Growth acceleration program in the state of Bahia and its contribution to face
the basic sanitation universalization challenges
Mateus Almeida Cunha[a], Patrícia Campos Borja[b]
Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (SEDUR), Superintendência de Planejamento e Gestão
Territorial, Diretoria de Manejo de Resíduos Sólidos e das Águas Pluviais Urbanas, Salvador, BA, Brasil
[b]
Universidade Federal da Bahia (UFBA), Escola Politécnica, Departamento de Engenharia Ambiental, Mestrado em Meio
Ambiente, Águas e Saneamento (MAASA), Centro Interdisciplinar de Energia e Ambiente (CIEnAm), Salvador, BA, Brasil
[a]
Resumo
A universalização do saneamento básico no Brasil é um desafio diante do deficit e das desigualdades de acesso.
A partir do início dos anos 2000, houve uma mudança no cenário nacional, com a ampliação de recursos, a
melhoria da capacidade institucional e a definição de marco legal. Porém, não houve uma avaliação das ações,
principalmente do PAC Saneamento. O presente estudo analisa esse programa na Bahia em relação aos desafios
da universalização. A metodologia envolveu pesquisa documental e análise de dados secundários. Constatou-se
a inexistência de uma lógica clara na definição dos investimentos do programa. Houve priorização de ações
estruturais, especialmente em água e esgoto, em detrimento das estruturantes, essenciais à sustentabilidade
das ações. A concepção do programa não dialogou com o perfil do deficit dos serviços. Apesar da ampliação
dos investimentos, a lógica de concepção foi sustentada no neodesenvolvimentismo, com a implementação
de megaempreendimentos e o estímulo às parcerias público-privadas. O êxito de programas de saneamento
implica o protagonismo municipal, a universalização, a integralidade, a adoção de tecnologias apropriadas,
a intersetorialidade, a participação e o controle social, princípios que o programa pouco incorporou.
O aprofundamento da democracia e a implementação de políticas alinhadas aos direitos humano e social
possibilitarão reverter o deficit dos serviços no Brasil.
Palavras-chave: Programa de Aceleração do Crescimento. Saneamento. Bahia.
Abstract
The universalization of basic sanitation in Brazil is a challenge given deficits and inequality of access. Starting
from the beginning of the 2000s, there was a change in the national scenario, with an increase in resources,
improvements in institutional capabilities and a definition of legal conditions. However, there was no evaluation
of the measures, principally of the Sanitation PAC. The present study analyzes this Program in Bahia in the
MAC é engenheiro Sanitarista e Ambiental (UFBA), mestre em Meio Ambiente, Águas e Saneamento pela Escola Politécnica da
Universidade Federal da Bahia (EPUFBA), e-mail: mateuscunha@hotmail.com.br
PCB é engenheira Sanitarista e Ambiental (UFBA), doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA), Escola Politécnica da Universidade Federal da Bahia (EPUFBA), e-mail: borja@ufba.br
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana (Brazilian Journal of Urban Management), 2018, 10(Supl. 1), 173-185
DOI: 10.1590/2175-3369.010.SUPL1.AO09 ISSN 2175-3369
Licenciado sob uma Licença Creative Commons
O programa de aceleração do crescimento no estado da Bahia
e os desafios da universalização do saneamento básico
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Cunha, M. A., & Borja, P. C.
light of the challenges of universalization. The methodology involved documentary research and analysis of
secondary data. No clear logic was found regarding the determination of the investments of the Program, with
prioritization of structural measures, especially in water and sewage, to the detriment of structuring initiatives,
essential to the sustainability of the measures. The conception of the Program did not dialogue with the context
of the deficits in the services. Despite the increase in investments, the logic of the program was sustained in
‘neo-developmentalism’, with the implementation of mega-developments and stimulation of public-private
partnerships. The success of sanitation programs implies municipal involvement, in the universalization,
integration, adoption of appropriate technology, intersectionality, and in social participation and oversight,
principals which the program did not incorporate to any great extent. The development of democracy and the
implementation of policies aligned with human and social rights will allow overcoming the deficit in services
in Brazil.
Keywords: Programa of Acceleration of Growth. Sanitation. Bahia.
Introdução
No Brasil, a universalização do acesso ao saneamento
básico ainda está longe de ser alcançada, embora esse
serviço público seja reconhecido como um direito
humano essencial. O testemunho da debilidade
histórica da ação estatal no campo do saneamento
é facilmente constatado ao percorrer as periferias
das grandes cidades e as áreas rurais dos pequenos
municípios. A cobertura e a qualidade dos serviços são
marcadamente desiguais entre as regiões brasileiras,
assim como os níveis de renda e a escolaridade,
sendo resultados das políticas públicas e de uma
estrutura social que concentra renda e produz uma
sociedade apartada, com acesso diferenciado a direitos
considerados fundamentais, como a água.
O deficit do acesso aos serviços de saneamento
segue o padrão dos verificados nas políticas sociais
no Brasil, com recortes sociais e territoriais. Assim é
que, em 2010, 33,9 e 50,7% da população brasileira,
respectivamente, tinha acesso precário ao abastecimento
de água potável e ao esgotamento sanitário. Nesse ano,
o manejo precário dos resíduos sólidos atingia
27,2% da população, além de 14,2% que não tinham
qualquer tipo de atendimento (Brasil, 2013). Esses
dados revelam vulnerabilidade da população a um
conjunto de enfermidades relacionadas à carência
ou à falta de saneamento básico.
As relações entre a deficiência ou inexistência de
saneamento básico e a saúde são das mais ponderáveis.
Ensink & Cairncross (2012) realizaram um relevante
auxílio ao discutirem a classificação ambiental das
doenças relacionadas ao saneamento básico. Cairncross
& Valdmanis (2006) ressaltam a contribuição do
saneamento na saúde das populações de países em
desenvolvimento, diante, principalmente, do controle
da diarreia, uma das enfermidades que mais mata
crianças no mundo. Coimbra & Santos (2000) destacam
as relações entre saúde, minorias e desigualdade nos
povos indígenas no Brasil. Já Maricato (2011), ao debater
as cidades sustentáveis, revela que a urbanização
periférica no Brasil produziu desigualdades sociais
e predação ambiental, sendo as populações mais
vulneráveis as que vivem nas periferias e nas áreas
próximas de mananciais.
O cenário de deficit de serviços de saneamento no
Brasil é incompatível com o nível de riqueza do país
e com os requisitos mínimos de acesso aos direitos
sociais, além de expor as fragilidades das políticas
públicas da área, impondo ao Estado brasileiro a
implementação de políticas, programas e ações que
objetivam a garantia da universalização do acesso a
esses serviços públicos.
A atuação do Estado brasileiro para enfrentar o
deficit de saneamento básico é recente, descontínua
e atrelada ao contexto econômico, político e social
vigente. Segundo Rezende & Heller (2008), somente
a partir dos anos de 1960 é que foram iniciadas
estratégias de atuação mais organizada do Estado
no saneamento básico e apenas nos anos de 1970
que o país passou a contar com um conjunto de
metas, diretrizes e mecanismos de financiamento no
âmbito do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA).
Para Arretche (1996), o Planasa privilegiou as regiões
Sul e Sudeste do país, onde se concentrou a maior parte
dos investimentos, os quais contemplaram segmentos
populacionais de maior renda. Para Moraes (1993)
e Costa (2003), dos aspectos negativos do Plano
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O programa de aceleração do crescimento no estado da Bahia e os desafios da universalização do saneamento básico
destacam-se o seu centralismo, o afastamento da política
aos objetivos sanitários, a falta de participação social,
o alijamento do poder local nos processos de decisão
e as concepções de projetos que não dialogavam com
as realidades locais.
Após o Planasa, extinto no final dos anos de 1980
sob fortes críticas em função de seus resultados, já
que não atingiu suas metas e a engenharia financeira
não se sustentou (Moraes, 1993; Costa, 2003; Rezende
& Heller, 2008), o Brasil se ressentiu da falta de uma
política de saneamento básico. Só a partir de 2003
que essa ação básica de promoção à saúde e proteção
ambiental passou a compor uma agenda positiva,
contando com uma maior atuação do Governo Federal
por meio de uma estrutura institucional mais claramente
definida, de mecanismos de financiamento e de um
arcabouço legal (Borja, 2014). Os marcos desse
processo foram a criação da Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental, no âmbito do Ministério das
Cidades; a promulgação da Lei nº 11.445/2007, que
definiu as diretrizes nacionais e a política federal para
o saneamento básico; a retomada dos investimentos; e
a elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico
(PNSB), aprovado em 2013 (Brasil, 2013).
Do ponto de vista dos investimentos, o Governo
Federal inaugurou uma nova fase a partir de 2003,
não apenas pela sua ampliação, mas também pelo
aporte significativo de recursos do Orçamento Geral
da União (OGU) em infraestrutura, se comparados
aos períodos anteriores. Em 2007, com a criação do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), houve
uma ampliação significativa dos recursos destinados
ao saneamento.
Segundo o Governo Federal, o PAC foi concebido
com o objetivo de impulsionar um conjunto de
ações capazes de elevar o Brasil a um novo modelo
de desenvolvimento para acelerar o crescimento
econômico do país por meio de investimentos da
ordem de R$ 1,5 trilhão entre 2007 a 2014. Para a
área de saneamento básico, no mesmo período, foram
previstos investimentos de R$ 89,57 bilhões, dos quais
R$ 4 bilhões foram destinados ao Estado da Bahia,
objeto de análise do presente trabalho (Brasil, 2010;
Brasil, 2015a; 2015b).
Apesar do grande volume de investimentos na área
do saneamento básico, a concepção e a implementação
do PAC têm revelado um conjunto de contradições
e fragilidades, especialmente para fazer frente aos
desafios da universalização dos serviços no país.
Mas, até o momento, não foram realizadas avaliações
sobre a efetividade do programa quanto às metas da
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universalização. Assim, neste estudo, busca-se estudar
o PAC Saneamento na Bahia com o objetivo de analisar
a sua concepção e priorização de investimentos em
relação aos desafios da universalização do acesso aos
serviços públicos de saneamento básico nesse Estado.
Algumas considerações sobre o princípio
da universalização e dos direitos sociais
As noções de igualdade, de acesso universal
e de garantia dos direitos sociais surgem em um
momento histórico determinado nas sociedades
capitalistas avançadas, após a Segunda Guerra Mundial
(1939-1945), em torno do chamado Welfare State, que
teve nas ideais do economista John Maynard Keynes
(1883-1946) as bases de sua concepção, assentada no
modelo de produção fordista-taylorista e marcada pelo
consumo de massa e pleno emprego (Hirsch, 2010).
Nesse momento, o Estado passou a ser o provedor de
políticas sociais, e o cidadão foi elevado à condição
de sujeito passível de direitos sociais (Fleury, 1994).
Para Hirsch (2010), os ganhos de capital, naquele
momento, eram compatíveis com o aumento do
salário, sendo possível emergir um tipo de Estado,
chamado de Estado do Bem-Estar Social, que veio,
posteriormente, a se constituir no maior pacto social
da história entre capital e trabalho (Anderson, 1995),
já que permitiu manter o modo de produção capitalista
e a proteção do trabalho por meio de políticas
sociais democráticas. A soberania econômica dos
Estados-Nação e a limitada mobilidade internacional
do capital possibilitaram intervenções no campo
das políticas sociais. O pacto social perdurou até os
anos de 1970, quando o capitalismo entrou em nova
crise e as teses do liberalismo econômico encontram
terreno fértil para se legitimar. Nos anos de 1980, os
contextos político, econômico e social favoreceram as
concepções neoliberais e o avanço da globalização do
capital, com flexibilização de direitos sociais, levando
ao desmonte das políticas keynesianas (Behring, 2002).
Assim, os esforços dos Estados-Nação em desenvolver
e manter políticas sociais passaram a ser limitados
e orientados em função da rentabilidade do capital
(Hirsch, 2010). Nesse momento, a política social
constituiu-se como uma ação paternalista do Estado,
geradora de desequilíbrio e podendo ser acessada
via mercado (Behring, 2002). Nessas condições, as
noções de direitos sociais universais e de igualdade,
tributárias de heranças que datam do século XVIII,
sofreram importante inflexão, apesar de as sociedades
ocidentais contarem com uma ordem social e legal
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fortemente assentada nos princípios dos direitos
humanos e sociais.
No entanto, as experiências do mundo ocidental do
Welfare State produziram sistemas de proteção social
que perduram até hoje, mesmo com as importantes
inflexões das últimas décadas. Tal sistema tem
características distintas, resultado das correlações
de força entre Estado, sociedade e capital no âmbito
de cada Estado-Nação (Behring, 2002).
O sistema de proteção social brasileiro, cujo esboço
inicial data dos anos de 1930 (Baptista, 2007), sofreu
forte influência do ideário da seguridade social. Esse tipo
de sistema difundiu-se especialmente até a década de
1970, quando a crise do petróleo e a ampliação dos gastos
sociais serviram como justificativa para a intervenção
do Estado na economia e nas políticas sociais (Brasil,
2014a). O contexto da redemocratização no país,
ocorrido na década de 1980, ocasionou a retomada do
debate sobre as políticas públicas e sociais, que veio a
culminar na Constituição Federal de 1988.
A Constituição prevê direitos sociais associados
à condição de cidadania e um modelo de seguridade
social constituído por três segmentos: a saúde, a
previdência social e a assistência social. Prevê-se o
acesso universal e igualitário às ações e aos serviços
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a
qual, nesse momento, é um direito de todos e dever
do Estado, tendo o Sistema Único de Saúde (SUS)
como elemento fundamental na promoção das ações.
Embora o SUS represente uma importante conquista
da sociedade, sendo um marco na evolução jurídicoinstitucional no campo das políticas públicas no país,
as seguidas emendas constitucionais, as parcerias
público-privadas e o ajuste fiscal têm fragilizado
o seu caráter público. Por outro lado, reformas da
previdência têm contribuído para desmontar a
concepção do sistema de seguridade social criado
pela Carta Magna.
Obviamente que a concepção e a direção das
políticas sociais nesse cenário discutido têm forte
influência na delimitação das políticas públicas de
saneamento e em seus programas e ações, a exemplo
do PAC Saneamento, objeto do presente estudo.
O direito social ao saneamento
básico: algumas anotações
Para Paim & Silva (2010), a universalização do
acesso aos serviços públicos é uma necessidade para
a garantia de direitos sociais e deve ser reconhecida
como direito de todos e dever do Estado, noção que
deve guiar as ações de saneamento básico.
Apesar de a Constituição Federal Brasileira de 1988
(Brasil, 1988) não incorporar, de forma explícita, o
saneamento básico como direito social, infere-se que
tal noção está implícita nos capítulos que estabelecem
os direitos à saúde, à moradia e ao meio ambiente.
Essa consideração se sustenta no fato de se reconhecer
na Constituição uma concepção de ação estatal e de
políticas públicas que se filia ao ideário do Estado da
Seguridade Social.
Mesmo com o esforço de positivação do direito
ao saneamento básico no país, já que existem
diversos projetos de emendas constitucionais para
tal reconhecimento, e dos avanços do marco legal
do saneamento básico recentemente formulado,
percebe-se que a privatização dos serviços nas diversas
modalidades e os recentes cortes nos investimentos
sem função do ajuste fiscal ameaçam os caminhos
delineados pelo Plano Nacional de Saneamento
Básico para a universalização dos serviços no Brasil.
Nesse cenário, torna-se uma exigência avaliar as
políticas públicas e os programas de investimentos,
como o PAC Saneamento, em relação aos desafios da
universalização.
Assim, o presente trabalho visa analisar o Programa
de Aceleração do Crescimento (PAC) Saneamento no
Estado da Bahia quanto aos desafios da universalização
do acesso aos serviços públicos de saneamento básico.
Metodologia
A investigação envolveu uma pesquisa documental
sobre a concepção, as diretrizes e os investimentos
PAC Saneamento e o estudo dos contratos firmados na
Bahia. Fez-se também um estudo sobre as características
dos municípios contemplados pelo programa, por
meio de um conjunto de indicadores relacionados à
cobertura dos serviços, ao PIB per capita, ao IDH, à
população do município, entre outros.
Para este estudo, foram consideradas duas
dimensões de análise para investigar a implementação
do programa na Bahia:
i.
fundamentos em termos de concepção do
programa: universalização, integralidade e equidade.
Essa dimensão teve o objetivo de identificar os
pressupostos de concepção do PAC quanto aos
desafios da universalização;
ii. financeira: desempenho financeiro, investimentos,
fontes de recursos, instituição financeira, tipo de
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O programa de aceleração do crescimento no estado da Bahia e os desafios da universalização do saneamento básico
investimento e beneficiários. Objetivou-se identificar
e diagnosticar os recursos disponibilizados
(investimentos) utilizados e as suas fontes.
O universo de estudo correspondeu a todas as
intervenções do PAC Saneamento na Bahia, de 2007 a
2014, sob a gestão da Secretaria de Desenvolvimento
Urbano do Estado da Bahia (Sedur), com recursos do
PAC e atendendo às seguintes condições:
i.
contratos assinados entre os anos de 2007 e 2012
para as ações de saneamento básico, totalizando
109 contratos;
ii. intervenções cujos recursos foram captados por
pleitos realizados pelo Governo do Estado da Bahia,
por meio da Sedur ou por seus órgãos executores:
Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A
(Embasa) e Companhia Desenvolvimento Urbano
do Estado da Bahia (Conder);
iii. recursos provenientes do Ministério das Cidades
(MCidades) e Fundação Nacional de Saúde (Funasa).
A fonte de obtenção dos dados utilizados no presente
estudo foi proveniente do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), envolvendo: população
dos municípios, área de unidade territorial (km2),
Produto Interno Bruto (PIB) e Índice de Gini. A situação
da gestão de contratos do programa foi obtida por
meio do Portal da Transparência do Governo Federal,
Sistema Integrado de Monitoramento de Convênios
(SISMOC), Sistema de Acompanhamento de Obras
(SIURB), Siga Brasil, Dados Abertos do Governo
Federal, Sistema de Monitoramento do PAC (SISPAC),
Sistema de Gestão de Convênios (SICONV), além de
dados da Secretaria de Desenvolvimento Urbano do
Estado da Bahia.
Os dados geraram um banco de dados em planilha
eletrônica, com a realização da distribuição de frequências
das variáveis, as quais, em alguns momentos, foram
categorizadas para melhor expressar a variabilidade
dos dados.
Resultados e discussão
Concepção geral e cenário de
criação do PAC 1 e 2
Diante do cenário econômico e do deficit de
infraestrutura, o PAC foi idealizado em 2007, no segundo
mandato (2007-2010) do presidente Luiz Inácio
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Lula da Silva, como um plano estratégico de resgate
do planejamento e de retomada dos investimentos
nos principais setores estruturantes do país, sendo
responsável, no primeiro quadriênio, por dobrar os
investimentos públicos brasileiros de 1,62% do PIB
em 2006 para 3,27% em 2010. Além disso, buscava
garantir a continuidade do consumo de bens e serviços,
mantendo ativa a economia durante a crise financeira
mundial iniciada em 2008 (Cunha, 2015). O PAC se
propunha a dar condições para realizar investimentos
no país, por meio de um conjunto de medidas para
a melhoria do ambiente de investimento e negócios
com execução de grandes obras de infraestrutura
urbana, social, logística e energética.
Segundo Leitão (2009), o PAC foi criado para
estimular o crédito e o financiamento, melhorar o
ambiente de investimento, promover a desoneração
e o aperfeiçoamento tributário e da gestão, além de
adotar medidas fiscais de longo prazo. O investimento
público foi ampliado por meio do abatimento de 0,5%
do superávit primário, e o financiamento contou com
a parceria de empresas estatais, principalmente a
Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras).
Além do incentivo ao cofinanciamento, também
haveria concessões ao empreendedor privado para a
exploração econômica do empreendimento, quando
da sua operação (cobrança de pedágio em rodovias,
comercialização de energia elétrica, participação
privada na prestação de serviços públicos, entre
outros). Dessa forma, por meio do PAC e dos seus
incentivos econômicos, planejava-se estabelecer as
condições para as parcerias entre o capital estatal e
o capital privado (Verdum, 2012).
Para Chagas et al. (2013), o PAC se constituiu
no principal instrumento da política econômica e
de promoção dos ajustes estruturais necessários
à estratégia de desenvolvimento do Brasil, tendo
como propósito central estimular o crescimento
de indicadores econômicos, como o PIB, por meio
de investimentos direcionados a alguns setores da
economia. Os autores destacam que, na componente
social, o PAC foi o principal instrumento do governo
para aumentar as taxas de emprego e investir em
moradia e energia elétrica domiciliar, sem romper com
os interesses econômicos desses setores. Nessa mesma
direção, inseriu-se o PAC Saneamento, incorporado
no eixo de infraestrutura.
Para Gonçalves (2008), o PAC visou ampliar os
investimentos do governo e das estatais, além de
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induzir o investimento privado por meio de uma
série de mecanismos que iam desde a garantia da
estabilidade macroeconômica e do equilíbrio fiscal
até políticas tributárias direcionadas ao investimento
produtivo.
Conforme propunha o PAC 1, do total previsto
para investimentos em infraestrutura de 2004 a 2007
(R$ 503,9 bilhões), 57,1% (R$ 287 bilhões) seriam
provenientes de recursos do Governo Federal e das
estatais, enquanto os 42,9% restantes (R$ 216 bilhões)
viriam da iniciativa privada (Jardim, 2010). Segundo
Cunha (2015), dos R$ 503,9 bilhões destinados para
infraestrutura, a maior quantidade de recursos
(R$ 274,8 bilhões, ou 54,5% do total) foi aplicada
no setor energético, deixando evidente a prioridade
dada pelo governo para esse setor. Para Ávila (2007),
cerca de 50% dos investimentos previstos para o PAC
destinavam-se à energia, provenientes de empresas
estatais (principalmente a Petrobras, cujos investimentos
estavam previstos antes mesmo do PAC) e de outras
fontes do Orçamento Geral da União (OGU).
A segunda fase do PAC (PAC 2) foi lançada em
2010 e iniciada em 2011 no governo da Presidente
Dilma Vana Rousseff, durando até 2014. O PAC 2 foi
concebido com os objetivos de consolidar e atualizar
a carteira de projetos da primeira fase, além de prever
a conclusão das obras iniciadas e previstas no período
anterior. Foram acrescidas ações de infraestrutura
social e urbana (urbanização de favelas e equipamentos
públicos, como creches, unidades básicas de saúde,
espaços para esporte, cultura, lazer, entre outros), para
beneficiamento das famílias pertencentes à base da
pirâmide social (Verdum, 2012), e também previstos
recursos para saneamento ambiental. Para Verdum
(2012), o fato de o PAC 2 ter sido anunciado no último
mandato do então presidente Luiz Inácio Lula da
Silva, cinco meses antes das eleições presidenciais,
e tendo possibilidade de maior geração de emprego
e salário na base da pirâmide, pode ter sido o cerne
da propaganda da campanha da coligação partidária
que apoiou e sustentou a candidata à Presidência
da República Dilma Rousseff. O PAC 2, no valor de
R$ 958,7 bilhões, aumentou em 90% os investimentos
previstos no PAC 1. Porém, na área de saneamento
básico, houve um aumento de apenas 24,7%.
Para Jardim (2010), o Governo Federal apostou
e promoveu as parcerias público-privadas com o
discurso de garantir o êxito dos empreendimentos
do PAC, consolidando, assim, um modelo de ação do
Estado nas políticas públicas, sustentada legalmente
pela Lei Federal nº 11.079/2004 (Brasil, 2004), que
institui normas gerais para licitação e contratação de
parceria público-privada.
Alguns investimentos do PAC enfrentaram
resistências da sociedade, como os relacionados à
Copa e à energia. Bermann (2012) avalia que, apesar
de o projeto de implantação da usina hidrelétrica de
energia de Belo Monte ter sido rejeitado por um amplo
movimento social, sua implantação foi garantida,
inclusive respondendo a uma forte pressão do capital
internacional. A Usina foi o maior investimento do PAC,
33% dos investimentos totais, sendo estratégica para
a política energética do país e o futuro da ocupação
da Amazônia, a qual vem sofrendo forte pressão do
agronegócio.
Para Leitão (2009), os projetos da usina hidrelétrica
de energia de Belo Monte, as linhas de transmissão de
Tucuruí-Pará a Macapá-Amapá e a Manaus-Amazonas,
bem como a linha de transmissão do Sistema Norte-Sul III,
ligando Marabá-Pará a Serra da Mesa-Goiás, já tinham
os seus projetos incluídos no Plano Plurianual (PPA)
2004-2007. A autora, ao estudar os projetos no Pará,
constatou que o programa se articulava com o novo
padrão de acumulação, reproduzindo as contradições
históricas da ação estatal sobre o território e mantendo
um modelo de desenvolvimento que produz injustiças
sociais e ambientais.
Estudos que se debruçaram sobre as intervenções
urbanas do PAC, especialmente no Rio de Janeiro, onde
se realizou um conjunto de obras de infraestrutura,
muitas delas vinculadas aos megaeventos esportivos,
têm demonstrado os vínculos dos projetos à noção
de empreendedorismo urbano, a qual, por sua vez,
articula-se com o projeto político neoliberal dos
governos municipal, estadual e federal, ao ideário
do neodesenvolvimentismo e, por fim, à forma de
inserção do país na geopolítica mundial (Vainer,
2011; Mascarenhas et al., 2016; Magalhães, 2013).
Para Mascarenhas et al. (2016), tal empreendedorismo
orientado para o mercado atende aos interesses de
determinadas frações da burguesia, correspondendo
a uma reorganização do capitalismo brasileiro.
Do exposto, pode-se aferir que o PAC, incluindo
o PAC Saneamento, integrou um conjunto de ações e
de investimentos vinculados a um projeto político e
social fortemente atrelado a interesses econômicos
nacionais e internacional, capazes de promover
empreendimentos com forte participação privada,
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O programa de aceleração do crescimento no estado da Bahia e os desafios da universalização do saneamento básico
estratégia de ação estatal e do governo federal.
Tal estratégia vem sendo chamada por alguns autores
de neodesenvolvimentismo (Boito & Galvão, 2012).
O PAC 1 saneamento - Bahia1
No Estado da Bahia, as ações de saneamento
básico do PAC foram inseridas no Programa Água para
Todos (PAT), instituído em 2007, com quatro linhas
de ação: (i) abastecimento de água; (ii) esgotamento
sanitário; (iii) saneamento integrado; e (iv) meio
ambiente e projetos socioeconômicos. Esse programa
estadual priorizou as áreas rurais do semiárido e da
Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (BHRSF)
(Rasella, 2013).
O PAC 1 disponibilizou recursos para o Estado
em seus três eixos (logística, energia e infraestrutura
social e urbana), totalizando R$ 41,9 bilhões (8,32%
do total do programa). A maior parcela (47%, ou
R$ 19,7 bilhões) destinou-se ao setor energético e
outros 34% foram aplicados no eixo de infraestrutura
social e urbana, no qual foram inseridas as ações de
saneamento (Brasil, 2010).
Considerando apenas os empreendimentos analisados
no presente trabalho, constata-se que a maior parte
dos recursos do PAC 1 foi destinada ao esgotamento
sanitário (90,8%) e ao abastecimento de água (8,5%)
(Bahia, 2015). Embora sejam notórios os desafios a
serem enfrentados no componente do esgotamento
sanitário, também os resíduos sólidos e o manejo das
águas pluviais, historicamente negligenciadas pelas
políticas públicas da área, necessitam de aporte de
recursos significativos diante do atual panorama de
deficit de serviços, cuja problemática é amplamente
constatada quando das enchentes, das inundações e
dos deslizamentos de terras, bem como da situação
grave da destinação dos resíduos sólidos em vazadouros
a céu aberto.
Analisando os dados, constata-se que essas
componentes do saneamento básico, juntas, tiveram
investimento inferior a 1% do total previsto no
programa. Essa priorização de investimentos revela
o seu distanciamento das demandas da população
baiana por serviços de saneamento básico e evidencia
a manutenção de práticas de destinação de recursos da
época do Planasa, voltada para as ações de abastecimento
1
Para conhecer análise mais detalhada, consultar Cunha (2015).
179/185
de água e de esgotamento sanitário de áreas urbanas.
Inclusive, a priorização do programa não responde
à integralidade das ações, considerada um princípio
fundamental nas diretrizes nacionais do saneamento
básico, revelando o descompasso entre os critérios
de priorização de investimentos e a concepção da
política pública de saneamento básico.
No esforço de compreender a lógica de priorização
dos investimentos, fez-se uma análise destes em relação
ao deficit dos serviços no Estado. Avaliando-se os
municípios com índices de cobertura de abastecimento
de água precário (inferior a 40%), o que envolve
15,1% do total de municípios, constatou-se que
o PAC 1 atendeu apenas a 14,3% destes. Na faixa
de atendimento entre 40 e 60% (27,3% do total
de municípios), 92,1% não foram contemplados.
Verificou-se também que os municípios com índice
de atendimento de esgotamento sanitário inferior a
40% tiveram prioridade nos investimentos realizados
pelo PAC 1, embora atendendo apenas a 29,6% do
total de municípios nessa faixa (Brasil, 2013; Bahia,
2015). Cabe observar que a maior parte desses
municípios está situada na bacia hidrográfica do rio
São Francisco, região eleita como prioritária diante
das exigências de ações compensatórias para o projeto
de transposição do São Francisco, o que revela uma
priorização vinculada a esse megaprojeto do Governo
Federal, objeto de intenso questionamento diante da
situação de disponibilidade hídrica desse manancial
e de seu vínculo aos interesses do agronegócio
na região (Suassuna, 2006; Araújo, 2012). Assim,
embora os municípios da bacia apresentem deficit de
atendimento que precisam ser enfrentados, os critérios
de priorização e de elegibilidade não respondem a
uma racionalidade tecno-política sustentada nas
condições sanitárias, sociais e epidemiológicas e fruto
de diálogo com a sociedade, como a Lei Nacional de
Saneamento Básico preconiza.
No que se refere aos resíduos sólidos, identificou-se
que a maior parte dos municípios (86,6%) não foi
contemplada pelo PAC 1 com ações nessa importante
componente do saneamento básico, mas as ações
previstas eram relacionadas à elaboração de projetos
(Brasil, 2013; Bahia, 2015). Assim, o PAC não respondeu
à grave situação da destinação final, a qual, inclusive, é
alvo de atenção da Lei nº 12.305/2010, que institui a
Política Nacional de Resíduos Sólidos, que previa que
até 2014 os municípios deveriam garantir a disposição
final ambientalmente adequada dos rejeitos, ou seja,
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dos resíduos sólidos que, após manejo e gerenciamento,
não puderam ter outra destinação adequada.
Os dados revelam que 30% (125) dos municípios do
Estado da Bahia foram contemplados pelo PAC 1 em, pelo
menos, um tipo de intervenção de saneamento básico.
Considerando o número de municípios atendidos por
cada faixa populacional, constatou-se que a proporção
de atendimento foi maior nos municípios de maior
porte populacional (Tabela 1). É importante destacar
que os maiores deficits de serviços no Estado estavam
nos municípios de menor porte populacional.
A maior parte dos municípios atendidos pelo PAC 1,
com pelo menos alguma ação de saneamento básico,
estava situada na faixa de PIB per capita superior a
R$ 5.400,00, o que representava 38,4% do total de
municípios atendidos. Além disso, 7,2% do total dos
municípios beneficiados pelo programa situaram-se na
faixa de PIB per capita entre R$ 3.600,00 e R$ 4.200,00
e, 2,40%, na faixa entre R$ 2.700,00 e R$ 3.600,00.
Assim, não houve critérios de atendimento segundo o
PIB per capita, embora a literatura já tenha evidenciado
a correlação entre PIB e infraestrutura sanitária
disponível, a exemplo dos estudos de Grisotto (2011).
Assim, em um Estado de profundas desigualdades
sociais, certamente que o critério de níveis de riqueza
deve ser considerado na seleção de áreas que são
objeto de investimento (Figura 1).
Os resultados permitem indicar que a maior parte
dos municípios do Estado (89,9%) estava concentrada
nas faixas de Índice Gini entre 0,45 e 0,60, nas quais
se concentraram 84% dos municípios atendidos
pelo PAC 1 (Figura 2). Na faixa superior a 0,60, que
indica a maior desigualdade de distribuição de renda,
havia 31 municípios, o que compreendeu 7,4% dos
municípios de todo o Estado. De acordo com o conceito
do Índice Gini, essa faixa superior é a que necessita de
mais atenção do poder público, entretanto, do total
de municípios atendidos pelo PAC 1, apenas 13,6%
Figura 1 - Quantidade de municípios atendidos e não atendidos pelo PAC 1
de acordo com o PIB per capita (R$/hab.) (2010), Bahia, 2007-2010
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE (2010) e de Bahia (2015).
Figura 2 - Quantidade de municípios atendidos e não atendidos pelo PAC 1
por faixa do Índice Gini (2010), Bahia, 2007-2010
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE (2010) e de Bahia (2015).
Tabela 1 - Atendimento dos municípios pelo PAC Saneamento na Bahia por porte populacional, 2007-2012
Faixa
populacional dos
municípios (hab.)
Total de municípios do
Estado
Atendimento dos municípios PAC 1
Atendimento dos municípios PAC 2
Total
% do total
% por faixa
Total
% do total
% de por faixa
Abaixo de 10.000
69
12
9,6
17,4
33
12,8
47,8
10.000 – 20.000
179
45
36,0
25,1
104
40,5
58,1
20.000 – 50.000
126
39
31,2
31,0
85
33,1
67,5
50.000 – 100.000
27
16
12,8
59,3
21
8,2
77,8
Acima de 100.000
16
13
10,4
81,3
14
5,4
87,5
Total
417
125
100,0
30,0
257
100,0
61,6
Fonte: elaboração própria a partir do Censo Demográfico de 2010 (IBGE, 2010) e de Bahia (2015).
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O programa de aceleração do crescimento no estado da Bahia e os desafios da universalização do saneamento básico
encontravam-se nessa faixa. Comparando-se o total de
municípios nessa faixa do Índice Gini, constata-se que
54,8% tiveram, pelo menos, algum tipo de intervenção
na área de saneamento básico realizada pelo PAC 1.
O PAC 2 saneamento - Bahia
De acordo com Brasil (2014b), a maior parte dos
recursos destinados para a Bahia pelo PAC 2 foi mais
uma vez para o setor energético (R$ 21,8 bilhões, ou
52,15% do total). As ações de saneamento básico
foram inseridas majoritariamente no eixo Cidade
Melhor (Eixo 1), mas também o programa apresentou
algumas ações no eixo Água e Luz para Todos
(Eixo 4). A exemplo do PAC 1 Saneamento, o PAC 2
foi inserido no Programa Água para Todos (PAT) do
governo estadual, com valor total disponibilizado para
saneamento básico no Estado de R$ 0,91 bilhão, o
que corresponde a apenas 1,83% do total do Brasil2.
Analisando os dados dos empreendimentos
estudados neste trabalho, identificou-se que a
componente mais privilegiada com investimentos
do PAC 2 foi o abastecimento de água, com cerca de
57,9% do total de investimentos (R$ 594,91 milhões),
sendo destinados, aproximadamente, 41,1% para o
esgotamento sanitário (R$ 422,17 milhões). Assim
como ocorrido no PAC 1, não foram priorizadas as
componentes de limpeza urbana, manejo de resíduos
sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais,
limpeza e fiscalização preventiva das respectivas
redes urbanas; juntas, elas foram responsáveis por
apenas 1% do investimento total em saneamento
básico (Bahia, 2015).
Identificou-se que, dos 417 municípios do Estado,
257 (61,6%) foram atendidos pelo PAC 2 com pelo
menos um tipo de intervenção na área de saneamento
básico, constatando-se a ampliação da abrangência
do programa no Estado, envolvendo o dobro de
municípios do PAC 1.
Os dados também permitem inferir que mais da
metade dos municípios (59,4%) abaixo de 50 mil
habitantes foi atendida pelo PAC 2 (Tabela 1). Quando
comparado ao PAC 1, no qual apenas 25,7% dos
municípios desse mesmo intervalo foram atendidos,
2
Cabe ressaltar a fragilidade do programa quanto à divulgação
das informações, pois os valores apresentados são diferentes,
mesmo quando divulgadas pela mesma esfera governamental,
ou seja, o Governo Federal.
181/185
percebe-se que o PAC 2 realizou investimentos em
mais municípios dessa faixa populacional (Brasil,
2010; Bahia, 2015). Para a população acima de 50 mil
habitantes, verificou-se que 35 municípios, 81,4%
do total dessa faixa populacional, foram atendidos
pelo PAC 2. Nota-se que, exceto na faixa populacional
inferior a 10 mil habitantes, o número de municípios
atendidos foi superior ao de não atendidos. Assim como
identificado no PAC 1, o PAC 2 também apresentou
uma tendência de atendimento em maior proporção
aos municípios que possuíam maior população,
quando se compara o total de municípios de mesmo
porte populacional.
Os resultados evidenciam que, quanto maior o
PIB per capita dos municípios, maior a quantidade
de municípios atendidos (Figura 3). Cabe destacar
que os municípios que possuem menor PIB per capita
tendem a possuir os maiores deficits nos serviços
públicos de saneamento básico e, geralmente, possuem
baixa capacidade financeira para a realização de
investimentos, principalmente em intervenções
físicas. Identificou-se também que houve uma variação
significativa de municípios contemplados, quando
comparada ao total de municípios da mesma faixa
de PIB per capita, tendo sido o maior percentual de
atendimento para os municípios que possuíam o PIB
per capita mais elevado (superior a R$ 5.400,00).
Pode-se identificar que um número não representativo
de municípios (2,6% do total estadual) possuía o Índice
Gini mais baixo, situado na faixa entre 0,40 e 0,45
(Figura 4), dos quais oito deles foram beneficiados
pelo PAC 2. Quando comparado ao total estadual, a
maior quantidade (23,5%) de municípios atendidos
pelo PAC 2 esteve concentrada na faixa de Índice
Figura 3 - Quantidade de municípios atendidos e não atendidos pelo PAC 2 de
acordo com a faixa do PIB per capita (R$/hab) (2010), Bahia, 2011-2014
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE (Brasil, 2010) e de Bahia (2015).
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Figura 4 - Quantidade de municípios atendidos e não atendidos pelo PAC 2
por faixa do Índice Gini (2010), Bahia, 2011-2014
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE (Brasil, 2010) e de Bahia (2015).
Gini entre 0,50 e 0,55, seguida (19,4%) da faixa
entre 0,55 e 0,60. A faixa que representa a maior
desigualdade (acima de 0,60) possuiu apenas 4,8%
dos municípios do Estado atendidos por essa etapa
do programa. Destaca-se que essa faixa deveria ser
objeto de maior atenção do poder público para o
enfrentamento da elevada desigualdade.
Conclusão
Em 2007, o Governo Federal instituiu o PAC,
criado com objetivo manifesto de iniciar um conjunto
de ações que elevassem o país a um novo modelo
de desenvolvimento, conforme definição do PPA
Brasil de Todos (2004-2007). O programa também
buscava assegurar a continuidade do consumo de
bens e serviços, mantendo ativa a economia durante
o período em que ocorreu a crise financeira mundial
(entre 2008 e 2009).
A concepção do PAC envolveu um conjunto de
medidas legislativas, administrativas e de políticas
de investimento, visando estimular o crescimento
da economia do país, destinando recursos a áreas
prioritárias de infraestrutura (logística, energia,
transportes, habitação e saneamento, entre outras),
sendo o setor energético o mais beneficiado. Por outro
lado, no saneamento básico, até então, nenhum outro
programa governamental investiu tantos recursos no
Brasil. Tal empreendedorismo estatal, orientado para
o mercado, dialogou com interesses de frações da
burguesia nacional, as quais, por sua vez, buscaram
reorganizar o capitalismo brasileiro, tendo forte foco
nas parcerias público-privadas.
Os resultados relativos ao PAC Saneamento na Bahia
indicaram que a seleção dos empreendimentos não
atendeu a uma lógica de priorização clara, embora a
Lei Nacional de Saneamento Básico tenha estabelecido
um conjunto de princípios e de diretrizes socialmente
gestados e regulados para as ações do Governo Federal,
vinculado à noção de política pública como direito
social e tributária dos pressupostos da seguridade
social e do direito de cidadania, tendo os princípios
da universalidade e da integralidade como basilares.
Apesar do volume significativo de recursos
disponibilizados para o Estado da Bahia e considerando
o histórico baixo do nível de investimentos, estes não
foram direcionados para atender aos municípios com
maior deficit em serviços públicos de saneamento.
O PAC Saneamento na Bahia (PAC 1 e PAC 2) priorizou
investimentos para esgotamento sanitário e abastecimento
de água, não rompendo com a lógica do Planasa dos
anos de 1970, que focalizou as ações de saneamento
para esses dois componentes, considerando-as como
medida de infraestrutura das cidades e um serviço
passível de ser incorporado à lógica do mercado, agora
mediante as parcerias público-privadas incentivadas
nos empreendimentos do PAC. Pode-se constatar que
não foram disponibilizados recursos significativos
para limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos,
drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e
fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas
que tiveram investimento inferior a 1% do total,
observando-se que, para resíduos sólidos, previu-se
apenas a elaboração de projetos. Por outro lado, o
programa priorizou ações estruturais, em detrimento
das ações estruturantes, contrariando as concepções
incorporadas no Plano Nacional de Saneamento
Básico (PNSB). Tal priorização de investimentos
evidencia o pouco diálogo da concepção do programa
com o quadro sanitário do Estado da Bahia e com os
princípios da Lei Nacional de Saneamento Básico, a
exemplo da universalização e da integralidade das
ações, essenciais para efetividade das intervenções
estatais.
O PAC 1 beneficiou 30% dos municípios do Estado
da Bahia em pelo menos um tipo de intervenção na
área de saneamento básico, enquanto o PAC 2 atendeu
a 62%. Embora a maior parte dos municípios atendidos
tivesse população menor que 50 mil habitantes,
onde o deficit dos serviços é maior, considerando a
proporção de atendimento em cada faixa constata-se
que tal proporção aumenta em função do porte
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O programa de aceleração do crescimento no estado da Bahia e os desafios da universalização do saneamento básico
populacional, indicando priorização dos municípios
de maior população.
Quanto ao PIB per capita, não foi identificada
nenhuma tendência de priorização de investimentos
do PAC para os municípios beneficiados, embora,
nos municípios onde esse indicador foi menor, os
deficits fossem maiores. No PAC 2, percebeu-se que,
quanto maior o PIB per capita, maior a quantidade
de municípios atendidos, tendência que poderia ser
diferente, visto que os maiores deficits dos serviços
estavam nos municípios de menor PIB per capita.
Considerando o Índice Gini, constatou-se que, na
faixa de índice maior, que indica maior desigualdade,
o atendimento do programa foi menor.
Pela análise dos documentos oficiais do governo,
não foi possível identificar os critérios utilizados
para a priorização dos investimentos em relação
aos municípios contemplados e às componentes do
saneamento básico, exceto para os municípios situados
na bacia hidrográfica do São Francisco, alvos de ações
compensatórias em virtude do projeto de integração
do rio São Francisco.
Embora o PAC Saneamento tenha contribuído
para a ampliação dos recursos e a retomada dos
investimentos na área de saneamento, a sua lógica de
concepção, vinculada fortemente ao projeto político
do Governo Federal, voltado para a dinamização da
economia e execução de megaempreendimentos
e investimentos em infraestrutura, implicou um
conjunto de medidas e de ações que se afastaram
dos pressupostos das diretrizes da Lei Nacional
de Saneamento Básico, a qual inegavelmente se
constitui em um marco de referência importante na
promoção das políticas e dos programas na área de
saneamento básico no país. Tal marco legal, fruto de
certa pactuação social, estabeleceu um conjunto de
princípios que têm exigido novas racionalidades no
modelo/marco lógico e implementação de programas
governamentais.
Políticas públicas no neodesenvolvimentismo
brasileiro, como o Programa de Aceleração do
Crescimento, alinham-se a um contexto político,
econômico e social marcado pelas concepções
neoliberais, em que os esforços do Estado continuam
a ser limitados e orientados em função do capital e da
sua rentabilidade. Os serviços públicos, inclusive os
essenciais, como os de saneamento, subordinam-se aos
interesses de grupos econômicos. Nessas condições,
as noções de direitos sociais universais e de igualdade
183/185
são fragilizadas, havendo um distanciamento dos
pressupostos da Constituição Federal de 1988. Assim,
em que pese a ampliação dos investimentos com o
PAC Saneamento, o gasto público se manteve fiel a
uma lógica econômica e tecnocrática sem que a noção
do saneamento como direito humano e social fosse a
condutora dos processos de priorização de investimentos,
seja entre os componentes do saneamento básico, seja
na definição das populações-alvo devido ao deficit de
serviços ou às condições de renda e desigualdade.
Programas que busquem a promoção do direito ao
saneamento básico devem estar sustentados: (i) no
reconhecimento do protagonismo municipal; (ii) na
universalização do acesso; (iii) na integralidade das
ações; (iv) na adoção de tecnologias apropriadas;
(v) na intersetorialidade; e (vi) na participação e no
controle social. Diante dos resultados aqui apresentados,
constatou-se que o PAC Saneamento na Bahia muito
pouco se articulou/dialogou com esses princípios, dada
a supremacia da lógica econômica em detrimento da
socioambiental e da promoção da saúde. Certamente,
apenas a partir do aprofundamento da democracia
no país será possível modelar programas que, de fato,
estejam alinhados aos pressupostos do direito social
e do enfretamento das desigualdades.
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Recebido: Maio 14, 2017
Aprovado: Fev. 14, 2018
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