Espacios verdes en la Ciudad de Buenos Aires

Cuestiones de Derecho Urbano 403 ESPACIOS VERDES EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Por Lucía GAIDO, Federico GONZÁLEZ, María Laura RECOUSO, Guillermo SCHEIBLER y Mónica VICENT 1 SUMARIO: I. Introducción. Buenos Aires: ¿ciudad verde?.- II. Los HVSDFLRVS~EOLFRV,,,/RVHVSDFLRVYHUGHV,9/DVLWXDFLyQGHOD Ciudad de Buenos Aires.- V. Régimen jurídico aplicable.- VI. Casos \FRQÁLFWRV/DSUD[LVPiVDOOiGHODVQRUPDV9,,$OJXQDVFRQFOXsiones I. Introducción. Buenos Aires: ¿ciudad verde? “Veo una plaza que mañana morirá y muerto el verde sólo hierro crecerá” 2FDQWDED6XL*HQHULVDFRPLHQ]RVGHORVVHWHQWD\UHÁHjaba la realidad de una ciudad que se expandía sin contemplar la “variable verde”. Décadas luego, el diagnóstico no varía demasiado. /D&LXGDG\ODUHJLyQPHWURSROLWDQDHQJHQHUDOH[KLEHXQGpÀFLW agudo de espacios verdes, circunstancia fáctica especialmente tenida en cuenta por el constituyente porteño al establecer la obligación expresa de preservar e incrementar los espacios verdes, áreas forestadas y parquizadas, parques naturales y zonas de reserva ecoOyJLFDDVtFRPRORV´HVSDFLRVS~EOLFRVGHDFFHVROLEUH\JUDWXLWRµ 3. Se trata pues de una circunstancia que condiciona y no puede ser soslayada al tratar toda cuestión vinculada a esta problemática. La Organización Mundial de la Salud ha establecido un parámetro “saludable” de entre 10 y 15 m2 de espacio verde por habitante 1 Grupo de investigación sobre “Espacios verdes en la Ciudad de Buenos Aires” de la Asociación de Derecho Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 2 “Lunes otra vez”, GARCÍA MORENO, Carlos Alberto, álbum “Confesiones de invierno”, 1973. 3 Artículo 27, Constitución de la Ciudad. 404 en las grandes concentraciones urbanas 4. En la actualidad, la ciudad de Buenos Aires dista de acercarse al mínimo de esa marca -se queda en la mitad-, a la vez que la tendencia es “a la baja” de los ya LQVXÀFLHQWHVHVSDFLRVYHUGHVTXHSRVHH\HVGHVLJXDOVXGLVWULEXFLyQ en los distintos barrios porteños 5. Sabido es que las zonas verdes juegan un rol fundamental en el medioambiente urbano y en su relación con la salud. Mejoran la calidad de vida de los habitantes y, en especial, la calidad del aire. 3HURWDPELpQRWRUJDQEHQHÀFLRVGHHVWRVHVSDFLRVFRPRHOHPHQWRV mitigadores de contaminación y sumideros de dióxido de carbono. La existencia de espacios verdes reviste de una estructura a la ciudad y amortiguan el impacto producido por los altos niveles de denVLGDG \ HGLÀFDFLyQ SRU OR TXH FREUDQ XQD JUDQ LPSRUWDQFLD FRPR elementos clave en la prevención de riesgos naturales y mitigación de los efectos producidos por el cambio climático. Desde otra perspectiva, son también fundamentales como ámbito de socialización y como alternativa de recreación y esparcimiento de amplios sectores de la población, con fundamental importancia para aquellos que no cuentan con otra posibilidad de acceder al “verde”. Un instrumento que diagnostica las falencias de nuestra ciudad en materia urbanística es el Diagnóstico del Plan Urbano Ambiental 6, que describe a la Ciudad de Buenos Aires, como un fragmento del Área Metropolitana de Buenos Aires -AMBA- que se extiende sobre un 5% del territorio metropolitano y sólo contiene a un 25% de su población, concentra a los equipamientos más diversos y complejos y, por lo tanto, opera como centralidad metropolitana. Destaca que su rápido crecimiento tuvo origen, en su constitución como la principal entrada y salida del país -por su actividad portuaria y su proximidad a la principal zona de producción, denominada “pampa K~PHGDµDVtFRPRHQVXHPSOD]DPLHQWRFRPRVHGHGHODVDFWLYLGDGHV DGPLQLVWUDWLYDV ÀQDQFLHUDV \ FXOWXUDOHV GH FLXGDG FHQWUDO WDQWRS~EOLFDVFRPRSULYDGDV&RQUHODFLyQDODUHDOLGDGXUEDQtVWLFD y ambiental de la Ciudad, señala que uno de sus principales proble- 4 OMS, World Health Organization, Global recommendations on physical activity for health, WorldHealthOrganization, Geneve, 2010. 5 Diagnóstico PUA, anexo de la ley 2930 (Plan Urbano Ambiental). 6 Diagnóstico PUA, anexo de la ley 2930 (Plan Urbano Ambiental). Cuestiones de Derecho Urbano 405 mas es la fragmentación y las diferencias internas que se registran en sus distintas zonas y, en diferente medida, a nivel de las quince  FRPXQDVTXHODVLQWHJUDQ1RSRUQDGDVLHPSUHVHDÀUPyTXH ´%XHQRV$LUHVQRHVHQQLQJ~QVHQWLGRXQDXQLGDGVXGHVFULSWLYD y su captación se fragmentan en mil pedazos; la vida la asiste por zonas, por barrios, por horas, por temporadas” 7. En contraste con la excesiva concentración de actividades en el centro de la ciudad y con la alta concentración de población y equipamientos en la franja norte, se registran áreas de marginalidad y de vacancia en toda la franja sur paralela al Riachuelo, que se materializa en forma de segregación y exclusión urbana. En este documento, se detallan ODVFXHVWLRQHVPiVVLJQLÀFDWLYDV\HVWUXFWXUDOHVVLQTXHGHEDVHU considerado como un registro exhaustivo de las problemáticas que atraviesan a la ciudad, y se profundizan diversos aspectos, entre los que se encuentran: Estructura y Centralidades, Transporte y Movilidad, Hábitat y Vivienda, Producción y Empleo y Patrimonio Urbano, y el que nos convoca, el Espacio Público. La utilización del espacio disponible en el ámbito de las grandes ciudades constituye una cuestión que, en distinto grado, impacta sobre todos quienes la habitan o frecuentan. En muchas ocasiones, aquellas comodidades que nos brinda la urbanización implican, en cierto punto, un menoscabo gradual y progresivo a los espacios verdes, sin que muchas veces nos detengamos a pensar cuáles son las graves consecuencias que ello acarrea. El tema de por sí es complejo, y para un abordaje integral requiere de la interacción de diversas disciplinas que permitan brindar información concreta sobre los HIHFWRVTXHJHQHUDYLYLUHQXQDFLXGDGFRQXQDFDQWLGDGGHÀFLWDULD de espacios verdes. 6HJ~QGDWRVRÀFLDOHVHQOD&LXGDGGH%XHQRV$LUHVVyORKD\ m2 de espacio verde por habitante 8, una cantidad sustancialmente PHQRUDODTXHOD206UHFRPLHQGDFRPRVDOXGDEOH6HJ~QXQranking 9 elaborado en el año 2014 por ONU Hábitat, de diez (10) ciudades, en el que están incluidas México DF, San Pablo y Santiago de 7 ESCARDÓ, Florencio, Geografía de Buenos Aires, Buenos Aires, Editorial y Librería Goncourt, 1968, 4ta. edición. 8 Dirección de Estadísticas y Censos de la Ciudad de Buenos Aires. 9 Ranking ciudades de ONU Hábitat, año 2014. 406 &KLOH%XHQRV$LUHVTXHGyHQSHQ~OWLPROXJDUHQHVHHQWRQFHVFRQ 6,2 metros cuadrados de espacio verde por habitante. En este marco, nos proponemos analizar distintas cuestiones vinculadas a los espacios verdes de la Ciudad de Buenos Aires, en VXVDVSHFWRVFRQFHSWXDOHVQRUPDWLYRV\FDVXtVWLFRVSDUDÀQDOPHQte esbozar conclusiones. II. Los espacios públicos (OHVSDFLRS~EOLFRHVHOOXJDUGRQGHVHGHVDUUROODODDFFLyQXUEDna. Debe ser entendido en su rol recreativo, de sociabilidad y como moderador ambiental. Es el espacio de encuentro y de intercambio, enriquece las prácticas urbanas y alienta la participación comunitaULD(VWRVHVSDFLRVGHVGHDQWLJXRUHÁHMDQODFDOLGDGGHODVUHODFLRnes entre los habitantes de la ciudad, y determinan su nivel de vida, en términos socio-urbanísticos. Es por este motivo, que las políticas S~EOLFDVGHEHQIRFDOL]DUVHHQJDUDQWL]DUHOGHUHFKRDVXDFFHVRHIHFtivo, de modo equitativo en el conjunto de la población. A las claras puede observarse que, el incremento de la actividad HQODVFLXGDGHVUHSHUFXWHHQXQDPRGLÀFDFLyQ\XQUHRUGHQDPLHQWR GHVXVHVSDFLRVS~EOLFRVWRGDYH]TXHUHVXOWDQHFHVDULRHQFDUDUGLVtintas obras de peatonalización, ensanche de veredas y otras obras menores para poner en valor componentes arquitectónicos, responder a demandas habitacionales y de movilidad urbana, pero fundamentalmente recuperar un entorno focalizado en el ciudadano de a pie. (OFRQFHSWRGHHVSDFLRS~EOLFRXUEDQRKDLGRPXWDQGRDORODUJR del tiempo. En un primer momento estuvo ligado a la existencia de espacios verdes, pero sólo desde una perspectiva sanitarista con miras a obtener mejores niveles de salud en la población, y relacionada con la existencia de adecuadas condiciones de ventilación, iluminación y asoleamiento. En un enfoque actual, los espacios verdes se vinculan a la idea de espacios libres, y a su estrecha relación con la vida social y la salud de los habitantes. Deben ser entendidos como “espacios urbanos, al aire libre, de uso predominantemente peatonal, pensados para el descanso, el paseo, el deporte, el recreo y el entretenimiento [de los habitantes] en sus horas de ocio” 10. 10 PERAHIA, Raquel, Espacio público, nuevas tendencias, citada por BRAILOAntonio Elio en Historia Ecológica de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Ediciones Kraicon, 2012, p. 406. VSKY, Cuestiones de Derecho Urbano 407 (O&yGLJRGH3ODQHDPLHQWR8UEDQR HQDGHODQWH&38 GHÀQHDO espacio público FRPR ´HO HVSDFLR GHVWLQDGR DO XVR S~EOLFR H[LVWHQte por encima de las calles, avenidas y plazas y del que participan la vista de las fachadas, los pavimentos, aceras, y sectores parquizados” 11 $VLPLVPR GHÀQH DO espacio verde público como “el área GHVWLQDGDDXVRS~EOLFRSDUTXL]DGRRDJUHVWHFX\DFDUDFWHUtVWLFDHV el predominio de especies vegetales y suelo absorbente” 12. El CPU SURYHH DGHPiV OD GHÀQLFLyQ GH valor ambiental TXH VH UHÀHUH ´D aquellos espacios que se destacan por sus cualidades paisajísticas, simbólicas, espaciales, ambientales, etc., o la combinación de éstas. 7DPELpQVHDSOLFDDORVHGLÀFLRVTXHFRQWULEX\HQDODGHÀQLFLyQGH esos espacios” 13. Es oportuno destacar que, el espacio público, fue declarado en el marco de la Organización de Naciones Unidas, como un recurso primordial, donde pueden ocurrir los intercambios personales, culturales y económicos, y se proclamó que su ausencia, convierte a las ciudades en lugares de exclusión, prohibición, degradación ambiental y esterilidad económica 14. III. Los espacios verdes El espacio verde no es un mero espacio; se encuentra caracterizado por un ecosistema que funciona en conjunto, en equilibrio con el ambiente y cumple distintas funciones vinculadas a la calidad de vida, actuando como un verdadero equilibrador del sistema ambiental. /RVHVSDFLRVYHUGHVS~EOLFRVFRQVWLWX\HQXQRGHORVSULQFLSDOHV articuladores de la vida social. En ellos se producen diversas actividades vinculadas al encuentro, la integración y el intercambio. $FW~DQFRPRSURPRWRUHVGHODGLYHUVLGDGFXOWXUDO\ODLQWHUDFFLyQ generacional dentro de una sociedad, generan valores simbólicos, hacen a la identidad y a la pertenencia comunitaria de quienes ac- 11 CPU, “De los usos… Relativos al tejido urbano”, 1.2.1.3. 12 CPU, “b) De los tipos de uso”, 1.2.1. 13 CPU, “1.2.1.4 Relativos a la Protección Patrimonial”. 14 Joan CLOS, Director Ejecutivo de ONU Hábitat, en “Espacios verdes: Buenos Aires, casi la peor en América Latina”, La Nación, 19/05/2014. 408 ceden y disfrutan de su uso. Entre las funciones atribuibles a los espacios verdes pueden destacarse 15: a) La función social: dada por aquellos espacios destinados a la recreación, el paseo, la contemplación, el juego, el contacto con la naturaleza, indispensable para el desarrollo saludable de todas las generaciones urbanas. b) Una función urbanística y paisajística: que propone cortar la excesiva cementación que reina en las ciudades, con extensiones de verde que tienen por función dotar a la ciudad de espacios de oxigenación, contribuyendo a la descontaminación visual y del aire. c) Una función ecológica: creando microclimas urbanos que depuran el aire, contribuyen a la regulación térmica, y refugian a la fauna que habita en ellos. Por lo general, los índices urbanísticos incluyen dentro de los espacios verdes determinados espacios que, por sus características, no FXPSOHQWDOIXQFLyQ$VtDGHPiVGHODVUHVHUYDVORVSDUTXHVS~EOLcos, las plazas, las plazoletas, el arbolado urbano, se incluyen a los canteros, los espacios residuales con “algo de verde”, y más recientemente a las terrazas verdes16ORVTXHVRQFRQVLGHUDGRVDORVÀQHV estadísticos, arrojando un resultado algo alejado de la realidad17. En HVWHVHQWLGRHVLPSRUWDQWHGHVWDFDUTXHHVWRV~OWLPRVVLELHQVRQ incluidos, no cumplen sino parcial y acotadamente con las funciones HVSHFtÀFDVGHXQYHUGDGHURHVSDFLRYHUGHSXHVJHQHUDOPHQWHHVWiQ desconectados entre sí, se encuentran aislados y no constituyen un sistema en términos ambientales. Un espacio verde debe estar interconectado y funcionando en proporción con la masa edilicia que lo rodea, aportando sus funciones características al conjunto. El espacio verde debe encontrar un SRUFHQWDMH GH VXSHUÀFLH HQ UHODFLyQ FRQ ODV XQLGDGHV KDELWDFLRQDles y los habitantes, desplazándose en forma armónica y equitativa, dentro del tejido urbano, conectado, vinculado y permitiendo el desplazamiento del usuario libre de los problemas de polución am- 15 BRAILOVSKY, Antonio Elio, Historia Ecológica de la Ciudad de Buenos Aires, cit., p. 407 16 La ley 4428 fue sancionada el 10/12/2012, con el objeto de implementar los “techos o terrazas verdes en la ciudad”. 17 Si tomamos en cuenta la función social que se asigna a los espacios verdes. Cuestiones de Derecho Urbano 409 biental, visual, ruidos, otorgando un auténtico acceso al goce de las actividades de esparcimiento. $GHPiV VX DFFHVR GHEH VHU S~EOLFR FRQÀJXUDQGR XQ YHUGDGHUR punto de encuentro saludable y de disfrute, sin restricciones irrazonables 18, de modo de no regresar a épocas en que las plazas estaban hechas sólo para el césped 19. IV. La situación de la Ciudad de Buenos Aires Como ya anunciamos, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con una oferta de espacios verdes que no alcanza las recomendaciones internacionales por habitante 20 y se presenta con una desigual distribución territorial 21. Conforme surge del Plan Urbano Ambiental, “de las 863 hectáreas de espacios verdes, 205 hectáreas corresponden a los 12 parques de carácter regional, 86 hectáreas a otros parques zonales y 248 hectáreas se encuentran repartidas en 156 plazas sumadas a 203 plazoletas que ocupan otras 45 hectáreas” 22. En torno a las características de los espacios verdes, es acertado observar que, en general, carecen de una articulación como sistema, y de adecuados niveles de calidad ambiental. La ausencia de una SODQLÀFDFLyQGHORVHVSDFLRVS~EOLFRVFRQFHELGRVQRVyORFRPR]RQDV YHUGHVRHTXLSDPLHQWRVHVSHFtÀFRVVLQRFRPRYHUGDGHURVHOHPHQWRV RUGHQDGRUHVGHODYLGDVRFLDO\GHODHGLÀFDFLyQXUEDQDVLQFOXLGRV 18 En este punto, basta recordar que el enrejado de las plazas fue muy resistido por los vecinos de algunos barrios porteños. 19 “Las plazas están hechas para el césped, no para los niños, y en los parTXHVPDJQtÀFRVORVJXDUGLDQHVDWRUPHQWDQDSLWDGDVDORVFKLFRVTXHSLVDQXQ cantero, y los vigilantes echan haces de luz sobre las parejas que se estrechan en la penumbra”; ESCARDÓ, Florencio, Geografía de Buenos Aires, ya citada. 20 Diagnóstico del Plan Urbano Ambiental, anexo ley 2930. Es importante GHVWDFDUTXHQRH[LVWHQRUPDWLYDXUEDQtVWLFDHQOD&LXGDGTXHFRQWHPSOHRÀMH determinada proporción en la relación existente entre los metros cuadrados de espacio verde y cantidad de habitantes. Se trabaja en la materia con el marco de referencia que dan las recomendaciones de organismos internacionales. 21 Diagnóstico del Plan Urbano Ambiental, anexo ley 2930. 22 Diagnóstico del Plan Urbano Ambiental, anexo ley 2930. 410 centros y barrios, zonas de vivienda e industriales, infraestructuras y áreas de servicios, redunda en que las acciones e intervenciones en HOHVSDFLRS~EOLFRVHYHDQGHXQPRGRDLVODGR /RVPD\RUHVSUREOHPDVYLQFXODGRVDOGpÀFLWGHHVSDFLRVYHUGHV rozando los límites de la carencia, se observan en los barrios de Almagro, Boedo23, San Cristóbal y Balvanera, y en algunas zonas del FHQWURSRUWHxRGRQGHODGHQVLÀFDFLyQTXHSURGXMHURQODVFRQVWUXFFLRQHV FRQ HGLÀFLRV GH GHSDUWDPHQWRV HQWUH PHGLDQHUDV SRQH HQ DJHQGDODQHFHVLGDGGHGHVDUUROODUSROtWLFDVS~EOLFDVXUEDQDVWHQdientes a compensar la falta de espacios libres privados con la geneUDFLyQGHPD\RUHVHVSDFLRVYHUGHVGHXVRS~EOLFR(QHVWHVHQWLGR una buena noticia para los vecinos de Balvanera, Almagro y alrededores, se produjo muy recientemente, cuando se anunció la creación de un parque de 30.000m2 en terrenos ferroviarios adyacentes a la Estación de Once 24. Un tema central, recurrente a la hora de analizar distintas variables en la ciudad, se centra en las diferencias existentes entre el norte y el sur, que en la cuestión relativa al acceso a los espacios YHUGHV S~EOLFRV GH OD FLXGDG QR VH SUHVHQWD FRPR H[FHSFLyQ 3RU el contrario, esta variable de análisis deja en notable evidencia la desigualdad existente entre ambos sectores. Mientras que en el norte se localizan grandes parques urbanizados, la zona sur presenta áreas que muchas veces se contabilizan como “espacio verde”, pero que, en los hechos, no constituyen espacios aptos para cumplir adecuadamente tal función. El conjunto de espacios destinados a “parques”, en torno del Riachuelo -ubicados al sudoeste de la ciudad-, posee altos niveles de contaminación y costas inutilizables. Por otra parte, si bien en el norte se localiza un conjunto de grandes parques paralelos a la costa del Río de la Plata que complementan con diversas instalaciones -principalmente deportivas- que poseen gran por- 23 “Vivir en Boedo: el barrio porteño con menos espacio verde por habitante” (Clarín, 18 de octubre de 2016, http://www.clarin.com/ciudades/Vivir-Boedoporteno-espacio-habitante_0_1670833060.html).  ´(O 3DUTXH GH OD (VWDFLyQ URGHDUi HO WUDPR ÀQDO GHO IHUURFDUULO 6DUmiento en Once, a ambos lados de las vías del tren: no sólo se crearán plazas, sino que también se reciclarán viejos galpones que están dentro de los predios abarcados y que actualmente no tienen uso, para fomentar el desarrollo de actividades culturales, recreativas y de educación”, “Suman 30.000m2 de verde FRQXQSDUTXHS~EOLFRHQ2QFHµ/D1DFLyQ Cuestiones de Derecho Urbano 411 centaje de espacios abiertos, el acceso a estos espacios suele ser de carácter restringido. De este modo el efectivo acceso a los espacios verdes se torna algo ilusorio. Es lindo el verde que vemos al pasar, sin embargo, son muchos los casos en que no podemos acceder a su disfrute. En el plano de las estadísticas en torno a la relación m2 de espacio verde por habitante, una clara disminución se ha producido en ORV~OWLPRVDxRV La proporción de espacios verdes por habitante, medido en metros cuadrados por habitante recomendado por la OMS, supone un objetivo de todas las grandes ciudades del mundo. Este estándar se vincula directamente al cuidado del ambiente, la promoción de la vida saludable y la efectividad en la utilización de los recursos. Hace algunos años, en un documento publicado por el área de Planeamiento porteño 25, la Administración destacaba la ampliaFLyQHQPHWURVFXDGUDGRVGHHVSDFLRVS~EOLFRV(OWH[WRDÀUPDTXH ´3DUDORVHVSDFLRVS~EOLFRVRFXSDEDQGHOWRWDOGHODVXSHUÀFLHGHODFLXGDGPGHHOORVORVHVSDFLRVYHUGHV UHSUHVHQWDEDQ HO  \ RFXSDEDQ XQD VXSHUÀFLH GH  P 0LHQWUDV TXH HQ  HQFRQWUDPRV TXH ORV HVSDFLRV S~EOLFRV RFXSDQHOGHODVXSHUÀFLHWRWDOGHOD&DSLWDOP de los cuales 9.246.471,5 m2 corresponden a espacios verdes”. Sin HPEDUJRHQORV~OWLPRVDxRVHVWDVFLIUDVKDQGLVPLQXLGRQRWDEOHmente, produciéndose una pérdida de espacios verdes, que lejos de alcanzar los estándares recomendados internacionalmente, tienden a alejarse de ellos. (QHO~OWLPRWLHPSRGLYHUVRVSODQHVGHJRELHUQR26, propusieron como objetivo acercar nuestra ciudad hacia los valores que recomienda la OMS, y lograr un incremento en los m2/habitante mediante algunas medidas tendientes a la forestación, la promoción de plazas y el uso de espacios abandonados o vacíos para la creación de espacios verdes. Sin embargo, los resultados de estos programas, no KDEUtDQOOHJDGRD~QD´EXHQSXHUWRµ En virtud de los datos publicados por la propia Dirección General de Estadísticas de la Ciudad, se observa que se produjo la  YHU KWWSZZZEXHQRVDLUHVJREDUVLWHVJFDEDÀOHVQXHYRVBHVSDFLRVBYHUdes.pdf. 26 Entre ellos, “Ciudad verde”, lanzado en el año 2014. 412 pérdida de 265.000m2 de espacios verdes, tan sólo en el período comprendido entre el anuncio del Programa -Buenos Aires VerGH\HODxR+HDTXtODPXHVWUDJUiÀFDGHORTXHHVWDPRV diciendo: 6XSHUÀFLHGHHVSDFLRVYHUGHVSRUKDELWDQWH KDPLOKDELWDQWHV  por comuna. Ciudad de Buenos Aires. Años 2006/2015 * Comuna 6XSHUÀFLHKDELWDQWH KDPLOKDELWDQWHV 2006 2007 2008 2009 2010 2011a 2012 2013 2014 Total 0,60 0,60 0,61 0,61 ... 0,63 0,62 0,59 0,59 1 2,44 2,45 2,45 2,46 ... 2,35 2,33 2,30 2,29 2 0,26 0,26 0,27 0,27 ... 0,28 0,29 0,38 0,38 3 0,04 0,04 0,04 0,04 ... 0,04 0,04 0,04 0,04 4 0,36 0,36 0,43 0,43 ... 0,39 0,38 0,37 0,37 5 0,01 0,01 0,02 0,02 ... 0,02 0,02 0,02 0,02 6 0,15 0,15 0,15 0,15 ... 0,14 0,15 0,15 0,15 7 0,18 0,18 0,19 0,19 ... 0,18 0,18 0,18 0,18 8 2,22 2,24 2,19 2,17 ... 2,29 2,31 1,49 1,47 9 0,64 0,65 0,65 0,66 ... 0,68 0,68 0,68 0,68 10 0,12 0,13 0,13 0,13 ... 0,13 0,13 0,13 0,13 11 0,31 0,31 0,32 0,32 ... 0,31 0,32 0,32 0,32 12 0,83 0,83 0,83 0,83 ... 0,80 0,81 0,81 0,81 13 0,49 0,49 0,48 0,48 ... 0,65 0,55 0,50 0,55 14 0,84 0,84 0,82 0,83 ... 0,97 0,98 1,14 1,21 15 0,15 0,15 0,16 0,16 ... 0,13 0,13 0,13 0,13 a Incluye la Reserva Ecológica Costanera Sur (353 ha). Nota: Años 2006/2010 Proyección de población. DGEyC Informe de Resultados Nº 257. Años 2011/2014 Proyección de población. DGEyC Informe de Resultados Nº 580. Años 2010/2025 Proyección de población DGEyC Informe de Resultados Nº 789 (2da. edición). Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA) sobre la base de datos del Ministerio de Ambiente y (VSDFLR3~EOLFR'LUHFFLyQ*HQHUDOGH(VSDFLRV9HUGHV3UR\HFFLyQGH población de Informe de Resultados Nº 580 DGEyC. * https://www.estadisticaciudad.gob.ar/eyc/?p=27349. Cuestiones de Derecho Urbano 413 6HJ~Q ORV GDWRV RÀFLDOHV TXH SRGHPRV REVHUYDU HQ HO FXDGUR comparativo, los barrios que cuentan con mayor cantidad de espacios verdes son los pertenecientes a la Comuna 1 (barrios de Puerto Madero, San Nicolás, Retiro, Monserrat, San Telmo y Constitución), TXHDSHVDUGHVHUORVPiVEHQHÀFLDGRVSRUVXSUR[LPLGDGDOD5Hserva Ecológica Costanera Sur, con 18,61 m2 de espacio verde por habitante, no han quedado exentos de sufrir la pérdida de 0,43 hectáreas por cada 1000 habitantes. Le siguen en el podio, los barrios pertenecientes a la comuna 8 (Villa Lugano, Villa Soldati) que contabilizan unos 12,9 m2 de espacio verde por habitante, pero que también han perdido algo de YHUGHVLREVHUYDPRVORVQ~PHURVGHODxRFXDQGRVHFRQWDELlizaron 23,1 m2/hab. La comuna 12 también registra una notable pérdida de espacios verdes, en relación a los años anteriores. En el período 2006-2009 contabilizaba unos 8,3 m2/hab., cifra que se redujo en el período de 2011-2014 a 8,1 m2/hab. y el año pasado bajó notablemente a 7,6 m2/hab. (QWDQWROD&RPXQDTXHLQFOX\HORVEDUULRVGH1~xH]%HOgrano y Colegiales, pasó de tener 5,5 m2/hab en 2014 a 4,8 m2/hab en 2015. Puede observarse, de manera notoria, la gran pérdida de hectáreas en parques, que en 2014 alcanzaba los 80,2 ha y en el año 2015 bajó a 53,7 ha. 27. Es notoria la escasez de espacios verdes en las comunas 3 (Balvanera y San Cristóbal) y 5 (Almagro y Boedo), que alcanza apenas unos 4m2/ hab y 2m2/habitante, respectivamente. Como conclusión, de la simple observación de los datos estadísticos, la proporción de espacios verdes por habitante en la Ciudad de Buenos Aires pasó de los 6 m2 en el año 2006 28 a unos 5,9 m2 en el DxRPDUFDTXHVHUHSLWHHQHODxR(VQHFHVDULRUHÁH[LRnar que, por poco que parezca el descenso, la ciudad se encuentra  6HJ~QODH[SOLFDFLyQRÀFLDOHVWDEDMDVHGHEHDODUHGXFFLyQGHVXSHUÀFLHSRUODVREUDVGHFRQVWUXFFLyQGHOQRGRGH&DQWLOR/XJRQHVTXHFRQHFWDOD Provincia de Buenos Aires con la Ciudad, y por la cesión de una fracción de terrenos a la Policía Federal Argentina, en La Nación “Menos verde: la ciudad perdió 26 hectáreas de parques en un año”, del 19/06/2016. 28 El dato correspondiente al año 2006 se encuentra cuestionado en virtud del tipo de espacios contabilizados para llegar a esa cifra. 414 estancada en un nivel muy bajo respecto de lo recomendado por los organismos internacionales y cuenta con un mandato constitucional de “incrementar” los espacios verdes. Por otra parte, se ha criticado el método de medición, diciendo que “la misma Ciudad sabe que es baja y lo disimula midiendo en hectáreas cada 1000 habitantes, y DVtSDUHFHXQQ~PHURPD\RUµ29. Si se analiza lo que sucede cuando nos inmiscuimos en la suSHUÀFLH GHVWLQDGD D FDGD KDELWDQWH GHVGH OD ySWLFD GH ORV GLVtintos tipos de espacios verdes 30, se observa que “entre 2007 y 2014 se perdieron 44,5 hectáreas de parques, 36 ha de canteros y 10 ha de plazoletas, mientras que otros tipos de espacios verdes JDQDURQVXSHUÀFLHHQODFLXGDGKDQXHYDVGHSOD]DV\KD de jardines”(…) y “si observamos la historia, desde 1995 hasta 2014, se aprecia que hay dos momentos de gran crecimiento de ORVSDUTXHVHQFXDQWRDOQ~PHURGHKHFWiUHDVHQWUH\ y entre 2001 y 2005. Luego se ve también un pequeño aumento entre 2010 y 2011, y a partir de ese año se produjo un descenso brusco” 31. Esta tendencia parece acentuarse, en tanto existe una políWLFDGHHQDMHQDFLyQGHWLHUUDVS~EOLFDVSDUDILQHVTXHFRQWUDdicen el mandato constitucional de ampliar espacios verdes. Así, puede mencionarse el caso de los terrenos del Tiro Federal Argentino, el proyecto de rezonificación y otorgamiento de veinte (20) hectáreas del Parque de la Ciudad en el barrio de Villa Soldati para diversos emprendimientos -entre ellos la creación de una Villa Olímpica-, la venta de seis (6) hectáreas -pertenecientes al Estado Nacional-, para la construcción de departamentos, etc. 32. 29 Matías PANDOLFI, doctor en Biología, investigador del Conicet y docente en la UBA, en nota Diario La Nación “Menos verde: la ciudad perdió 26 hectáreas de parques en un año”, del 19/06/2016. 30 Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA) sobre la base de datos del Ministerio de Ambiente y Espacio 3~EOLFR'LUHFFLyQ*HQHUDOGH(VSDFLRV9HUGHV 31 Matías PANDOLFI, doctor en Biología, investigador del Conicet y docente en la UBA, en nota citada. 32 “¿Una ciudad sin espacios verdes?”, La Nación, 03/10/2016. Cuestiones de Derecho Urbano 415 6XSHUÀFLHGHHVSDFLRVYHUGHVSRUWLSRGHHVSDFLRYHUGH\VXSHUÀFLH por habitante según comuna. Ciudad de Buenos Aires. Año 2015 Otro2 6XSHUÀFLH habitante (ha/mil habitantes) 115,9 222,8 23,0 0,59 Tipo de espacio verde(ha) Comuna Total (ha) Total Parque 1.807,8 998,8 a PlaPlaza zoleta Cantero 369,1 78,3 Jardín1 1 465,6 381,1 45,2 14,0 24,4 0,0 0,8 1,86 2 71,5 25,0 36,7 6,8 0,1 0,5 2,4 0,48 3 7,8 0,0 6,8 0,5 0,0 0,2 0,3 0,04 4 93,2 41,9 18,7 8,6 15,9 7,0 1,2 0,39 5 3,3 0,0 3,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,02 6 27,5 18,2 7,7 0,9 0,7 0,0 0,0 0,15 7 39,3 17,7 13,8 2,2 4,2 0,1 1,4 0,16 8 291,1 189,5 9,8 3,7 43,5 39,1 5,5 1,29 9 113,6 35,5 16,0 4,9 12,7 41,9 2,7 0,67 10 21,7 0,0 15,2 4,7 1,4 0,5 0,0 0,13 11 62,5 0,0 10,0 1,3 1,6 48,0 1,4 0,33 12 161,2 78,8 23,2 7,4 5,8 46,0 0,0 0,76 5,7 1,4 25,5 0,4 0,48 b 13 113,2 53,7 26,6 14 310,3 142,6 130,9 15,8 2,7 11,8 6,5 1,37 15 26,0 14,7 5,6 1,7 2,2 0,4 0,14 1 1,4 Incluye los jardines ubicados en la Av. General Paz (193,3 ha) que pertenecen a las comunas 8, 9, 11, 12 y 13. 2 Incluye patios, patios recreativos, polideportivos y otros espacios diversos mantenidos por la Dirección General de Espacios Verdes. a Incluye la Reserva Ecológica Costanera Sur (353 ha). b 5HGXFFLyQGHVXSHUÀFLH KD SRUREUDVGHFRQVWUXFFLyQGHOQRGRTXHFRQHFWD a Provincia de Buenos Aires y cesión de fracción a PFA. Nota: 3UR\HFFLyQ GH OD SREODFLyQ SRU VH[R \ JUXSR GH HGDG VHJ~Q FRPXQD Años 2010/2025 (2da. edición). Informe de Resultados Nº 789 DGEyC. Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda *&%$ VREUHODEDVHGHGDWRVGHO0LQLVWHULRGH$PELHQWH\(VSDFLR3~EOLFR Dirección General de Espacios Verdes. 416 V. Régimen jurídico aplicable Al comenzar a reseñar -de lo general a lo particular- el marco jurídico aplicable, conviene detenernos en un recordatorio previo relacionado con la jerarquía de las normas involucradas en la materia. Más allá de la obvia supremacía constitucional, es importante tener presente que existen otras normas de rango legal que poseen en materia ambiental una jerarquía superior al resto de las leyes. En efecto, por un lado la Ley General del Ambiente (25.675), en tanto ley de presupuestos mínimos en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional, establece estándares mínimos de protección, obligatorios y plenamente operativos en todas las jurisdicciones del país, que no pueden ser válidamente desconocidos por las autoridades locales, ya sea a través de leyes, reglamentos o decisiones del Poder administrador. En otro orden, por expresa disposición constitucional 33, el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad (ley 2930, en adelante PUA) constituye “la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urEDQtVWLFD\ODVREUDVS~EOLFDVµ$OUHVSHFWRVHKDDÀUPDGRTXHFRrresponde a la Administración interpretar la normativa urbanística D ÀQ GH SRQHUOD HQ DUPRQtD FRQ HO 38$ \ D ORV MXHFHV ´HYLWDU VX aplicación” en cuanto sus contenidos se opongan a los del PUA 34. El propio PUA prevé asimismo que “el Poder Ejecutivo adoptará todas las medidas administrativas necesarias a efectos de ajustar ODQRUPDWLYDXUEDQtVWLFD\DPELHQWDODVtFRPRODVREUDVS~EOLFDVµ a. Normas constitucionales En primer lugar cabe mencionar que, dentro de la enumeración taxativa del artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional -aquellos Tratados internacionales con jerarquía normativa equiparada a las normas presentes en la Constitución- se encuentra el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; que en su artículo 12 recepta “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” y, establece que “en- 33 Artículo 29 de la Constitución de la Ciudad. 34 Voto del Dr. Luis F. Lozano en los autos “Tudanca, Josefa Elisa Beatriz”, resueltos el 1º de diciembre de 2008 por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad. Cuestiones de Derecho Urbano 417 tre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto DÀQGHDVHJXUDUODSOHQDHIHFWLYLGDGGHHVWHGHUHFKRÀJXUDUiQODV necesarias para: (…) el mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente”. La cuestión relativa a la protección del ambiente, y en particular, el derecho a un ambiente sano, ha sido incorporada tanto en la Constitución Nacional como en la de la Ciudad de Buenos Aires (arts. 41 y 27 y ss., respectivamente). A nivel federal, la protección del derecho a un ambiente sano es una obligación de las autoridades de todas las jurisdicciones, que deben proveer a “la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales” 35. Va de suyo que todas las leyes de “presupuestos mínimos” dictadas por el Congreso Nacional en el marco de las facultades que le acuerda el artículo 41 CN resultan de aplicación directa y obligatoria en la Ciudad. Por su parte, la Constitución porteña declara al ambiente como ´SDWULPRQLRFRP~Qµ\HVWDEOHFHTXH´WRGDSHUVRQDWLHQHGHUHFKRD gozar de un ambiente sano, así como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras” (art. 26). $WDOÀQHQHOPDUFRGHODVSROtWLFDVGHJHVWLyQ\SODQHDPLHQWRGHO ambiente, la Ciudad instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente que promueve, entre otros objetivos, “la preservación y restauración de los procesos ecológicos esenciales y de los recursos naturales que son de su dominio”, “la protección e incremento de los espacios verdes, las áreas forestadas y parquizadas, parques naturales y zonas de reserva ecológica, y la preservación de su diversidad biológica”, así como también “la regulación de los usos del suelo, la localización de las actividades y las condiciones de habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público o privado” (art. 27). Dentro de esta serie de artículos que la Constitución porteña dedica a la cuestión ambiental, se destaca la elaboración de un Plan Urbano Ambiental (PUA), que constituye la ley marco a la que se DMXVWDHOUHVWRGHODQRUPDWLYDXUEDQtVWLFD\GHREUDVS~EOLFDV DUW 29); y la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambienWDOVXPDGRDODGLVFXVLyQHQDXGLHQFLDS~EOLFDGHDTXHOORVHPSUHQ- 35 Art. 41 de la CN. 418 GLPLHQWRV GH FDUiFWHU S~EOLFR R SULYDGR VXVFHSWLEOHV GH UHOHYDQWH efecto, (art. 30). No se agota allí la protección a este derecho colectivo, sino que FRQVWLWX\H XQD SUHRFXSDFLyQ TXH VH UHÁHMD D OR ODUJR GH WRGR HO texto constitucional local. Así, el artículo 14 que regula la acción de amparo en la Ciudad, otorga una amplísima legitimación activa (“a cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza [...] en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente”). El artículo 20 vincula de manera directa el derecho a la salud integral con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente. Se prevé asimismo que al legislar sobre asuntos relativos a la PDWHULD DPELHQWDO \ VXV PRGLÀFDFLRQHV GHEH DFXGLUVH DO SURFHdimiento de “doble lectura” 36, lo que incluye la realización de una DXGLHQFLD S~EOLFD HQWUH OD DSUREDFLyQ LQLFLDO \ OD GHÀQLWLYD (VWR resulta conteste con la caracterización de las instituciones de la Ciudad como una “democracia participativa” y se inscribe entonces en el marco de la vigencia de los derechos políticos y la participación, como un modo de dar a conocer la opinión de los ciudadanos en temas de su interés y que pueden afectar sus derechos individuales y colectivos 37. Finalmente, en el artículo 104, que establece las atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno, puede leerse que a éste corresponde crear “un organismo con competencias en ordenamiento territorial y ambiental, encargado de formular el Plan Urbano Ambiental”, a la vez que debe formular “planes, programas y proyectos y los ejecuta conforme a los lineamientos del Plan Urbano Ambiental”. b. Principios obligatorios en la Ley General del Ambiente (LGA) La ley 25.675, de presupuestos mínimos en materia ambiental, fue dictada en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacio- 36 Arts. 89 y 90, CCABA. 37 FERREYRA5D~O*XVWDYRLa Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Depalma, 1997, pág. 109. Cuestiones de Derecho Urbano 419 nal. La norma establece que la política ambiental tiene como primer objetivo “asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas”. Recordemos que dicha norma establece “los presupuestos mínimos 38 para el logro de una gestión sustentable y adecuada” (art. 1°) y que sus disposiciones, que rigen en todo el territorio de OD 1DFLyQ ´VRQ GH RUGHQ S~EOLFR RSHUDWLYDV \ VH XWLOL]DUiQ SDUD OD LQWHUSUHWDFLyQ \ DSOLFDFLyQ GH OD OHJLVODFLyQ HVSHFtÀFD VREUH OD materia, la cual mantendrá vigencia en cuanto no se oponga a [sus] principios y disposiciones” (art. 3°). De sus valiosos -y obligatorios- preceptos, nos interesa en esta ocasión destacar: i. El principio de precaución. Este principio produce -en palabras de la Corte Suprema de Justicia de la Nación- “una obligación de SUHYLVLyQH[WHQGLGD\DQWLFLSDWRULDDFDUJRGHOIXQFLRQDULRS~EOLFR Por lo tanto, no se cumple con la ley si se otorgan autorizaciones [esto es, si se produce determinada intervención en el medio existente] sin conocer el efecto, con el propósito de actuar una vez que HVRV GDxRV VH PDQLÀHVWHQ 3RU HO FRQWUDULR HO DGPLQLVWUDGRU TXH tiene ante sí dos opciones fundadas sobre el riesgo, debe actuar preFDXWRULDPHQWH \ REWHQHU SUHYLDPHQWH OD VXÀFLHQWH LQIRUPDFLyQ D efectos de adoptar una decisión basada en un adecuado balance de ULHVJRV\EHQHÀFLRVµ39. 38 “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental XQLIRUPHRFRP~QSDUDWRGRHOWHUULWRULRQDFLRQDO\WLHQHSRUREMHWRLPSRQHU condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable” (artículo 6º, ley 25.675). 39 Fallos, 332:663, autos “Salas, Dino y otros c/Provincia de Salta y Estado Nacional”, del 26 de marzo de 2009. Este principio encuentra un cauce procedimental de resguardo en el mecanismo de evaluación de impacto ambiental, previsto en la Constitución porteña en su artículo 30 y reglamentado mediante OD OH\  \ PRGLÀFDWRULDV 9HU DO UHVSHFWR DANIELE, Nélida Mabel, Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Jusbaires, 2015. 420 ii. Información ambiental. Más allá del básico principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno, la materia ambiental exige de modo agravado la transparencia y posibilidad de un amplio y facilitado acceso a la información. No sólo deben publicarse los actos estatales y suministrarse la información que se solicite, pesa sobre las autoridades competentes la obligación de generar y poner DGLVSRVLFLyQGHODFRPXQLGDGEDVHVS~EOLFDV\DFWXDOL]DGDVTXHGHQ cuenta de modo completo, oportuno y veraz del estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas 40. 3XQWXDOPHQWHVHGHÀQHFRPR´LQIRUPDFLyQDPELHQWDOµ 41 a toda aquella que en cualquier forma de expresión o soporte se relacione con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo VXVWHQWDEOH < HQ SDUWLFXODU OD UHODWLYD ´DO HVWDGR GHO DPELHQWH o alguno de sus componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los DIHFWHQRSXHGDQDIHFWDUORVVLJQLÀFDWLYDPHQWHµ iii. Participación ciudadana. Tal como lo prescribe la ley, toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general. Así, las autoridades deben institucionalizar proceGLPLHQWRVGHFRQVXOWDVRDXGLHQFLDVS~EOLFDVFRPRLQVWDQFLDVREOLgatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan JHQHUDUHIHFWRVQHJDWLYRV\VLJQLÀFDWLYRVVREUHHODPELHQWH42. Esta variable procedimental se encuentra presente en materia ambiental a lo largo y a lo ancho de todo el plexo normativo aplicable. Así, se encuentra presente no sólo en la Constitución porteña 43, sino también en el Plan Urbano Ambiental, la ley 123, etc. 44. 40 Artículos 16 a 18 de la ley 25.675. 41 Artículo 2º, ley 25.831 de presupuestos mínimos en materia de Acceso a la Información Ambiental. 42 Artículos 19 y 20, ley 25.675. 43 Artículos 1°, 29, 30, 89 y 90, etc. 44 Sobre el tema, ampliar en FALCÓN, Juan Pablo, “Ambiente urbano y participación ciudadana”, que integra esta obra. Cuestiones de Derecho Urbano 421 c. Principios obligatorios en el Plan Urbano Ambiental (PUA) En cumplimiento del mandato dispuesto por el art. 29 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, la ley 2930 aprobó el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene como objeto ODLGHQWLÀFDFLyQHLPSOHPHQWDFLyQGHHVWUDWHJLDVGHRUGHQDPLHQWR\ mejoramiento territorial y ambiental de la Ciudad de Buenos Aires. (QUHODFLyQDORVHVSDFLRVS~EOLFRVVXDUWSUHYpTXH´>H@O38$ tiene como objetivo el incremento, recuperación y mejoramiento del HVSDFLRS~EOLFR\GHODFLUFXODFLyQGHORVSDUTXHVSOD]DV\SDVHRV\ GHODViUHDVGHFDOLGDGSDWULPRQLDODÀQGHGDUOXJDUDIXQFLRQHV vitales como las de relax, confort y socialización, asegurando a todos los habitantes el derecho a su uso, y de otorgar identidad a las GLVWLQWDV]RQDVGHODFLXGDG$ORVÀQHVGHOFXPSOLPLHQWRGHOSURpósito enunciado, se establecen los siguientes lineamientos:(...) b. El mejoramiento funcional y ambiental de los parques, plazas y paseos existentes y ampliación de la oferta a escala urbana a través de las siguientes acciones: (...) 2.Promover la parquización, forestación, iluminación y equipamiento de los parques (…)”. Asimismo, la norma estipula la incorporación de nuevos parques urbanos y busca estimular la habilitación de terrenos privados, balGtRVRHQGHVXVRFRPRiUHDVGHUHFUHDFLyQS~EOLFDHQWUHRWURV'H HOOR VH GHVSUHQGH TXH ORV HVSDFLRV S~EOLFRV HQ JHQHUDO \ ORV HVpacios verdes -en particular- gozan de protección constitucional y de rango legal e imponen un límite al desarrollo de las actividades industriales y/o comerciales, por lo que, quienes pretendan explotarlas, deberán adecuarse a la normativa ambiental vigente. El Plan Urbano Ambiental -ley 2930-, constituye la ley marco ambiental y urbanística de la Ciudad de Buenos Aires. Allí se establecen las pautas que detallan el modo en que debe cumplirse el mandato constitucional de “incrementar” los espacios verdes, creando nuevos parques, plazas y plazoletas (artículo 9, incisos a.3 \D $WDOÀQVHGHEHUi L 'HVWLQDU ODV WLHUUDV ÀVFDOHV TXH VHDQ GHVDIHFWDGDV GH usos anteriores5HFRQYHUWLUSUHGLRVS~EOLFRVFRPSUDUH[SURSLDU canjear o celebrar convenios de uso de predios privados (artículo 9, incisos a.3. y a.4.); ii. Destinar espacios ribereños. Para ello se deberá garantizar la accesibilidad y posibilidad de uso recreativo de las riberas, a 422 través de -entre otras- estas acciones: a)GHVWLQDUDXVRS~EOLFRORV predios de dominio estatal que se desafecten en las riberas; b) recuperar el camino de sirga 45; c) condicionar el desarrollo de los predios SULYDGRVFRVWHURVDODFHVLyQGHHVSDFLRVVLJQLÀFDWLYRVTXHDVHJXUHQ ODFRQWLQXLGDGHVSDFLDOGHOHVSDFLRS~EOLFR\ODPXOWLSOLFLGDGGHVXV usos (artículo 9, inciso c). iii. Promover el uso público y la integración al entorno de los espacios libres. <D VHD GH DTXHOORV GLVSRQLEOHV HQ SUHGLRV \ HGLÀFLRVSHUWHQHFLHQWHVGHO*&%$FRPRHQRWURVRUJDQLVPRVS~EOLcos -celebración de acuerdos mediante-, o incluso terrenos privados baldíos o en desuso (artículo 9, incisos b.5 y b.6) iv. Crear nuevos “corredores verdes”. Preservar y ampliar el “Corredor Verde Norte” y conformar los corredores verdes “Oeste” y ´6XUµDUWLFXODQGRSDUDHOORORVHVSDFLRVS~EOLFRV\DH[LVWHQWHVFRQ los nuevos que se creen utilizando terrenos que se liberen de la actividad ferroviaria (artículo 9, inciso d). v. Preservación y manejo de los espacios públicos. Se estaEOHFH OD REOLJDFLyQ GH ´UHVJXDUGDU VX VXSHUÀFLH DEVRUEHQWHµ ´SURmover el uso de materiales, tratamiento de suelos y vegetación que aumenten la absorción de las aguas de lluvia” y desarrollar un trabajo de concientización de la población acerca dela importancia del FXLGDGR\UHVSHWRGHORVHVSDFLRVS~EOLFRV EI\I  45 Sobre este tema, cabe mencionar que en el marco de una acción de amparo se constató la imposibilidad de los habitantes de la Ciudad de acceder y WUDQVLWDUOLEUHPHQWHSRUODFRVWDULEHUHxD GHOSUHGLRGHGRPLQLRS~EOLFRGHOLmitado por el Río de la Plata, el canal de desagüe del Arroyo Ugarteche, la Av. Costanera Rafael Obligado y la Av. Pte. Ramón Castillo, denominado “Costa 6DOJXHURµ \VHDÀUPyTXHHOORYXOQHUDORVGHUHFKRVUHFRQRFLGRVOHJDO\FRQVWLtucionalmente, en particular la manda del art. 27 de la CCABA que impone al *&%$ODREOLJDFLyQGHSURWHJHUHLQFUHPHQWDUORVHVSDFLRVS~EOLFRVGHDFFHVR libre y gratuito y la norma del viejo Código Civil que impone la obligación a los SURSLHWDULRVOLPtWURIHVFRQUtRVRFDQDOHVGHMDUXQDFDOOHRFDPLQRS~EOLFRKDVWD la orilla del río. En ese orden, se dictó una medida cautelar por la que se ordenó al CGBA y a la empresa codemandada –Telemetrix- que garanticen el libre DFFHVR\FLUFXODFLyQHQODWRWDOLGDGGHOFDPLQRS~EOLFRGHPHWURVFRQRFLGR como “camino de sirga”, y que se proceda a la realización de las obras de remoción del vallado que rodeaba al predio, estableciendo un camino de libre acceso, de quince (15) metros con salida a la calle por ambos lados y continuo a lo largo de todo el predio (Juzgado CAyT N°2, en autos “Di Filippo, Facundo Martín c/ *&%$VDPSDURµ([SWH(;3 /DVHQWHQFLDIXHFRQÀUPDGDSRUOD6DOD 2 de la Cámara de Apelaciones (resolución 22/01/2010). Cuestiones de Derecho Urbano 423 d. Código de Planeamiento Urbano El CPU contiene aquellas disposiciones que alcanzan y rigen todos los asuntos relacionados directa o indirectamente con el uso del VXHORGHHGLÀFLRVHVWUXFWXUDVHLQVWDODFLRQHVODDSHUWXUD\HQVDQFKHGHYtDVS~EOLFDVODVXEGLYLVLyQ\HQJOREDPLHQWRGHSDUFHODVORV YRO~PHQHVHGLÀFDEOHVHOWHMLGRXUEDQRSUHVHUYDFLyQGHORViPELWRV históricos, arquitectónicos y paisajísticos y todos aquellos aspectos que tengan relación con el ordenamiento urbanístico del territorio de la Ciudad. Para cumplimentar el propósito de delimitar el territorio, el CPU divide a la Ciudad de Buenos Aires en distintos tipos de Distritos o =RQLÀFDFLRQHVHQORVFXDOHVVHGHÀQHHOFDUiFWHU\VHUHJXODODVXEdivisión de la Tierra, el tejido Urbano y los usos del suelo. Aquellas relacionadas con los espacios verdes son: i. Distritos Urbanización Parque (UP). Corresponden a aquellas zonas destinadas a espacios verdes o parquizados de uso S~EOLFR(QHOORVVyORSXHGHQDXWRUL]DUVHREUDVGHH[FOXVLYDXWLOLGDG S~EOLFDTXHFRPSOHPHQWHQ\QRDOWHUHQVXFDUiFWHU46. ii. Distritos Área Reserva Ecológica (ARE). Corresponden a zonas que dan lugar a la conformación de ambientes naturales donde ODVGLVWLQWDVHVSHFLHVGHÁRUD\IDXQDDXWyFWRQDVSXHGDQPDQWHQHUVH a perpetuidad o aumentar su diversidad. Se permiten en el área de acceso sólo usos relativos a la función del predio 47 y se explicita que “el paisaje del distrito es derecho legítimo de los vecinos de la ciudad. 1LQJXQD HGLÀFDFLyQ SRGUi FRQWUDULDU OD DUPRQtD GHO SDLVDMH FXDOquiera sea la expresión arquitectónica que se adopte” 48. La ciudad cuenta actualmente con dos áreas de reservas y una en proyección 49, la gran Reserva Ecológica Costanera Sur con sus 360 hectáreas, y las dos nuevas “reservas”desafectadas del distrito de Equipamiento, por OH\DÀQHVGH50. Por un lado, la Reserva Costanera Norte, de 18 46 Art. 5.4.10, CPU (ley 449, CPU). 47 Art. 5.4.11, apartado 4, incisos “a” y “b” (ley 449, CPU). 48 Art. 5.4.11, apartado 6 (ley 449, CPU). 49 Se prevé la afectación a Área de Reserva Ecológica de la Urbanización Parque Lugano. 50 Leyes 4466, 4467 y 4400 de 2012. 424 hectáreas, con más de cuatrocientas (400) especies de plantas y animales, situada en el polígono delimitado por el muro de contención de Ciudad Universitaria, la calle de acceso a la desembocadura del arroyo Vega, el Parque de la Memoria, y la desembocadura del Arroyo White y la sede Náutica del Club Universitario de Buenos Aires; y, por el otro, la “Urbanización Parque Lugano”, proyectada para ser afectada a área de reserva, de acceso libre y gratuito, en la zona del Lago Lugano del Parque “Julio A. Roca” delimitada entre las Avenidas Escalada, 27 de Febrero, margen sur del Arroyo Cildáñez y los caminos internos, en el barrio porteño de Villa Soldati. iii. Reserva de espacios verdes en nuevas urbanizaciones. 6HSUHYpTXHWRGRSDUFHODPLHQWRTXHH[LMDODDSHUWXUDGHYtDS~EOLFD R SURSXHVWD GH XUEDQL]DFLyQ UHIHULGD D XQD VXSHUÀFLH VXSHULRU a 1,5 Ha, obligaDODFHVLyQJUDWXLWDDOD&LXGDGGHXQDVXSHUÀFLH no menor del 25% ni mayor del 50% del total del área de la parceODDIHFWDGDSDUDXVR\XWLOLGDGS~EOLFD(QWRGRVORVFDVRVGHEHUi destinarse QRPHQRVGHXQDWHUFHUDSDUWHGHODVXSHUÀFLHFHGLGD a HVSDFLRVYHUGHVGHXVRS~EOLFR\DFFHVRLUUHVWULFWR&XDQGRVHWUDte de tierras propiedad del Estado Nacional sujetas a privatización R GHVDIHFWDGDV GHO GRPLQLR R GH XQ VHUYLFLR S~EOLFR se destinará FRPRPtQLPRHOGHODVXSHUÀFLHWRWDOSDUDXVR\XWLOLGDGS~EOLcaWUDQVÀULpQGRVHVXGRPLQLRDOD&LXGDG'LFKDVXSHUÀFLHGHEHUi afectarse especial y preferentemente a la generación de nuevos espacios verdes parquizados 51. iv. Otros espacios genéricamente destinados a nuevos espacios verdes. Los sobrantes de parcelas adquiridas por el Gobierno para abrir las trazas de las autopistas deben ser englobados y ODV QXHYDV SDUFHODV UHVXOWDQWHV TXHGDQ VXMHWDV D ]RQLÀFDFLyQ 83 y deben ser desarrolladas mediante urbanización paisajística como espacios verdes, incluyendo en ellos instalaciones deportivas y recreativas al aire libre para uso vecinal 52. e. La Convención de Ramsar Un instrumento de suma importancia en el tema que nos ocupa 51 Artículo 3.1.2., CPU. Quedan exceptuados de esta norma los parcelamientos correspondientes al distrito U31, destinados a la urbanización de villas de emergencia. 52 Artículo 8.2.1.9, CPU. Cuestiones de Derecho Urbano 425 es la “Convención de Ramsar” 53 sobre los humedales. Es un Tratado intergubernamental que ofrece un marco de referencia para la acción nacional y la cooperación internacional en miras de garantizar la conservación y el uso racional del humedal. Estipula que “la selección de los humedales que se incluyan en la Lista deberá basarse en su importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos”. Con el paso de los años, la Conferencia de los Estados Parte, ha adoptado criterios más precisos para interpretar el texto de la Convención, entre los que se destaca la confección de una Ficha Informativa de los Humedales de 5DPVDU\XQ6LVWHPDGH&ODVLÀFDFLyQGHWLSRVGHKXPHGDOHV En el listado mencionado, se encuentra, entre otras que forman parte del AMBA 54, la Reserva Ecológica Costanera Sur, declarada como humedal de importancia internacional el 22 de marzo de 2005. Por este motivo es que, en cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos, su plan de manejo debe adecuarse a lo establecido en la Resolución VIII, relativa a los nuevos lineamientos SDUDODSODQLÀFDFLyQGHOPDQHMRGHORVVLWLRV5DPVDU\RWURVKXPHdales de la Convención (p. 14 inc. 10 y 11). f. Ordenanza 46.229 Este instrumento, establece que a partir de su promulgación “no se podrá otorgar concesión, cesión, transferencia de dominio, tenencia precaria, permiso de uso ni cambio de destino de todo espacio destinado a parque, plazas, plazoletas y de todo otro espacio verde GHXVRS~EOLFRVHHQFXHQWUHSDUTXL]DGRMDUGLQL]DGRRQRSHUWHQHFLHQWHDOGRPLQLRS~EOLFRPXQLFLSDOµ$VLPLVPRHQWUHODVH[FHSFLRQHVVREUH´XVRSHUPLWLGRµHVWDEOHFLGDVHQHODUW PRGLÀFDGRSRU la ordenanza 46.660), cobraba importancia el inc. g referido a los SHUPLVRV GH XVR GH HVSDFLR S~EOLFR GHVWLQDGRV D ODV FDOHVLWDV (Q este inciso, se disponía que se limitarían “a senderos y partes pavimentadas, excluyéndose todo espacio verde propiamente dicho”. Sin embargo, este artículo fue derogado por la ley 5418 (art. 3) que establece el marco regulatorio de calesitas y carruseles de la Ciudad. No 53 Convención de Ramsar (Irán, 1971). 54 Reserva Natural Otamendi, 22/03/08 Buenos Aires 3,000 ha y Bahía de Samborombón, 24/01/97 Buenos Aires 243,965 ha. 426 obstante, lo que interesa destacar es la prohibición expresa del cambio de destino de aquellos espacios verdes de uso público. g. Ley 1227 de Protección de Patrimonio Cultural de la Ciudad Destinada a regular el régimen de protección del Patrimonio &XOWXUDOGHOD&LXGDGTXHGHÀQHHQVXDUWFRPR´HOFRQMXQWRGH bienes muebles e inmuebles, ubicados en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cualquiera sea su régimen jurídico y titularidad, que en sus aspectos tangibles e intangibles, materiaOHV \ VLPEyOLFRV \ TXH SRU VX VLJQLÀFDFLyQ LQWUtQVHFD \R FRQYHQFLRQDOPHQWHDWULEXLGDGHÀQHQODLGHQWLGDG\ODPHPRULDFROHFWLYD de sus habitantes”. Entre los conjuntos de bienes que describe, se mencionan a los “Jardines Históricos, productos de la ordenación humana de elementos naturales, caracterizados por sus valores estéticos, paisajísticos y botánicos, que ilustren la evolución y el asentamiento humano en el curso de la historia” (art. 4 inc. d), y a “los (VSDFLRV 3~EOLFRV FRQVWLWXLGRV SRU SOD]DV SOD]ROHWDV ERXOHYDUHV costaneras, calles u otro, cuyo valor radica en función del grado de calidad ambiental, homogeneidad tipológica espacial, así como de la SUHVHQFLDHQFDQWLGDG\FDOLGDGGHHGLÀFLRVGHYDORUKLVWyULFR\GH las condiciones espaciales y funcionales ofrecidas para el uso social pleno” (art. 4 inc. e). En este sentido, la autoridad de aplicación de esta ley debe intervenir en casos en los que se afecte u opere sobre un espacio verde declarado como “bien cultural”. Tales son los casos suscitados en torno al Parque Tres de Febrero 55 y el denominado Corralón de Floresta 56 . El primero de ellos, es un parque que históricamente ha visto UHGXFLGDVXH[WHQVLyQSRUGLYHUVRVHPSUHQGLPLHQWRVS~EOLFRV\SULvados, no compatibles con el uso del suelo destinado a UP 57. En un 55 El Parque Tres de Febrero, popularmente conocido como “los Bosques de Palermo”, es un conjunto de parques que se destaca por sus arboledas, lagos y rosedal, de una extensión cercana a las 40 ha. 56 Es un predio ubicado en la avenida Gaona 4660, donde se instaló a principios del siglo XX el ex Corralón Municipal, con el objetivo de guardar allí los carros de los barrenderos y los vehículos recolectores de basura.  ´(Q HO SDUTXH  GH )HEUHUR FX\D VXSHUÀFLH YHUGH HTXLYDOH DO  SRU ciento del total de la Ciudad, el proceso de ampliación y embellecimiento iba Cuestiones de Derecho Urbano 427 reciente fallo 58 se declaró la inconstitucionalidad de un decreto que KDEtDPRGLÀFDGRHQIRUPDVXVWDQFLDO\UDGLFDOHOSDUiJUDIR “Distrito APH 2 - Parque Tres de Febrero” del CPU, sin cumplir con ORVUHTXLVLWRVFRQVWLWXFLRQDOHVHVWDEOHFLGRVSDUDFXDOTXLHUPRGLÀFDción de tal ordenamiento jurídico. En el caso del “Corralón de Floresta” 59VHWUDWDGHXQSUHGLR]RQLÀFDGRFRPR83\VLWLRKLVWyULFR60 por lo que la autoridad de aplicación de la ley 1277 no puede estar ausente de cualquier intervención sustancial sobre el lugar. 9,&DVRV\FRQÁLFWRV/DSUD[LVPiVDOOiGHODVQRUPDV Pese al robusto marco normativo que preserva los espacios verGHVH[LVWHQWHV\REOLJDDVXDPSOLDFLyQVRQQXPHURVRVORVFRQÁLFWRV TXHVHKDQSUHVHQWDGRDOUHVSHFWRHQORV~OWLPRVDxRV9HFLQRV\RUganizaciones de la sociedad civil han acudido en diversas ocasiones a los estrados judiciales en procura de amparo del derecho colectivo a un ambiente sano, cuestionando al Gobierno de la Ciudad, ya sea por algunas de sus iniciativas o por sus omisiones. A continuación acompañado por otro paralelo: la cesión de tierras a particulares, cuando no su DSURSLDFLyQGLUHFWD<DDPHGLDGRVGHOVLJOR;;FRPLHQ]DXQOHQWRHLQH[RUDEOH GHWHULRUR TXH FRQ OD KRQURVD H[FHSFLyQ GHO 5RVHGDO FRQWLQ~D HQ HVWRV GtDV En la actualidad, de las casi 700 hectáreas que llegó a ocupar en la década de 1920, sólo quedan unas 130 de acceso irrestricto y otras 280 son de acceso restringido o fueron entregadas en propiedad a particulares. Para frenar este despojo, en 1990 surge la Asociación Amigos del Lago de Palermo, y de la mano GHODRSLQLyQS~EOLFD\PHGLDQWHODDFWXDFLyQGHOD-XVWLFLDVHORJUDDQXODUOD SpUGLGDGHODPLWDGGHVXVXSHUÀFLH\HIHFWLYL]DUODUHFXSHUDFLyQGHPiVGH KHFWiUHDVGHWLHUUDVS~EOLFDVRFXSDGDVLUUHJXODUPHQWHµ´5HFXSHUDUHO3DUTXH 3 de Febrero”, La Nación, 11/03/2011. http://www.lanacion.com.ar/1356426recuperar-el-parque-3-de-febrero 58 Juzgado CAyT Nº9 en autos “Amigos del Lago Palermo c/GCBA s/Amparo (art. 14 CCABA)”, expte. 46554/0, resolución del 16/06/2016. 59 “Cáceres, Mariano y otros c/GCBA s/amparo”, resolución precautelar, en turno, Juzgado CAyT N°13 del 12/07/2016. En la acción planteada, se cuestiona el proyecto impulsado para la “adecuación ambiental”, ya que se produciría el cierre del predio para la realización de obras, suspendiéndose de ese modo las actividades que se llevan a cabo, desde hace una década, en el inmueble reconvertido por los vecinos en un espacio cultural. 60 Leyes 4261 y 4299. 428 HIHFWXDUHPRV XQD VLVWHPDWL]DFLyQ HMHPSOLÀFDWLYD QR H[KDXVWLYD  de casos representativos para ilustrar acerca del tipo de problemática que -en los hechos- se presenta en la materia. Por su parte, cabe recordar que los jueces deberán poner especial atención a litigios de esta índole, ya que, tal como sostuvo la mayoría de los miembros de la CSJN: ´/DPHMRUDRGHJUDGDFLyQGHODPELHQWHEHQHÀFLDR perjudica a toda la población, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual, y de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales” 61. a. Eliminación total de espacios verdes Se trata de situaciones en las que la realización de alguna otra REUDGHLQIUDHVWUXFWXUDS~EOLFDLPSOLFDODHOLPLQDFLyQOLVD\OODQD de un espacio verde ya existente o destinado legalmente a serlo. i. Supresión de distritos catalogados como UP. Plazoleta “Voluntarios, héroes de la Reconquista”, en Chacarita. Un caso paradigmático está dado por lo sucedido con la plazoleta ubicada sobre la Avenida Corrientes, entre Federico Lacroze y Olleros. Legalmente catalogada como Urbanización Parque (UP), estaba irregularmente ocupada desde hacía años por un complejo de locales explotado por un particular. El Gobierno de la Ciudad tras lograr su desalojo la puso en valor en 2011, la convirtió efectivamente en una plazoleta (en la que se crearon canteros y se plantaron diversos árboles) y la bautizó (por ley 4561 en 2013). Sin embargo, a comienzos de 2014 se puso en marcha la obra “Centro de Transbordo Chacarita” que implicaba su supresión lisa y llana y conversión en acera y dársenas para transporte colectivo de pasajeros. Todo ello VLQTXHPHGLDUDPRGLÀFDFLyQOHJLVODWLYDDOJXQD/DVREUDVIXHURQ cautelarmente suspendidas por orden judicial 62 y el Gobierno de la Ciudad, tras intentar sin éxito la vía de la apelación, impulsó y 61 CSJN, sentencia del 20 de junio de 2006 en “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios”, considerando N° 18.  -X]JDGR &$\7 1ƒ DXWRV ´&~QHR 5LFDUGR /XLV \ RWURV FRQWUD *&%$ sobre amparo”, Expte. A1723-2014/0, 30 de abril de 2014. Cuestiones de Derecho Urbano 429 logró ante el Poder Legislativo 63HOFDPELRGH]RQLÀFDFLyQQHFHVDULR SDUDDSUREDUODDSHUWXUDGHXQDYtDS~EOLFDHQORTXHIXHXQHVSDFLR YHUGHGHXVRS~EOLFR ii. Supresión de espacios verdes no catalogados como UP. La FRQVWUXFFLyQGHOGHQRPLQDGR´0HWURE~VµHQOD$YHQLGDGH-XOLR implicó la supresión de diez (10) extensas plazoletas parquizadas, lo que motivó que se ordenara cautelarmente al Gobierno GH OD &LXGDG ´TXH VH DEVWHQJD GH UHGXFLU OD VXSHUÀFLH GH HVSDcios verdes parquizados con motivo de la ejecución de la obra en cuestión” 64. A diferencia del caso anterior, las plazoletas suprimidas -pese a contar con denominación, en general nombres de SURYLQFLDVDUJHQWLQDVQRVHHQFRQWUDEDQOHJDOPHQWH]RQLÀFDGDV como Urbanización Parque (UP). En los fundamentos de la resolución judicial se valoraron las normas constitucionales y del Plan Urbano Ambiental que “consagran en la Ciudad de Buenos Aires un verdadero principio de no regresividad en materia de VXSHUÀFLHVYHUGHVSDUTXL]DGDVIXQGDPHQWDOPHQWHHQVXViUHDV más intensamente ocupadas” y las conclusiones del estudio técnico de impacto ambiental -elaborado en los términos de la ley 123 a instancias del propio GCBA- que preveían un “impacto negativo permanente” consistente en la “reducción de las áreas verdes parquizadas existentes” sin que el proyecto previese medidas tendientes a su remediación. iii. Suspensión preventiva de obras en parcela con proyecto de ]RQLÀFDFLyQ83HQWUiPLWHOHJLVODWLYR Un grupo de vecinos impugnó judicialmente la decisión del Gobierno de la Ciudad de otorgar una habilitación precaria a la instalación de un mercado de abasto de productos alimenticios en una parcela del barrio de Colegiales impulsada por la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires. Adujeron que se encontraba en pleno trámite legislativo -con aproEDFLyQHQSULPHUDOHFWXUDXQSUR\HFWRGHUH]RQLÀFDFLyQGHOSUHGLR 63 Ley 5508, aprobada el 31 de marzo de 2016. 64 Juzgado CAyT N°14, autos “Di Filippo, Facundo y otro c/GCBA s/amparo”, Expte. A 254-2013/0, resueltos el 5 de marzo de 2013 (/D/H\% /D/H\RQOLQH $5-85ZZZMX]JDGRFRPDU (VWDUHVROXFLyQIXH¿QDOPHQWH UHYRFDGDSRUOD6DODGHOD&iPDUDGH$SHODFLRQHV&$\7HOGHPD\RGHEDViQGRVHIXQGDPHQWDOPHQWHHQORVGLFKRVGHO*&%$JHQHUDGRVDSURSyVLWRGHORGLVSXHVWRHQ ODSULPHUDPHGLGDFDXWHODUUHVSHFWRDTXHQRVHUHGXFLUtDQHVSDFLRVYHUGHVSDUTXL]DGRV 430 como UP, por lo que solicitaron que se ordenara cautelarmente al *&%$TXHVHDEVWXYLHVHGHRWRUJDUHOFHUWLÀFDGRGHDSWLWXGDPELHQWDO\ODKDELOLWDFLyQGHÀQLWLYDGHOHPSUHQGLPLHQWRKDVWDTXHOD/HJLVODWXUDVHH[SLGLHVHHQIRUPDGHÀQLWLYD/DPDJLVWUDGDDFWXDQWH se expidió en el sentido requerido 65 tras valorar los antecedentes del caso a la luz de las normas constitucionales y del Plan Urbano Ambiental 66. b. Reducción de espacios verdes En numerosas ocasiones iniciativas de obras o emprendimientos LPSOLFDQODUHGXFFLyQGHSDUWHGHODVXSHUÀFLHYHUGHGLVSRQLEOHHQ áreas parquizadas preexistentes, situación que se agrava “por goteo” con el tiempo, sobre todo en grandes parques como el Tres de Febrero o Chacabuco, que han visto reducida en una importante proporción su área verde original por la sucesión de instalaciones de diverso tipo en su territorio. i. Obras de “utilidad pública” en distritos UP. Un caso ejemplar (comisaría en “Parque Presidente Sarmiento”). La disposición del CPU que faculta al Gobierno de la Ciudad a “autorizar [en distritos UP] obras de exclusiva utilidad pública que complementen y no alteren el carácter de los mismos” suele ser interpretada con prescindencia del condicionamiento contenido en su segunda parte. Un ejemplo de ello, estuvo dado por la resolución del Ministro de Justicia y Seguridad de la Ciudad por la que -a comienzos del año 2010- se aprobaron los pliegos de bases y FRQGLFLRQHVSDUDODREUDFLYLOHLQVWDODFLRQHVFRPSOHWDVGHOHGLÀFLR de la Comisaría Comunal de la Policía Metropolitana en el predio del Parque Sarmiento y se autorizó a realizar el correspondiente 65 Juzgado de Feria N°2, autos “Graich, Alfredo Mario Omar y otros c/GCBA s/amparo”, Expte. A57311-2014, resueltos el 6 de enero de 2015. Ver en www.ijudicial.gob.ar 66 Con anterioridad al dictado de la referida medida cautelar y a la presenWDFLyQ\DSUREDFLyQLQLFLDOGHOSUR\HFWROHJLVODWLYRGHUH]RQLÀFDFLyQRWURJUXSR de vecinos había impugnado la misma obra con otros argumentos (planteaban OD]RQLÀFDFLyQ8GRQGHVHXELFDODSDUFHODQRSHUPLWtDHVWHWLSRGHHVWDEOHcimiento). En tal expediente la medida cautelar solicitada fue rechazada (autos “Albirzu, Mónica Fabiana y otros c/GCBA s/amparo”, Expte. A11084-2014, Juzgado CAyT N°6). Cuestiones de Derecho Urbano 431 OODPDGRDOLFLWDFLyQS~EOLFD67. Tal decisión fue impugnada judicialmente, cautelarmente suspendida 68 \ SRVWHULRUPHQWH PRGLÀFDGD -en cuanto al lugar de emplazamiento de la Comisaría- por el propio Gobierno de la Ciudad. Las particularidades del caso, obligan a situarse en el análisis del contexto fáctico-jurídico y en la destacable hermenéutica de las normas involucradas efectuadas en la resolución cautelar. Sobre el punto, cabe recordar que una de las “normas especiales” del CPU, destinada a cuarteles de bomberos y comisarías policiales, prevé que “toda nueva construcción destinada a Comisaría, Destacamento Policial o de Bomberos podrá localizarse en cualquier zona” y ajustarse a las normas particularizadas que allí se detallan 69. Es interesante rescatar algunas de las apreciaciones puntuales volcadas por la magistrada actuante en el caso pues -si bien corresponden al acotado y provisorio marco de una medida cautelar-, se orientan en la dirección de una razonable interpretación de las normas en juego de modo armónico con los principios y preceptos superiores que rigen la materia. Así, respecto del régimen general de los distritos UP, expresó que ´VLELHQ>«@DGPLWHQFLHUWDVREUDVGHXWLOLGDGS~EOLFDHOORHVDVtHQ tanto complementen y no alteren el carácter de tales predios. En principio, las instalaciones admisibles pueden ser muchas, pero la limitación contenida en la norma hace presumir que la excepción reÀHUHDMXHJRVLQIDQWLOHViUHDVGHSLFQLFHTXLSDPLHQWRVGHSRUWLYRV y sanitarios, es decir, equipamiento básico de uso social o mobiliario urbano que facilite la estadía a los usuarios y les proporcionen comodidad”. (QFXDQWRDOD´QRUPDHVSHFLDOµGHODVHFFLyQUHÀULyTXH “acuerda una discrecionalidad particularmente amplia de la autoridad administrativa a la hora de implantar un cuartel de bomberos o un destacamento policial. Sin embargo, tal discrecionalidad, por muy amplia que pueda ser, está sujeta a importantes límites.  5HVROXFLyQ0-<6*& %2&%$GHOGHHQHURGH  68 Juzgado CAyT Nº15, autos “Sánchez Andía, Rocío c/GCBA s/amparo”, Expte. EXP. 36512/0, resueltos el 18 de febrero de 2010. 69 5.5.1.2.1. (Ordenanza 34.438, publicada en el B.M. el 13 de septiembre de 1978). 432 En primer lugar los impuestos por la propia legislación, y luego, los vinculados a principios generales tales como la racionalidad del proyecto, en virtud del cual es dable exigir a las autoridades que MXVWLÀTXHQVLKDQDQDOL]DGRRSFLRQHVUHOHYDQWHVHQFXDQWRDOHPSODzamiento de la obra licitada, así como otros factores que sustenten el proyecto. La amplitud de la discrecionalidad otorgada y la incidencia sobre derechos e intereses de las personas torna exigible una mayor carga a la hora de motivar el acto. Es que la norma, interpretada en forma descontextualizada, podría servir de basamento a que -por ejemplo- una autoridad del Gobierno orden construir un cuartel de bomberos en el Jardín Botánico, en el Rosedal del Parque 3 de Febrero, o, por qué no, en la Plaza de Mayo”. &RQHOUHVSDOGRGHHVHQ~FOHRDUJXPHQWDOYDORUDGRHQHOFRQWH[WR de las normas constitucionales, las del PUA y el principio precautorio (art. 4°, de la ley 25.675), se ordenó al GCBA: • Que instruya a la Agencia de Protección Ambiental y a la Dirección General de Interpretación Urbanística la elaboración de sendos informes sobre la adecuación entre las obras cuestionadas y la protección establecida en el CPU para el “Parque Presidente SarPLHQWRµ\VREUHVXFRQFUHWRLPSDFWRLQIRUPDQGRHVSHFtÀFDPHQWHOD VXSHUÀFLHGHODREUDSUR\HFWDGD\ODVLQVWDODFLRQHV\DUERODGRTXH debería ser removido para su construcción. • Que remita al tribunal todos los antecedentes de la resolución impugnada, en particular los estudios vinculados al impacto ambiental de la obra, y que precise la ubicación exacta de la obra pro\HFWDGDDÀQGHFRQYRFDUDODVSDUWHVDOUHFRQRFLPLHQWRMXGLFLDOGHO predio. • No dar inicio a ninguna obra vinculada a la construcción de LQVWDODFLRQHVGHVWLQDGDVDÀQHVSROLFLDOHVHQHOSDUTXHKDVWDWDQWR VHGLFWHVHQWHQFLDGHÀQLWLYD La resolución judicial no fue apelada y el Ministerio de Seguridad y Justicia decidió emplazar la comisaría en otro lugar 70. Plaza “Casa Cuna”, en el barrio de Barracas. En abril de SDUWHGHODSOD]D´&DVD&XQDµ\GHODFDQFKDGHI~WERODOOtH[LVtente fueron ocupadas por un grupo de personas que comenzaron a realizar trabajos de movimeinto de tierra y construcción sin cartel de obra que indique las características de las tareas que se llevan 70 Intersección de la Avenida Donado y Ramallo. Cuestiones de Derecho Urbano 433 a cabo. En la respectiva demanda de amparo por la que se impugQDURQODVREUDVVHLQIRUPyWDPELpQTXHODÀQDOLGDGGHORVWUDEDMRV consistiría en la construcción de “alguna suerte de playa de estacionamiento o de maniobras de vehículos de gran porte”. Ante la solicitud judicial de las actuaciones administrativas correspondientes, se constató que los trabajos corresponden a un expediente relativo DFRQWUDWDFLyQGHREUDS~EOLFDSDUD´5HKDELOLWDFLyQ\PDQWHQLPLHQto vial de la Ciudad de Buenos Aires 2015/16” y que la “licitación KDEUtDÀMDGRODVFDUDFWHUtVWLFDVSDUDODVREUDVGHUHSDYLPHQWDFLyQ FRPR HO JURVRU \ HVSHFLÀFDFLRQHV GH OD FDSD DVIiOWLFD FRQWUDWDGDµ Por lo tanto, atento al carácter de distrito UP que ostenta la Plaza Casa Cuna (ordenanza 52.081 de 1997) y a la obligación constitucional de “contemplar, garantizar y promover” la “protección e increPHQWRGHORVHVSDFLRVS~EOLFRVGHDFFHVROLEUH\JUDWXLWRµ DUW CCABA), se resolvió cautelarmente suspender las obras que se llevaban a cabo en la Plaza Casa Cuna ubicada en el polígono delimitado por las Avenidas Montes de Oca, Caseros y las calles General Hornos y doctor Enrique Finochietto 71. ii. Evaluación “no seccionada” del impacto de las distintas “obras de utilidad pública” que sucesivamente se realizan en un mismo distrito UP. Con el paso del tiempo se acumulan diversas instalaciones de ´XWLOLGDG S~EOLFDµ HQ XQ PLVPR GLVWULWR 83 TXH LQGLYLGXDOPHQWH HYDOXDGDV SXHGHQ TXL]iV QR FRQVWLWXLU XQD PHQJXD VLJQLÀFDWLYD GHOiUHDYHUGHUHFUHDWLYDGLVSRQLEOHRQRGHVYLUW~HQHOFDUiFWHUGHO predio. Sin embargo, no existe la práctica de realizar una evaluación integrada de estas “obras”, las que valoradas en su conjunto, suelen LPSOLFDUXQDGUiVWLFDUHGXFFLyQGHODVXSHUÀFLH~WLOVREUHWRGRGH los grandes distritos UP. La cuestión quedó planteada en uno de los primeros casos ventilados en la Justicia de la Ciudad Autónoma, en relación a obras llevadas a cabo por la Universidad de Buenos Aires -sin estudio previo de impacto ambiental- en el predio que ocupan sus Facultades de $JURQRPtD\9HWHULQDULD6HDÀUPyHQHVDRFDVLyQTXH´QRUHYLVWH razonabilidad que el impacto ambiental que [diferentes obras] producen en el área parquizada y urbana que las circunda sea evaluado 71 Juzgado CAyT Nº1 en autos “Ganora, Mario Fernando contra GCBA sobre amparo”, Expte. A3775-2016/0, resueltos el 31 de mayo de 2016. 434 GHXQPRGRVHFFLRQDGRHGLÀFLRSRUHGLÀFLR(VTXHGHHVWHPRGRSRdría perderse de vista el resultado de la necesaria interrelación que producen las distintas variables a tener en cuenta en cada caso” 72. iii. Algunos ejemplos de reducción de espacios verdes por obras de infraestructura u otro tipo de intervenciones. • Utilización del subsuelo. Aunque pueda parecer inofensivo, la utilización del espacio subterráneo de distritos UP y otras áreas verdes redunda en muchas ocasiones en importantes reducciones de su VXSHUÀFLHDGHPiVGHODSRWHQFLDOH[WUDFFLyQGHHVSHFLHVDUEyUHDV disminución de la capacidad absorbente del suelo, etc. La construcción de playas de estacionamiento bajo plazas y parques -prevista por las leyes 469 y 3057- se ha conjugado también en alguna ocasión con la instalación de bocas de entrada a estaciones de subterráneo, arrojando devastadores efectos para los espacios YHUGHVVXSHUÀFLDOHV73. En esta línea, la decisión de avanzar con la construcción de un estacionamiento subterráneo en el Parque Las Heras motivó también la iniciación causas judiciales y la suspensión de las obras respectivas 74. Otro ejemplo de este tipo de situaciones se presentó con la pretensión gubernamental de construir una estación de subte en la plaza “Intendente Torcuato de Alvear” (popularmente conocida como “Plaza Francia”) integrante del Área de Protección Históri- 72 Sala 2, Cámara de Apelaciones CAyT, autos “Martínez, María del Carmen y otros c/GCBA s/amparo”, resueltos el 26 de febrero de 2002. 73 Un caso paradigmático está dado por la plaza Emilio Mitre, ubicada en la intersección de las avenidas Pueyrredón y Las Heras, que se vio privada de XQDVLJQLÀFDWLYDSRUFLyQGHVXVXSHUÀFLH 74 En el caso, después de haber sido suspendidas cautelarmente las obras (por primera y segunda instancia), en primera instancia se declaró “inviable” la obra proyectada por no estar adecuadamente garantizada la preservación del patrimonio arqueológico y las especies arbóreas del parque (sentencia del GHDJRVWRGH-X]JDGR&$\71ƒDXWRV´6FRURÀW]1pVWRU(GXDUGR\ RWURVF*&%$VDPSDURµ([SWH 3RU~OWLPROD6DODGHOD&iPDUD de Apelaciones resolvió hacer lugar a los recursos de apelación deducidos por el GCBA y la empresa contratista, sin perjuicio de lo cual, también ordenó que en el procedimiento de trasplante de ejemplares arbóreos se adopten las sugerencias formuladas por la perito actuante en autos (sentencia del 22 de septiembre de 2015). Cuestiones de Derecho Urbano 435 ca N°14 75 de la Ciudad de Buenos Aires. El proyecto implicaba reducir y afectar en gran medida el espacio verde protegido y fue objetada por vía de amparo y suspendida cautelarmente por orden judicial 76. Finalmente el Poder Legislativo decidió mudar la ubicación de la estación a la vera de la Facultad de Derecho. • Instalaciones de particulares con autorización legal o administrativa. La ley 4950 estableció el marco regulatorio para el otorgaPLHQWRGHSHUPLVRVGHXVRSUHFDULRHQHVSDFLRVYHUGHVGHXVRS~blico. Se puntualiza que se destinarán a la instalación de locales de expendio de alimentos y/o bebidas envasadas” y que sólo “se poGUiQSHUPLVLRQDUHVSDFLRVHQVXSHUÀFLHVYHUGHVS~EOLFDVPD\RUHVD 50.000 m2”. Instalación por largos períodos de tiempo de obradores corresSRQGLHQWHVDHPSUHVDVSULYDGDVFRQWUDWLVWDVGHJUDQGHVREUDVS~blicas. Por ejemplo, los que ocupan desde hace años la totalidad de la Plaza Libres del Sur (o Plaza Grecia), ubicada entre la sede de OD 7HOHYLVLyQ 3~EOLFD \ OD 3OD]D 1DFLRQHV 8QLGDV TXH DOEHUJD OD Floralis Genérica). Otra situación paradigmática, no judicializada, es la vinculada a la ampliación del Museo de la Sociedad Argentina de Arquitectos 77. c. Concesión de distritos UP a particulares o utilización de GLVWULWRV83SDUDÀQHVGLYHUVRVGHORVSUHYLVWRVOHJDOPHQWH - Mediante la ley 5498 de diciembre de 2015 se otorgó a la “Asociación Civil Sin Fines de Lucro Golf Club José Jurado”, “el permiso de uso y explotación con carácter oneroso e intransferible por el 75 Que prevé la prohibición de tala y trasplante de las especies vegetales y la protección y mantenimiento de los jardines y senderos existentes (ley 3106). 76 Juzgado CAyT N°13, resolución cautelar “de turno” del 17 de febrero de 2012 y sentencia cautelar del 9 de marzo de 2012 del Juzgado CAyT N°10 (autos “Asociación Basta de Demoler y otros c/GCBA y otros s/amparo”, Exte. EXP 43.780/0). Se valoró asimismo que la ley 317 ubicaba la estación en la Plaza Francia (no incluida en la APH 14) y no en la Plaza Intendente Torcuato de Alvear. 77 Ubicada en la intersección de las avenidas Libertador y Callao, comenzó sus tareas de ampliación, colocando rejas a sectores lindantes catalogados como 83VHJ~QVHGHVSUHQGHGHOSURSLRFDUWHOTXHDQXQFLDODREUD 436 término de veinte (20) años, del predio que actualmente ocupa el denominado ‘Parque Las Victorias’”. El predio, catalogado como UP, ocupa cerca de cuarenta y cinco (45) hectáreas. - El Jefe de Gobierno mediante el decreto 167-GCBA-2013 otorgó permiso de uso precario y oneroso por cuatro años a Punta Carrasco S.A. respecto del predio denominado “Ingeniero Agrónomo Benito Carrasco”, ubicado en la Avenida Costanera, sobre la costa del Río de la Plata (a la vera del Club de Pescadores), catalogado como UP y que ocupa alrededor de diez (10) hectáreas. - Por diversos decretos 78 del Jefe de Gobierno se convocó a licitaFLyQS~EOLFDSDUDHORWRUJDPLHQWRGHFRQFHVLyQGHXVR\H[SORWDFLyQ de inmuebles ubicados en la Avenida Rafael Obligado (Costanera Norte), todos ellos ribereños y catalogados como UP. La decisión fue impugnada y suspendida cautelarmente en primera instancia 79, con el argumento de que el marco jurídico aplicable al caso exige increPHQWDUUHFXSHUDU\PHMRUDUORVHVSDFLRVS~EOLFRVDODYH]TXHPD[Lmizar los predios, la accesibilidad y el uso recreativo de las costas ribereñas. En este orden se valoró también el carácter de distritos UP que revisten los inmuebles a concesionar, sus usos permitidos y los “usos propuestos” para los diferentes predios (salón bailable, resWDXUDQWHVDOyQGHH[SRVLFLRQHVFRQYHQFLRQHV\ÀHVWDVPiV metros cuadrados destinados a estacionamiento). Ante la apelación deducida por el GCBA la medida cautelar fue dejada sin efecto por la Sala 1 de la Cámara de Apelaciones, basada fundamentalmente en que no podía presumirse un futuro incumplimiento legal 80. - En julio de 2014 se dispuso la clausura de las playas de estacionamiento que funcionaban en las plazoletas ubicadas en la Av. Corrientes entre Olleros y Maure, y entre Maure y Jorge Newbery, ambas catalogadas como UP. La resolución judicial que así lo ordenó, se hizo extensiva a “cualquier otra actividad no compatible con el distrito UP” que se estuviese desarrollando en el lugar 81. 78 502, 503, 504, 505, 506, 507, 508 y 509 del año 2014. 79 Juzgado CAyT N°6, autos “Ecología y Desarrollo Asociación Civil c/GCBA s/amparo”, Expte. N° A1501-2015/0, resueltos el 27 de febrero de 2015. 80 Resolución del 7 de mayo de 2015. 81 Juzgado CAyT N°7, autos “Zelaya, Marcos y otros contra GCBA sobre incidente de apelación”, Expte. N°A1554-2014/1, resolución del 8 de julio de 2014. Cuestiones de Derecho Urbano 437 - En el año 1996, el Estado Nacional, en su carácter de titular GRPLQLDOOHJtWLPRWUDQVÀULyDO*&%$XQDIUDFFLyQGHOWHUUHQRXELcado en la Av. Figueroa Alcorta 7200, con la expresa condición de TXHVHDDIHFWDGRDXQ´SDUTXHGHXVRS~EOLFRµ(QVHGHSRUWHxDVH aprobó el convenio mediante la ley 239 que afectó el inmueble a la FRQVWUXFFLyQGHXQ´HVSDFLRYHUGHGHXVRS~EOLFRµ$OYHQFHUHOFRmodato por el cual un club usufructuaba el lugar, el GCBA intimó al desalojo, decisión que fue impugnada judicialmente sin éxito por el ocupante 823DVDGRVYDULRVDxRVD~QQRH[LVWHHO´HVSDFLRYHUGHXVR S~EOLFRµ\HOSUHGLRVLJXHRFXSDGRSRUHOPLVPRFOXE d. Villas y espacios verdes La falta de espacios verdes en condiciones adecuadas es uno de los tantos problemas que aquejan a los habitantes de las villas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que pertenecen a los grupos más desaventajados en términos de condición social y posición económica. En este sentido, en el marco de un proceso de amparo se ordenó al GCBA que cesara y recompusiese los efectos discriminatorios derivados de la exclusión de las villas de los planes de obras para el reacondicionamiento y emplazamiento de espacios verdes y ordenó que se las incluya bajo los mismos parámetros utilizados para la SODQLÀFDFLyQSUHYLVWDHQODV]RQDVXUEDQL]DGDV(QORVIXQGDPHQtos de la sentencia se sostuvo que habían quedado demostradas “por XQODGRODLQH[LVWHQFLDGHHVSDFLRVYHUGHVVXÀFLHQWHV\GHVLPLODUHV características a los que se visualizan en los barrios urbanizados de OD&LXGDG\SRURWURODIDOWDGHSODQLÀFDFLyQSRUSDUWHGHODGHPDQdada, para subsanar tal cuestión” 83. 82 Tres instancias rechazaron el amparo interpuesto (Juzgado CAyT N°13, autos “Club Atlético Obras Sanitarias de la Nación contra GCBA sobre ampaURµ([SWH1ƒUHVROXFLyQGHOGHQRYLHPEUHGHFRQÀUPDGDSRU la Sala 1 de la Cámara de Apelaciones y por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad). 83 Juzgado CAyT N°2, en autos “Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA)”, expte. EXP 28696/0, resolución del 23 de agosto de 2011. En segunda instancia, luego de convocar a las partes a una mesa de diálogo, cuyo resultado fue infructuoso, la Sala 1 de la Cámara de Apelaciones declaró -por mayoría- abstracto el objeto del amparo, con 438 e. Área de Reserva Ecológica A escasos metros del centro de la vida urbana y con un indudable valor natural y cultural la Reserva Ecológica Costanera Sur constituye un espacio verde de características invaluables, con un hábitat conformado por más de doscientas (200) especies animales y vegetales, ofrece un “gran muestreo” de lo que fueran, en una vasta extensión, aquellas tierras que subyacen a la gran masa edilicia que nos alberga. Sin embargo, a pesar de su protección a nivel local e internacional, su cuidado y preservación se ha visto en varias ocasiones amenazado por acciones de particulares y del propio Estado. Nos interesa destacar aquí algunos casos que fueron objeto de debate judicial. i. Actividades comerciales sin evaluación de impacto ambiental /DFRQVWUXFFLyQGHXQKHOLSXHUWRFRQÀQHVFRPHUFLDOHVHQ]RQDV aledañas a la Reserva Ecológica Costanera Sur -tan sólo a trescientos (300) metros-, sin la previa realización de Estudio de Impacto Ambiental, motivó el inicio de una acción de amparo contra el Estado Nacional y el grupo económico inversor. En primera instancia se hizo lugar a la medida cautelar solicitada, y se prohibió la fundamento en que las obras proyectadas presentadas en las diversas audiencias satisfacían los requerimientos efectuados, y por ende, la discriminación alegada se había tornado abstracta (resolución del 5 de junio de 2014). Concluyó que “la voluntad de la demandada que se evidencia en los compromisos asumidos (…) y en la presentación del plan (…), consolidan la convicción de declarar abstracta esta causa”. En su disidencia, el Dr. BALBÍN sostuvo que “es LQWHUHVDQWHREVHUYDUKDVWDTXpSXQWRODXUEDQL]DFLyQGHEHVHUSODQLÀFDGDGH PDQHUDLJXDOLWDULDDORVÀQHVGHQRDIHFWDUGHUHFKRVGHDTXHOORVTXHVRQPiV vulnerables en el entramado social. Sobre todo si tenemos en cuenta que los FRQÁLFWRVUHODFLRQDGRVFRQHOPHGLRDPELHQWHVXHOHQGDUOXJDUDORVOODPDGRV ‘litigios estructurales’, los cuales pueden resultar muy complejos en su resolución e implican una participación más activa de los jueces y pueden derivar en responsabilidad internacional. En tal sentido, esta clase de pleitos, en términos generales, procede ante la supuesta omisión del Estado en la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales respecto de ciertos grupos que, en general, se encuentran en situación de mayor indefensión y vulneración social”. La actora se agravió porque -a su criterio- el GCBA no brindaba garantías de UHDOL]DFLyQGHOLQVXÀFLHQWHSUR\HFWRSUHVHQWDGR TXHDGHPiVQRLQFOXtDDWRdas las villas y NTH). La cuestión culminó en el Tribunal Superior de Justicia, con el rechazo de la queja interpuesta por la actora (resolución del 6 de julio de 2016). Cuestiones de Derecho Urbano 439 realización de operaciones de aterrizaje o despegue de aeronaves, helicópteros o artefactos aéreos similares. El magistrado tuvo en consideración que la facultad de los órganos locales de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, así como valorar y juzgar si los actos que lleven a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido, destacando que “[n]o sólo existe un régimen local (constitucional-legal) que claramente impone un procedimiento previo de evaluación de impacto ambiental, sino que además normativa interjurisdicccional, federal y supranacional, abonan la tesis por la cual corresponde dar protección adecuada a la reserva ecológica lindante, cuya supervivencia e integridad podrían verse seriamente afectadas con la actividad que desplegaría la estación de helipuertos”. Tuvo en cuenta que el peligro en la demora se tornaba palpable, dada la proximidad del HPSUHQGLPLHQWRFRQOD5HVHUYD(FROyJLFDGH&RVWDQHUD6XU<VHxDló que “[d]e no impedirse judicialmente la actividad, hasta tanto se YHULÀTXHFRQFUHWD\FRUUHFWDPHQWHHOFXPSOLPLHQWRGHODWRWDOLGDG de los recaudos que hacen a la protección de la misma, se estaría viabilizando su potencial afectación, total o parcialmente irreversible”. Se citaron en auxilio de lo decididolas prescripciones contenidas en la Convención de Ramsar que colocan a la Reserva como uno de los humedales sometidos a protección especial 84. La decisión fue apelada y, sin adentrarse en los agravios de fondo, se hizo lugar al planteo de incompetencia en razón de la persona efectuado por el Estado Nacional por lo que se remitió el expediente a la Justicia Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal 85. ii. Organización de eventos masivos Un caso vinculado también al distrito de Reserva Ecológica CosWDQHUD6XUWXYROXJDUFRQPRWLYRGHODRUJDQL]DFLyQGHÀHVWDVHOHFWUyQLFDV²´&UHDPÀHOGVµ\´8OWUDµ$QWHHOSODQWHRGHXQJUXSRGH vecinos, se suspendió cautelarmente la realización de un evento masivo en un predio adyacente a la Reserva Ecológica Costanera Sur, con base a su carácter de espacio protegido por normas locales 84 Juzgado CAyT N°2, “FaildeMoure, Pablo c/Estado Nacional y otros s/ amparo”, Expte. EXP 25159, sentencia del 27/04/2007. 85 Cám. CAyT, Sala 1, Expte. EXP 25159-1, resolución del 16/10/2007. 440 e internacionales y a las expresas disposiciones de la ley 1540 (de &RQWDPLQDFLyQ$F~VWLFD \VXGHFUHWRUHJODPHQWDULRTXHFRQVLGHUD ´iUHDGHVLOHQFLR]RQDGHDOWDVHQVLELOLGDGDF~VWLFDµDODViUHDVQDturales protegidas 86. iii. Vivienda digna En el año 2005 un grupo de vecinos del barrio “Rodrigo Bueno”, ubicado entre la Reserva Ecológica Costanera Sur y el predio de la ex Ciudad Deportiva de Boca Juniors inició una acción de amparo con el objeto de impugnar los decretos1247-GCBA-05 y 2163-GCBA06 por los que se creó un programa de recuperación de terrenos de la Reserva Ecológica Costanera Sur que contemplaba el otorgamiento de subsidios para los residentes con la intención de desalojarlos del predio en cuestión. El planteo obtuvo sentencia favorable en primera instancia 87 y fue rechazado -por mayoría- por la Sala 2 de la Cámara de Apelaciones 88. En las distintas sentencias se analizan, con ópticas diversas, el derecho de acceso a la vivienda, la radicación de barrios carenciados y su relación con el régimen de las áreas naturales protegidas 89. VII. Algunas conclusiones El recorrido transitado a lo largo de este trabajo, nos permite esbozar algunas conclusiones en torno al régimen jurídico de los es-  -X]JDGR &$\7 1ƒ DXWRV ´*XLxD]~ &ULVWLQD (VWHOD \ RWURV F*&%$ y otros s/amparo”, Expte. EXP A70054/0”, resoluciones del 8 de noviembre y del 27 de diciembre de 2013. La medida cautelar fue revocada por la Sala 1 de la Cámara de Apelaciones el día 26 de febrero de 2014. El evento fue de todos modos trasladado al predio “Ciudad Rock”, en Villa Lugano. 87 Juzgado CAyT Nº 4 “Z. V. J. R. y otros c/GCBA s/amparo (art. 14 CCABA)”, Expte. EXP 17699/0, sentencia del 22/03/2011. 88 Sala 2, resolución del 30/09/2014. Con posterioridad a ello y en el marco de la tramitación del recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad el gobierno porteño anunció el compromiso de urbanizar el barrio. 89 Remitimos a la lectura del trabajo de María CARMAN, Vanina LEKERMAN, María Paula YACOVINO y Nadina CAMPOS (“Producciones jurídicas desde arriba y desde abajo: El caso de la villa Rodrigo Bueno”), que integra esta obra. Cuestiones de Derecho Urbano 441 pacios verdes de la Ciudad de Buenos Aires, a su praxis y a las prevenciones que deberían rodear a las decisiones que se adopten a su respecto. En este sentido, podemos señalar que: D(OGpÀFLWVHDJUDYD(OLPSRUWDQWHGpÀFLWGHHVSDFLRVYHUGHV que padece la Ciudad de Buenos Aires, no sólo no se reduce sino que se agrava crónicamente. Ello por cuanto, si bien las cifras de espacios verdes por habitante se mantienen estables, se incrementa sostenidamente la cantidad de metros construidos, personas y vehículos que circulan por el espacio urbano, etc. Sobre el punto, WDPELpQHVLPSRUWDQWHGHVWDFDUTXHDÀQGHFRQWDELOL]DUODVXSHUÀFLHGHHVSDFLRVYHUGHVODVFLIUDVRÀFLDOHVFRQWDELOL]DQWDQWRDORV ´SDUTXHVµFRPRDORV´FDQWHURVµ\´SOD]ROHWDVµHVGHFLUVXSHUÀFLHV que distan de poder cumplir de un modo adecuado las funciones de un “espacio verde”. b. Soluciones previstas. Tanto el Plan Urbano Ambiental (ley 2930) como el propio Código de Planeamiento Urbano prevén GHPRGRGHWDOODGRODIRUPDGHSDOLDUSURJUHVLYDPHQWHHOGpÀFLWGH espacios verdes, principalmente utilizando para ello terrenos liberados de otra funciones 90. Sin embargo, y pese a tratarse de “facultades regladas”, numerosas decisiones gubernamentales parecen apuntar a otro tipo de horizontes. c. No reducirás espacios verdes. El mandato constitucional de incrementar los espacios verdes, lleva consecuentemente ínsito el de no reducirlos y consagra un verdadero principio de “progresividad” y “no regresividad” en la materia. Así, las decisiones -legislativas o de la Administración- que impliquen potencialmente una reducción de los espacios verdes existentes 91 no deberían ser adoptadas sin una evaluación de su impacto en el “stock” de áreas verdes disponibles, la previsión de otras medidas que “compensen” ODVVXSHUÀFLHVHOLPLQDGDVHWF 90 La reactivada obra de soterramiento del Ferrocarril Sarmiento, trae una oportunidad inmejorable para incorporar una importantísima cantidad de espacios verdes a la Ciudad de Buenos Aires y partidos del Gran Buenos Aires.  2FHGDQDSDUWLFXODUHVWHUUHQRVTXHSRGUtDQGHVWLQDUVHDWDOÀQ 442 d. Interpretación restrictiva. La reducción o supresión de espacios verdes debe ser considerada como una posibilidad muy excepcional, sólo basada en intereses o prioridades urgentísimas y ante la fundada ausencia de alternativas plausibles. Por ende, también deinterpretación restrictiva, toda vez que ese accionar resulta contradictorio al mandato general constitucional que impone la obligaFLyQGHPDQWHQHUHLQFUHPHQWDUORVHVSDFLRVYHUGHVGHXVRS~EOLFR92. e. Procedimiento administrativo. Entre los “procedimientos esenciales y sustanciales previstos” e “implícitos del ordenamiento jurídico” de cumplimiento obligatorio antes de la emisión del acto administrativo93 que se relacione con la materia de espacios verdes, deben contemplarse aquellos enderezados a dar cumplimiento al principio precautorio94 y a la participación ciudadana95. f. Obras en distritos UP. Si bien los distritos UP admiten cierWDVREUDVGHXWLOLGDGS~EOLFD´HOORHVDVtHQWDQWRFRPSOHPHQWHQ\ no alteren el carácter de tales predios. La limitación contenida en la  (QHVWDOtQHDVHKDDÀUPDGRTXH´ODDPSOLDGLVFUHFLRQDOLGDGTXHVHRWRUga a la autoridad administrativa se encuentra sujeta a los límites impuestos por la legislación y los principios generales vinculados a la racionalidad de los SUR\HFWRVTXHHQFDUDQORVFXDOHVGHEHQMXVWLÀFDUFRQXQDPD\RUDPSOLWXG\ evaluando sus implicancias, sobre todo cuando se trata de la incidencia sobre derechos e intereses de las personas, lo que torna exigible una mayor carga a la hora de motivar el acto” (Juzgado CAyT Nº15, autos “Sánchez Andía, Rocío c/GCBA s/amparo”, Expte. EXP. 36512/0, resueltos el 18 de febrero de 2010). 93 Artículo 7°, inc. d, Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires (decreto 1510-GCBA-1997).  <DVHDHOSURFHGLPLHQWRGHHYDOXDFLyQGHLPSDFWRDPELHQWDO DUWtFXOR de la ley 25.675, artículo 30 de la CCABA y ley 123) u otro tipo de informes técnicos que permitan ponderar fundadamente los efectos del emprendimiento. La evaluación debe también tener en cuenta el conjunto y el “efecto acumulativo” y no ser valorada de modo singular y aislado del contexto fáctico existente en el conjunto de los espacios verdes de la Ciudad.  0HGLDQWHDXGLHQFLDS~EOLFD DUWtFXORGHODOH\DUWtFXORGH la CCABA y leyes 6 y 123) u otro modo que permita garantizar el derecho de toda persona a “ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente” (art. 19, ley 25.675). Cuestiones de Derecho Urbano 443 normativa en este sentido […] hace presumir que la excepción se reÀHUHDMXHJRVLQIDQWLOHViUHDVGHSLFQLFHTXLSDPLHQWRVGHSRUWLYRV y sanitarios, es decir, equipamiento básico de uso social o mobiliario urbano que facilite la estadía a los usuarios y le proporcionen comodidad” 96. Es indudable la necesidad de brindar soluciones a diversos problemas de la ciudad, principalmente en materia de circulación, transporte, aumento del parque automotor y demanda de vivienda. 6LQ HPEDUJR ´OR FLHUWR HV TXH VL pVWDV LPSOLFDQ VDFULÀFDU LPSRUWDQWHVVXSHUÀFLHVGHHVSDFLRVYHUGHVSDUTXL]DGRVHQODV]RQDVPiV GHQVDPHQWHXWLOL]DGDVGHOD&LXGDGGLItFLOPHQWHSXHGDFDOLÀFiUVHlas como ‘sustentables’ […] De tal modo, la solución a un problema generado por una variable en constante aumento no puede pasar SRUODGLVPLQXFLyQGHRWURHOHPHQWR HVSDFLRVYHUGHV FX\RQ~PHUR es estático y escaso. Resulta evidente que tal camino sólo conduce DOSURJUHVLYRVDFULÀFLRGHXQELHQ HVSDFLRVYHUGHV SRURWUR WUiQVLWRÁXLGRXRUGHQDGR (QOD&LXGDGGH%XHQRV$LUHVQRUHVXOWDUtD constitucionalmente tolerable la opción ‘calles vs. espacios verdes’. Las alternativas que siempre otorga la técnica y la creatividad de los funcionarios y responsables políticos de la gestión deben encontrar soluciones que concilien los intereses en juego sin que uno implique la anulación del otro” 97. 6HKDDÀUPDGRTXH´HOXUEDQLVPRQRVyORGHSHQGHGHODVQRUPDV y los planes sino, sobre todo, de la voluntad de las autoridades, de los controles sociales y judiciales, de la participación plural, de la forma de explicarse y, sobre todo, de un conjunto de valores culturales compartidos que permitan aunar esfuerzos, aportar generosidad y altura de miras, porque se trata de una cuestión que trasciende a XQJRELHUQR\KDVWDXQDJHQHUDFLyQ6HWUDWDÀQDOPHQWHGHSUHVHUvar una serie de valores culturales y ambientales que hacen gratas y hermosas a muchas ciudades del mundo” 98. 96 Juzgado CAyT N°15, fallo citado, “Sánchez Andía, Rocío c/GCBA s/amparo”, Expte. EXP. 36512/0; 18/02/2010. 97 Juzgado CAyT N°14, “Di Filippo Facundo y otro C/GCBA S/Amparo (ART. 14 CCABA)”, Expte. A 254-2013/0, resolución del 5 de marzo de 2013. 98 Luis Martín REBOLLO, “Derecho urbanístico: concepto y contenido”, en Fundamento del derecho urbanístico, REBOLLO -BOLLADO, directores, Thomson 444 La disponibilidad de espacios verdes en la Ciudad de Buenos Aires excede con creces la cuestión “estética” u “ornamental”. El agudo GpÀFLW GH HVSDFLRV DELHUWRV S~EOLFRV GH UHFUHDFLyQ VRFLDOL]DFLyQ \ oxigenación impacta de modo sensible en la posibilidad del ejercicio o goce de otros derechos fundamentales sobre todo en aquellos sectores de la población que no tienen acceso a las alternativas “privadas” que existen en la Ciudad 99 o en su periferia. Una Ciudad que pueda reducir efectivamente las graves falencias con que cuenta hoy en día en esta materia, no sólo será una ciudad más “verde” y más “cool”, será fundamentalmente también una ciudad más igualitaria. Aranzadi, 2007, p. 51, citado por la Dra. Seijas al resolver en autos “Sánchez Andía, Rocío c/GCBA s/amparo”, Expte. EXP. 36512/0 el 18/02/2010.  (QPXFKDVRFDVLRQHVXELFDGDVVREUHWHUUHQRVGHSURSLHGDGS~EOLFD