las y los periodistas reflejada en el incremento de ataques perpetrados por agentes gubernamentales y por la delincuencia organizada, todo esto agravado por una impunidad generalizada. Debe sealarse que a pesar de que la CNDH document un aumento del 700% en los ataques a periodistas entre el ao 2000 y julio de 2013 11 , la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos en contra de la Libertad de Expresin (FEADLE), creada en julio de 2010, solamente ha consignado 47 casos, de los cuales ha dictado una sola sentencia 12 . Las protestas y manifestaciones, en las cuales se ejercen los derechos a la libertad de expresin, reunin, peticin, entre otros, tambin han sido afectadas: en algunos Estados se han producido incidentes violentos en diferentes marchas crticas hacia las polticas gubernamentales. Si bien se han dado casos de violencia por parte de manifestantes, tambin se ha documentado la existencia de detenciones arbitrarias, procesamientos injustos, falseamiento de pruebas, uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades e incluso, casos de tortura. Casos paradigmticos de lo anteriormente expuesto incluyen, por un lado, a las manifestaciones del 1 de diciembre de 2012 en la Ciudad de Mxico, durante las cuales la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal document 99 casos de detenciones ilegales, 24 violaciones a la integridad personal y 6 casos de tortura. 13 Por otro lado, se encuentra tambin la protesta del 9 de julio de 2014 en la comunidad de San Bernardino Chalchihuapan, Puebla, en la
11 El 19 de agosto de 2013, la CNDH emiti la Recomendacin General No. 20 sobre agravios a periodistas en Mxico y la impunidad imperante, que llamaba a las autoridades a poner fin a la impunidad, proporcionar medidas de proteccin a periodistas cubriendo temas sensibles, reparar el dao a las vctimas de la violencia y revisar la eficacia de la accin de las diferentes instancias implicadas. Vase: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5310858&fecha=19/08/2013 12 Ver http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5310858&fecha=19/08/2013 13 Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, Recomendacin 07/2013. Para los casos de las detenciones ilegales, vanse las pginas 34 a 35; para los casos de tortura y violaciones a la integridad personal, vanse las pginas 56 a 69. 7
que los pobladores fueron agredidos por policas municipales quienes, haciendo uso desproporcionado de la fuerza, balas de goma y latas de gas 14 , buscaron dispersar a las personas que se manifestaban. Durante estas acciones result gravemente herido Jos Luis Alberto Tehuatlie, un nio de 13 aos, quien perdera la vida el 19 de julio a consecuencia del impacto de una bala de goma en la cabeza. El saldo general de los heridos en esa manifestacin sigue sin ser claro, pues los pobladores reportaron 70, el gobierno del estado de Puebla solamente 3 y, luego de un periodo de silencio de un mes y medio, la CNDH report 9. 15
En el caso de Puebla, las acciones de los agentes estatales se dieron en el marco de una ley que las habilitaba: la Ley para Proteger los Derechos Humanos y Regular el Uso Legtimo de la Fuerza Pblica, aprobada en mayo de 2014 y conocida como la Ley Bala, puesto que permite el uso de armas de fuego en contra de manifestantes. En lo que a la Ciudad de Mxico se refiere, los hechos del 1ero de Diciembre de 2012 sirvieron de pretexto para elaborar el Protocolo de Control de Multitudes, presentado en marzo de 2013, y cuyas directrices han generado ms encuentros violentos entre policas y manifestantes en la capital del pas. Como puede observarse en estos casos, a pesar de la aparente disposicin del gobierno mexicano para mejorar la situacin de los derechos humanos, los abusos generalizados cometidos en el contexto de la seguridad pblica siguen siendo uno de los obstculos principales en la proteccin de los derechos humanos y el acceso a la justicia. Consideramos tambin que las protestas y manifestaciones no son un problema, sino un derecho que posibilita la expresin y participacin de la sociedad. Es necesario reafirmar que toda protesta es consecuencia de otros factores y tiene detrs de s una causa: una demanda o inconformidad por acciones u omisiones del Estado, que no ha sido atendida por otras vas y por lo tanto, encuentra su cauce en el ejercicio del derecho a la protesta y la manifestacin pblica. Y es que en efecto: El Estado Mexicano no cuenta con un rea especficamente encargada de conocer y dar cauce a las demandas o a los motivos de informidad por parte de la poblacin; ms an: el tema es abordado nicamente desde la perspectiva de conflictos y del impacto que estos
14 Nayeli Roldn, Quin mat al nio Jos Luis Tehuatlie?, Animal Poltico, 21 de agosto de 2014. Disponible en: http://www.animalpolitico.com/2014/08/quien-mato-jose-luis-tehuatlie/ 15 Elvia Cruz, 9 otras vctimas de Chalchihuapan: sobrevivientes pero con secuelas, CNN Mxico, 13 de agosto de 2014. Disponible en: http://mexico.cnn.com/nacional/2014/08/13/9-otras-victimas-de- chalchihuapan-sobrevivientes-pero-con-secuelas 8
tienen en la gobernabilidad, lo cual abre caminos para criminalizar estas expresiones de disenso. Esta es y ha sido una poltica habitual en Mxico y denunciamos con preocupacin, que se ha acentuado desde diciembre de 2012. Lo anterior se sostiene a pesar de que la Subsecretara de Gobierno de la Secretara de Gobernacin tiene un rea de atencin a organizaciones sociales y de que la Presidencia de la Repblica cuenta con una ventanilla de atencin general, puesto que ninguna de esas instancias est provista de un rea de concertacin, con capacidades de mediacin y dilogo. Siguiendo la misma lgica, si bien en los estados de la repblica hay delegaciones de la Secretara de Gobernacin, stas no cuentan con un espacio de atencin a las demandas ciudadanas. Es por todo esto que sealamos que uno de los problemas que afectan el ejercicio de los derechos a la protesta, libertad de expresin, reunin, manifestacin y peticin en Mxico, es que las autoridades no reconocen la legitimidad de las demandas sociales, ni les brindan atencin, sino hasta que stas se elevan de tono y, a su juicio, pueden ser calificadas como un problema de gobernabilidad, postura que abona al discurso gubernamental de criminalizacin de las expresiones de disenso. El problema entonces no es la protesta, sino la ausencia de canales adecuados y voluntades de actores gubernamentales para conocer y satisfacer las demandas e inconformidades de la sociedad. La aprobacin de las denominadas leyes anti-protesta es un reflejo del desconocimiento de la realidad y contexto social por parte de las autoridades, que pretenden atacar, castigar y por lo tanto inhibir, el mecanismo legtimo de desahogo de un malestar en lugar de atender la causa del mismo. II. LIMITACIONES O VIOLACIONES PREVIAS A LA PROTESTA SOCIAL I. REGULACIN NORMATIVA DE LA LIBERTAD DE EXPRESIN, REUNIN Y PROTESTA SOCIAL EN MXICO i.i. Regulacin directa de las manifestaciones En el ltimo ao las autoridades legislativas, realizaron diversas iniciativas y leyes que demuestran la voluntad tendente a restringir las libertades de expresin y de reunin, y que atentan contra la libertad de expresin y protesta social en Mxico. A continuacin se presentan algunos ejemplos de estas iniciativas: 9
a) Iniciativas Federales. Las iniciativas de Ley General de Regulacin de Manifestaciones Pblicas 16 y de Ley de Manifestaciones Pblicas para el Distrito Federal (Ley Sotomayor), 17 manifiestan la voluntad restrictiva del legislativo para establecer horarios, permisos y prohibiciones absolutas de utilizacin de vas primarias as como esquemas de responsabilidad solidaria de las y los manifestantes por los daos ocurridos durante las marchas; de igual forma, se han considerado sanciones excesivas a las y los manifestantes, as como complicados trmites administrativos (para permitir la manifestacin) y criterios de aplicacin demasiado abiertos que dan lugar a la arbitrariedad. b) Iniciativas Locales. Desde los congresos locales de los estados de Jalisco, 18 San Luis Potos 19 Veracruz 20 y Distrito Federal 21 se han presentado iniciativas que han pretendido regular de manera excesiva estos derechos. Salvo el peculiar caso del Distrito Federal, 22 en dichas iniciativas 23 se ha pretendido:
16 Vase la Iniciativa con Proyecto de Decreto por la que se Expide la Ley General de Regulacin de Manifestaciones Pblicas, presentada por la senadora Mariana Gmez del Campo Gurza del Partido Accin Nacional (PAN), noviembre de 2013, disponible en < http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/2/2013-11- 20-1/assets/documentos/ini_manifestaciones.pdf>, pgina consultada el 14 de octubre de 2014. 17 Iniciativa que Expide la Ley de Manifestaciones Pblicas en el Distrito Federal, presentada por el diputado Jorge Francisco Sotomayor (pan), octubre de 2013, disponible en http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/62/2013/oct/20131003-V.html#Iniciativa9, pgina consultada el 14 de octubre de 2014. 18 Iniciativa de Ley que Regula las Reuniones y Manifestaciones en Lugares Pblicos del Estado de Jalisco, disponible en < http://www.diputadospanjalisco.net/congreso/iniciativas_diputado.php?rubro=149Dice> pgina consultada el 14 de octubre de 2014. 19 Iniciativa de Ley de Manifestaciones Pblicas, Libertad de Trnsito y Derechos de Terceros del Estado de San Luis Potos, en este punto cabe sealar que no fue posible acceder a la fuente legislativa oficial, no obstante se proporciona la siguiente liga de una nota en la que un diario local, reprodujo el texto de la iniciativa < http://pulsoslp.com.mx/2014/03/27/que-dice-la-iniciativa-para-regular-las-manifestaciones-del- diputado-boris/> pgina consultada el 14 de octubre de 2014. 20 Iniciativa de Ley de Trnsito y Seguridad Vial (Veracruz), Gaceta Legislativa nmero 25 del Congreso del estado de Veracruz, del 25 de septiembre de 2014. 21 Reformas al Cdigo Penal para el Distrito Federal, Gaceta Parlamentaria de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal del 19 de noviembre de 2013, disponible en < http://www.aldf.gob.mx/archivo- 26325951575422b595b2715c6778cdbf.pdf> pgina consultada el 14 de octubre de 2014, pp. 32, 37, 61 y 62. 10
establecer horarios estrictos para la realizacin de manifestaciones; obligacin de indicar: lugar, itinerario, nmero aproximado de participantes; la no utilizacin de vas primarias; la obligacin de presentar avisos o solicitar autorizaciones a los que las autoridades pueden oponerse; la responsabilizacin de los lderes por las alteraciones que genere la manifestacin; y, facultar a las autoridades policiales para disolver la manifestacin cuando se altere el orden pblico o la paz pblica, facultad que por su desmedida amplitud, da lugar a restricciones ilegitimas. 24
En cuanto a las leyes que restringen la libertad de expresin y protesta social en Mxico, en los ltimos meses (el 2 de mayo fue aprobada la primera y la ltima el 14 de julio pasado), se publicaron 4 leyes locales que imponen restricciones de forma injustificada el derecho a la protesta social y la libertad de expresin y reunin: a) Ley de Ordenamiento Cvico del Estado de Quintana Roo 25 . Esta ley da facultades a las autoridades para tomar las medidas necesarias para actuar en caso de que se altere el orden, la paz pblica, se impida, entorpezca u obstaculice la prestacin de un servicio pblico, o se produzcan actos de violencia. Preocupa que se limiten los derechos a la libertad de expresin y reunin en contextos de manifestaciones de manera desproporcional a travs de conceptos amplios y vagos (como el orden o la paz pblica). De igual forma, resulta preocupante que se limite el ejercicio de los derechos de libertad de reunin y asociacin al
22 En este caso, se pretenda establecer agravantes a los delitos de lesiones y homicidio cuando estos se realizaran en el marco de manifestaciones pblicas. Las reformas no fueron publicadas por el ejecutivo local pero si aprobadas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 23 Cabe sealar que no todos los elementos estn en todas las iniciativas; este listado es el concentrado de los elementos que aparecen en los distintos textos legislativos, pero no todos aparecen en todos los textos normativos. 24 Otro de los elementos que resulta ilustrativo para advertir la visin de algunas autoridades sobre la protesta en la iniciativa del estado de San Luis Potos en ella existen prejuicios que consideran las manifestaciones como algo peligroso para la integridad de las personas, haciendo incluso recomendaciones para que las nias y nios no asistan a ellas por el riesgo que implican. 25 Publicada el 2 de mayo de 2014 en el Diario Oficial del estado de Quintana Roo http://www.congresoqroo.gob.mx/historial/14_legislatura/decretos/1anio/2PO/dec110/D1420140430110.pdf 11
limitar el espacio pblico fsico, puesto que slo permite utilizar la mitad de los carriles (y de ser posible slo laterales) y prohbe los bloqueos de vas. b) Ley de Movilidad para el Distrito Federal (aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal). 26 Esta ley establece la necesidad de dar aviso previo para llevar a cabo una manifestacin pblica sin ser clara en qu consecuencias puede tener la falta de aviso, estableciendo que las manifestaciones debern ser perfectamente licitas. Adems, establece limitaciones al espacio pblico, al prohibir las manifestaciones en vas primarias de circulacinn continua (sin definir cules son estas vas). Asimismo, faculta a la Secretara de Seguridad Pblica para tomar las medidas necesarias para evitar manifestaciones en las vas primarias de circulacin continua, generando la posibilidad de que las autoridades acten de manera arbitraria al no tener claro en qu consisten dichas medidas. c) Cdigo que Establece el Uso Legtimo de la Fuerza por las Instituciones de Seguridad Pblica del Estado de Chiapas. 27 Este cdigo realiza una clasificacin de las manifestaciones en violenta y pacfica a partir de una descripcin vaga y amplia de lo que son las marchas violentas (en las que se hace uso de amenazas para intimidar u obligar a resolver a la autoridad, se perturbe la paz pblica y la seguridad ciudadana). Tambin establece la posibilidad de disolver este tipo de manifestaciones en lugar de actuar frente a los hechos violentos concretos de forma eficaz sin tener que disolver toda la manifestacin, afectando los derechos de todas las personas presentes. d) Ley para Proteger los Derechos Humanos y que Regula el Uso Legtimo de la Fuerza por Parte de los Elementos de las Instituciones Policiales del Estado de Puebla. 28 Esta ley establece factores de riesgo (como el fin que persigue la manifestacin, los aspectos
26 Publicada en el Diario Oficial del Distrito Federal el 14 de julio de 2014. Artculos 212, 213 y 214. Disponible en: http://www.consejeria.df.gob.mx/portal_old/uploads/gacetas/df335356af9d93c68cac837125d30308.pdf 27 Publicada en el Diario Oficial del Estado de Chiapas el 4 de junio de 2014. Disponible en: http://www.sspc.chiapas.gob.mx/documentos/Decreto_486_USO_RACIONAL_DE_LA_FUERZA.pdf 28 Publicada el 19 de mayo de 2014 http://www.congresopuebla.gob.mx/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=12002&tmpl=co mponent&format=raw&Itemid=111 12
socioeconmicos o polticos, entre otros), usados para justificar el tipo de operativo que las fuerzas de seguridad desplegarn frente a las manifestaciones. De igual forma, faculta a las fuerzas de seguridad para tomar medidas necesarias para salvaguardar derechos de terceros o el orden pblico, es decir restricciones en abstracto (no establece qu medidas ni en que supuestos especficos). Por ltimo, permite el uso de armas (no letales) para manejo y control de las manifestaciones, mismas que se establecern en el Reglamento. Todas estas leyes contemplan dos elementos comunes: en primer lugar contienen facultades abiertas para las autoridades, que permiten el uso arbitrario de sus facultades para restringir y limitar las manifestaciones; en segundo lugar la restriccin del espacio pblico para las personas que deciden expresar sus opiniones y su inconformidad pblicamente. Por ltimo, es necesario hacer una anotacin sobre las dos ltimas leyes comentadas (de Chiapas y Puebla): en ambos casos existieron procesos legislativos poco claros y poco caractersticos de un sistema de divisin de poderes como lo es todo Estado democrtico y de derecho. Por un lado, el Cdigo del Estado de Chiapas no fue publicado sino hasta casi un mes despus de su aprobacin; por el otro, en el caso de Puebla, el dictamen aprobado contena normas que permitan el uso de armas de fuego, sin embargo, en el momento de su publicacin esa disposicin ya no se encontraba en la ley. Finalmente, en ambos casos se introdujo, en menos de 6 meses de vigencia, una iniciativa de los gobernadores de los estados de Chiapas y Puebla respectivamente para abrogar estas leyes, misma que fue aceptada por los congresos locales debido fuertes crticas y manifestaciones de la sociedad civil organizada y medios de comunicacin. 29 En el caso de Chiapas, la abrogacin ya se ha aprobado y publicaado, no as en Puebla. i.ii. Regulacin indirecta de las manifestaciones a) Geolocalizacin y retencin de datos. Al incorporar esta medida, el ordenamiento jurdico mexicano 30 que permite la utilizacin de sistemas de localizacin geogrfica en tiempo real a travs de telfonos celulares, no se estableci
29 No obstante, en el caso del Estado de Puebla el artculo primero transitorio seala que se aplicar la ley que se ha comentado en este documento en tanto no se apruebe una nueva. En la materia 30 El 17 de abril de 2013 se publicaron reformas permitiendo al Procurador General de la Repblica solicitar la geolocalizacin en la investigacin de ciertos delitos. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin resolvi que esa medida era proporcional y que la slo localizaba un aparato por lo que los datos personales no estaban 13
con claridad en qu supuestos podr solicitarse; tampoco se limita una temporalidad ni otras salvaguardas contra el abuso, da un amplio margen para las autoridades que pueden solicitarlo (instancias de seguridad), y sin que se requiera orden judicial. Adems, la Ley Federal de Telecomunicaciones 31 obliga a los concesionarios a conservar datos de las personas entre los que se encuentra la localizacin geogrfica continua de los dispositivos y en su caso hacer entrega de estos datos a las autoridades competentes (de nuevo sin orden judicial y sin especificar quin es la autoridad). En este sentido, el establecimiento de la geolocalizacin, el cual ha sido ampliamente criticado por ser una restriccin ilegtima a la privacidad, 32 revela una gran cantidad de datos de la persona: a dnde asiste, cules son sus preferencias polticas, su asistencia a manifestaciones y con quin lo hace. b) Suspensin del servicio de telefona. Por otro lado, la fraccin VII del artculo 190 de la Ley Federal de Telecomunicaciones permite a los concesionarios de telecomunicaciones realizar la suspensin inmediata del servicio de telefona cuando as lo instruya la autoridad competente para hacer cesar la comisin de delitos, siendo ambiguo y poco claro ya que no establece si se realizar la suspensin de una determinada lnea telefnica o de todo el servicio de telefona La CIDH ya ha sealado que las interrupciones indiscriminadas en el acceso de servicios como internet, no estn justificadas. 33
As, en conjunto con otras medidas como la regulacin directa de manifestaciones pblicas, tipos penales que criminalizan la protesta, la geolocalizacin, la retencin de datos y la suspensin de telefona establecen mecanismos que resultan lesivos para el adecuado ejercicio del derecho a la protesta social. II. CRIMINALIZACIN DE LA PROTESTA SOCIAL
en riesgo. Con la expedicin del nuevo Cdigo Nacional de Procedimientos Penales (mismo que an no se encuentra en vigor) y la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin (articulo 190), publicada en el Diario Oficial el 14 de julio de 2014, se agrav esta medida. 31 Vase Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin, disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5352323&fecha=14/07/2014 pgina consultada el 14 de octubre de 2014. 32 Medida contraria con el artculo 16 de la Constitucin mexicana y a los Principios Internacionales sobre la Aplicacin de los Derechos Humanos en la Vigilancia de Telecomunicaciones 33 OEA, Declaracin Conjunta sobre la Libertad de expresin e Internet, 2011. 14
ii.i Uso del derecho penal como criminalizacin de la protesta social. La protesta social, al tener como objetivo exigencias o denuncias respecto del actuar, omisin o aquiescencia de las autoridades, es fcil que sea considerada como algo no grato para el Estado. Es por esto que se debe impedir que el Estado utilice otros medios para restringir el ejercicio de los distintos derechos relacionados con la protesta social, una de las formas de restriccin indirecta ms grave es la va del derecho penal. De acuerdo con Rodrigo Uprimmy, 34 existen diferentes tipos de riesgo de criminalizacin de la protesta a nivel de la tipificacin de las conductas que pueden ser agrupados de la siguiente manera: 1) La ley puede incluir tipos penales conductas que en s mismas no deberan ser objeto de tratamiento penal, al contener legtimos actos de protesta social. 2) La ley puede prever como delito una conducta que en principio amerita ser tipificada, sin embargo el tipo penal resulta ambiguo o tiene una dosis considerable de indeterminacin, lo cual favorece interpretaciones extensivas que desembocan en la criminalizacin de conductas realizadas durante una protesta. 3) La ley penal puede prever como delito una conducta que puede o debe ser objeto de reproche penal, pero que la penalizacin resulte desproporcionada, al prever una punicin excesiva cuando se lleve a cabo la conducta durante una manifestacin. En el caso particular de Mxico, lo que ha ocurrido de forma reiterada es el empleo de tipos penales ambiguos e indeterminados los cuales permiten sancionar a personas que ejercen su derecho a la protesta. Ejemplos de estos delitos son terrorismo, ataques a la paz pblica, sedicin, pandilla (como agravante) entre otros. Un ejemplo claro es lo que ocurri el 1 de diciembre del 2012 35 donde mltiples personas fueron detenidas de forma arbitraria y a aquellas que fueron consignadas, se les imput el delito de ataques a la paz pblica. 36
34 Uprimmny Rodrigo y Snchez Duque, Luz Mara. Derecho Penal y protesta social. En Es legtimo criminalizar la protesta social? 35 Vase la siguiente nota periodstica http://www.sinembargo.mx/17-06-2014/1027697 36 Cdigo Penal para el Distrito Federal, articulo 362: Se les impondrn de dos a siete aos de prisin y suspensin de derechos polticos hasta por diez aos, a los que mediante la utilizacin de sustancias txicas, 15
Un tipo penal que prev una conducta indeterminada y que permite al juzgador interpretar a su arbitrio este trmino contraviene la estricta aplicacin de la ley en materia penal. Al respecto la CoIDH ha sealado que los preceptos penales deben ser claros, precisos, de manera que expresen sin equvoco la conducta incriminada, deslindndola de otros comportamientos. 37
Asimismo, existen casos en los cuales los tipos penales no tienen relacin con la protesta social, no obstante son empleados para perseguir a lderes y activistas que se desenvuelven en el marco de dichas manifestaciones. Tal es el caso de los defensores de derechos humanos Lucila Bettina Cruz Velazquez 38 , Marco Antonio Sustegui Muoz 39 y Mario Luna 40 . El anterior es solo un ejemplo de los muchos casos en los que los tipos penales son empleados para criminalizar la protesta en Mxico y que adems de privar de su libertad a
por incendio, por inundacin o violencia, realicen actos en contra de las personas, de los bienes pblicos o privados o servicios pblicos que perturben la paz pblica. 37 Corte IDH. Caso Norn Catrimn y otros (Dirigentes, miembros y activista del Pueblo Indgena Mapuche) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de mayo de 2014. Serie C No. 279 38 Es conocida por su labor en defensa del derecho a la tierra y es la cofundadora de la Asamblea de los Pueblos Indgenas del Istmo de Tehuantepec en Defensa de la Tierra y el Territorio, que trabaja por la promocin y proteccin de los derechos de los pueblos indgenas. El 22 de febrero de 2012 fue arrestada por agentes de la Procuradura General en la municipalidad de Santa Mara Xadani, Istmo de Tehuantepec, Oaxaca. Fue retenida en situacin de incomunicacin durante cuatro horas, y luego fue trasladada a la prisin de Tehuantepec acusada de detencin ilegal del personal de la Comisin federal de Electricidad (CFE). El 23 de febrero compareci ante el juez competente que decret su libertad bajo fianza, no obstante a septiembre de 2014, la defensora se encontraba a la espera de la sentencia del juez con la que quedara definido su estatus legal frente a los delitos que se le imputaron. Ver: http://www.frontlinedefenders.org/es/node/17530#sthash.DOGFcZEE.dpuf 39 Es lder del Consejo de Ejidos y Comunidades Opositores a la Parota (CECOP 39 ), quien fue detenido el 17 de junio de 2014, en el barrio de Bora Bora, en Acapulco, estado de Guerrero, por la polica de investigacin de la Procuradura General de Justicia del estado. Sustegui fue detenido, sobre la base de una orden judicial por "despojo agravado y tentativa de homicidio". Su detencin y su procesamiento se debe a motivos polticos, para minar la oposicin a la represa. Su detencin se realiz en una operacin policial a gran escala, y luego fue golpeado y amenazado mientras lo trasladaban a una prisin de Acapulco. Ms tarde, ese mismo da, fue trasladado a una prisin federal en Tepic, estado de Nayarit, a 1000 km de Acapulco, sin aparente justificacin legal. A su abogado defensor le impidieron verle antes de su traslado. Ver. http://www.lajornadaguerrero.com.mx/2014/08/16/index.php?section=politica&article=003n1pol
40 Integrante de la Tribu Yaqui que ha luchado por proteger el derecho al agua y quien se encuentra actualmente privado de su libertad y se imputan los delitos de secuestro y robo de una forma dudosa pues se ha manifestado que el Ministerio Pblico no contaba con elementos suficientes para ejercer la accin penal (http://goo.gl/RqDkGV). 16
manifestantes, hacen que las luchas se desven de su objetivo principal: es decir, que se pugne con mayor nfasis por la liberacin de los presos y que esto tenga como consecuencia que las causas por las que se peleaban sean olvidadas. ii.ii Criminalizacin institucional, meditica y social a) Criminalizacin en el discurso institucional Desde diciembre de 2012, y especialmente en 2013 (ao de numerosas manifestaciones), funcionarios pblicos de diversos estados y diferentes partidos polticos emitieron constantemente declaraciones negativas sobre las manifestaciones, adjudicndoles cargas negativas y asocindolas per se con desorden; denominando de manera general a manifestantes como vndalos, anarquistas, peligrosos, delincuentes, etc. generando estigmas que criminalizan a toda persona que ejerca su derecho a protestar. 41
La CoIDH ha sealado que los funcionarios pblicos deben expresarse con especial diligencia en razn de su alta investidura y el alcance y efecto de sus expresiones. Adems como garantes de derechos humanos (y bajo la obligacin de promoverlos), sus declaraciones deben estar encaminadas a fortalecer derechos y no a desconocerlos; tampoco deben generar presiones directas o indirectas que puedan inhibir el ejercicio de derechos por parte de las personas. 42 Finalmente, deben tener mayor cautela y discrecin principalmente en contextos de conflictos sociales, buscando minimizar el riesgo al que pueden estar expuestas las personas. 43 Por ello, las autoridades mexicanas deberan abstenerse de realizar declaraciones que resultan lesivas al derecho de protesta y que inhiben la participacin de las personas en manifestaciones, adems dichas declaraciones invisibilizan la causa o el origen de las protestas, generando que las problemticas o causas que las originan queden sin resolver. b) Criminalizacin meditica.
41 A manera de ejemplo, se anexan al presente documento diversas notas informativas que contienen declaraciones de funcionarios en la que se refieren con adjetivos descalificativos a las personas que se manifiestan. 42 CIDH. Informe Anual 2012. Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin. Captulo II (Evaluacin sobre el Estado de la Libertad de Expresin en el Hemisferio). OEA/Ser.L/V/II.147. Doc. 1. 5 de marzo de 2013.Prr. 198-215. 43 Corte IDH. Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195. Prr. 151. Ve 17
Los medios de comunicacin son un fuerte instrumento para la generacin de opinin pblica, sin embargo en diversos medios en Mxico, se repiten los discursos en los que se califica de forma negativa a los manifestantes e incluso se les considera peligrosos; con ello se invisibilizan movimientos y causas de las manifestaciones para nicamente visibilizar hechos violentos con los que se justifica la disolucin de manifestaciones o las detenciones de manifestantes. Adems, es comn que la imagen e identidad de aquellas personas que enfrentarn un proceso penal (despus de ser detenidas en contextos de manifestaciones) sean difundidas en radio, televisin o cualquier otro medio de informacin, generando una violacin a la presuncin de inocencia y al debido proceso. Ello implica, el surgimiento de un juicio paralelo, concepto que hace referencia al papel de juzgadores que asumen los medios. 44
Aunado a lo anterior, la criminalizacin efectuada por los medios de comunicacin en Mxico se agrava por las siguientes circunstancias: i. Concentracin meditica. Mxico cuenta con uno de los mercados de comunicacin y telecomunicaciones ms concentrado del mundo. 45
Ello, adquiere relevancia pues el enmarcado de la opinin pblica se realiza mediante procesos que se producen, principalmente, en medios de comunicacin, 46 que al ser concentrados, impiden la diversidad de opiniones, pues limitan la posibilidad de que la informacin difundida cuente con los beneficios de ser confrontada 47 con la procedente de otros sectores. 48
44 Barrero Ortega, Abraham, Juicios Paralelos y Constitucin: su relacin con el Periodismo, en Revista mbitos N 6, 1 er Semestre de 2001, pp. 171-189 45 Juan Enrique Huerta-Wong y Rodrigo Gmez Garca. Concentracin y diversidad de los medios de comunicacin y las telecomunicaciones en Mxico. En Comunicacin y Sociedad, Universidad de Guadalajara. Nueva poca, nm. 19, enero-junio, 2013. p 145. Disponible en: http://www.comunicacionysociedad.cucsh.udg.mx/sites/default/files/a5.pdf 46 Manuel Castells, Comunicacin y Poder. Siglo veintiuno editores, Mxico, 2012, p. 216. 47 CIDH, Relatora Especial para la libertad de expresin. Informe anual captulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresin, prr 17. 48 En diversas ocasiones la CoIDH se ha pronunciado sobre la importancia de limitar los monopolios, en todas sus modalidades, permitiendo el acceso de diversas voces a los medios de comunicacin y la mayor pluralidad. Vase CorteIDH. Opinin Consultiva 5/85 Colegiacin Obligatoria de Periodistas, prr. 34. 18
ii. Derecho de rplica sin adecuada regulacin. El derecho de rectificacin y respuesta, (artculo 14 de la CADH y 6 de la Constitucin) contina sin ser regulado adecuadamente en Mxico, 49 esto deja en estado de indefensin a toda persona presentada ante los medios de comunicacin como vndalo, delincuente entre otras, nicamente por su participacin en manifestaciones. iii. Publicidad oficial no regulada. En Mxico, no existe regulacin que garantice la asignacin de publicidad oficial no arbitraria, discriminatoria o utilizada como restriccin indirecta a la libertad de expresin, lo que permite que los gobiernos utilicen a los medios para difundir sus posturas, disfrazndolas de cobertura noticiosa, generando menor diversidad y una versin de los hechos, reducida y asociada a fines polticos. iv. Criminalizacin social. Como consecuencia de lo anterior, la propia sociedad genera juicios negativos frente a las manifestaciones; no las concibe como un derecho y mecanismo de participacin; slo se relacionan con caractersticas negativas, generando el silenciamiento de manifestaciones e incluso se solicitan medidas restrictivas frente a stas. La criminalizacin de la protesta social llevada a cabo por la sociedad, tiene impacto directo sobre las personas manifestantes que se perciben socialmente como peligrosas o generadores de desorden; a la par, se genera un efecto inhibitorio, vulnerando el ejercicio de este derecho, pues en muchas ocasiones, quien ejerce su derecho a la protesta social corre el riesgo de sufrir exclusin social. La criminalizacin social de la protesta es muestra de una deficiencia de la obligacin que tienen las autoridades de promover los derechos humanos, especficamente el derecho a la protesta social. III. ESPACIO PBLICO Para que la protesta social cumpla con su objetivo de visibilizacin ante la sociedad y de reivindicacin de otros derechos, uno de los requisitos ms importantes es que pueda ser ejercido en el espacio pblico. Sin embargo, la delimitacin de este espacio es por dems problemtica y nos proponemos slo sealar algunos elementos que contribuyan a dimensionar lo que es este lugar de encuentro. En esta complejidad, se podra definir al espacio pblico como el lugar donde coexisten las relaciones entre personas que pertenecen a distintos grupos sociales y que coinciden desde diversos contextos y se llevan a cabo distintos intercambios sociales, culturales, polticos y
49 Si bien, el artculo 256 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin recin pblicada en Mxico, contempla el derecho de rplica como un derecho de las audiencias, el ejercicio del mismo se encuentra condicionado a la expedicin de una ley reglamentaria que no ha sido expedida. 19
econmicos entre las personas. Uno de los elementos ms importantes de este lugar de lo comn es la accesibilidad, ya que la inclusin o exclusin de las distintas voces es fundamental y determinante para el ejercicio de la libertad de expresin, asociacin y reunin que implica la protesta social. Es necesario sealar que el espacio pblico no slo se compone del espacio fsico -donde las personas tienen derecho a circular libremente- sino tambin al aspecto social y poltico. En estas dos esferas inmateriales del espacio pblico se llevan a cabo las relaciones entre las personas que permiten la identificacin mutua, de contacto y de expresin comunitaria. Es decir, en esta dimensin lo pblico se reconoce como un valor de coexistencia y convivencia. Cada persona se reconoce a s misma y es reconocida por las otras mediante la expresin de sus ideas y su presencia en el espacio pblico. En este entendido, se espera que el Estado garantice de forma adecuada las garantas para que las distintas opiniones e ideologas cuenten con el marco jurdico y el contexto adecuado para la difusin de sus ideas y el ejercicio de su derecho a la protesta sin que exista una intervencin directa o indirecta del Estado. Sin embargo, en el contexto mexicano estas garantas del espacio pblico no son tomadas en cuenta para el ejercicio de derechos fundamentales. Al contrario, el espacio pblico se confunde con espacio estatal, por lo que se desvirta su naturaleza. Esta reduccin de las obligaciones no contempla la coexistencia de esferas pblicas para el acontecer social, poltico o econmico, por lo que a travs de la maquinaria jurdica y poltica el Estado se ha apropiado del espacio pblico. Esta apropiacin ha quedado manifiesta a la par de la aparente apertura democrtica. El Estado utiliza el espacio pblico para calificar las conductas y por lo tanto jerarquizar derechos. Los rescates del espacio pblico consistentes en el mejoramiento de la apariencia y decoracin de plazas o calles es una demostracin de la calificacin del buen uso que se le da. Por ejemplo, el despliegue de corredores peatonales o construccin de infraestructura vial pone en contexto que el Estado prefiere personas que caminen por lugares decorados o que utilicen el transporte para desplazarse, antes de utilizar las plazas o avenidas para la convivencia social y el contraste y construccin de poltica y democracia. Incluso se ha llegado al absurdo que en la plaza pblica principal de la Ciudad de Mxico el Zcalo-, en septiembre de 2013 el Estado utiliz la fuerza pblica para retirar a manifestantes y en su lugar se realizan eventos artsticos, ferias, y en el segundo informe de gobierno, hasta de 20
estacionamiento para funcionarios pblicos. 50 Esta imagen, deteriora y perjudica la construccin de un espacio pblico plural y crtico que sea el punto de reunin para las ms diversas manifestaciones. III. LIMITACIONES O VIOLACIONES DURANTE A LA PROTESTA SOCIAL (Incluye despliegue policiaco, detenciones arbitrarias, uso de la fuerza y documentacin de violaciones). La realizacin de manifestaciones y protestas en el espacio pblico, al menos en los ltimos dos aos, pasa por un terreno poco propicio para el respecto y garanta de los derechos humanos. Desde el 1 de diciembre de 2012 y hasta por lo menos el 9 de julio de 2014, hemos observado en Mxico un proceso sistemtico de violaciones al derecho a la protesta social, a la libertad de expresin y a la seguridad e integridad de las personas que se manifiestan. La lista de agravios es larga y pueden constituir la configuracin de un escenario peligroso de retroceso en las libertades democrticas en Mxico. En este sentido, el Frente por la Libertad de Expresin y la Protesta se ha dedicado al monitoreo y documentacin de los principales aspectos que ponen en riesgo los derechos humanos de las personas en contextos de protestas sociales. En este apartado, damos un panorama general de las recurrentes violaciones a los derechos humanos, ilustrado con algunas fechas relevantes donde se registraron hechos sobre todo en el Distrito Federal. 51
Primeramente, en nuestro pas, y en el transcurrir del actual sexenio, 52 la criminalizacin de la protesta asume mltiples formas: la represin de los manifestantes, uso extremo de la fuerza
50 Vase la siguiente nota periodstica Usan el Zcalo como estacionamiento durante informe; Presidencia se disculpa, disponible en http://www.animalpolitico.com/2014/09/usan-el-zocalo-como-estacionamiento- durante-informe-de-epn/ pgina consultada el 14 de octubre de 2014. 51 Los hechos registrados el primero de diciembre de 2012, durante la toma de protesta de Enrique Pea Nieto, as como los sucesos del 10 de junio de 2013, el 01 de septiembre de 2013, el 13 de septiembre de 2013, el 02 de octubre de 2013 y nuevamente el 1 de diciembre de 2013, todas en el DF; as como, recientemente el 9 de julio de 2014, en el estado de Puebla, entre otras fechas, son muestras de la honda violencia que el Estado genera en medio de las protestas sociales. Respecto a la fechas comprendidas en los aos 2012 y 2013, puede consultarse el informe que el Frente por la Libertad de Expresin y la Protesta Social present pblicamente el 9 de abril de 2014. Control del Espacio del Espacio Pblico. Informe sobre retrocesos en las libertades de expresin y reunin en el espacio pblico, disponible en: http://ow.ly/CRryg 52 El actual periodo de gobierno federal inici el 1 de diciembre de 2012, y asumi la Presidencia de la Repblica, Enrique Pea Nieto; de igual forma, se renov por seis aos en ese mismo mes, la Jefatura de Gobierno del Distrito Federa, a cargo de Miguel ngel Mancera. Para efectos de informe, esta fecha fue 21
pblica, la investigacin y persecucin penal de algn grupo social, el hostigamiento y persecucin con frecuencia dirigida hacia los lderes de los movimientos, as como la descalificacin automtica, desde una ptica delincuencial de las organizaciones que protestan .53 Dicha criminalizacin durante las manifestaciones, tambin implica el uso y aplicacin de sanciones administrativas y delitos ad hoc que posibilitan la persecucin penal de grupos y personas que protestan. Asimismo, alcanza a integrantes de medios de comunicacin. 54 Todo ello, acarrea constantes detenciones arbitrarias, y de la misma forma impedimentos a la documentacin de las violaciones que se presenten durante las protestas. Sin embargo, lejos de cumplir con sus obligaciones, las autoridades del Distrito Federal, aunque ahora es un comportamiento generalizado entre los gobiernos de las entidades federativas, con frecuencia se mueven bajo una lgica criminalizante, de mano dura y tolerancia cero, basadas en la restriccin de los derechos humanos y en el incremento de las facultades discrecionales para las agencias y cuerpos pblicos de seguridad en materia de protestas y movilizaciones sociales 55 . Con el operativo Transmisin del Poder Ejecutivo de diciembre de 2012, inici una nueva forma de respuesta a las protesta sociales por parte de los cuerpos policiacos en la capital del pas, y
relevante en relacin de con nuevo Gobierno Federal y en el Distrito Federal, y el evidente endurecimiento de la represin en contra de grupos sociales que se manifiestan en el espacio pblico. 53 Los sucesos ocurridos el 1 de diciembre de 2012 son muestra contundente de represin desproporcionada hacia las personas manifestantes, esto fue constatado por la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal en su Recomendacin sobre las violaciones a derechos en esta fecha. Cfr. Recomendacin 07/2013, disponible en: http://ow.ly/v4NVB. Tambin, casos como el de Nestora Salgado dan cuenta de esta fuerte criminalizacin hacia defensoras y defensores comunitarios de derechos humanos. Cfr. Gloria Leticia Daz, No me quebrarn y no voy a pedir perdn a nadie: Nestora Salgado, Proceso, 7 de marzo de 2014, disponible en: http://ow.ly/v4HLt. Asimismo, la criminalizacin de defensoras o defensores de derechos humanos en contextos de protestas es recurrente, tal es el caso de las acusaciones a Bettina Cruz, a quien se le atribuyen falsamente delitos por supuestamente participar en una protesta social en el estado de Oaxaca, cfr. Anayeli Garca, Se nos criminaliza por defender la tierra: Bettina Cruz, Cimacnoticias, 2 de octubre de 2014, disponible en: http://ow.ly/CPPNP 54 Segn datos de Artculo 19 Mxico, durante el ao 2013, en promedio cada 26 horas y media fue agredido un periodista en Mxico. Cfr. Informe Anual 2013. Disentir en silencio: violencia contra la prensa y criminalizacin de la protesta social 2013, disponible en: http://ow.ly/v4KK4 55 El Gobierno del Distrito Federal, en respuesta a la Recomendacin 07/2013, emiti el 25 de marzo de 2013 el Protocolo de Actuacin Policial para el Control de Multitudes, el cual fue rechazado por la sociedad civil debido a que no cumpla con los estndares internacionales en materia de derechos humanos, y se corre el riesgo, mediante su implementacin, de usarse de manera discrecional por parte de cuerpos de seguridad pblica en contextos de protesta social. Cfr. http://ow.ly/v4PNw . Sobre esto mismo puede leerse: Miguel Concha Malo, Protocolo de seguridad y derechos humanos, La Jornada, 06 de abril de 2013, disponible en: http://ow.ly/v4Rj0 Vase tambin: Edgar Cortez, Control de Multitudes, El Nuevo Mexicano, 02 de febrero de 2013, disponible en: http://ow.ly/v9843 22
se dio paso a una serie de acciones administrativas y legislativas, como las mencionadas arriba, que pareciera pretenden inhibir la protesta social, ya que se establecen procedimientos por parte de los cuerpos policiacos que se traducen en constantes encapsulamientos de contingentes y usos excesivo de la fuerza pblica 56 . Llama tambin la atencin la campaa meditica que han encabezado funcionarios del Gobierno del DF, donde se empean en utilizar adjetivos despectivos como sinnimos de delincuente, contribuyendo con ello a la generacin de actos de discriminacin, confusin y agudizacin del clima de criminalizacin de la protesta, y entre la sociedad generar la correlacin entre personas de alta conflictividad para al orden social que por lo general militan ideologa o principios polticos que el gobierno identifica como contrarias al orden pblico. 57
El da 10 de abril de 2013, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) emiti la Recomendacin 07/2013, donde dio cuenta de graves violaciones a derechos humanos de las personas detenidas arbitrariamente durante los actos de protesta el primero de diciembre de 2012. Ante esto las organizaciones de derechos humanos exigimos al Gobierno del Distrito Federal (GDF) que se cumpliera en su totalidad dicha Recomendacin y a la brevedad se repara el dao de las personas afectadas. 58 Todo esto confirm la denuncia que organizaciones sociales de derechos humanos hicimos con antelacin, en cuanto a la agravamiento de la situacin violenta en medio de protestas sociales. En este mismo sentido, hemos documentado detenciones arbitrarias e ilegales, tortura y malos tratos, de los cuales incluso han sido vctimas menores de edad. Resaltamos el caso de la fuerte represin apenas el 9 de julio de 2014 pasado, en la comunidad de Chalchihuapan, Puebla. En esa lamentable ocasin, perdi la vida el menor de 13 aos, Jos Luis Tehuatlie, a causa de una lata de gas disparada por un elemento de polica estatal de Puebla. Adems sufrieron daos fsicos y psicolgicos irreversibles al menos 5 manifestantes. Las autoridades de Procuracin de Justicia locales falsearon la versin sobre los hechos para responsabilizar a los manifestantes.
56 Por ejemplo, el desalojo de los profesores asociados a la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE), que protestaban en el Zcalo de la Ciudad de Mxico, se torn violento y se registr el uso de excesivo de la fuerza contra las personas que protestaban. Cfr. Desinformmonos, Crnica del desalojo de una nacin, Desinformmonos, 14 de septiembre de 2014, disponible en: http://ow.ly/CPRJ2 57 El Gobierno del Distrito Federal (GDF) ha hecho declaraciones pblicas que asocian a grupos anarquistas con disturbios en las protestas, incluso han emprendido una persecucin en contra de los integrantes de estos grupos. Cfr. Redaccin, GDF identifica a 11 anarquistas detenidos en marcha #2deOctubre, Aristegui Noticias, 11 de octubre de 2013, disponible en: http://ow.ly/v4XGf 58 Video conferencia de prensa y Boletn de Prensa, disponible en: http://ow.ly/uLqI9 23
Producto de estos sucesos, la Comisin Nacional de Derechos Humanos, emiti una la Recomendacin 2VG/2014 59 , donde dej asentadas las graves violaciones a los derechos de personas manifestantes como derechos a la vida, a la seguridad e integridad fsica las cuales resultaron como producto del uso de armas que ponen en riesgo a las personas, la propia institucin incurri en graves omisiones al desestimar la responsabilidad de las autoridades, invisibilizar las prcticas autoritarias del gobernador de Puebla, Rafael Moreno Valle y avalar la Ley estatal que permiti el uso discrecional de la fuerza pblica. Y, por si fuera poco, el sbado 18 de octubre de 2014 la polica estatal aprehendi a 5 habitantes de Chalchihuapan supuestamente en cumplimiento a la recomendacin. Cabe sealar que dicha Recomendacin result insuficiente pues el rgano autnomo de proteccin, no hizo ninguna relacin entre la Ley Bala 60 publicada por el estado de Puebla y los hechos registrados. 61
En esta caso, se registraron graves violaciones a los derechos de personas manifestantes como derechos a la vida, a la seguridad e integridad fsica, las cuales resultaron como producto del uso de armas que ponen en riesgo a las personas, y todo relacionado con la implementacin de la Ley Bala en ese estado de la Repblica. Por otro lado, el 11 de Agosto del 2014 comenz un movimiento social que protestaba frente a las oficinas de la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado en el municipio de Felipe Carrillo Puerto, Quintana Roo, el cual se inconformaba por el incremento a las tarifas del servicio y la colocacin de medidores en las colonias populares. Dicho movimiento mantena un plantn de 150 personas, el cual fue violentamente desalojado la madrugada del 20 de Agosto del 2014 por agentes antimotines y policas judiciales que arremetieron contra las personas ah presentes incluidos mujeres y nios, incluso personas que no participaban en la manifestacin, especficamente contra quienes documentaban el operativo con cmaras y telfonos celulares, resultando alrededor de 40 personas detenidas.
59 Disponible para consulta en la siguiente liga: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/Violacionesgraves/002.pdf 60 Se denomin Ley Bala a la Ley para Proteger los Derechos Humanos y Regular el Uso Legtimo de la Fuerza Pblica, aprobada por el Congreso Local de Puebla, el 19 de mayo de 2014, y despus derogada debido al rechazo de la sociedad civil hacia tal legislacin. Cfr. Redaccin, La 'Ley Bala' de Puebla tuvo corta vida, pero gener una gran polmica, CNN, 24 de julio de 2014, disponible en: http://ow.ly/CPSL2 61 Sistema de Informacin en Derechos Humanos, Investigacin sesgada por caso Chalchihuapan; CNDH no responsabiliza a Moreno Valle, Centro ProDH, 16 de septiembre de 2014, disponible en: http://ow.ly/CPU0Y 24
Posteriormente, se imputan delitos de sabotaje contra 11 manifestantes, de los cuales 9 salieron bajo caucin y 2 de ellos - Alfredo Esquivel y Cab y Teresita Brito Pia- se mantienen en prisin preventiva en la crcel municipal de Felipe Carillo Puerto, quienes son reconocidos como los lderes del Consejo de Colonia Populares (COCOPO), a quienes se les imputa el delito grave de sabotaje. El mismo delito fue imputado al periodista independiente Pedro Celestino Canche Herrera, quien se dedic a cubrir la manifestacin y denunci la represin contra el movimiento mediante videos y reportes en las redes sociales. En todos los casos, tanto las autoridades responsables de las violaciones como los rganos encargados de garantizar la vigencia de los derechos humanos, operan bajo un esquema que invalida y desestima las afectaciones generadas a las vctimas. La falta de investigaciones, identificacin de autores materiales e intelectuales, sanciones y reparacin efectiva de las personas agraviadas, ha derivado en la impunidad sistmica y endmica de los casos, facilitando la repeticin de detenciones ilegales y arbitrarias, la tortura y la negacin tcita de acceso a la justicia para las vctimas de otras manifestaciones. Continuando con la narracin de hechos en contextos de protesta social, podemos asegurar que el nivel de abuso de autoridad ha llegado al extremo en el que a los detenidos durante la movilizacin se les imputen los delitos ms graves contemplados en cdigos penales. Por ejemplo, como los contenidos en el Cdigo Penal del DF, ataques a la paz pblica, que implicaba una pena de 30 aos, representando en su momento el triple de punibilidad respecto a la pena de rebelin o el doble de la de sabotaje o terrorismo. Se puede afirmar que en general el comportamiento de las fuerzas del orden pblico es preocupante. La presencia de cuerpos de seguridad en las manifestaciones es una constante, sin importar la naturaleza de los grupos que se manifiestan, adems de intimidar y provocarlos, situacin que muy frecuentemente motiva actos de represin en su contra 62 .
62 El caso de los pobladores de San Pedro Mrtir opositores a la construccin de una gasolinera impuesta en su comunidad es ejemplo de esto. El da 25 de diciembre de 2013, un grupo de personas, en su mayora adultas mayores, fueron reprimidas por el cuerpo de granaderos del DF, el operativo fue calificado por la sociedad civil de exagerado, pues ascendi a poco ms de 500 elementos de seguridad. Cfr. Comunicado: Organizaciones sociales repudiamos el violento desalojo que sufrieron compaeras y compaeros del Campamento Ixtliylotl, 26 de diciembre de 2013, disponible en: http://ow.ly/v4Vix Tambin puede revisarse el caso de desalojo de un picnic en Viaducto, donde se encontraban incluso nias y nios. Rafael Montes, Denuncian desalojo de picnic en Viaducto, El Universal, 24 de noviembre de2013, disponible en: http://ow.ly/v4VYT 25
Estas situaciones de represin ponen de relieve la necesidad de monitorear y documentar algunas de estas manifestaciones. En esto, es de gran valor el trabajo de periodistas y defensores de derechos humanos. Sin embargo, esto no ha limitado a las autoridades de cometer abusos y violaciones contra ellos que, a pesar de ser denunciadas pblicamente, continan en tanto que no existe una sancin para los responsables 63 . Resaltamos tambin el caso de defensores de derechos humanos agredidos mientras realizaban labores de documentacin de violaciones a derechos humanos durante la protesta del 02 de octubre de 2013. Los hechos ocurrieron cuando el grupo de observadores se retiraba de la manifestacin y pudieron constatar que policas la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal detenan arbitrariamente y golpeaban a un joven, situacin que fue documentado por observadores del Centro Prodh, por la Liga Mexicana por la Defensa de los Derechos Humanos (Limedh), y representantes de medios de comunicacin, esto provoc agresiones directas por parte de elementos del cuerpo de granaderos a los defensores de derechos humanos y de los medios de comunicacin 64 . Este mismo tipo agresiones se han registrado en otras fechas donde se han suscitado protestas, como el 1 de septiembre de 2013 65 , y no slo en el Distrito Federal, incluso en otros estados de la Repblica, como el caso del desalojo Plaza Lerdo de Tejada en el estado de Veracruz 66 . La finalidad de los ataques a defensores de derechos humanos y periodistas que cubren las protestas radica en la reprobacin que los cuerpos de seguridad tienen hacia quienes documentan los actos de violaciones a derechos humanos, pues generan materiales en su mayora audiovisuales
63 Durante las manifestaciones del 1 de diciembre de 2013, se document la agresin que sufrieron periodistas y defensores de derechos humanos cuando realizaban labores de monitoreo y documentacin. Cfr. Policas detienen y agreden a periodistas durante marcha del #1DMX, 2 de diciembre de 2013, disponible en: http://ow.ly/CPVEP. Por otro lado, es de nuestro conocimiento que el da de ayer 28 de octubre de 2014 la CDHDF emiti la recomendacin 11/2014 por violaciones a los derechos humanos de las personas que ejercen su derecho a la informacin mediante acciones de documentacin ciudadana. 64 Sistema de Informacin en Derechos Humanos, Informacin Sididh, Agreden a defensores de Centro Prodh en la marcha conmemorativa del 68, Centro ProDH, 16 de septiembre de 2014, disponible en: http://ow.ly/CPXec 65 Artculo 19-ALERTA, Policas capitalinos agreden y detienen a periodistas durante manifestaciones del 1SMX, 1 de septiembre de 2013, disponible en: http://ow.ly/v95V4 66 Artculo 19-Alerta, Polica veracruzana s agredi a periodistas durante desalojo de Plaza Lerdo, 25 de noviembre de 2013, disponible en: http://ow.ly/v95Iq 26
que posteriormente son usados para presentar quejas o denuncias por violaciones a derechos humanos . Todo lo anteriormente esbozado configura un proceso de criminalizacin de la protesta que ha generado tambin un grave retroceso democrtico. Ello no impide reconocer la complejidad que se encuentra detrs de cada grupo organizado que cuestiona la postura gubernamental, pues histricamente esas contradicciones se han traducido en polticas pblicas y conquistas en materia de derechos humanos. Las organizaciones ampliamente ha dado cuenta en diversas ocasiones de los hechos arriba relatados. En cada una de los lamentable sucesos el llamado ha sido recurrente y unnime a los gobiernos: el cese de la criminalizacin y represin de las personas, colectivos y organizaciones sociales que se manifiestan legtimamente en el espacio pblico 67 . IV. INEFECTIVIDAD DE LOS RECURSOS INTERNOS PARA PROTEGER EL DERECHO A LA PROTESTA SOCIAL Y LA LIBERTAD DE EXPRESIN. En este apartado abordaremos las respuestas implementadas por el Estado mexicano para garantizar la proteccin de los derechos vulnerados por las iniciativas y la aprobacin de leyes que tienen por objeto el control y la restriccin de la movilizacin y organizacin social; as como del tratamiento Estatal dado a las investigaciones, sanciones y reparacin de violaciones cometidas durante las protestas en Mxico en los ltimos aos. En especfico, abordaremos los recursos jurdicos internos y su efectividad para proteger y salvaguardar el ejercicio del derecho a la protesta social y la libertad de expresin en este contexto. Lejos de caracterizarse por su idoneidad, tanto los medios de control constitucional como las omisiones de los organismos pblicos de derechos humanos, han facilitado la regresin e institucionalizacin de un sistema jurdico restrictivo y criminalizador de la protesta social. Es decir, la vigencia de los derechos humanos asociados a los movimientos sociales se enfrentan a un sistema
67 Algunos de los informes sobre criminalizacin de la protesta y violencia ejercida contra defensores de derechos humanos organizaciones que conforman el Frente por la Libertad de Expresin y la Protesta Social son muestra de este trabajo de monitoreo y documentacin. Vase: Centro Prodh A.C., Informe sobre misin de Observacin del Centro Prodh el 2 de octubre de 2013: 45 aos de impunidad conmemorados bajo la represin, disponible en: http://ow.ly/uLRX6 Tambin puede verse: Artculo 19, Rompe el miedo, disponible en: http://ow.ly/uLSf6. En este sentido ver tambin ARTICLE 19 y Centro Prodh presentan sus informes en oficinas de Jefe de Gobierno, 4 de noviembre de 2013, disponible en: http://ow.ly/v965b. Asimismo, respecto, al asunto de juventudes en contextos de protesta, vase: Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria, OP, A.C., Informe Discriminacin hacia las juventudes en el Distrito Federal, Mxico, Centro Vitoria-Copred, 2013, pp. 79-87, disponible en: http://ow.ly/v96mP 27
donde los poderes ejecutivo, legislativo y judicial priorizan una visin restrictiva de la seguridad pblica, el orden y la paz pblica en detrimento de la proteccin judicial que deben garantizar los recursos efectivos ante violaciones de estos derechos. Al mismo tiempo, las personas que ejercen el derecho a manifestar sus ideas y resistencias, as como a sociabilizar, documentar y comunicar la representacin ciudadana de las inconformidades sociales, se enfrentan a una generalizada criminalizacin y judicializacin de la protesta. Por un lado, el aparato de procuracin y administracin de justicia es utilizado por las autoridades para investigar y perseguir penalmente a manifestantes y periodistas, y por el otro, la creacin de sanciones administrativas o penales, directas e indirectas, se han convertido en recursos amparados por las legislaciones como medio para inhibir la protesta y su cobertura meditica. 1. Amparos contra leyes anti marchas En virtud del carcter restrictivo, impreciso e inconstitucional de diversas disposiciones contenidas en las legislaciones estatales, relacionadas con la planificacin, organizacin, regulacin y gestin del espacio pblico (mejor conocidas como leyes anti-marchas), se ha recurrido a los medios de control constitucional para impugnar las mismas e impedir que la afectacin generada por su vigencia derive en otras violaciones a los derechos de manifestacin colectiva de ideas y la cobertura y difusin de las mismas. Sin embargo, la rigurosidad del juicio de amparo y los razonamientos de los juzgadores han sido los principales obstculos para el acceso a recursos efectivos que protejan diligentemente los derechos humanos afectados. En los siguientes tres apartados abordaremos los resultados del litigio constitucional construido desde las organizaciones que conformamos el Frente por la Libertad de Expresin y la Protesta Social en coordinacin con diversos colectivos de estudiantes, acadmicos, activistas, personas defensoras de derechos humanos y periodistas. a) Ley de Movilidad del Distrito Federal Tal es el caso de los 20 amparos indirectos que impugnan la entrada en vigor de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, cuyos resultados preliminares ponen de manifiesto que la regla es negar la concesin de medidas precautorias para suspender su aplicacin en tanto se resuelve el fondo del asunto, y la excepcin concederlas. Solamente en dos de los 20 incidentes de suspensin, un juzgador ha evidenciado que el aviso previo a las autoridades podra generar un efecto inhibidor en las personas que buscan ejercer sus derechos humanos de libertad de expresin y reunin, en la 28
medida en que podra interpretarse como una condicin para la licitud del ejercicio de estos derechos (artculo 212 de la Ley de Movilidad). Asimismo, acredita que podra generarse incertidumbre jurdica en cuanto al alcance del uso legtimo de la fuerza pblica al aludir que se tomarn las medidas necesarias para evitar el bloqueo de vas primarias de circulacin continua (artculo 214 de la Ley de Movilidad). 68
Por el contrario, el desechamiento de demandas de amparo (que implicado interponer dos recursos de queja para que sean admitidas y estudiadas) y la generalizada negacin de conceder la suspensin provisional en el resto de los casos, son resoluciones orientadas por criterios formalistas, excesivamente tcnicos e injustificados, alejados de los estndares internacionales en la materia. Por ejemplo, argumentan la falta de acreditacin del inters legtimo de la parte quejosa. En el mismo sentido, sus argumentos versan sobre la necesidad de que exista un acto de aplicacin para justificar la afectacin de los derechos (heteroaplicatividad vs autoaplicatividad). Lo anterior se traduce en la necesidad de que las violaciones a los derechos humanos se materialicen, sin tener en cuenta que las disposiciones de la ley representan per se dichas trasgresiones. Es decir, omiten valorar que el sentido objetivo de las restricciones a los derechos asociados a la manifestacin social presupone condiciones para ejercer el derecho, cuyo ejercicio es inhibido en razn de la imposicin de requisitos excesivos y por la necesidad de dar aviso a las autoridades, adems del efecto amedrentador que las sanciones imponen por su incumplimiento. Asimismo, las resoluciones que han negado la suspensin, no son exhaustivas y omiten profundizar en la valoracin del asunto, reduciendo la efectividad de la proteccin constitucional y vulnerando las libertades individuales y colectivas de expresin, asociacin y reunin pacfica. En estos casos, los juzgadores resuelven en funcin de la prevalencia del orden pblico al argumentar que las disposiciones impugnadas [] evitarn el desorden y contaminacin provocada por los desfiles, caravanas, manifestaciones, peregrinaciones o cualquier otro tipo de concentracin humana que se lleve a cabo en esta ciudad [el Distrito Federal] con motivo de su circulacin por vas
68 Resolucin del Juez Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, Fernando Silva Garca, Incidente de Suspensin 1751/2014 y su acumulado 1753/2014, acordada el 24 de septiembre de 2014, fojas 138 a 145. 29
primarias de circulacin continua y que incluso pueden provocar conmociones sociales graves que atenten contra el orden pblico y la estabilidad de esta ciudad. 69
Finalmente, resalta la postura y narrativa jurdica utilizada por las autoridades responsables de la emisin de la Ley (Asamblea Legislativa y Jefe de Gobierno, ambos del DF), ya sea para impugnar las dos suspensiones concedidas o para responder a sus informes justificados. Los argumentos vertidos en el juicio constitucional, se dirigen a privilegiar una nocin del orden pblico e inters social restrictivos e incompatibles con una sociedad democrtica. Llama especial atencin la respuesta dada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal al sealar que las restricciones impuestas estn tuteladas constitucionalmente y que el ejercicio ilimitado del derecho de asociacin, reunin y manifestacin puede ser potencialmente violatorio de los derechos de los dems. Incluso, ha considerado importante sealar que los tipos de concentracin humana, especficamente desfiles, caravanas, manifestaciones u otras que perturban la tranquilidad de la poblacin de la ciudad, se han convertido en un medio de presin poltica destructivo, utilizada por lderes de grupos como modo de negocio con las autoridades afectando al resto de la poblacin en lo econmico, psicolgico y social. 70
As, es evidente que la connotacin negativa, violenta y subversiva - destructiva de la protesta social ha sido elevada como necesidad de ser restringida mediante el establecimiento de medidas de carcter regresivo, desechando la importancia que juegan los movimientos sociales como medio de compensacin ante la inconformidad y exigencia de otros derechos. A manera de sntesis, en los 20 juicios de amparo iniciados en contra de las disposiciones de la Ley de Movilidad, contamos con dos suspensiones concedidas pero recurridas por el Gobierno del Distrito Federal, dos casos de desechamiento, dos casos en los cuales se tuvo por no presentada la demanda debido al incumplimientos de requisitos formales y 15 negativas de suspensin. Bajo este tipo de interpretaciones y omisas ponderaciones del Poder Judicial, es evidente que la restriccin al derecho a la protesta social se ampla al sistema de proteccin jurisdiccional de los derechos humanos en Mxico, cuya inefectividad se traduce en la validacin de medios
69 Resolucin del Juez Tercero en Materia Administrativa en el Distrito Federal, Rodrigo Mauricio Zern de Quevedo, Incidente de Suspensin 1780/2014-VI, acordada el 29 de agosto de 2014, foja 2. 70 Informe justificado de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, juicio principal, amparo 1667/2014 con acuerdo del 26 de septiembre de 2014, foja 77. 30
indirectos de restriccin a formas colectivas de expresin y que se constituyen como lmites desproporcionados de la protesta. b) Ley para Proteger los Derechos Humanos y que Regula el Uso Legtimo de la Fuerza por Parte de los Elementos de las Instituciones Policiales del Estado de Puebla Las consideraciones y determinaciones interpretativas en los casos de la Ley de Movilidad del DF, coinciden con el curso que han seguido los nueve amparos presentados contra esta Ley, mejor conocida como Ley Bala, cuyos lmites desproporcionados, la vaguedad de sus disposiciones y la expresa autorizacin del uso de la fuerza por parte de las autoridades de seguridad pblica en contextos de manifestaciones sociales, posibilit violaciones graves a derechos humanos, en particular el derecho a la vida de un menor de edad de 13 aos. 71
Muestra de ello son los reiterados criterios con los que han resuelto los juzgadores respecto de las admisiones, suspensiones provisionales y definitivas en el juicio de amparo. En concreto, persisten los desechamientos de la demanda, en tres de los nueve recursos, 72 cuyas causas de improcedencia se sustentan en la falta de aplicacin de la norma (heteroaplicabilidad vs autoaplicabilidad). Asimismo, las medidas precautorias son negadas bajo la valoracin de que en caso de concederse se afectaran disposiciones de orden pblico y de inters social [] 73 ; tambin han resuelto bajo el argumento de que los agravios se refieren a actos legislativos consumados, de los cuales no se advierte que su entrada en vigor trasgreda los derechos humanos; e incluso, que el efecto inhibidor an no constituye un evento acontecido y por lo tanto, la suspensin provisional no procede contra actos futuros e incierto. 74
Las desestimaciones anteriores representan un juicio encaminado a la desproteccin jurisdiccional de los derechos humanos, cuya ineficacia queda evidenciada por las valoraciones dirigidas a la tutela de derechos por parte del Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Administrativa,
71 Jos Luis Tehuatlie Tamayo fue herido de gravedad el 09 de julio de 2014 en la carretera Atlixco-Puebla, en el contexto de una manifestacin 72 Juzgado Sptimo de Distrito en Materia Administrativa en el estado de Puebla, amparo 998/2014; Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el estado de Puebla, en los amparos 1006/2014 y 1007/2014. 73 Resolucin del Juzgado Noveno de Distrito en el estado de Puebla, Incidente de Suspensin en el amparo 999/2014, acuerdo del 02 de julio de 2014. 74 Resolucin del Juzgado Dcimo de Distrito en el estado de Puebla, Incidente de Suspensin en el amparo 998/2014, acuerdo del 02 de julio de 2014. 31
el cual resolvi conceder la suspensin definitiva reconociendo la necesidad de que no se concreten los efectos de la norma impugnada [], particularmente para que en caso de que sta [la parte quejosa] ejerza su derecho de libertad de expresin, de reunin, de manifestacin o protesta, de ningn modo se haga uso de la fuerza por parte de las instituciones policiales del estado de Puebla. 75
Es as como la disonancia interpretativa entre las dos suspensiones concedidas y las tres negadas, junto con otros tres desechamientos del recurso, pone en entredicho la efectividad del nico recurso de proteccin constitucional disponible, al mismo tiempo que afecta la tutela efectiva de derechos en el ejercicio de acceso a la justicia contra leyes violatorias de derechos humanos. Por otro lado, vale la pena destacar las estimaciones y los argumentos con los que las autoridad responsables intentan justificar sus actos y omisiones. La Procuradura General de la Repblica, mediante la Agencia del Ministerio Pblico de la Federacin en su pedimento ministerial dentro de los juicios de amparo, se contradice al sealar por un lado que no procede la proteccin constitucional por no existir acto de aplicacin, y por otro, reconoce que la ley es demasiado ambigua y puede genarar violaciones a derechos humanos. Respecto a los argumentos utilizados por el Congreso del Estado, adems de aquellos orientados al sobreseimiento del juicio por causales de improcedencia, tales como la falta de acreditacin del inters legtimo y por tratarse de una ley heteroaplicativa y no autoaplicativa, resalta la regresin de sus estimaciones taxativas sobre los derechos en cuestin. Es decir, considera inaplicable el control de convencionalidad en el asunto, por un lado, por la prevalencia que tiene el orden pblico como restriccin expresa en el texto constitucional, y por el otro, debido a que la parte quejosa no menciona ningn caso resuelto por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, ni jurisprudencia o criterio que en un caso similar haya resuelto esta Corte Interamericana. 76
75 Resoluciones del Jugado Cuarto en Materia Administrativa en el estado de Puebla, Incidente de Suspensin, amparos 1002/2014 y 1003/2014, acuerdo del 11 de julio de 2014. 76 Informe Justificado del Congreso del Estado de Puebla, oficio nmero DGAJEPL/2827/2014, amparo 1003/2014 en el Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el estado de Puebla, acuerdo del 07 de julio de 2014. 32
Esto, merma la progresividad de las acciones legislativas estatales y pone de manifiesto el inters de las autoridades de continuar evadiendo sus responsabilidades y obligaciones en materia de derechos humanos.
c) Ley de Ordenamiento Cvico del Estado de Quintana Roo En el caso de los tres juicios de amparo contra disposiciones de la Ley de Ordenamiento Cvico del Estado de Quintana Roo, el desechamiento de la demanda y la negacin de la suspensin coinciden con las interpretaciones narradas anteriormente. Adems, los argumentos utilizados por las autoridades responsables de la emisin de esta ley (Congreso del Estado y Gobernador estatal) a travs de sus informes justificados, estn orientados a desestimar la accin constitucional alegando que la parte quejosa utiliza argumentos falsos e infundados a pesar de que se refieren a la vaguedad, falta de precisin y restriccin que imponen las disposiciones del ordenamiento. Ms grave an, sealan que el aviso previo a la autoridad es un derecho 77 de los manifestantes para que puedan acceder a medidas de prevencin y proteccin por parte de las autoridades. En otras palabras, confirma que dichas medidas a juicio de los poderes pblicos locales- estn condicionadas a notificar a las autoridades sobre la celebracin de las manifestaciones. Asimismo, respecto a la utilizacin de trminos vagos y ambiguos que crean incertidumbre jurdica, las autoridades argumentan que no existe artculo constitucional que exija al legislador definir los vocablos o locuciones utilizadas en las legislaciones, y que por ello existen mtodos de interpretacin jurdica; los cuales sirven para atender las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales y establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez a que sean claras en su redaccin y en los trminos que emplean. 78
Sin embargo, es evidente que el poder legislativo del estado de Quintana Roo no vel por la proteccin de los derechos humanos al aprobar disposiciones incompatibles con los mismos, cuyo contenido y formulacin debe ser congruente con los estndares internacionales relativos a la protesta y los lmites a la libertad de expresin. Dichos criterios, ampliamente desarrollados,
77 XIV Legislatura, Quintana Roo (2014), Informe justificado del H. XIV Legislatura del Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo, oficio nmero DAJ.JA/0241/2014, Amparo Indirecto 623/2014-C-6 Juez Quinto de Distrito en el Estado. 78 Informe Justificado de la XIV Legislatura del Poder Legislativo del Estado, Direccin de Apoyo Jurdico, oficio DAJ.JA/0241/2014, amparo 623/2014-C-6, foja 159. 33
establecen que para respetar el principio de legalidad, es necesario que la restriccin a un derecho sea formulada con la suficiente precisin para que una persona prevea y regule su conducta como consecuencia, no pudiendo conferir una facultad discrecional para la restriccin de la libertad de expresin y debiendo proporcionar suficiente orientacin a los encargados de su aplicacin. Asimismo dichas restricciones deben cumplir con un objetivo legtimo y ser necesarias en una sociedad democrtica. 79
En cuanto al estado de los medios de tutela, los obstculos para acceder al recurso de proteccin constitucional y convencional de los derechos humanos, se presentan desde las etapas iniciales de admisin de la demanda. En especfico, la demanda de amparo 605/2014, 80 que fue desechada por el juzgador en primera instancia, alegando la necesidad de un acto de aplicacin para estar en aptitud de acceder a la tutela jurisdiccional. Actualmente se encuentra en trmite un recurso de queja. Lo anterior implica un impedimento a la tutela jurisdiccional efectiva contra leyes que atentan de manera inminente contra los derechos humanos. En otro de los casos, el representante del Poder Ejecutivo impugn la admisin de la demanda de amparo 623/2014 mediante el recurso de queja ante el Tribunal Colegiado del XXVII Circuito, cuya resolucin la declar fundada. Dichos actos han derivado en la dilacin del proceso y el retraso de la proteccin constitucional contra una ley de carcter restrictivo e ilegtimo muy
79 Artculo 13.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Corte I.D.H., La Colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia del 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107; Corte I.D.H., Caso Tristn Donoso Vs. Panam. Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de enero de 2009 Serie C No. 193; CIDH. Informe Anual 1994. Captulo V: Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Ttulo IV. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995 Corte I.D.H., Caso Usn Ramrez Vs Venezuela. Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2009. Serie C No. 207;Corte I.D.H., Caso Eduardo Kimel Vs. Argentina. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177. Ver tambin: Comit de Derechos Humanos de la Organizacin de Naciones Unidad, Comentario General no.34 sobre libertad de opinin y expresin (artculo 19 del PIDCP), ONU, 2011, prrafo 25. 80 Amparo 605/2014 Juzgado Tercero en Materia Administrativa en el estado de Quintana Roo. Se present recurso de queja ante el Segundo Tribunal Colegiado del XXVII Circuito, toca 182/2014 y fue desechado por improcedente. 34
amplio, cuyas sanciones son gravemente desproporcionadas e injustificadas. 81 La suspensin de las disposiciones de la ley estatal, para evitar violaciones consecutivas, ha sido negada en los dos amparos admitidos. A manera de sntesis, en el contexto expuesto en cada una de las leyes estatales, la efectividad del amparo como recurso adecuado para la proteccin los derechos a la libertad de reunin, asociacin y expresin, depende de qu tanto los operadores de justicia logren desarrollar, por la va interpretativa, una normativa sustantiva y procesal que salvaguarde el mandato constitucional y convencional de los derechos humanos, contrarios a las desproporcionadas limitaciones que las leyes en comento imponen a la protesta y las dilaciones que promueven las autoridades responsables. Sin embargo, lo anterior permite advertir que el enfoque de derechos ha sido excluido en este desarrollo, lo cual se traduce en obstculos para acceder a la justicia, denegando la proteccin de los derechos de las personas que reivindican la protesta social como un mecanismo de exigencia de sus derechos. 2. Omisiones de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos Con el fin de evitar violaciones a los derechos humanos derivadas de la publicacin y entrada en vigor de las legislaciones en el Distrito Federal y los estados de Quintana Roo, Puebla y Chiapas, 82
el Frente por la Libertad de Expresin y la Protesta Social solicit por escrito a la CNDH que atendiera sus obligaciones constitucionales y legales de proteccin y garanta de los derechos
81 Control del Espacio Pblico, Informe sobre retrocesos en las Libertades de Expresin y Reunin en el actual gobierno, Frente por la Libertad de Expresin y Protesta Social, abril de 2014. Disponible en: http://www.articulo19.org/quenoteapaguen-informe-sobre-criminalizacion-de-la-protesta-social/ 82 El Cdigo que Establece el Uso Legtimo de la Fuerza por las Instituciones de Seguridad Pblica del Estado de Chiapas, publicado en el Peridico Oficial el pasado 4 de junio de 2014, fue abrogado por el Congreso estatal en mayo del mismo ao, a peticin del Gobernador como resultado de las inconformidades y oposicin de la ciudadana, de acuerdo a las declaraciones de las y los diputados del Congreso local (Milenio, 2014). 35
humanos, 83 a efecto de que ejerciera su facultad para presentar acciones de inconstitucionalidad en contra de las leyes mencionadas. 84
Sin embargo, ste organismo pblico autnomo de Derechos Humanos fue omiso tanto en responder a las peticiones formuladas por escrito, como en presentar las acciones de inconstitucionalidad correspondientes. Ante la gravedad de dichas omisiones, el Frente acudi nuevamente al recurso de amparo para reclamar la violacin al derecho de peticin (artculo 8 constitucional) y por prescindir de sus atribuciones para activar los mecanismos de proteccin constitucional y convencional de los derechos humanos vulnerados con la entrada en vigor de las leyes estatales. 85
A pesar de que la CNDH (2014) respondi por escrito a las solicitudes, hasta que tuvo conocimiento de las demandas de amparo, sta argument que su facultad para promover acciones de inconstitucionalidad contra leyes no era imperativa, sino potestativa y discrecional. Tambin seal que dicho medio de control constitucional no es idneo para salvaguardar derechos especficos, sino el bloque de constitucionalidad y convencionalidad. Desde este enfoque fue que lleg a la conclusin de que en las legislaciones no existan temas de inconstitucionalidad o inconvencionalidad en materia de derechos humanos. Sin embargo, sus argumentos son contradictorios en la medida en que dicho bloque sustantivo protege derechos especficos y vulnerados por las legislaciones en comento. Por lo dems, sus razonamientos continan orientndose a confirmar que no se trata de una facultad imperativa, solicitando el sobreseimiento del juicio, sin que a la fecha allegue argumento sobre las razones de la constitucionalidad y convencionalidad de las leyes. Este tipo de contradicciones queda de manifiesto ante de la accin de inconstitucionalidad que la misma CNDH promovi en contra el artculo 212 de la Ley de Movilidad del Distrito
83 Escritos presentados en Oficiala de Partes de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos: Solicitud para interponer accin de inconstitucionalidad contra la Ley de Ordenamiento Cvico de Quintana Roo el 15 de mayo de 2014 bajo del folio de recepcin 50117; Solicitud para interponer accin de inconstitucionalidad contra el Cdigo que Establece el Uso Legtimo de la Fuerza por las Instituciones de Seguridad Pblica del Estado de Chiapas el 13 de junio de 2014 bajo el folio de recepcin 63368; Solicitud para interponer accin de inconstitucionalidad contra la Ley de Movilidad del Distrito Federal el 30 de julio de 2014 bajo el folio de recepcin 82216. 84 Artculo 105, fraccin II, inciso G de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). 85 Amparos indirectos 855/2014; 1286/2014-VII; 1326/2014; 781/2014. 36
Federal, alegando que no se debe establecer la obligacin de aviso previo. Disposicin similar la encontramos en el artculo 25 de la Ley de Ordenamiento Cvico de Quintana Roo sin que sta haya sido impugnada y cuya regulacin est dirigida a que las autoridades emitan sus observaciones respecto a la planificacin y justificacin de la protesta. 3. Impunidad en los casos del 1 de diciembre de 2012, 2 de octubre de 2013 y 9 de julio de 2014 Chalchihuapan (violacin al debido proceso, justo y equitativo). Si bien las manifestaciones sociales en Mxico han sido objeto de particular represin, criminalizacin y judicializacin, tambin se han convertido en el retrato de un sistema de administracin y procuracin de justicia ineficiente para solucionar, reparar y prevenir las violaciones a los derechos humanos de las personas afectadas en los ltimos dos aos (2012-2014). En este apartado, enunciaremos tres casos especficos que permiten evidenciar la incapacidad del sistema judicial para que las personas tengan la posibilidad de acceder a la restitucin de sus derechos y para ejercer un verdadero control sobre los dems poderes pblicos. En los tres casos, tanto las autoridades responsables de las violaciones como los rganos encargados de garantizar la vigencia de los derechos humanos, operan bajo un esquema que invalida y desestima las afectaciones generadas a las vctimas. La falta de investigaciones, identificacin de autores materiales e intelectuales, sanciones y reparacin efectiva de las personas agraviadas, ha derivado en la impunidad sistmica y endmica de los casos, facilitando la repeticin de detenciones ilegales y arbitrarias, la tortura y la negacin tcita de acceso a la justicia para las vctimas de otras manifestaciones. a) 1DMx En los hechos ocurridos el primero de diciembre de 2012, los elementos de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal (SSPDF) y la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF), realizaron 99 detenciones ilegales, arbitrarias y violentas que criminalizaron a manifestantes pacficos mediante la fabricacin de hechos inexistentes. Las violaciones fueron acreditadas por las investigaciones de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal mediante su Recomendacin 07/2013. Entre las vctimas se encontraron 11 mujeres de las 69 37
personas que fueron trasladadas a centros de reclusin injustificadamente, 86 12 menores de edad permanecieron 45 horas en las instancias ministeriales en calidad de detenidos y bajo imputaciones falsas, y 6 personas fueron sometidas a tortura y tormentosos tratos fsicos y psicolgicos, sin mencionar la generalizada incomunicacin de todas las personas detenidas. 87
El acceso a la justicia bajo el debido proceso legal y la proteccin judicial efectiva es la deuda ms grave y vigente con las vctimas del 1DMx. Pese a la arbitrariedad de las detenciones, la omisa individualizacin de los casos para determinar la legalidad de las mismas y la inobservancia en el cmputo del plazo constitucional por parte de los juzgadores, se ejercit accin penal en contra de 59 personas. A la fecha del presente informe, las acciones judiciales, en vez de orientarse a la compensacin y restitucin de los daos ocasionados a las vctimas, se concentraron en el procesamiento de las personas acusadas penalmente por ataques a la paz pblica, agravada en pandilla, delito que al momento de los hechos podra haber implicado hasta 30 aos en prisin. 88
Fue hasta junio de 2014 que el ltimo de los acusados fue absuelto, un joven estudiante de Biologa y cuya imputacin se corrobor como falsa, al igual que todas las dems, por las inconsistencias en las declaraciones de los elementos de la SSPDF y la PGJDF. 89 Sin embargo, an existen dos personas sentenciadas intentando revertir sus sentencias 90 . A pesar de la gravedad de los daos materiales e inmateriales generados a las vctimas del 1DMx, las medidas de reparacin no han sido reconocidas ni ejecutadas. No existen investigaciones dirigidas a identificar y sancionar a los responsables materiales e intelectuales de las violaciones, como tampoco se han adoptado medidas de cumplimiento efectivo de las
86 CDHDF, 1DMx, Informe especial sobre el impacto psicosocial en las vctimas de los acontecimientos del 1 de diciembre de 2012, Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2014, pg. 74. 87 CDHDF, Recomendacin 07/2013 Caso: Violaciones a derechos humanos en el contexto del operativo policial del 1 de diciembre de 2012 denominado por las autoridades del Distrito Federal Transmisin del Poder Ejecutivo Federal y Palacio Nacional, disponible en: http://cdhdfbeta.cdhdf.org.mx/wp- content/uploads/2014/03/reco_1307.pdf [consultada el 07 de octubre de 2014] 88 El 27 de diciembre de 2012 fue publicado el Decreto por el que se reform el artculo 362 del Cdigo Penal del Distrito Federal para reducir la pena de este delito con el objeto de que las personas privadas de libertad durante la manifestacin del primero de diciembre de 2012 se beneficiaran de la reforma y obtuvieran su libertad bajo fianza. 89 Rodrguez, Arturo, Absuelven a Obed Palagot, el ltimo procesado por el #1DMX, Revista Proceso, 11 de junio de 2014, disponible en: http://www.proceso.com.mx/?p=374417 [consultada el 12 de octubre de 2014]. 90 A junio de 2014 no existe mayor informacin. 38
recomendaciones emitidas por la CDHDF a las autoridades, 91 cuya aceptacin se ha convertido en un acto formal, carente de restitucin sustantiva. Prueba de lo anterior se encuentra por un lado en el estado de cumplimiento de la Recomendacin 07/2013, la cual ha resultado ser el nico mecanismos de sealamiento preciso y objetivo sobre la responsabilidad de cada parte aunque a la fecha se encuentre sujeta a seguimiento y fue parcialmente aceptada por las autoridades responsables. A finales de 2013 ningn servidor pblico haba sido sancionado. 92 La probabilidad de que se imputen responsabilidades es an ms escasa respecto de los mandos medios y altos de la Secretara de Seguridad Pblica del DF dado que sta no acept la recomendacin nmero 6 relativa a formular denuncias ante la Fiscala para la investigacin de los Delitos Cometidos por Servidores Pblicos, por las acciones u omisiones de sus elementos en el operativo del 1 de diciembre de 2012. Respecto a las medidas de reparacin relativas a los abusos de la actuacin policial y los efectos psicolgicos post traumticos por las violaciones que stos ocasionaron, la CDHDF recomend a la SSPDF brindar tratamiento y acompaamiento psicolgico a las personas afectadas, junto con una institucin especializada de la sociedad civil. Sin embargo, la SSPDF no acept la recomendacin en dichos trminos y solicit la valoracin de la afectacin a la Secretara de Salud del DF. A finales de 2013, ninguna vctima haba recibido atencin psicolgica. 93
Ms all de la gravedad que implica la acreditacin de los actos, es preciso resaltar que a casi dos aos de perpetrados los abusos y las violaciones graves a la integridad y libertad personal en relacin con el derecho al debido proceso y la protesta social, no existe un solo caso de sancin administrativa o penal a los responsables intelectuales y materiales de los actos, menos an, una medida de reparacin efectiva en favor de las vctimas. b) 2 de octubre de 2013
91 Secretara de Seguridad Pblica del DF, Procuradura General de Justicia del DF, Secretara de Gobierno del DF, Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y Consejo de la Judicatura del Distrito Federal. 92 CDHDF, Informe Anual 2013, Defensa y Proteccin de los Derechos Humanos, Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, marzo de 2014, pgina 215. 93 Ibid., pgina 103. 39
No obstante la comprobacin del abuso policial y las generalizadas violaciones a derechos humanos de las y los manifestantes del 1DMx, 94 el 2 de octubre de 2013, la repeticin de los actos represivos y las detenciones ilegales y arbitrarias se enmarcaron en un recrudecido y focalizado ataque contra las y los comunicadores sociales que ejercan su derecho a documentar y buscar informacin sobre la marcha conmemorativa de la Matanza de Tlatelolco de 1968. Las detenciones de las y los periodistas coinciden con el patrn de las manifestaciones previas, fueron acusados mediante declaraciones falsas de los elementos de polica y han sido sujetos a procesos penales justificados por las mismas. Incluso, han sido encarcelados y presentados ante jueces locales, quienes han impuesto fianzas de poco ms de 130 mil pesos (alrededor de 10 mil dlares) para que puedan seguir enfrentando los procesos penales en libertad. En especfico, la Red #Rompeelmiedo 95 document 46 agresiones directas a comunicadores sociales (30 hombres, 11 mujeres y cinco personas sin indicar su sexo por seguridad). Entre ellas, podemos enunciar la tentativa de homicidio en contra de un periodista que fue amenazado de muerte y atacado con un extintor por granaderos y elementos de seguridad pblica al intentar documentar las agresiones de los primeros en contra de una familia y de otros(as) 10 periodistas que eran agredidos con toletes, escudos y rociados con gas pimienta al documentar los mismos hechos. Asimismo, las y los fotoperiodistas resultaron gravemente heridos por documentar las brutales agresiones que un grupo de granaderos infringa a un joven y los abusos con los que realizaban detenciones ilegales de otras personas. Inclusive, tanto policas como granaderos arrojaban piedras y granadas lacrimgenas contra las y los comunicadores por la amenaza que stos representaban para su desproporcionada, ilegtima y violenta actuacin policial. 96
El dao y robo del equipo de trabajo de las y los comunicadores sociales no fue la excepcin y ante los ataques directos (acciones) y omisiones de los agentes pblicos, el estado de las investigaciones, sanciones y reparaciones coinciden con la impunidad generalizada de los
94 Despus del primero de diciembre de 2012 (1DMx), el 10 de junio, 1 de septiembre y 2 de octubre de 2013, ocurrieron violaciones a los derechos humanos generalizadas por parte de las autoridades a manifestantes y representantes de la prensa. 95 ARTICLE 19 dise e implement una red de monitoreo con 120periodistas, defensores de los derechos humanos, rescatistas y comunicadores sociales, paradocumentar el desarrollo de la movilizacin del 2 de octubre. 96 ARTICLE 19, Informe sobre la situacin de la protesta en la Ciudad de Mxico, Caso de estudio: 2 de octubre de 2013, octubre de 2013. 40
hechos ocurridos en manifestaciones anteriores. Adems, los esfuerzos por acceder a la justicia y reparacin de las y los periodistas agredidos el 2 de octubre de 2013, se enfrentan a un lento proceso legal ante la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos cometidos en contra de la Libertad de Expresin (FEADLE). Entre ellos, en el acompaamiento cinco procesos por los delitos de lesiones, intimidacin y dao al equipo de trabajo sin que hasta la fecha se logre consignar un caso. Las etapas del proceso y las diligencias se han visto dilatadas por las mismas autoridades ministeriales para identificar a los elementos de seguridad responsables. 97
Aunado a la grave violacin a la libertad de expresin cometida en contra de quienes documenta la protesta, las detenciones de manifestantes sumaron 106 personas, 98 entre ellas 12 mujeres y cinco menores de edad, todas bajo las mismas acusaciones de ataque a la paz pbica. 99 A enero de 2014, ocho personas continuaban privadas de libertad en el Reclusorio Norte del Distrito Federal en virtud de los autos de formal prisin girados en su contra por acusaciones agravadas en razn de pandilla o por tentativa de homicidio en contra de policas. Sin embargo, las personas detenidas son jvenes estudiantes, artistas o artesanos, cuya defensa ha sido obstaculizada por la omisa valoracin de las pruebas que acreditan la fabricacin de las acusaciones, as como por los altos costos que ha implicado la solicitud de peritajes. 100
c) 9 de julio (Chalchihuapan, estado de Puebla) El da 9 de julio de 2014, un grupo de personas pertenecientes principalmente a la comunidad de San Bernardino Chalchihuapan, del municipio de Ocoyucan, en el estado de Puebla, comenz a reunirse en la inmediaciones del kilmetro 14+200 de la carretera Atlixco-Puebla, a la altura del puente que une a la Junta Auxiliar de San Bernardino Chalchihuapan con la comunidad de Santa
97 Averiguaciones previas 141/FEADLE/2013, 142/FEADLE/2013 y 146/FEADLE/2013. Aunado a la solicitud e atraccin de la investigacin a la FEADLE por las agresiones cometidas por policas capitalinos en contra de Mara Guadalupe Ramrez. 98 Comit Cerezo, Lista de detenidos de la marcha del 2 de octubre de 2013, disponible en: http://www.comitecerezo.org/spip.php?article1593 [consultada el 14 de octubre de 2014] 99 Excelsior, Anarquistas' dan lista de detenidos durante marcha del 2 de octubre, disponible en: http://www.excelsior.com.mx/comunidad/2013/10/03/921685 [consultada el 14 de octubre de 2014] 100 Regeneracin Radio, Actualizacin de los procesos jurdicos de los compaeros detenidos el 2 de octubre encarcelados en el reclusorio norte, 17 de enero de 2014, disponible en http://regeneracionradio.org/index.php/represion/presos-politicos/item/4176-actualizacin-de-los-procesos- jur%C3%ADdicos-de-los-compaeros-detenidos-el-2-de-octubre-encarcelados-en-el-reclusorio-norte [consultado el 14 de octubre de 2014] 41
Clara, a fin de manifestarse, contra la publicacin de los Lineamientos Generales para la Entrega- recepcin del Registro Civil, de las Juntas Auxiliares a los Municipios, mediante la cual les retiraban las facultades de registro civil a las Juntas Auxiliares en las comunidades de aquella entidad. Por estos hechos los policas del Estado de Puebla atacaron a los manifestantes con balas de goma y proyectiles de gas lacrimgeno. Por esos hechos 10 personas resultaron heridas y un menor de edad fue herido de gravedad, muriendo 9 das despus. Las autoridades locales, desde el Gobernador del Estado, pasando por el Secretario de Seguridad Pblica y el Procurador de Justicia, ambos de Puebla, incurrieron en graves acciones y omisiones que desembocaron en las violaciones a derechos humanos de los manifestantes. Desde un principio las investigaciones estuvieron encauzadas a eximir de responsabilidad a los elementos de seguridad que intervinieron en el operativo, trasladando la responsabilidad de los hechos a los manifestantes. La versin gubernamental fue soportada por videos y testimonios de policas agredidos 101 , as como una investigacin ministerial viciada que buscaba a toda costa sealar que el menor de edad privado de la vida fue vctima de la onda expansiva de un cohetn lanzado por manifestantes. 102
En este caso, la CNDH ha incurrido en omisiones graves a travs de sus recomendaciones, en particular la Recomendacin nmero 2VG/2014 103 sobre violaciones graves a derechos humanos en el caso de los eventos ocurridos el 9 de julio de 2014 en el municipio de Ocoyucan, Puebla (Caso Chalchihuapan). Sus consideraciones y recomendaciones diluyeron la responsabilidad de las autoridades e invisibilizaron las prcticas autoritarias del gobernador de Puebla, Rafael Moreno Valle, a pesar de que los resultados de la investigacin arrojaron que las lesiones que se infirieron al menor de edad fueron producidas con alguno de los citados 54 proyectiles de largo alcance irritantes calibre 37/38 mm, CN, cdigo 3221, o con uno de los 10 proyectiles de largo alcance irritantes 37/38 mm, CS, cdigo 3231, utilizados por los elementos policiales (CNDH
101 Un VIDEO muestra la otra cara de Chalchihuapan: presuntos ciudadanos que atacan a policas, Redaccin / Sin Embargo - julio 21 de 2014, consultado en: http://www.sinembargo.mx/21-07-2014/1064350 102 Carranc se enreda: no fue el cohetn, sino la onda expansiva, Jueves, 24 Julio 2014, Elvia Cruz, Diario Cambio-Puebla, consultado en http://www.diariocambio.com.mx/2014/secciones/zoon-politikon/item/71548-carranca-se-enreda-no-fue-el- coheton-sino-la-onda-expansiva 103 CNDH, 11 deseptiembre de 2014, Recomendacin consultada en http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/ViolacionesGraves/002.pdf 42
2014: prr. 366), lesiones que posteriormente provocaran su fallecimiento. De la misma manera omitieron pronunciarse sobre una cantidad bastante considerable de balas de goma que los pobladores de Chalchihuapan recogieron y exhibieron en costales. No obstante que la CNDH explica que el operativo de Chalchihuapan fue producto de un uso excesivo de la fuerza y negligencia, Ral Plascencia, titular de la CNDH, asegur que la Ley Bala cumple con los instrumentos de la ONU sobre uso de la fuerza, ignorando que el operativo de Chalchihuapan se enmarc en un contexto de abierta represin a grupos sociales, el cual ha generado una treintena de presos polticos en la entidad. La CNDH tampoco estableci responsabilidades a la Procuradura General de Justicia, a pesar de acreditar que contamin la escena, no recab evidencia y que el Procurador de Justicia del Estado de Puebla difundi una versin falsa sobre la muerte del menor, pretendiendo inculpar a los manifestantes con la hiptesis de la onda expansiva producida por un cohetn. 104
En el fondo, las conclusiones de la CNDH envan un mensaje esencialista sobre la protesta social, connotndolas como violentas y bajo la nocin de un uso de la fuerza justificado. La gravedad de lo anterior no se limita a que un organismo pblico autnomo de proteccin y observancia de los derechos humanos emita este tipo de visiones, en detrimento de su mandato constitucional, si no que sus referencias u omisiones trazan las justificaciones de los actos o abusos pblicos, facilitan la repeticin de las violaciones y agotan los recursos para proteger los derechos vulnerados por las autoridades. En conclusin, podemos afirmar que el sistema de proteccin y efectiva materializacin del derecho a la protesta social y la libertad de expresin en Mxico sufre de graves regresiones impulsadas no solamente por los poderes ejecutivos y legislativos estatales, sino tambin el poder judicial y los organismos pblicos autnomos de Derechos Humanos resuelven y fungen como legitimadores de un discurso jurdico restrictivo y criminalizador de dichos derechos. En su conjunto, el aparato estatal mexicano, ya sea por accin u omisin, ha ampliado el mbito de afectacin de los derechos humanos violados mediante la obstaculizacin para acceder a la justicia y la ineficacia de los recursos internos para salvaguardarlos. Bajo dichas nociones, la
104 Posicionamiento del Frente por la Libertad de Expresin y la Protesta Social, CNDH exonera a Moreno Valle, 12 de septiembre de 2014. Disponible en: http://www.articulo19.org/cndh-exonera-a-moreno-valle/ [consultado el 07 de octubre de 2014]. 43
funcin social de la protesta ha quedado minimizada y el sistema de administracin de justicia no cuestiona el alcance de las restricciones y justificaciones del uso arbitrario de la fuerza que imponen sus resoluciones, ya sea en los recursos de amparo interpuestos contra las leyes anti marchas o por la impunidad sistmica de los casos de abuso policial y violencia generalizada contra los representantes de la disidencia y sus comunicadores sociales. La inefectividad de los recursos y la nula existencia de sanciones administrativas y penales impide la disminucin y eliminacin del riesgo de que se consumen otras violaciones en el ejercicio del derecho a la protesta social y la libre expresin en la misma. Por el contrario, la victimizacin no reparada de manifestantes y periodistas, encuentra en su estado de indefensin, un efecto amedrentador que sujeta a las disidencias a inminentes riesgos de sufrir daos y violaciones graves a sus derechos humanos, es decir, las convierte en vctimas potenciales y colectivas. Es as como la represin, criminalizacin y judicializacin de la protesta social y la libertad de expresin en Mxico est motivada desde esquemas de carcter poltico-pblico, incompatibles con los estndares internacionales en la materia e incumpliendo con las obligaciones estatales de proteger, respetar y garantizar los derechos humanos. Es posible afirmar lo anterior en virtud del entorno jurdico-poltico bajo el que se resuelven los 32 amparos contra leyes anti marchas, cuyas disonancias y valoraciones por parte del Poder Judicial de la Federacin permiten perfilar resultados no favorables para la vigencia, proteccin y garanta de los derechos en veda. Los criterios de valoracin y las justificaciones de las autoridades ponen de manifiesto la prevalencia de una narrativa donde prevalece el orden pblico y el inters social, desacredita a quienes buscan el amparo constitucional y califica a la protesta social, y sus derechos conexos, como destructiva o violatoria de derechos de terceros. Tambin, las omisiones de la CNDH y los amparos presentados en contra de stas, permiten evidenciar que su capacidad para defender la vigencia de los derechos humanos en Mxico, lejos est de fomentar la disminucin y eliminacin de riesgos para que evitar que se concreten y repitan violaciones graves a la integridad, a la libertad e incluso a la vida, en el ejercicio del derecho a manifestar ideas. Por ltimo, los actos represivos no sancionados penal ni administrativamente, as como los procesos penales, ilegalmente agravados, que deben enfrentar quienes se manifiestan o documentan los abusos cometidos por agentes estatales, han facilitado la repeticin de los hechos bajo la anuencia de mandos medios, altos y de todas las autoridades, ha propiciado un mayor descontento 44
social y ha normalizado la desproteccin jurdica y constitucional para ejercer el derecho a la protesta social y la expresin de ideas libremente. Por lo tanto, los recursos jurdicos internos, ya sean los amparos constitucionales o las acciones de inconstitucionalidad, el sistema de administracin y procuracin de justicia o la fiscala especializada en materia de libertad de expresin, lejos estn de contrapesar y restituir las afectaciones ocasionadas por la arbitrariedad de los dems poderes pblicos. Tampoco han efectivizado la proteccin de los derechos humanos de manifestantes y periodistas, en tanto sus funciones de prevencin, tutela, control, sancin y reparacin de los daos ocasionados por las generalizadas violaciones, son retricas. V. PETITORIOS A LA COMISIN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS: 1. Que el Relator Especial para la Libertad de Expresin realice una visita oficial a Mxico en el ao 2015 para analizar el estado de cumplimiento de las recomendaciones formuladas al Estado mexicano en su informe de pas de 2010, incluyendo especialmente aquellas que versen sobre los temas expuestos en la presente audiencia. 2. Que la Comisin incluya la informacin expuesta en la presente audiencia temtica en su prximo Informe sobre criminalizacin de las defensoras y defensores de derechos humanos a travs del uso indebido del derecho penal, a cargo de la Relatora sobre Defensores y Defensoras de Derechos Humanos. 3. Que la Comisin externe su preocupacin por la represin de la libertad de expresin y la protesta social en Mxico en su comunicado de cierre del presente periodo de sesiones. AL ESTADO MEXICANO: 1. Que proteja y garantice la protesta social como mecanismo democrtico para el ejercicio de derechos de reunin, de asociacin y la libertad de expresin, en particular a travs de las siguientes acciones: a. Abrogar aquellas leyes existentes que restrinjan el derecho a la protesta, incluyendo: Ley de Movilidad del Distrito Federal. 45
Ley para Proteger los Derechos Humanos y que Regula el Uso Legtimo de la Fuerza por Parte de los Elementos de las Instituciones Policiales del Estado de Puebla. Ley de Ordenamiento Cvico del Estado de Quintana Roo. b. Derogar los tipos penales abierto. c. Abstenerse de utilizar el derecho penal para inhibir y criminalizar la protesta social. d. Instruir a todos los cuerpos policiacos y de seguridad a no detener, ni tampoco obstaculizar, hostigar o de otra forma interferir con las personas que documenten marchas, protestas, manifestaciones, etc., incluyendo la actuacin de las autoridades. e. Abstenerse del uso de la fuerza pblica por parte de los cuerpos policiacos y de seguridad, garantizando los derechos a la reunin, asociacin, protesta y libertad de expresin de la ciudadana. f. Garantizar el debido proceso y la mxima transparencia en cualquier proceso penal iniciado a partir de una detencin realizada en el contexto de una marcha, manifestacin o protesta, as como una investigacin pronta, independiente e imparcial ante cualquier denuncia de uso excesivo de la fuerza en tales contextos. g. Poner en libertad a quienes han sido recluidos por su participacin en el ejercicio de derechos en contextos de manifestacin pblica.
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RELACIN DE ANEXOS AL INFORME Anexo 1. Contexto del informe. Anexo 2. Control del Espacio Pblico, Informe sobre retrocesos en las Libertades de Expresin y Reunin en el actual gobierno, Frente por la Libertad de Expresin y Protesta Social, abril de 2014. Disponible en: http://www.articulo19.org/quenoteapaguen-informe-sobre-criminalizacion-de-la- protesta-social/ Anexo 3. Informe sobre la situacin de la Protesta en la Ciudad de Mxico. Caso de estudio: Marchas conmemorativas del 2 de octubre. Disponible en: https://es.scribd.com/doc/179570778/Informe-2-de-octubre-Rompe-el-miedo Anexo 4. Recomendacin de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal 07/2013. Disponible en: http://cdhdfbeta.cdhdf.org.mx/wp-content/uploads/2014/03/reco_1307.pdf Anexo 5. Recomendacin de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Nm. 2VG/2014 Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/ViolacionesGraves/002.pd f
Jurisprudencia y derechos humanos Jurisprudencia y derechos humanos: Avances en la agenda de derechos humanos a través de sentencias judiciales en el Perú