Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт: газрын хэвлийн баялаг ашиглах зарчмууд

ҮНДСЭН ХУУЛЬД ОРУУЛСАН НЭМЭЛТ, ӨӨРЧЛӨЛТИЙН ҮЗЭЛ БАРИМТЛАЛ: ГАЗРЫН ХЭВЛИЙН БАЯЛАГ АШИГЛАХАД БАРИМТЛАХ ЗАРЧМУУД1 МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн профессор, хууль зүйн доктор (LL.D.) О.МӨНХСАЙХАН 2020.10.16 Агуулга I. Оршил ..................................................................................................................................... 1 II. Газрын хэвлийн баялаг – төрийн нийтийн өмч ................................................................... 2 III. Байгалийн баялаг ашиглахад баримтлах тусгай зарчмууд .............................................. 12 IV. Стратегийн ач холбогдол бүхий ашиг малтмалын орд ашигласны үр өгөөж ................. 19 V. Үндсэн хуулийн бусад зарчмууд ....................................................................................... 28 VI. Дүгнэлт .............................................................................................................................. 32 Ном зүй .................................................................................................................................... 33 I. Оршил Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг 2019.11.14-нд Монгол Улсын Их Хурал баталж, 2019.11.26-нд Монгол Улсын Ерөнхийлөгч нотлон баталгаажуулсан. Энэхүү нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 6.2-ыг дор дурдсанаар өөрчлөн найруулсан: Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн нийтийн өмч мөн. Байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлого нь урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлаж, одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах, газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээхэд чиглэнэ. Иргэн эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийнхээ хүрээнд газрын хэвлийн баялгийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрхтэй. Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн түүний үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно. Ерөнхийлөгчөөс 2019.07.16-нд УИХ-д өргөн мэдүүлсэн Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, саналыг 62 гишүүнээс 2019.06.06-нд өргөн мэдүүлсэн төсөлтэй уялдуулах, асуудлыг зөвшилцөх үүрэг бүхий ажлын хэсэг (Зөвшилцлийн ажлын хэсэг)-ийн нарийн бичгийн дарга, Төрийн байгуулалтын байнгын хороо (ТББХ)-ны дарга, УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт Үндсэн хуульд байгалийн баялгийг ашиглахтай холбоотой энэ нэмэлт, өөрчлөлтийг оруулж өгснөөрөө “нуухыг авах гээд нүдийг нь сохлох биш, [харин] харилцан ашигтай хамтарч ажиллах, хөрөнгө оруулагчдын эрх ашгийг хохироохгүйгээр бас Монголын ард түмний эрх ашиг хохироохгүй байх тэр тэнцвэрийг олох”-ыг зорьсон гэж амин сүнсийг нь хэлсэн.2 Энэ өгүүлэл нь 2019.11.14-нд Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн үзэл баримтлалыг тодорхойлох зорилготой.3 Энэ зорилгын үүднээс эдгээр шинэ заалт тус бүрийг 1 Энэхүү өгүүллийг МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн Эрх зүй сэтгүүлийн 2020 оны №3-т хэвлүүлэхээр 2020.10.16-нд имэйлээр явуулсан. 2 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 77. 3 Зохиогчийн зүгээс Ажлын дэд хэсгийн гишүүний хувиар Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг хэлэлцэх явцад болон баталсан даруйд Үндсэн хуулийн 6.2-т шинээр оруулсан заалтуудын үзэл баримтлалыг олон нийтэд тайлбарлаж байсан. О.Мөнхсайхан: “УИХ-ын сонгуультай ард нийтийн санал асуулгыг хамт явуулбал Үндсэн хуулийн өөрчлөлт унах магадлалтай,” Ikon.mn 2019.09.23, 1 хэлэлцсэн УИХ-ын ТББХ-ны болон нэгдсэн чуулганы хуралдааны тэмдэглэлийг судална. Учир нь, Үндсэн хуулийн цэцээс Үндсэн хуулийн зарим заалтыг тайлбарлахдаа 1991-1992 онд Үндсэн хуулийн төслийг хэлэлцэж байхад тухайн заалтын талаар Улсын Бага Хурлын болон Ардын Их Хурлын гишүүд хэрхэн ойлгож байсныг тодорхойлж баримталж байсан.4 Хэдийгээр Үндсэн хуулийн заалтын үзэл баримтлалыг зөв тайлбарлаж хөгжүүлэхэд түүнийг хэлэлцэж баталсан бүрэлдэхүүний хуралдааны тэмдэглэл чухал үүрэгтэй боловч энэ нь цорын ганц эх сурвалж биш, төдийгүй тэмдэглэлийн үг үсгийг шууд дагах нь оновчгүй. Үндсэн хуулийн заалтын үзэл баримтлалыг тодорхойлоход түүнийг хэлэлцсэн бүрэлдэхүүний тэмдэглэлээс гадна холбогдох бусад эх сурвалжийг судлах, Үндсэн хуулийн бусад суурь зарчмыг үндэслэх шаардлага үүснэ. Үндсэн хуулийн эсхүл түүнд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн заалтыг хэрхэн ойлгох тухай ялгаатай үзэл баримтлалууд байгаа тохиолдолд эдгээрээс Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, түүх, бусад суурь зарчимд илүү нийцсэн, хамгийн сайн үндэслэл бүхий үзэл баримтлалыг нь сонгож тухайн заалтыг тайлбарлах хэрэгтэй.5 Иймд, байгалийн баялаг ашиглах бодлогыг тодорхойлоход Үндсэн хуулийн 6.2-т шинээр орсон заалтууд төдийгүй Үндсэн хуулийн бусад суурь зарчмыг цогцоор нь хамгийн сайнаар утгажуулан хэрэглэх нь зүйтэй. Энэ өгүүлэл нь Оршил, Дүгнэлтээс гадна II. Газрын хэвлийн баялаг – төрийн нийтийн өмч; III. Байгалийн баялаг ашиглахад баримтлах тусгай зарчмууд; IV. Стратегийн ач холбогдол бүхий ашиг малтмалын орд ашигласны үр өгөөж; V. Үндсэн хуулийн бусад зарчмууд гэсэн үндсэн дөрвөн бүлгээс бүрдэнэ. II. Газрын хэвлийн баялаг – төрийн нийтийн өмч 1992 онд анх Үндсэн хуулийн 6.1-т “Монгол Улсад газар, түүний хэвлий, ой, ус, амьтан, ургамал болон байгалийн бусад баялаг гагцхүү ард түмний мэдэл, төрийн хамгаалалтад байна,” 6.2-т “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн өмч мөн” гэж тус тус заасан байв. Үндсэн хуулийн эх баригч Б.Чимид багш энэ 2 заалтын агуулгын ялгааг ийнхүү тодорхойлсон: “Төрийн хамгаалалтад байх, төр өмчтэй байх хоёр бол их, бага хоёр ухагдахуун. Монгол улсын газар бүхэлдээ төрийн хамгаалалтад байна. Ард түмний сувернетэд байна. Тусгаар тогтнолтой холбоотой асуудал. Түүнээс хувийн өмчид байж болно, төрийн өмчид байж болно. Энэ ялгаатай хоёр асуудал, хүрээний…”6 Тэрээр “ард түмний мэдэл, төрийн хамгаалалтад” байлгахын утгыг дараах байдлаар дахин тайлбарласан: Өмчийн бүх зүйлсийг төр хамгаалах үүрэг хүлээхгүй. Гагцхүү газар их онцгой учраас ард түмний мэдэл гэдэг бол хуулийн ойлголт буюу олон улсын ойлголтоор тэр тухайн улсын нутаг дэвсгэрийн эзэн нь ард түмэн эцсийн эцэст тэр орны ард түмэн байх тухай, өөрөөр хэлбэл, ард түмний суверенитетийн асуудал. Тэр газарт Монголын ард түмнээс өөр улсын хүн халдахгүй гэсэн энэ ойлголт. Үүнийг нь төр хамгаалж байх үүрэгтэй гэсэн. Үнэн хэрэг дээрээ бүх өмчийн дотроос улсын тусгаар тогтнолын нэг гол суурь болж байдаг нутаг дэвсгэрийг хамгаалах тэр үүргээ төр үргэлж харж байна гэсэн, хэний ч газрын ямар нэгэн хэсэг нь хэний ч өмч байлаа гэсэн эцсийн https://ikon.mn/opinion/1ohj; О.Мөнхсайхан: Гурван парламент дамжсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг баталлаа, Өдрийн сонин, 2019.11.18. 4 Жишээлбэл, Үндсэн хуулийн цэц дараах шийдвэрүүддээ Үндсэн хуулийн тухайн заалтын талаар УБХ, АИХ дээр хэрхэн хэлэлцэж байсныг үндэслэл болгосон байна. УИХ э. Ө.Сэргэлэн, Н.Баасанжав, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 4, 1993.12.22; УИХ э. Д.Банзрагч, Ц.Намсрай, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 5, 2016.04.22. 5 Үндсэн хуулийн ерөнхий заалтын тухай хамгийн сайн үзэл баримтлал нь тухай заалтыг баталсан хүмүүсийн үзэл баримтлалаас зөрөх боломжтой. Учир нь, ерөнхий заалтыг батлах үед хүлээн зөвшөөрөгдсөн үзэл баримтлал нь тухайн заалтыг хэт явцуугаар ойлгосон байх тохиолдол гардаг. Иймээс, тухайн ерөнхий заалтыг үзэл санаа хэмээн ойлгож хамгийн сайн үзэл баримтлалаар тайлбарлах хэрэгтэй. Гэхдээ, Үндсэн хууль тогтоогчийн үзэл баримтлал хамгийн үндэслэл бүхий байвал түүнийг баримтлан тухайн заалтыг тайлбарлахыг үгүйсгээгүй. Энэ арга зүйг үндсэн эрхийн заалтын жишээ дээр тайлбарлан бичсэн дараах өгүүллийг уншина уу: О.Мөнхсайхан, “Үндсэн хуульд ёс суртахууны тайлбар хийх нь,” Эрх зүй 33, Дугаар 1 (2015): 35–75. 6 БНМАУ-ын Бага Хурлын хуралдааны дэлгэрэнгүй тэмдэглэл, 1991.10.11, 9. 2 эцэст төр хамгаалж байна гэсэн ойлголт. Үүнтэй холбогдоод энэ хуулийн төслийн 4 дүгээр зүйлд бусад өмчийн зүйлсийг өмчлөгчийн эрхтэй холбогдсоноос онцгой журмыг ...тогтоосон байгаа.7 Эндээс үзэхэд иргэний өмч эсхүл төрийн өмчид буй эсэхээс үл хамаарах бүх газар, түүний хэвлий, байгалийн баялаг нь улсын тусгаар тогтнолын нэг суурь болж байдаг нутаг дэвсгэртэй салшгүй холбоотой учраас төр хамгаалдаг бөгөөд нутаг дэвсгэрийн эзэн нь ард түмэн учраас эдгээр зүйлс нь ард түмний мэдлийн буюу бүрэн эрхт байдлын асуудал юм. Энэ үзэл баримтлал нь дараа дараагийн судалгаануудад хүлээн зөвшөөрөгдөж ирсэн. Жишээлбэл, МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн багш Д.Батболд Үндсэн хуулийн 6.1, 6.2-ын үзэл баримтлалыг “Монголын ард түмний газар нутаг, түүний баялаг дээрээ бүрэн эзэгнэлээ тогтоох, тэрхүү баялгийг нь ард түмний өмнөөс төр хамгаалах тухай санаа хоёргүй утгаар ойлгогдож байна” гэж дүгнэжээ. 8 Судлаач Н.Баярмаа “Үндсэн хуулийн 6.1 дэх хэсэг байгалийн баялаг ард түмний байнгын бүрэн эрхийн зүйл болон орших бөгөөд тус баялгийг тэдний сайн сайхан байдал, ашиг сонирхлын эсрэг ашиглах аливаа тохиолдлоос үргэлж хамгаалах хууль зүйн үндэслэл болон оршсоор байна. Харин Үндсэн хуулийн 6.2 дахь хэсэг энэхүү баялгаас аль нэг хэсэг нь, хэзээ, ямар тохиолдолд хувийн эсвэл нийтийн өмчийн объект болохыг тодорхойлсон ойлголт...” гэж тайлбарлажээ. 9 2019.06.06-нд УИХ-ын нэр бүхий 62 гишүүний өргөн мэдүүлсэн Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл нь 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-т байсан “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн өмч мөн” гэх өгүүлбэрийг өөрчлөх заалт байхгүй байсан. Гэвч, 2019.07.16-нд Монгол Улсын Ерөнхийлөгчөөс өргөн мэдүүлсэн Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн 6.2-т “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан нь нийтийн өмч мөн” гэсэн заалт орсон байсан. УИХ дахь Ардчилсан намын зөвлөлийн гишүүн, УИХ-ын гишүүн З.Нарантуяа АН-ын саналыг 2019.07.27-нд танилцуулахдаа “62 гишүүний өргөн барьсан төсөл дээр байгаа “төрийн өмч” гэж тодорхойлох нь зохистой биш... Үүнийг Ерөнхийлөгчийн томьёолсон 6.2-т заасан “нийтийн өмч” гэдэг тодорхойлолт нь зөв” гэж үзэж байгаагаа хэлжээ.10 Ерөнхийлөгчийн “нийтийн өмч” гэх томьёоллыг тусгах үнэхээр шаардлагатай юу гэсэн хэлэлцүүлэг өрнөж, эцэстээ гурван үндэслэлээр үүнээс татгалзах нь зүйтэй гэж УИХ-ын гишүүд үзсэн. Нэгд, газрын хэвлийн баялаг зэргийг нийтийн өмч гэж шууд заавал хэт ерөнхий, бас хариуцах эзэнгүй болчих гээд байсан. УИХ-ын гишүүн М.Билэгт: “нийтийн өмч гээд явчих юм бол хөрөнгө гэдэг нь бүх хүний гэх эзэнгүй ойлголт болоод явчихна” гэдэгтэй санал нэгдэж буйгаа хэлжээ.11 Хоёрт, байгалийн баялаг (нөөц)-ийн өмчлөлийн талаар Үндсэн хуульдаа заасан улсуудын дотор түүнийг “нийтийн өмч” гэж нэрлэхээс ихэнхдээ татгалздагийг харгалзсан. Дэлхийн улсуудын үндсэн хуулийн санг шүүж үзэхэд Молдавын Үндсэн хуулийн 127.4-д “нийтийн өмч” гэж бичжээ.12 Харин ихэнх улсад байгалийн баялаг зэргийг “төрийн өмч” гэж нэрлэдэг бөгөөд энэ нийтлэг жишиг УИХ дээр яригдсан.13 Гуравт, Үндсэн хуулийн 6.2-т дурдсан зүйлсийг “нийтийн өмч” гэж нэрлэх нь Монгол Улсын хууль тогтоомжид төдийгүй онолын хувьд тогтсон өмчийн төрөл, хэлбэрт тохирохгүй байв. 7 БНМАУ-ын Ардын Их Хурлын хуралдааны протокол, Дугаар 12, 1991.11.23. Д.Батболд, “Эрдэс баялаг өмчлөл, ашиглалтын талаарх Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал ба эрдэс баялгийн хууль тогтоомжийн тогтолцоо,” Эрх зүй, 2016 №2, Цуврал 34, 73. 9 Н.Баярмаа, “Байгалийн баялаг дахь эзэн орны байнгын бүрэн эрхийн зарчим болон уул уурхайн эрх зүй дэх техник эдийн засгийн үндэслэлийн хууль зүйн үр дагаварын талаар товч авч үзэх нь,” Хууль дээдлэх ёс, 2013 №2(42), 78. 10 “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, Ерөнхийлөгчийн санал дахь “Байгалийн баялаг, эдийн засгийн бусад асуудал” сэдэвт хэлэлцүүлгээс гаргасан саналын танилцуулга, 2019.07.27, 12. 11 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 36. 12 Constitute: the World's Constitutions to Read, Search, and Compare, https://www.constituteproject.org/ 13 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 20. 8 3 “Нийтийн өмч” гэдэгт төрийн өмчөөс гадна сүм хийдийн, орон нутгийн, олон нийтийн өмч багтааж ирсэн учраас Үндсэн хуулийн 6.2-т буй газрын хэвлийн баялаг зэргийг “нийтийн өмч” гэж нэрлэвэл эдгээр нь төрийн, сүм хийдийн, орон нутгийн, олон нийтийн өмчийн аль нь болох нь тодорхойгүй болж, төөрөгдөл үүснэ гэж яригдсан. Үндсэн хуулийн 5.2-т “Төр нь нийтийн болон хувийн өмчийн аливаа хэлбэрийг хүлээн зөвшөөрч, өмчлөгчийн эрхийг хуулиар хамгаална” гэж заасан нь хөндөгдөөгүй. Үндсэн хуулийн эх баригч Б.Чимид багш Монгол Улс дахь өмчийг нийтийн өмч болон хувийн өмч гэсэн төрөлд ангилж, улмаар нийтийн өмч нь (1) төрийн, (2) орон нутгийн, (3) нам, нийгмийн төлөө үйлчилдэг ТББ-ын, (4) сүм, хийдийн болон бусад хэлбэртэй; хувийн өмч нь (1) хувь хүний, (2) өрх, гэр бүлийн, (3) хуулийн этгээдийн гэсэн хэлбэртэй; мөн дундын өмч болон түүний хэлбэрүүд (хэсгээр өмчлөх дундын өмч болон хамтран өмчлөх дундын өмч) ч бий гэж бичжээ.14 Тэрээр нийтийн болон хувийн өмчийн олон хэлбэрийг хүлээн зөвшөөрсөн нь “ашгийн төлөө шударга өрсөлдөөнөөр зохицуулагддаг зах зээлийн эдийн засгийн харилцаа төлөвшин хөгжих үндэс болов” гэж дүгнэсэн. Монгол Улсын иргэний эрх зүйд төрийн өмч бол нийтийн өмчийн нэг төрөлд тооцогдож ирсэн. Жишээлбэл, 1994 оны Иргэний хуулийн 74.1-т “Монгол Улсад хувийн, нийтийн өмч байна” гээд уг хуулийн “Нийтийн өмч” гэх гарчигтай 11-р бүлэгт “төрийн өмч,” “орон нутгийн өмч,” “олон нийтийн байгууллага, сангийн өмч,” “шашны байгууллагын өмч”-ийг тус тус багтаажээ. Иргэний эрх зүйн эрдэмтэн Д.Наранчимэг нь өмчийг нийтийн өмч, хувийн өмч, холимог өмч гэсэн төрөлд ангилж, нийтийн өмч нь “төрийн,” “орон нутгийн,” “олон нийтийн байгууллагын,” “шашны” гэсэн хэлбэртэй байхаар 1999 онд бичсэн15 бөгөөд Үндсэн хуулийн цэцийн дарга Н.Чинбат өмчийн төрөл, хэлбэрийг мөн ийм байдлаар ангилан бичжээ.16 Түүнчлэн, 2000 оны Иргэний хуулийн 99.1-д “Монгол Улсад нийтийн болон хувийн өмч байна” гэж өмчийн төрлийг заагаад, 99.2-т “Нийтийн өмч нь төрийн, орон нутгийн, шашны, олон нийтийн гэсэн хэлбэртэй байна,” 99.3-т “Хувийн өмч нь иргэний болон дундын гэсэн хэлбэртэй байна,” 99.4-т “Нийтийн болон хувийн өмч нь холимог хэлбэрээр байж болно” хэмээн өмчийн хэлбэрүүдийг нэрлэсэн. Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хэлэлцүүлгийн явцад Үндсэн хуулийн 6.2-т буй “төрийн өмч” гэдгийг “нийтийн өмч” гэх Ерөнхийлөгчийн саналаас гадна “улсын өмч,” “ард түмний өмч,” “ард түмний дундын өмч,” “нийт ард түмний өмч,” “нийт иргэдийн дундын өмч” гэх зэргээр нэрлэх, мөн “төрийн өмч” гэдгийг өөрчлөхгүйгээр хэвээр нь үлдээх саналууд гарч байв.17 УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогтын хэлснээр “Энэ дээр олон талаас нь ярилцаж байж улсын өмч байх уу, нийтийн өмч байх уу, ард түмний өмч байх уу, төрийн өмч байх уу гээд маш олон хуулиуд дээр ярилцаж байгаад олон улсын жишиг, ерөнхийдөө туршлагуудыг бид нар судалж байгаад төрийн нийтийн өмч байх нь зөв” гэж шийдсэн.18 Тодруулбал, улсын өмч гэх нь бүхий л төрлийн өмчийг хамарч ойлгогдох талтай гээд татгалзсан. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “Улсын өмч гэвэл, улсын өмч чинь хувийн, хувьсгалын, төрийн бүхий л өмч хамрагддаг учраас улсынх гэдэг нь зохимжгүй”19 гэж хэлж байв. Мөн, “ард түмнийх гэж хэлэх нь бас илүү зохимжгүй юм байна гэж үзсэн.”20 Учир нь, “ард түмний өмч” гэдэг нь улсын өмч шиг хэт өргөн агуулгаар ойлгогдож байсан. Түүнчлэн, УИХ-ын гишүүн асан Л.Цог ард түмэн өмчилнө гэвэл “хүн болгон миний өмч гэдэг ярих хэмжээнд аваачвал хачин юм болно шүү дээ. Өөрийн ногдол хувийг авна гэж дайрах ийм 14 Б.Чимид, Үндсэн хуулийн мэдлэг (Улаанбаатар, 2008), 62. Д.Наранчимэг, Иргэний эрх зүйн үндсэн асуудал, I дэвтэр (УБ, 1999), 17. 16 Н.Чинбат, Иргэний эрх зүйн лекцийн товчоон (Ерөнхий анги) (УБ, 2014), 180-183. 17 Ийм саналуудыг хэн, ямар үндэслэлээр гаргаж байсныг дараахаас үзнэ үү. “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, Ерөнхийлөгчийн санал дахь “Байгалийн баялаг, эдийн засгийн бусад асуудал” сэдэвт хэлэлцүүлгээс гаргасан саналын танилцуулга, 2019.07.27, 12-21. 18 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 20. 19 Мөн тэнд, 20. 20 Мөн тэнд, 20. 15 4 үзэгдэл гарахыг хэн байг гэсэн юм...” хэмээн хэлэлцүүлгийн үеэр хэлжээ.21 Мөн, ард түмний өмч эсхүл улсын өмч гэж заасан ч гэсэн тухайн улсын төр л түүнийг мэдэж өмчлөхөөс аргагүй юм. Энэ талаар Үндсэн хуулийн эх баригч Б.Чимид багш 1992.01.02-нд Үндсэн хуулийн төслийг АИХ дээр хэлэлцэж байхад ингэж хэлж байжээ: “...улс төрийн ерөнхий лоозонгоор Үндсэн хууль хийх боломжгүй. Жишээлбэл, ард түмний өмч гэж. Ийм нэр томьёо бол ард түмний хөрөнгө гэдэг нэр томьёо манай хуульд бий. Тэрийг төр мэдэж өмчилдөг гэсэн ийм хуулийн гаргалгаа хийдэг. Тэрийн улсын өмч гэж нэрлэж байсан. Одоо улсын гэдгээ төр гэдэг утгаар хэлж байгаа учир бий. Энэ ямар нэгэн туулай буюу ямар нэгэн алттай холбоотой биш.”22 Эндээс үзэхэд “ард түмний өмч” гэдэг нь улс төрийн хэллэг, харин “төрийн өмч” гэдэг нь газрын хэвлийн баялаг зэргийг хариуцах этгээдийг заасан хууль зүйн ойлголт ажээ. “Ард түмний өмч” нь социалист дэглэмтэй улсын үндсэн хуульд ихэнхдээ хэрэглэдэг нэр томьёо. Жишээлбэл, ард түмний өмч гэж Кубийн Үндсэн хуулийн 23, БНХАУ-ын Үндсэн хуулийн 9-д тус тус заажээ. Монгол Улсын эрх зүйн түүхэнд улсын өмч, ард нийтийн хөрөнгө, ард түмний хөрөнгө гэсэн нэр томьёо хэрэглэгдэж байсан боловч эдгээр нь 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-т заасан “төрийн өмч” гэдгээс илүү өргөн агуулгыг илэрхийлсэн социалист эрх зүйн ойлголт байжээ. Тодруулбал, 1924 оны БНМАУ-ын Үндсэн хуулийн 3.1д “Бүгд Найрамдах Монгол Ард Улсын хязгаарын дотор бүхий газар ба уурхай хийгээд ой мод, ус ба мөн тэдгээрийн баялгууд эрт цагаас нааш ард нийтийн хөрөнгө байсаар ирсэн зан суртал нь чухам одоогийн ард улсын ёсонд нийлэлцэх тул энэхүү хөрөнгө бүрнээ ардын мэдэлд байвал зохих бөгөөд энэ тухай хувийн өмч байгуулж үл болно” гэж бичсэн. Мөн, 1940 оны БНМАУ-ын Үндсэн хуулийн 5-р зүйлд заахдаа: “Бүх газар, түүний хөрсөн доорх баялаг, ой мод, ус тэдгээрийн баялаг, фабрик, завод, нийт уурхай, хүдрийн уурхай, алт боловсруулах явдал, төмөр зам, авто машины хийгээд усан ба агаар тээвэр, холбоо хэрэгсэл, банк, машинаар өвс хадах станц, улсын аж ахуйнууд бол улсын өмч буюу ард нийтийн хөрөнгө мөн. Эдгээрийг хувьдаа өмчлөхгүй.” Түүнчлэн, 1960 оны БНМАУ-ын Үндсэн хуулийн 10-р зүйлд заахдаа: Бүх газар, түүний хөрсөн доорхи баялаг, ой мод, гол ус, тэдгээрийн баялаг, улсын фабрик, завод, уурхай, цахилгаан станц, төмөр зам, авто машин, усан ба агаарын тээвэр, засмал зам, холбоо хэрэгсэл, банк, улсын хөдөө аж ахуйн үйлдвэрийн газар (сангийн аж ахуй, мал аж ахуйн машинт станц зэрэг), улсын нийгэм ахуйн газар, хот, суурин газрын орон сууцны улсын үндсэн фонд, улсын үйлдвэрүүдийн түүхий эд, материал, бүтээгдэхүүн, улсын худалдаа бэлтгэлийн ба соёл, шинжлэх ухааны газрууд, мөн улсын бүх байгууллагын эд хөрөнгө, энэ бүхэн бол улсын өмч, өөрөөр хэлбэл бүх ард түмний хөрөнгө юм. Эндээс үзэхэд улсын өмч, ард нийтийн хөрөнгө, ард түмний хөрөнгө гэдэгт бүх газар, түүний хэвлийн баялгаас гадна улсын фабрик, завод, цахилгаан станц, төмөр зам гэх мэт маш олон зүйл багтаж байв. Иймээс, улсын өмч, ард түмний хөрөнгө (ард түмний өмч) гэх социалист эрх зүйн нэр томьёо хэрэглэх нь хувийн болон нийтийн өмчийг хүлээн зөвшөөрсөн өнөөгийн нийгмийн байгуулалд үл нийцнэ. 1924 оны Үндсэн хууль дахь “ард нийтийн хөрөнгө” нь “бүхий газар ба уурхай хийгээд ой мод, ус”-ыг багтааж байснаараа 1940, 1960 оны Үндсэн хууль дахь “улсын өмч,” “ард түмний хөрөнгө” гэх ойлголтоос явцуу утгатай байжээ. Гэхдээ, энд дурдагдсан газар нь бүх газрыг багтаасан өргөн агуулгатай бол 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-т “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газрыг газрыг” гэснээрээ зарчмын ялгаатай бөгөөд арай явцуу хүрээтэй. 1992 оноос өмнөх 100-аад жилийн харвал Монгол Улсын түүхэнд газар, газрын хэвлий, түүний баялаг үнэн чанартаа төрийн өмч байж, тэдгээрийг хувьд өмчлөхийг хориглож ирсэн. Жишээлбэл, 1913 оны Богд хаант Монгол Улсын Олон уурхайн дүрэм (Богд хаант Монгол 21 “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, Ерөнхийлөгчийн санал дахь “Байгалийн баялаг, эдийн засгийн бусад асуудал” сэдэвт хэлэлцүүлгээс гаргасан саналын танилцуулга, 2019.07.27, 14. 22 БНМАУ-ийн Ардын Их Хурлын хуралдааны протокол, Дугаар 47, 1992.01.02. 5 Улсын олон зүйлийн уурхай нээн шийтгэх дүрэм, 1913)23-д “ашигт малтмал нь төрийн өмч болох тухай шууд заагаагүй хэдий ч ийнхүү ашигт малтмалыг эрэх, хайх, олборлох эрхийг төрөөс төлбөртэйгээр олж авах, ашигт малтмалыг олборлож, ашигласны төлөө төлбөр хураамж төлөхөөр хуульчилсан нь тухайн цагт ашигт малтмал нь агуулгаараа төрийн өмчид байсныг илтгэнэ.” 24 1921 оноос “1992 оны Үндсэн хуулийг хүртэлх далан жилд Монголын бүх газар, түүний хэвлийн баялаг одоогийн хэллэгээр дан ганц төрийн өмчийн онцгой объект болж ирсэн.”25 2019 онд Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг УИХ дээр хэлэлцэж байхад Үндсэн хуулийн 6.2-т буй “төрийн өмч” гэдэг агуулгаасаа татгалзах шаардлагагүй гэдэг дээр тогтсон учраас уг заалт дахь “төрийн” гэдэг үгийг хасаагүй. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “…дэлхийн улс орнуудын туршлагыг судлаад үзэхэд дийлэнх нь төрийн өмч” гэдэг гэж чуулганы нэгдсэн хуралдаан дээр удаа дараа хэлсэн26 нь тухайн үед хийгдсэн судалгаанд үндэслэсэн дүгнэлт байсан. Байгалийн баялгийн талаар Үндсэн хуульдаа заадаггүй улсууд бий боловч Үндсэн хуульдаа заасан улсад “төрийн өмч” гэж нэрлэх нь олонтой. Жишээлбэл, байгалийн баялаг (“нөөц” гэх нь элбэг) бол төрийн өмч гэж Португалийн Үндсэн хуулийн 84.1, Ирландын Үндсэн хуулийн 10.1, Намибигийн Үндсэн хуулийн 100, Болгарын Үндсэн хуулийн 18.1, Бразилын Үндсэн хуулийн 20.V (холбооны төрийн өмч), Энэтхэгийн Үндсэн хуулийн 247 (холбооны төрийн өмч), Литвийн Үндсэн хуулийн 47 (бүгд найрамдах төрийн өмч), Словакын Үндсэн хуулийн 4.1 (бүгд найрамдах төрийн өмч) гэж тус тус бичжээ.27 Үндсэн хууль төдийгүй ердийн хуулиар байгалийн баялаг төрийн өмч гэж зохицуулах нь ч бий. Ашигт малтмалын эрх зүй дэх өмчийн асуудлыг тусгайлан судалсан эрдэм шинжилгээний өгүүлэлд “Өнөөгийн байдлаар газрын гадаргуу, түүний хэвлийд байгалийн байдлаараа байгаа эрдсийн хуримтлал төрийн өмчид байх нийтлэг зохицуулалт ихэнх улс орнуудад үйлчилж байна” гээд Австрали, Канад, Шинэ Зеланд улсыг жишээ болгон дурджээ. 28 Судалгааны бусад бүтээлд ч эрдэс баялгийг төр өмчилдөг хэмээн бичжээ.29 Судалгаануудад байгалийн баялаг (нөөц)-ийг “төрийн өмч” эсхүл “нийтийн өмч” гэж нэрлэж бичсэн байх боловч ард түмний өмч гэж нэрлэсэн нь төдийлөн олдохгүй байна. Жишээлбэл, өмчийн эрхийг хэн хэрэгжүүлж буйг шалгуур болгон байгалийн баялаг дахь өмчийн дэглэмийг дараах дөрвөн хэлбэрт хуваан ангилах нь элбэг:30 1. Хувийн өмч (private property). Өмчийн эрхүүдийг хувь хүн эсхүл хуулийн этгээд эдэлдэг. 2. Нийтлэг өмч (common property). Өмчийн эрхийг аль нэг хамтлаг (community) эсхүл холбооны гишүүд дундаа эдэлдэг. 23 Энэ дүрмийг дараах номоос унших боломжтой: Д.Батболд, Ашигт малтмалын эрх зүйн эх сурвалж судлал (харьцуулсан судалгааны гарын авлага), (УБ, 2019), 20-23. 24 Д.Мөнхтуяа, “Ашигт малтмалын эрх зүй дэх өмчийн эрхийн зарим асуудал,” Нийтийн болон хувийн өмчийн эрх зүйн тулгамдсан асуудал (МУИС-ийн Хууль зүйн сургууль, 2012), 59. 25 Б.Чимид, Төр, нам, эрх зүйн шинэтгэлийн эгзэгтэй асуудал, Хоёрдугаар дэвтэр (УБ, 2008), 149-150. 26 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 20. 27 Constitute: the World's Constitutions to Read, Search, and Compare, https://www.constituteproject.org/ 28 Д.Мөнхтуяа, “Ашигт малтмалын эрх зүй дэх өмчийн эрхийн зарим асуудал,” Нийтийн болон хувийн өмчийн эрх зүйн тулгамдсан асуудал (МУИС-ийн Хууль зүйн сургууль, 2012), 59. 29 Байгалийн баялаг төрийн өмчид байх зохицуулалт ихэнх улсад үйлчилдэг ч түүний ашиглалт нь хувийн эсхүл нийтийн компанитай гэрээ байгуулах буюу тусгай зөвшөөрөл олгох замаар хийгддэг талаар дараах судалгаануудаас уншина уу: Д.Батболд, “Эрдэс баялаг өмчлөл, ашиглалтын талаарх Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал ба эрдэс баялгийн хууль тогтоомжийн тогтолцоо,” Эрх зүй, 2016 №2, Цуврал 34, 73; Natural Resource Tenure: Key Points for Reformers in Eastern Europe, Caucasus, and Central Asia, (OECD, 2011), 29. 30 Safia Aggarwal and Kent Elbow, “The Role Of Property Rights In Natural Resource Management, Good Governance And Empowerment Of The Rural Poor” (USAID, 2006), 5; Natural Resource Tenure: Key Points for Reformers in Eastern Europe, Caucasus, and Central Asia, (OECD, 2011), 13; Daniel W.Bromley and Michial M. Cernea, “The Management of Common Propery Natural Resources: Some Conceptual and Operational Fallacies,” (World Bank Discussion Papers, 1989), 5-19. 6 3. Нийтийн өмч/төрийн өмч (public property/state property). Өмчийн эрх төрд төвлөрч хэрэгждэг. 4. Нээлттэй хүртээмж (open access). Газар эсхүл байгалийн баялгийн тусгайлсан эрхийг хэн нэгэн эдлэхгүй. Зөвшилцлийн явцад Үндсэн хуулийн 6.2-т буй “төрийн өмч” гэдгийг “төрийн нийтийн өмч” гэж өөрчлөх санал гарч, УИХ дэмжээд баталсан түүхтэй. Өөрөөр хэлбэл, Ерөнхийлөгчөөр ахлуулсан Зөвшилцлийн ажлын хэсгийн саналд үндэслэн УИХ-ын Ажлын хэсэг, ТББХ, чуулганы нэгдсэн хуралдаанаар “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн нийтийн өмч мөн” гэсэн томьёолол дэмжигдэн эцэслэн батлагдсан. “Төрийн нийтийн өмч” гэдэгт 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-т байсан “төрийн өмч” гэсэн агуулга нь хэвээр хадгалагдаж буй. Тиймээс, 2020.01.09-нд УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолын 1.1.1-д “байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд, төрийн нийтийн өмч байх эрх зүйн орчныг бүрдүүлэхдээ энэхүү баялгийг төр өмчлөх” чиглэлийг баримтлахаар заасан. 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-ын уг эхийн үзэл баримтлалаар “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан” нь улсын тусгаар тогтнол, ард түмний бүрэн эрхт байдалтай холбогддог учраас “онцгой өмч”-д тооцсон агуулга хэвээрээ гэсэн үг. Үндсэн хуулийн эх баригч Б.Чимид багшийн тайлбарласнаас “Онцгой өмч гэдэг бол зөвхөн төр өмчилдөг өмчийг хэлээд байгаа хэрэг” бөгөөд үүнийг төрөөс “өөр хэн ч өмчлөхгүй.”31 Үндсэн хуулийн 6.2-т буй “төрийн өмч” гэдгийг “төрийн нийтийн өмч” гэж тодотгох болсон үндэслэлийг УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “…өнгөрсөн хугацаанд гарсан алдаа дутагдлаас болоод төрийн өмч гэдэг дээр ард иргэдийн дунд сөрөг ойлголттой болчихсон ийм цаг үед бид нар төрийн нийтийн өмч гээд ингээд явахад оновчтой”32 гэжээ. Байгалийн баялаг “төрийн өмч байна” гэсэн нэрийн дор “маш их хулгай хийдэг,” “буруу зарцуулдаг” алдаа дутагдал байсныг засаж залруулах ёстой гэж тэрээр хэлсэн. 33 Ийм алдаа дутагдал нь 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-ын заалтаас шууд шалтгаалж болж бий болсон биш, харин уг заалтын үзэл баримтлалыг зөв ойлгож хуулиар оновчтой зохицуулаагүй, хуулийн биелэлтийг тууштай хангаагүй, албан тушаалтнууд ёс зүйгээ сахиагүйгээс үүдсэн гэлтэй. Гэхдээ, Үндсэн хууль дахь байгалийн баялаг ашиглахтай холбоотой зохицуулалтыг илүү тодорхой болговол эдгээр алдаа дутагдлыг шийдвэрлэхэд дөхөм болно гэж УИХ үзсэн. Үндсэн хуулийн 6.2-ын эхний өгүүлбэр дэх “төрийн өмч” гэснийг “төрийн нийтийн өмч” гэж өөрчилсөн нь “төрийн өмч” гэх өмнөх агуулгыг өөрчлөөгүй боловч түүнд багтаж байсан дөрвөн утгыг тодруулсан. Нэгд, төрийн нийтийн өмч гэдэг нь газрын хэвлийн баялаг зэрэг тухайн өмчлөлийн зүйлийг зөвхөн Монголын ард түмний нийтлэг ашиг сонирхлын буюу нийтийн ашиг сонирхлын зориулалтаар эзэмшиж, ашиглаж, захиран зарцуулна гэдгийг тодотгосон хэрэг. Жишээлбэл, УИХ-ын гишүүн М.Оюунчимэг “байгалийн баялаг нь цөөн хэдэн гэр бүлд, цөөн хэдэн хүнд очдог биш” байхыг Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөөр баталгаажуулж өгч байгааг дурдсан.34 Мөн, УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт: “Төрийн нийтийн өмчийг мэдээж захиран зарцуулахдаа бас хуулиар захиран зарцуулна. Гэхдээ …хэсэг бүлэг хүмүүс өөртөө байгаа эрх мэдлийг ашиглаж захиран зарцуулах бололцоо боломжийг нь одоо хааж өгч байгаа[гаараа] …бас дэвшилттэй.”35 Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 6.2-т байсан “төрийн өмч” гэсэн хэллэгийг “төрийн нийтийн өмч” болгон өөрчилсөн нь Үндсэн хуулийн 6.1, 6.231 БНМАУ-ийн Ардын Их Хурлын хуралдааны протокол, Дугаар 45, 1991.12.30, 92. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 39. 33 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 76. 34 Мөн тэнд, 63. 35 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 28. 32 7 ын суурь үзэл баримтлал болох байгалийн баялаг дахь бүрэн эрхийн зарчмыг тодруулсан бөгөөд энэ зарчим нь “эзэн орны ард түмний сайн сайхан байдал, тусын тулд ашиглагдах шаардлагатай” гэсэн нийтлэг утгатай. 36 Иймээс, “нийтийн өмчийн өмчлөгч ч гэсэн, тухайлбал төр бүх эд хөрөнгийг өөрийн үзэмжээр захиран зарцуулах эрхгүй. Үүнд “нийтийн ашиг сонирхол” хязгаарлалт болж байх учиртай.” 37 Харин хувийн өмчийн өмчлөгч нь өмчлөлийн эд хөрөнгөө үзэмжээрээ захиран зарцуулах эрхтэй байдгаараа төрийнхөөс ялгаатай. Хоёрт, “төрийн нийтийн өмч” гэж буй нь ард түмний төлөөлөл болсон Улсын Их Хурал тухайн зүйлийг эзэмших, ашиглах, захиран зарцуулах бүрэн эрхийг хэрэгжүүлнэ гэдгийг бататгасан. 38 Учир нь, Монгол Улсын хувьд ард түмний бүрэн эрхт байдлыг хүлээн зөвшөөрдөг бөгөөд төр нь өөрөө ардчилсан төр учраас ард түмнийг төлөөлдөг УИХ төрийн нийтийн өмчийн зүйлийн хувь заяаг бодлогын хувьд шийдвэрлэнэ. Ажлын дэд хэсгийн гишүүн Н.Лувсанжав энэ талаар: ...олон улсын нийтлэг жишгээс гажаагүй ийм заалт юм байгаа. Одоо ямар шаардлагаар оруулаад байна вэ гэвэл, угаасаа Монгол Улсад нийтийн өмчийн хэлбэрүүд бол төрийн болоод шашны, олон нийтийн гээд олон янз байдаг. Төрийн өмч маань өөрөө дотроо заагтай, ялгаатайгаар төрийн болон орон нутгийн өмчийн хуульд хуульчлагдсан байгаа. Энэ ялгаа нь юугаараа ялгагдаж байгаа юм бэ гэхээр энэ тодорхой та бүхний 6.1-д уншаад байгаа ард түмний мэдэлд байх тэр өмч маань бас арай өөр эрх зүйн зохицуулалтаар зохицуулагдах ёстой шүү гэдэг утгаар төрийн нийтийн өмч гэж орж ирж байгаа юм. Өөрөөр хэлбэл төрийн нийтийн өмчийг Засгийн газар дур мэдэн шийдээд байхгүй, ард түмнийг төлөөлж ард түмний эрхийг хэрэгжүүлж байгаа Улсын Их Хурлаасаа асуухгүй, ард түмнийхээ санал бодлыг харгалзахгүйгээр шийдэх боломжгүй ийм л өмчүүд байгаа юм. Тийм учраас энэ харилцаан дээр л Засгийн газар юм уу, төрийн эрх барьж байгаа байгууллагууд дураараа аашлахгүй шүү, ард түмний мэдлээр энэ асуудал чинь шийдэгдэх ёстой шүү гэдэг агуулгыг оруулж байгаа учраас л төрийн нийтийн гэдэг энэ томьёолол онцолж, тодорч орж ирж байна гэж ингэж ойлгох нь зүйтэй юмаа.39 Мөн, эрдэс баялаг өмчлөл, ашиглалтын талаарх Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалыг судалсан тусгайлсан өгүүлэлд “Эрдэс баялаг эзэмших, ашиглах, захиран зарцуулах харилцааны улс төр, эдийн засаг, эрх зүйн агуулгыг төр тодорхойлох онцгой (бусадтай үл хуваалцах) бүрэн эрхийг эдэлнэ. Энэхүү бүрэн эрхийг Улсын Их Хурал ард түмний хууль ёсны эрх, ашиг сонирхлыг баримтлан тэднийг төлөөлж хэрэгжүүлнэ” гэжээ.40 Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн 4.3-т “Төрийн нийтийн зориулалттай өмчийг эзэмших, ашиглах, захиран зарцуулах эрхийг Улсын Их Хурал хэрэгжүүлэх” гэж заасан боловч үүнийг хэрэгжүүлэх нарийвчилсан механизм хуульчлагдаагүй. Тиймээс, уг хуулийг шинэчлэн найруулах эсхүл нэмэлт, өөрчлөлт оруулахдаа “төрийн нийтийн өмч”-тэй холбоотой УИХын эдлэх бүрэн эрх, түүнийг хэрэгжүүлэх механизмыг илүү тодорхой тусгах хэрэгтэй. Гуравт, төрийн нийтийн өмч гэсэн өөрчлөлт нь газрын хэвлийн баялаг зэргийг хувь заяаг шийдвэрлэхэд олон нийтийн саналыг сонсож харгалзах, зөвлөлдөх, тэдгээрийн 36 Н.Баярмаа, “Байгалийн баялаг дахь эзэн орны байнгын бүрэн эрхийн зарчим болон уул уурхайн эрх зүй дэх техник эдийн засгийн үндэслэлийн хууль зүйн үр дагаварын талаар товч авч үзэх нь,” Хууль дээдлэх ёс, 2013 №2(42), 72-79. 37 Доктор Г.Банзрагч ХБНГУ-ын эрх зүйн ойлголтод үндэслэн “нийтийн өмч” биш “нийтийн эд зүйлс” гэж нэрлэх санал гаргасан ч “нийтийн өмч” гэх хэллэг Үндсэн хуульд буй учраас үүнээс татгалзахад хэцүү. Гэхдээ, нийтийн өмч гэх хэллэгийн хүрээнд “нийтийн ашиг сонирхол” өөрөө төрийн өмчийн захиран зарцуулалтад хязгаарлалт болох тухай түүний саналыг хуульчлан хөгжүүлэх боломжтой. Г.Банзрагч, “Нийтийн өмчийн субьект, өмчлөх эрхийн онцлог,” Нийтийн болон хувийн өмчийн эрх зүйн тулгамдсан асуудал (МУИС-ийн Хууль зүйн сургууль, 2012), 17. 38 Бусад улсад байгалийн баялагтай холбоотой хууль тогтоомж батлах бүрэн эрхийг парламент хэрэгжүүлдэг. Жишээлбэл, ийм агуулга Бразилын Үндсэн хуулийн 24-р зүйлийн IV-т бий. Мөн, байгалийн баялгийг олборлох, ашиглах тусгай зөвшөөрлийг тодорхой хугацаагаар хуульд заасны дагуу олгож болно гэж Өмнөд Солонгосын Үндсэн хуулийн 120-д заажээ. 39 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 39-40. 40 Д.Батболд, “Эрдэс баялаг өмчлөл, ашиглалтын талаарх Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал ба эрдэс баялгийн хууль тогтоомжийн тогтолцоо,” Эрх зүй, 2016 №2, Цуврал 34, 77. 8 оролцоо, хяналтыг хангах агуулгыг илэрхийлнэ. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт энэ талаар “Үндсэн хуулийн 6.2-т ...байгалийн баялаг бол төрийн нийтийн өмч байна. Олон нийтийн оролцоотойгоор олон нийтийн хяналт дор төр захиран зарцуулдаг байна шүү гэсэн агуулга” орж ирсэн,41 “байгалийн баялгийн өгөөжөөсөө ард иргэдийнхээ оролцоотойгоор захиран зарцуулдаг. Ард иргэд нь хүртдэг байх бололцоо боломжийг Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөөр нээж өгч байгаа” 42 гэжээ. Мөн, Ажлын дэд хэсгийн гишүүн Ц.Товуусүрэн “Үндсэн хуулийн Зургадугаар зүйлийн 2 дахь хэсгийн заалтыг энэ зүйлийн бусад заалттай нь холбож нягталж үзвээс энэ зүйлийн 1, 2 дахь хэсгээс газар, байгалийн баялгийг төр захиран зарцуулахдаа ард түмнийхээ саналыг авч, зохистойгоор шийдвэрлэх юм байна” гэжээ.43 Тиймээс, 2020.01.09-нд УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолын 1.1.1-д “...шаардлагатай бол иргэдийн саналыг харгалзан Улсын Их Хурал хэлэлцэн шийдвэрлэх зарчмыг хуульчлах” чиглэлийг баримтлахаар заасан. Газрын хэвлийн баялаг зэрэг төрийн нийтийн өмчийн хувь заяаг шийдвэрлэхэд иргэдийн саналыг сонсох, зөвлөлдөх, оролцуулах олон янзын арга зам байж болно. Жишээлбэл, УИХ шаардлагатай гэж үзвэл Үндсэн хуулийн 25.1.16-д заасны дагуу төрийн нийтийн өмчийн тодорхой асуудлаар ард нийтийн санал асуулга ч явуулж болно. Мөн, Монгол Улсын Засгийн газар нь тулгамдсан асуудлуудаар тогтмол хэлэлцүүлэг явуулдаг олон талд байнгын үйл ажиллагаатай механизмыг бий болохыг НҮБ-ын тусгай илтгэгч зөвлөснийг хэрэгжүүлэх боломжтой. 44 “Уг механизмд зайлшгүй оролцох талууд нь уул уурхайн компаниуд; нөлөөлөлд өртсөн иргэдийн бүлгүүд; мөн уул уурхай, байгаль орчин, хүний эрхийн асуудал хариуцсан төрийн байгууллагууд” байх хэрэгтэй гэж тусгай илтгэгч бичжээ. Мөн, НҮБ-ын тусгай илтгэгч Жон Нокс “Хүн бүрийн өөрсдийн засгийн газар болон олон нийтийн асуудлуудад оролцох эрхэд байгаль орчны талаар шийдвэр гаргах ажиллагаанд оролцох оролцоо багтана (A/HRC/37/59, хавсралт, тогтолцооны зарчим 9). Олон нийтийн оролцоо нь үр дүнтэй байхын тулд нөлөөнд өртөж болох олон нийтийн бүх гишүүдэд нээлттэй байж, шийдвэр гаргах ажиллагааны эрт үе шатанд явагдах ёстой” гэдгийг Монгол Улсад анхааруулсан.45 Дөрөвт, “төрийн нийтийн өмч” гэж заасны агуулга нь Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан бусад нэмэлт, өөрчлөлтөөр задарч илэрхийлэгдсэн. Тодруулбал, энэ зүйлд төрийн нийтийн өмчид хамаарах газрын хэвлийн болон бусад баялгийг ашиглахад нийтийн ашиг сонирхлын үүднээс харж “урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлах,” “одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах,” “газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг ...тэгш, шударга хүртээх,” “газрын хэвлийн баялгийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрх”-ийг иргэнд эдлүүлэх, стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашигласны үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх” гэсэн зарчмыг баримтлахыг заасан. 1996 оны Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн 3-р зүйлийн дагуу төрийн өмчийг “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” болон “төрийн өөрийн өмч” гэж ангилдаг. Уг хуулийн 4.1-д “Үндсэн хууль, бусад хуулиар нийтийн зориулалтаар ашиглахаар бүх ард түмний өмч болгон заасан зүйлсийг төрийн нийтийн зориулалттай өмч гэнэ” гэж 41 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 09-ний өдөр /Даваа гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 30. 42 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 28. 43 Ц.Товуусүрэн, “Үндсэн хуулийн 6.5-д “гадаадын иргэн, хуулийн этгээдэд газрыг өмчлүүлэхгүй, эзэмшүүлэхгүй” гэж заасан байдаг,” Gereg, 2020.07.07, https://gereg.mn/news/58843 44 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 11 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 45 Жон Нокс, “Тусгай Илтгэгчийн Монгол Улсад хийсэн томилолтынхоо үеэр хүний аюулгүй, цэвэр, эрүүл, тогтвортойорчинд амьдрахтай холбоотой эрхийг хангахад тулгарч буй асуудлуудынталаар гаргасан тайлан,” НҮБ, Ерөнхий Ассамблей, 2018.5.02, 17. 9 тодорхойлж, мөн 4.2-т “Төрийн нийтийн зориулалттай өмчид дараахь үл хөдлөх болон хөдлөх хөрөнгө” хамаарахаар заажээ: 1/ иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар; 2/ газрын хэвлий, түүний баялаг; 3/ ус, түүний доторх баялаг; 4/ ой, түүний дагалдах баялаг; 5/ ургамал, ан амьтны нөөц; 6/ түүх, соёлын үнэт цогцолбор, хөшөө дурсгал; 7/ археологийн болон палентологийн олдвор; 8/ хуулиар нийтийн зориулалтаар ашиглахаар тогтоосон бусад эд хөрөнгө. Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн 4.2-т зааснаас бусад төр эзэмшиж, ашиглаж, захиран зарцуулж болох дараахь эд хөрөнгийг “төрийн өөрийн өмчид энэ хуулийн” хамааруулахаар уг хуулийн 5.1-т заасан: 1/ төрийн байгууллага, албан газарт эзэмшүүлсэн эд хөрөнгө; 2/ төрийн өмчит үйлдвэрийн газарт эзэмшүүлсэн эд хөрөнгө; З/ төрийн өмчийн оролцоотой аж ахуйн нэгжийн төрд ногдох хувь хөрөнгө; 4/ улсын төсвийн хөрөнгө болон төрийн бусад тусгай сан; 5/ төрийн тусгай хэрэгцээний бэлтгэл нөөц; 6/ хуульд заасан бусад төрийн болон орон нутгийн өмчит төрөлжсөн мэргэшлийн эмнэлэг, нэгдсэн эмнэлгийн үл хөдлөх болон хөдлөх хөрөнгө. Нэр томьёо талаасаа Үндсэн хуулийн 6.2-ын нэмэлт, өөрчлөлт дахь газрын хэвлийн баялаг болон дурдсан бусад зүйлс нь өмчийн төрлийн хувьд “нийтийн,” харин өмчийн хэлбэрийн хувьд “төрийн” гэсэн утгатай. Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай 1996 оны хууль дахь “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэсэн зохицуулалтыг Үндсэн хуулийн 6.2-т “төрийн нийтийн өмч” хэмээн товчлон тусгах саналыг Зөвшилцлийн ажлын хэсэг гаргаж эцэслэн батлагдсан. “Төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэх нэр томьёог тэр чигээр нь Үндсэн хуульд оруулах гэхээр хэт урт болж нурших гээд байсан учраас товчилж “төрийн нийтийн өмч” гэж хэрэглэсэн гэсэн үг. Жишээлбэл, УИХ-ын гишүүн Л.Болд “Төрийн нийтийн өмч гэж юу вэ гэх юм бол хуулиар нийтийн зориулалтаар ашиглагдахаар тогтоосон эд хөрөнгө гэж байгаа юм”46 гэсэн. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт үндсэн зарчим нь “төрийн өмч төрийн өөрийн өмч байдаг, төрийн нийтийн өмч гэж байдаг”47 бөгөөд “төрийн өөрийн өмч гэж юу юм бэ, ширээ сандал, байшин барилга гээд асуудал байдаг бол төрийн нийтийн өмч гэж газрын хэвлийн баялаг, ой, усны баялаг, энэ чинь нийтийн өмч өө. Тийм болохоор төрийн нийтийн өмч гэдгээр нь суулгаад өгчих нь илүү бас өнөөдрийн цаг үедээ нийцсэн зохимжтой зохицуулалт” гэжээ.48 Ажлын дэд хэсгийн гишүүд ч мөн “төрийн нийтийн өмч” бол “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэх нэр томьёоны хураангуйлсан илэрхийлэл гэж ойлгосон.49 Иймд, Монголд 23 жил хэвшиж тогтсон “төрийн нийтийн өмч” гэх ойлголтыг Үндсэн хууль руу 2019 онд тусгасан нь 1992 оны Үндсэн хуулийн үзэл санааг ямар нэгэн байдлаар үгүйсгээгүй, харин тодотгож өгсөн. Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийг батлах үед болон баталсны дараах үед “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэх нэр томьёог “төрийн нийтийн өмч” хэмээн товчлон хэрэглэж байсныг харгалзан үзсэн. 1996 онд УИХ-д өргөн баригдаж хэлэлцэгдэж байсан Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн төсөл (“Гишүүн Б.Чимидийн найруулгын засвар” гэсэн тодотголтойгоор хэлэлцсэн төсөл 50 )-д “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэсэн нэр томьёо бичсэн боловч УИХ-ын гишүүд уг нэр томьёог “төрийн нийтийн өмч” гэж товчлон хэлж байжээ. Тухайлбал, уг хуулийн төслийг 1996.05.24-нд хэлэлцэж байх үед УИХ-ын гишүүн Б.Чимид дараах тайлбарыг хийж “төрийн нийтийн өмч” гэсэн нэр томьёог хэрэглэжээ: Нэр томьёо сул үгээр буудаггүй юм. Нэрлэсэн үгээр байдаг юм. Частный собственность государства гэж байгаа юм. Төрийн хувийн өмч гэж болохгүй байгаа юм. Энэ бол ерөөсөө тэр личный закон инстранцов гэж үг байгаа, түүнийг гадаадын 46 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 11. 47 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 20. 48 Мөн тэнд, 39. 49 О.Мөнхсайхан: “УИХ-ын сонгуультай ард нийтийн санал асуулгыг хамт явуулбал Үндсэн хуулийн өөрчлөлт унах магадлалтай,” Ikon.mn 2019.09.23, https://ikon.mn/opinion/1ohj; Ц.Товуусүрэн, “Үндсэн хуулийн 6.5-д “гадаадын иргэн, хуулийн этгээдэд газрыг өмчлүүлэхгүй, эзэмшүүлэхгүй” гэж заасан байдаг,” Gereg, 2020.07.07, https://gereg.mn/news/58843 50 УИХ-ын IX чуулганы хуралдааны тэмдэглэл, 34-р боть, 1996.05.27, 134. 10 иргэдийн хувийн эрх хууль гэж болдоггүй, дандаа өөрийн хуулиар гэж явдаг. Тэгэхээр жишээлбэл нутаг ч ялгаа байхгүй. Их Хурлын өөрийнх нь Засгийн газрын ордон бол нийтийн өмч бишээ. Энэ бол Төрийн байгууллагын өөрийнх нь өмч. Харин Их Хурлын гишүүдийн ордны байрлаж байгаа газар бол нийтийн өмч. Ганцаарчилсан өмч гэж байхгүй. Индидуальный гэдэг үг хэлж байх шиг байна. Индидуальный веш гэж бий, харин тэр бол бусадтай ижилсдэггүй ерөөсөө ганцхан зүйл. Жишээлбэл Занабазарын хийсэн бурхныг хэлж болно, энэ бол өөр асуудал. Хувийн шинж чанарыг тодорхойлох эд зүйл гэж байгаа юм, жороо морь байж болно. Дорж гэдэг хүний, энэ бишээ. Тийм учраас төрийн хувийн өмч гэж хийснээс төрийн өөрийн өмч, төрийн нийтийн өмч гэж хоёр хуваах тусгай нэр томьёо зохиосон хэргээ, анх удаа орж ирж байгаа томьёо. Олон улсын эрх зүйд бол үндэсний нутаг дэвсгэрийн хууль тогтоомж, личный хууль тогтоомж гэж хоёр байгаа юм. Тэр бол оросын иргэн монголын нутаг дэвсгэр дээр байхдаа оросын хуулиар явахыг хэлж байгаа юм. Тэгээд өөрийн улсын хууль гэж орчуулдаг тэр дагуу хийсэн. Энэ гадаа бусад барууны оронд ч ялгаагүй байж байгаа.51 Мөнхүү хэлэлцүүлэг дээр УИХ-ын бусад гишүүн ч “төрийн нийтийн өмч” гэж товчилж хэлж байв. Жишээлбэл, н.Сугар “төрийн өөрийн өмчийг нийтийн зориулалтын өмчид шилжүүлнэ гэдэг их ойлгомжтой байгаа, тэнд маргаан гарахгүй. Өөр өмчид шилжүүлэх гэдэг дээр тайлбар байна. Тэгэхээр зэрэг төрийн нийтийн өмч маань, одоо бид нарын ойлгож байгаа газар гээд, энэ заачихсан тусгай хуулиар зохицуулагдах өмчүүд байгаа шүү дээ, энэ өмчийг өөр өмчид шилжүүлэх юм бол хуулиар зохицуулахаас өөр аргагүй. Байшин барилга биш.”52 гэжээ. Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийг баталснаас хойш нэг жил хүрэхгүй хугацааны дараа Үндсэн хуулийн цэц уг хуультай холбоотой нэгэн маргааныг хянан шийдвэрлэхдээ “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэх нэр томьёог “төрийн нийтийн өмч” гэж товчлон хэрэглэжээ: Монгол Улсын Ерөнхийлөгч П.Очирбат 1997 оны 4 дүгээр сарын 30-нд зарим сүм хийдийг сэргээн ажиллуулах тухай 71 дүгээр зарлиг гарган Өвөрхангай аймгийн Хархорин сум дахь Эрдэнэзуу музейг шашны байгууллагын нийтийн өмчид шилжүүлсэн нь: 1. Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхэд шууд хамаарахгүй, өөрөөр хэлбэл Улсын Их Хурлын эрх мэдлийн төрийн нийтийн өмчийн асуудлыг шийдвэрлэсэн; 2.Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн зарлиг Үндсэн хуулийн 33 дугаар зүйлийн 3-т зааснаар Монгол Улсын Засгийн газарт чиглэл өгөх агуулгаас хальж зарим сүм хийдийг сэргээн ажиллуулах, төрийн нийтийн өмчийг захиран зарцуулах утгаар гарсан...53 Эндээс үзэхэд УИХ-ын гишүүн, Үндсэн хуулийн цэц зэрэг субъект нь эрх хэмжээнийхээ хүрээнд асуудлыг хэлэлцэхдээ “төрийн нийтийн өмч” гэх товчилсон нэр томьёог хэрэглэж байв. 2020 оны УИХ-ын сонгуулийн өмнө болон дараа нь Үндсэн хуулийн 6.2-т “төрийн нийтийн өмч” гэж зааснаас болж “байгалийн баялаг, иргэд өмчлүүлснээс бусад газрыг гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүн, бусад улсын компаниудад өмчлүүлэх, эзэмшүүлэхээр болчихлоо” мэт ярьсан нь илт гүжирдлэг юм. Нэгд, Үндсэн хуулийн 6.2-т орсон уг заалтыг батлахад ойлгож байсан агуулгад гадаадынханд эдгээрийг өмчлүүлнэ, эзэмшүүлнэ гэж огт байхгүй бөгөөд яригдаагүй. Хоёрт, 1992 онд анх Үндсэн хуулийн 6.1-т “Монгол Улсад газар, түүний хэвлий, ой, ус, амьтан, ургамал болон байгалийн бусад баялаг гагцхүү ард түмний мэдэл, төрийн хамгаалалтад байна” гэж тодорхой заасныг өөрчлөөгүй хэвээр байна. Гуравт, “төрийн нийтийн өмч” гэснээр газрыг гадаадын иргэнд өмчлүүлэхээр болчихлоо гэж буй нь ор үндэсгүй. Үндсэн хуулийн 6.3-т “Бэлчээр, нийтийн эдэлбэрийн ба улсын тусгай хэрэгцээнийхээс бусад газрыг зөвхөн Монгол Улсын иргэнд өмчлүүлж болно... Иргэд хувийн өмчийнхөө газрыг …гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүний өмчлөлд шилжүүлэх, түүнчлэн төрийн эрх бүхий байгууллагын зөвшөөрөлгүйгээр бусдад эзэмшүүлэх, ашиглуулахыг 51 УИХ-ын IX чуулганы хуралдааны тэмдэглэл, 35-р боть, 1996.05.24, 16. Мөн тэнд, 15. 53 Монгол Улсын Ерөнхийлөгч э. Ё.Найгал, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 06, 1997.07.05. 52 11 хориглоно” гэсэн заалт хүчин төгөлдөр үйлчилж байхад газрыг гадаадын иргэнд өмчлүүлэхээр болчихлоо гэх боломжгүй. “Газар өмчлөл нь газрын хэвлий, түүний баялгийг хувьд өмчлөхөд огт хамаарахгүй”54 тул Монгол Улсын иргэн ч хувийн өмчийнхөө газрын хэвлий болон түүний баялгийг өмчлөхгүй. Мөн, Үндсэн хуулийн 6.5-д “Төрөөс гадаадын иргэн, хуулийн этгээд, харьяалалгүй хүнд газрыг төлбөр, хугацаатайгаар болон хуульд заасан бусад болзол, журмаар ашиглуулж болно” гэж заасан нь эдгээр этгээдэд газрыг өмчлүүлэх, эзэмшүүлэх утга байхгүй. Үндсэн хуулийг тайлбарлана гэдэг нэг заалтыг барьж аваад учир зүггүй өөрийнхөө бодлыг тулгах асуудал биш. Үндсэн хуулийн тухайн заалтын хамгийн сайн үзэл баримтлалыг хөгжүүлж тайлбарлах, бас бусад заалтыг цогцоор нь унших хэрэгтэй. Үндсэн хуулийг 6.2-т буй “төрийн нийтийн өмч” гэсэн үгийг мушгиж гуйвуулахдаа 1996.05.27-нд батлагдсан Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн 4.4-т “Төрийн нийтийн зориулалттай өмчлөлийн зүйлсийг хуульд заасан нөхцөл, журмын дагуу иргэн /Монгол улсын иргэн, гадаадын иргэн, харьяалалгүй хүн/, бусад өмчийн хуулийн этгээдэд эзэмшүүлж, ашиглуулж болно” гэж заасныг ишлээд байгаа. 24 жилийн өмнө батлагдсан хуулийн энэ заалтыг ишлэх замаар 2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг шүүмжлэх нь зохисгүй. Өмнө нь батлагдсан ердийн хуулийн заалтаар дараа батлагдсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг үгүйсгэх нь ойлгомжгүй. Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хууль нь Үндсэн хуультай бүрнээ нийцэх ёстой. Үндсэн хуульд байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд, төрийн хамгаалалтад байна гэсэн ерөнхий зарчмынхаа хүрээнд Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн 4.4 хэрэгжинэ. Жишээлбэл, энэ заалтыг бариад газрыг гадаадын иргэнд эзэмшүүлж, өмчлүүлж болохгүй. Учир нь, газрыг гадаадын иргэнд эзэмшүүлэх, өмчлүүлэх нь Үндсэн хуулийн 6.3-аар хориотойг түрүүн тайлбарласан. Хэрвээ 1996 оны Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн 4.4 нь Үндсэн хуульд нийцэхгүй байна гэвэл үүнийг хууль санаачлах замаар өөрчилж болно эсхүл Үндсэн хуулийн цэцэд өгч болно. 2020.01.09-нд УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолын 1.1-д Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай болон холбогдох бусад хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулж “Төрийн нийтийн өмчийн эрх зүйн зохицуулалтыг тодорхой болгох”-оор заасан тул энэ хүрээнд сайн зохицуулах боломжтой. III. Байгалийн баялаг ашиглахад баримтлах тусгай зарчмууд 1990-1992 оны үед Монгол Улс байгалийн баялгаар баян гэдэг нь өнөөдрийнх шиг тодорхой болоогүй байсан учраас эдгээр баялгийг хэрхэн ашиглах тухай Үндсэн хуульд дэлгэрэнгүй зохицуулалт ороогүй байсан. Гэтэл, өнөө үед уул уурхайн салбарын жин тус улсын эдийн засагт голлох оройлтой болсон. Тухайлбал, 2015 онд уул уурхайн салбар дотоодын нийт бүтээгдэхүүний 16.1 хувь, төсвийн орлогын 19.6 хувь, экспортын орлогын 79.3 хувийг эзэлсэн.55 2016 оны байдлаар авч үзэхэд тус улсын нийт экспортын 86 хувийг эзэлж байсан бөгөөд 2010-2017 онд уул уурхайн салбар дунджаар төсвийн нийт орлогын 21 хувийг бүрдүүлж байсан, улмаар Монголын өнөөгийн “эдийн засгийн загвар нь байгалийн баялгийг ашиглах, уул уурхайн салбар улсын эдийн засгийн гол салбар байхад суурилсан” гэж тодорхойлжээ.56 Байгалийн баялгийг ашиглахдаа улсын хөгжлийн урт хугацааны бодлого, одоо төдийгүй ирээдүй үеийн эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрх, байгалийн баялгийн үр өгөөжийг тэгш, шударга хуваарилахад анхаарах шаардлагатай талаарх судалгаанууд нь 54 Б.Чимид, Төр, нам, эрх зүйн шинэтгэлийн эгзэгтэй асуудал, Хоёрдугаар дэвтэр (УБ, 2008), 156. НҮБ-ын Хөгжлийн Хөтөлбөр, “Монгол Улсын уул уурхайн салбар дахь авлигын эрсдэлийн үнэлгээ”, 2016, 15. 56 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 1 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 55 12 байгалийн баялаг ашиглах төрийн бодлого ямар зарчмаар тодорхойлогдох вэ гэдгийг тодруулах нэмэлт, өөрчлөлтийг Үндсэн хуульд оруулах үндэслэл болсон. Эдгээр нэмэлт, өөрчлөлтийн гол агуулга болон түүний үндэслэл болсон зарим судалгаа, цаашид шийдвэрлэх асуудлыг тус бүрт нь товч авч үзье. 2019.06.06-нд УИХ-ын 62 гишүүний өргөн мэдүүлсэн Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн 6.2-т “Төрөөс байгалийн баялгийг ашиглахдаа тэгш байдал, шударга ёс, үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдал, тогтвортой хөгжлийг хангах зарчмыг баримтална” хэмээн заасан байв. Хэлэлцүүлгийн явцад дээрх заалтыг өөрчлөн найруулж тодруулах шаардлага үүссэн. Төслийн заалтад байсан “тэгш байдал, шударга ёс” гэсэн зарчмууд Үндсэн хуулийн 1.2-т, “үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдал” нь Үндсэн хуулийн 11.1-т буй “үндэсний аюулгүй байдал”-ыг хамгаалах төрийн үүрэгт тус тус багтсан учраас байгалийн баялгийг ашиглахад угаасаа баримтлагдах зарчмууд. Тиймээс, эдгээр ойлголтыг дахин давтан Үндсэн хуульд бичих шаардлагагүй гэж үзсэн. Гэхдээ, төслийн уг заалтад байсан “...тогтвортой хөгжлийг хангах” зарчмыг баримтлах тухай санааг илүү тодруулан заах нь зүйтэй байсан. 1992 оны Үндсэн хуульд тодорхой нэрлэгдээгүй ч байгалийн баялаг ашиглах бодлогыг тодорхойлоход баримтлах тусгай зарчмуудыг нэмж заавал илүү оновчтой гэж УИХ шийдвэрлэсэн. 2019.11.14-нд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 6.2-т “Байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлого нь урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлаж, одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах, газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээхэд чиглэнэ,” “Иргэн эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийнхээ хүрээнд газрын хэвлийн баялгийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрхтэй” гэсэн 2, 3 дахь өгүүлбэр нэмсэн. Энд зааснаар байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлого дараах дөрвөн зарчмыг хангахад чиглэнэ. Урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлах. Энэ зарчмын талаар УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “Үндсэндээ төрийн бодлого маань урт хугацаандаа тулгуурлах ёстой. Өнөө, маргаашаа харах ёсгүй гэдгийг үгээр тодорхойлоод өгчихсөн,” “Өнөөдөр амьдарч байгаа иргэддээ зөвхөн зарцуулаад дуусах биш. Ирээдүй хойч, үр хүүхдэдээ үлдээе” гэж хэлжээ.57 Байгалийн баялгийг ашиглах бодлого нь улсын хөгжлийн урт хугацааны бодлогод тулгуурлах хэрэгтэй. “Байгалийн баялгийг ашиглахдаа үндэсний аюулгүй байдал, эдийн засаг, санхүүгийн тогтвортой байдлын баталгааг хангахыг чухалчилж, улсынхаа урт хугацааны хөгжлийн үндсийг тавьж, хойч үедээ нөөц бий болгон эдийн засгийн хөгжлийн оновчтой зорилт дэвшүүлэн хэрэгжүүлэхийг чухалчилж байна”58 гэж судлаачид дүгнэжээ. Эдийн засгийг төрөлжүүлж, өрсөлдөх чадвараа нэмэгдүүлэх нь урт хугацааны эдийн засгийн хөгжлийг хангахад ач холбогдолтой. Жишээлбэл, “2015 онд баталсан урт хугацааны аж үйлдвэржилтийн бодлогыг хэрэгжүүлэх, үүний сацуу шинжлэх ухаан, инноваци, технологийн салбарт ихээхэн хэмжээний хөрөнгө оруулалт хийх талаар шийдвэртэй арга хэмжээ авах”-ыг НҮБ-ын тусгай илтгэгч зөвлөжээ.59 “Монгол Улс ДНБ-ний өчүүхэн хувь буюу 2017 онд гэхэд ДНБ-ний 0.2 хувьтай тэнцэх хэмжээний хөрөнгийг судалгаа шинжилгээ, технологи, инновацид зориулан зарцуулсан” гэж тэрээр онцолсныг эргэж харах шаардлага бий. 57 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 24-25; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 84-85. 58 Б.Энх-Амгалан, Ж.Ариунцэцэг, “Уул уухайгаас олох эх үүсвэр бүхий тусгай сангийн эрх зүйн зохицуулалт,” (ХЗҮХ 2013), 3. 59 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 5 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 13 Одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “Ирээдүй хойч үеийнхээ бас эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах бололцоо боломжийг хангах ёстой шүү” гээд энэ зарчмыг тайлбарласан.60 Үндсэн хуулийн 16.2-т Монгол Улсын иргэн “эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах, орчны бохирдол, байгалийн тэнцэл алдагдахаас хамгаалуулах эрхтэй” гэж заасан боловч уул уурхайн салбараас байгаль орчинд үзүүлэх сөрөг нөлөөлөл ихэссэнтэй холбогдуулан “байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлого нь одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах” зарчмыг онцгойлон заасан. Мөн, Үндсэн хуулийн 16.2-т буй ерөнхий эрхээс ялгаатай нь Үндсэн хуулийн 6.2-т одоо төдийгүй ирээдүй үеийн “эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах” агуулгыг тодруулсан юм. Хариуцлагагүй уул уурхайн уршгаар одоо болон ирээдүй үеийн “эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах” үндсэн эрх зөрчигдөхөд хүрсэн. Монгол Улсын уул уурхайн салбарын хөгжил нь эдийн засагт ихээхэн үр өгөөжтэй хэдий ч байгаль орчин, хүний эрүүл мэнд, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийн хэрэгжилтэд сөргөөр нөлөөлж байгаа тул онцгойлон анхаарах шаардлага тулгарч байгааг ХЭҮК тэмдэглэн хэлжээ. 61 Жишээлбэл, 2016 оны байдлаар, уул уурхайн үйл ажиллагаанаас 27,068. га талбай элэгдэлд оржээ. 62 НҮБ-ийн түвшний хэд хэдэн тайланд уул уурхай эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхэд сөргөөр нөлөөлж буй тухай дурдсан. Монгол Улсад уул уурхайн салбарын үйл ажиллагаанаас байгаль орчин хамгаалах хууль зүйн орчин хангалтгүй байгаа бөгөөд уг үйл ажиллагаанаас малчдын эдийн засаг, нийгэм, соёлын эрх, түүний дотор бэлчээр, малын тэжээл бэлтгэдэг газар нутаг, усны нөөцөд үзүүлж буй сөрөг нөлөөллийн талаар НҮБ-ийн Эдийн засаг, нийгэм, соёлын эрхийн хорооны санаа зовниж буйгаа илэрхийлжээ.63 Мөн, НҮБ-ын Тусгай илтгэгч Жон Нокс ингэж дүгнэсэн: Хуулийн дагуу болон хуулиас гадуурх уул уурхайн үйл ажиллагаа байгаль орчинд болон Монголчууд, нэн ялангуяа малчдын эрүүл мэнд, аюулгүй байдалд ноцтой аюул занал учруулж байна. Уул уурхайн үйл ажиллагаа тоосжилт болон бусад төрлийн агаарын бохирдолд хүргэж, усны эх үүсвэрүүдийг ширгээж, бохирдуулдаг. …уул уурхайд зориулан газар ухах нь голын байгалийн экосистемийг сүйтгэж, усыг уухад аюултай болгодог. Уул уурхайн хог хаягдлыг гол дотор болон голын ойр орчимд хаях нь урсгал усыг бохирдуулдаг. Уул уурхайн ажиллагаанаас шалтгаалан усны гадаргуу доошлох нь малчдын ашигладаг худгуудыг усгүй болгож, ган гачигт дасан зохицоход илүү хүндрэлтэй болгодог. Малчдын ашиглаж дадсан бэлчээрийг нь эзэлснээс тэдний уламжлалт соёлд дарамт үзүүлэхэд нөлөөлдөг.64 Уул уухайн салбарын үйл ажиллагааны явцад байгалийн тэнцэл болон эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийн хэрэгжилтэд сөрөг нөлөө их гарч буй нь үүнийг шийдвэрлэх, урьдчилан сэргийлэх механизм сайн ажиллахгүй байгаатай холбоотой. Жишээлбэл, Эдийн засаг нь уул уурхайн салбараас ихээхэн хамааралтай манай улсын хувьд байгаль орчны нөлөөллийн үнэлгээний ач холбогдол туйлын чухал боловч энэ үнэлгээний механизм ажиллахгүй байна. Энэ талаар НҮБ-ын тусгай илтгэгч Хуан Бохославски бичихдээ: …байгаль орчны нөлөөллийн үнэлгээний тогтолцоо нь ашиг сонирхлын дотоод зөрчилтэй байгаа нь миний олж мэдсэн санаа зовоож буй асуудал юм. Уул уурхайн компаниуд нь эрх бүхий хувийн зөвлөх компанийг сонгож, гэрээ байгуулж, төлбөрийг нь төлж байгаль орчны нөлөөллийн үнэлгээгээ хийлгээд Засгийн газарт хүлээлгэн өгдөг. Үнэлэгч нь үнэлгээ хийлгүүлэгчээс хараат бус байх зарчим хангагдахгүй байна. Үйл ажиллагаа эрхлэх тусгай зөвшөөрөл авахыг хүсч буй уул уурхайн компаниас 60 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 24-25. 61 ХЭҮК, Монгол Улс дахь Хүний эрх, эрх чөлөөний байдлын талаарх 17 дахь илтгэл (УБ, 2018), 13. 62 Мөн тэнд, 20. 63 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, “Concluding observations on the fourth periodic report of Mongolia,” (2015) E/C.12/MNG/CO/4, §8, 9 64 Жон Нокс, “Тусгай Илтгэгчийн Монгол Улсад хийсэн томилолтынхоо үеэр хүний аюулгүй, цэвэр, эрүүл, тогтвортойорчинд амьдрахтай холбоотой эрхийг хангахад тулгарч буй асуудлуудынталаар гаргасан тайлан,” НҮБ, Ерөнхий Ассамблей, 2018.5.02, 11-12. 14 төлбөр авч үнэлгээ хийдэг хувийн зөвлөх компаниуд нь хамааралтай байдаг явдлыг таслан зогсоохын тулд Засгийн газар өөрийн бүтэцэд мэргэжлийн, хараат бус бодлогын үнэлгээ хийдэг чадавхийг бий болгох хэрэгтэй. Засгийн газар мөн үнэлгээний үйл явцад тухайн нутгийн иргэд, иргэний нийгмийн оролцоог хангах, тэдний чадварыг дээшлүүлэх арга хэмжээ авах хэрэгтэй. …Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яаманд бүхий л уул уурхайн төслүүдийн байгаль орчны нөлөөллийн үнэлгээг хянаж залруулга хийх чиг үүрэг бүхий долоохон хүнтэй хэлтэс ажиллаж байгаа бөгөөд эндээс харахад, Монгол улсын уул уурхайн салбарын ач холбогдол болон энэ салбарын байгаль орчин болон хүний эрхийн асуудалд үзүүлдэг нөлөөллийн далайцыг бодолцон энэхүү чухал үүрэг хариуцлагыг гүйцэтгэхэд шаардлагатай хүний нөөцөд нэн даруй хөрөнгө оруулалт хийх шаардлагатай байна.65 НҮБ-ын тусгай илтгэгч Жон Нокс байгаль орчинд нөлөөлөх байдлын үнэлгээ нь бусад өөр тайлангуудаас хуулбарласан шинжтэй, нэр төдий хийгддэг гэдгийг онцлохын зэрэгцээ өөр бусад дараах нийтлэг асуудлыг тодорхойлж шийдвэрлэхийг зөвлөжээ:66 - байгаль орчны стандарт сайн боловч тэдгээрийн хэрэгжилт хангалтгүй; - Байгаль орчин, аялал жуулчлалын яамны төсөв хэт бага, хүн нөөцийн дутагдалтай бөгөөд хэт их ачаалалтай; - байгаль орчны аудит хараат бус, мэргэжлийн түвшинд хэрэгждэггүй бөгөөд байгаль орчны аудитад хяналт тавих үүрэг бүхий нэг л албан хаагч яаманд ажилладаг тул дүрэм, журмыг дагаж мөрдөөгүй тохиолдолд арга хэмжээ авах, хариуцлага тооцох боломж муу; - Мэргэжлийн хяналтын ерөнхий газар зөөврийн шинжилгээний тоног төхөөрөмжгүй ба хангалттай тооны албан хаагч байхгүй; - байгаль орчны эсрэг гэмт хэрэгт ял шийтгэл оногдуулах нь ховор. Байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлого нь “эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах”-д чиглэнэ гэж Үндсэн хуулийн 6.2-т тодорхой заасан учраас байгаль орчинтой холбоотой энд дурдсан болон бусад асуудлыг шийдвэрлэхийг үндсэн хуульт ёс шаардана. Үүнээс гадна авлигыг багасгахгүйгээр аливаа зарчим бүрэн хэрэгжихгүй. “Авлига уур уурхайг зохицуулсан хууль тогтоомжийг үр дүнтэй хэрэгжүүлэхэд томоохон хүндрэл учруулдаг”67 бөгөөд 2015 онд НҮБ-ын Эдийн засаг, нийгэм, соёлын эрхийн хороо шүүх, нийтийн албыг хамааруулан тус улсад авлига давамгайлсан талаар санаа зовнилоо илэрхийлсэн.68 Газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээх. Уул уурхайн салбараас бий болж буй үр өгөөж нь шударгаар хуваарилагдаж буй эсэхэд сэтгэл хангалуун бус байгаагаа иргэд илэрхийлэх болсон. Үүнийг УИХ-ын гишүүн Л.Энх-Амгалан “Өнгөрсөн 29 жилийн турш одоо үнэхээр энэ баялгийн хуваарилалт бол тэгш шударга болж явж чадсангүй. Баян хоосны ялгаа хамгийн том ялгаатай улс орны тоонд орчихоод байж байна. Өнөөдөр 3 хүний 1 нь ядуу ийм л улс” гэж хэлжээ.69 Монгол Улсын нийт хүн амын гуравны нэг нь ядуу бөгөөд зарим бүс нутагт хүн амынх нь 65 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 5 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 66 Жон Нокс, “Тусгай Илтгэгчийн Монгол Улсад хийсэн томилолтынхоо үеэр хүний аюулгүй, цэвэр, эрүүл, тогтвортойорчинд амьдрахтай холбоотой эрхийг хангахад тулгарч буй асуудлуудынталаар гаргасан тайлан,” НҮБ, Ерөнхий Ассамблей, 2018.5.02, 7-8. 67 Мөн тэнд, 14. 68 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, “Concluding observations on the fourth periodic report of Mongolia,” (2015) E/C.12/MNG/CO/4, §11. 69 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 26. 15 бараг тал хувь ядуу байгаа нь үнэн.70 Гэвч, “ашиглалтын эцэст Монголын эрдэс баялгийн үр шим эх орон, ард түмэндээ шударгаар, зохих ёсоор бүрэн хэмжээгээр хүрсэн байх ёстой.”71 УИХ-ын дарга Г.Зандаршатар Үндэсний баялгийн сангийн талаар Үндсэн хуульд заах болсон гол зорилго бол байгалийн баялгийг ашиглахдаа одоо болон ирээдүй үед ашигтай байх явдал гэж тайлбарласан: ...Sovereign wealth fund буюу одоо Үндэсний баялгийн сан гэдэг нэрээр нь аваад. Тэндээсээ бол харин одоо ирээдүй үедээ ашигтай ашиглавал зүгээр... Эрт, эдүгээ, ирээдүй гурван цагт гэсэн нэг ийм өгүүлбэр Үндсэн хуулийн нэр томьёонд байгаа. Ийм учраас ер нь энэ бодит байдал дээрээ түшиглээд байгалийн баялгийг тэр төрийн урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурласан одоо ба ирээдүй үе эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг баталгаажуулсан. Ингээд энэ Норвегийн Үндсэн хуулийн үндсэн санааг аваад энэ ажлын хэсэг боловсруулаад зөвшилцлийн ажлын хэсэг дээр тохирсон.72 Урьд өмнө Монгол Улсад байгалийн баялгийн сан байгуулж ажиллуулж байсан ч учир дутагдалтай байсныг УИХ-ын гишүүд хүлээн зөвшөөрсөн. Жишээлбэл, УИХ-ын гишүүн Л.Энх-Амгалан: Өмнө нь Монгол Улсад баялгийн сан байсан уу гэвэл байсан. Одоо Хүний хөгжлийн сан гэж бид нар байгуулж байсан. Дараа нь Ирээдүйн хөгжлийн сан гэж байгуулсан. Тогтворжилтын сан гэж байгуулсан. Өнгөрсөн хугацаанд бид нар энэ 2010 оноос хойш энэ Хүний хөгжлийн сан, Тогтворжилтын сан, Ирээдүйн хөгжлийн санг ер нь ямар мөнгө төвлөрөөд, ямар мөнгийг ард иргэддээ хуваагаад өгчихөв гэдэг энэ тоо судалгааг нь авч харсан юм. 2010 оноос 2016 оны хооронд бид нар 3.1 их наядыг тараасан байна. 3.1 их наяд. Одоогийн манай төсвийн орлогын гуравны нэгээ бид нар ард иргэддээ бэлэн мөнгө тараагаад өгчихсөн. Иргэдэд олгосон бэлэн мөнгөний тоо 2.6 их наядыг бид нар тараасан байна. …Бэлэн мөнгө ч тараасан, хувьцаа ч тараасан. Хувь хишиг ч ногдуулсан. Гэтэл ард иргэдийн маань ахуй амьдрал үнэхээр дээшилсэн үү. Ядуурал багассан уу. Ажилгүйдэл багассан уу гээд эргээд харахаар үнэхээр чамлалттай байгаад байгаа...73 УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт мөн одоог хүртэл байгуулагдаж ирсэн сангууд байгалийн баялгаас орж ирсэн орлогыг шууд иргэдэд тараадаг эсхүл зүгээр хуримтлуулж хадгалдаг нь учир дутагдалтай байсныг хэлжээ: Урьд нь ...Хүний хөгжил сан байгуулж ...1072 хувьцаа иргэддээ эзэмшүүлээд, нөгөө талдаа …байгалийн баялгийнхаа үр өгөөжөөс орж ирсэн орлогыг шууд ингээд тараадаг байсан. Энэ алдаатай байсан. ...өнөөдрийн байж байгаа Ирээдүйн өв сангийн тухай хуульд бол ...уул уурхайн баялгаасаа олсон орлогоо шууд хуримтлуулаад хадгалаад байгаа. Эрсдэлтэй цаг үе бий болсон тохиолдолд зарцуулна гэдэг байдлаар. Энэ нь бас учир дутагдалтай...74 Үндсэн хуулийн 6.2-т “газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээх” чиглэлийг заасан нь өөрөө түүний агуулгыг илэрхийлдэг. Уг заалтын агуулга цаашдаа “Үндсэн хуульчилсан хууль буюу органик хуулиар” хэрхэн задарч батлагдах вэ гэдэг дээр гурван зүйлийг тусгайлан хэлээд хуралдааны тэмдэглэлд тусгуулж, дараа нь УИХ-ын тогтоолд оруулжээ.75 Нэгд, Үндэсний баялгийн санд “газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөж”-ийг төвлөрүүлнэ. Төвлөрүүлнэ гэдэг нь зөвхөн хадгалаад зогсохгүй өсгөж арвижуулах гэсэн утгатай. Жишээлбэл, УИХ-ын гишүүн Л.ЭнхАмгалан Үндэсний баялгийн сан “арвиждаг, хуримтлагддаг” байх, “эргээд энэ ард түмнийхээ ахуй амьдралыг шийдэж чаддаг ийм л баялгийн зөв хуваарилалт байх ёстой” хэмээсэн.76 Энэ 70 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 3 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 71 Д.Батболд, “Эрдэс баялаг өмчлөл, ашиглалтын талаарх Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал ба эрдэс баялгийн хууль тогтоомжийн тогтолцоо,” Эрх зүй, 2016 №2, Цуврал 34, 77. 72 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 8 дүгээр сарын 23-ны өдөр /Баасан гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 56. 73 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 26. 74 Мөн тэнд, 30. 75 Мөн тэнд, 30. 76 Мөн тэнд, 26. 16 агуулгыг бататгаж УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд “хуримтлуулж,” уг “хуримтлалаа эдийн засгийн эргэлтэд оруулж өсгөдөг, үржүүлдэг, арвижуулдаг” болно гэжээ. 77 2020.01.09-ний өдөр УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолын 1.1.2-т энэ талаар илүү тодруулан “Үндэсний баялгийн сан нь хөгжлийн болон хуримтлалын сан байх бөгөөд стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордын нөөц ашигласны төлбөр, төрийн өмчийн хувьцаа борлуулсны орлого, газрын тос, байгалийн хийн бүтээгдэхүүн хуваах гэрээний орлого, төрийн өмчийн хувьцааны ногдол ашиг, сангийн хөрөнгө оруулалтын цэвэр ашгийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлэх” байдлаар хууль тогтоомжийн төслийг боловсруулж өргөн мэдүүлэх ажлыг зохион байгуулахыг Засгийн газарт даалгасан. Хоёрт, Үндсэн хуулийн 6.2-т зааснаар Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлсэн үр өгөөжөөс тэгш, шударга хүртээхэд чиглэнэ. Үүний агуулгыг УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт дараах байдлаар тайлбарласан: “Үүнийхээ тодорхой хувийг нь ард иргэддээ тэгш шударгаар бас хүртээдэг байя. Тодорхой хувийг нь …Монгол Улсын… хөгжил дэвшил, ирээдүй хойч үр хойч үедээ бас зориулж зарцуулахаар бас хадгалдаг байх ийм байдлаар ажиллана.”78 Гуравт, “газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээх” зарчим зохистой хэрэгжихэд уг сангийн засаглал, ил тод байдал, олон нийтийн оролцоо, хяналт чухал гэдгийг ойлгож байсан. Тиймээс, 2020.01.09-нд УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолын 1.1.3-т “сангийн хөрөнгийн удирдлагын компани уг сангийн хөрөнгийн удирдлагыг хараат бусаар бие даан хэрэгжүүлэх, компанийн болон сангийн удирдлагын сайн засаглалыг хэвшүүлэх, сангийн үйл ажиллагаанд олон нийтийн хяналтыг зохистой хэлбэрээр хэрэгжүүлэх бөгөөд сангийн хөрөнгийн үр өгөөжийг одоо ба ирээдүй үеийн иргэддээ хүртээхдээ тэгш байдал, шударга ёсны зарчмыг дээдлэх, сангийн хөрөнгийн удирдлагын компанийн давуу эрхийн хувьцааны ногдол ашиг олгох” зарчмыг баримтлан хууль тогтоомжийн төслийг боловсруулж өргөн мэдүүлэх ажлыг зохион байгуулахыг Засгийн газарт даалгасан. Уул уурхайн салбараас олсон орлогыг үе хооронд болон нийгмийн давхарга хооронд шударга, тэгш хуваарилах, улсын хөгжлийн урт хугацааны бодлогыг хангахад “Үндэсний баялгийн сан” (Sovereign Wealth Fund) чухал гэж Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахаас өмнөх судалгаанууд дүгнэсэн байдаг. Макро эдийн засгийг тогтворжуулах болон үе хоорондын эрх тэгш байдлыг хангах зорилготой сантай байхыг НҮБ-ийн тусгай илтгэгч дэмжсэн. 79 Байгалийн баялгийн нөөц ихтэй 40 гаруй орон баялгийн сан байгуулан, уул уурхайн орлогыг үр ашигтай ашиглах хэрэгсэл болгон ажиллуулж”80 байгаа. Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн хэлэлцүүлгийн явцад ч “Байгалийн баялгийн орлогыг харьцангуй ижил тэгш хуваарилахын тулд байгалийн баялгийн сан байгуулж, тэр сангийн удирдлага, үйл ажиллагаа нь Норвегийн баялгийн сангийн жишгээр харьцангуй бие даасан, Засгийн газраас аль болох хараат бус байх тусмаа улс төрийн нөлөөллөөс ангид, үр өгөөж нь өндөр байх магадлалтай юм” хэмээн эдийн засагч Д.Жаргалсайхан байр сууриа илэрхийлж байсан.81 “Норвегийн Засгийн газрын тэтгэврийн сан, Австралийн Ирээдүй сан, Кувейтийн 77 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 24; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 25, 30. 78 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 24; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 25. 79 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 5 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 80 Мөн тэнд. 81 Д.Жаргалсайхан, “Баялгийн сан – 2050,” Jargal DeFacto, 2019.09.08, http://www.jargaldefacto.com/article/bayalgiin-san-2sh5sh-ond 17 хөрөнгө оруулалтын сан, Солонгосын хөрөнгө оруулалтын корпораци, Азербайжаны Үндэсний газрын тосны сан зэрэг нь Үндсэн хуульд ерөнхий заалт оруулж, бие даасан хуультай” байхаар зохицуулсан гэжээ.82 Байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрхийг эдлүүлэх. Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр “Иргэн эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийнхээ хүрээнд газрын хэвлийн баялгийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрхтэй.” УИХ-ын дарга Г.Зандаршатар үүний агуулгыг “Бүх орд газруудын талаар байгаль орчинд үзүүлэх үр өгөөж, үзүүлэх нөлөөллийн талаар иргэн бүр мэдэх эрхтэй гэж зааж өгч байгаагаараа Оюу Толгойн төсөл ч байдаг юм уу, Тавантолгойн том төслийг хэлэлцүүлэхдээ ард нийтээрээ хэлэлцүүлнэ. Ингээд нээлттэй ил тод байх юм бол тэнд хулгай зэлгий байхгүй болно” гэж тайлбарласан.83 Мөн, УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “…Үнэхээр энэ байгалийн баялгийг ашиглаад байгаль орчиндоо, ирээдүй хойч үедээ, хүнийхээ, ард иргэдийнхээ эрүүл мэндэд сөргөөр нөлөөлөх үү, үгүй юу гэдгийг мэдэж байж байгалийн баялгийг ашигладаг байх уу, ашигладаггүй байх уу гэдэг асуудлаа шийдэх гэх мэтийн маш тодорхой, ...өнөөдрийн Үндсэн хуулиас илүү сайжирсан сайн заалтууд орж ирж байгаа” гэж хэлсэн.84 “Газрын хэвлийн баялгийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх” эрх нь Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 16.17-д буй “мэдээлэл хайх, хүлээн авах” үндсэн эрхэд багтаж буй боловч уг эрхийн тусгайлан Үндсэн хуулийн 6.2-т нэмж тодруулсан нь уул уурхайн салбарыг голлосон эдийн засгийн загварын байгаль орчинд сөргөөр нөлөөлөх болсон нөхцөлд түүний ач холбогдлыг тодруулж өгсөн буй хэрэг. Учир нь, “уул уурхай улс орны эдийн засагт ихээхэн хувь нэмэр оруулдаг боловч агаар, ус бохирдуулах, газар доорх усны эх үүсвэрийг хэтрүүлэн хэрэглэх, бэлчээрийн газрыг сүйтгэх зэрэг байгаль орчны ноцтой асуудлуудыг үүсгэдэг.”85 Иймээс, байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрхийн ач холбогдолтой. Энэ талаар НҮБ-ын тусгай илтгэгч Жон Нокс ингэж хэлжээ: Хүн бүрийн мэдээлэл хайх, хүлээн авах, түгээх эрхэд байгаль орчны талаар мэдээлэл олж авах нь ч мөн хамаарна (A/HRC/37/59, хавсралт, тогтолцооны зарчим 7). Байгаль орчны мэдээлэлд олон нийтийн оролцоог хангах нь хувь хүмүүст байгаль орчинд учруулсан хор нөлөө нь тэдний амьд явах, эрүүл байх зэрэг эрхүүдийг хэрхэн доройтуулдаг болохыг ойлгох боломжтой болгодог. Мэдээлэл олж авах эрх нь тэдний үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх, эвлэлдэн нэгдэх, оролцох, эрхээ сэргээлгэх зэрэг бусад эрхээ эдлэхэд дэмжлэг үзүүлдэг. Төр байгаль орчны талаарх мэдээллийг тогтмол цуглуулж, шинэчилж, тарааж, мөн аливаа хүн эсвэл байгууллагын хүсэлтээр, ямар нэгэн хууль зүйн буюу бусад сонирхол үзүүлэх шаардлагагүйгээр төрийн эрх бүхий байгууллагуудад байгаа байгаль орчны талаар мэдээллийг бага зардлаар, үр дүнтэйгээр, хурдан хугацаанд авах боломжтой байлгах хэрэгтэй.86 “Хэвлэн нийтлэх” эрх чөлөө нь “үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх” эрх чөлөөнд багтдаг боловч түүний буюу чөлөөт хэвлэлийн ардчилсан нийгэмд гүйцэтгэдэг чухал чиг үүргийг тодруулах үүднээс Үндсэн хуулийн 16.16-д “үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх” төдийгүй “хэвлэн нийтлэх” эрх чөлөөг онцгойлон заасан. Үүнтэй адилхан “газрын хэвлийн баялгийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх”-ийг Үндсэн хуулийн 6.2-т онцгойлон зааж баталгаажуулж өгсөн. Байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлогыг тодорхойлоход урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлах, одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах 82 С.Асланбек, “Монгол Улсын Үндсэн хууль дахь үндэсний баялгийн сангийн тухай зохицуулалт ба олон улсын туршлага,” (2019.12.31), 7, http://legaldata.mn/b/651 83 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 8 дүгээр сарын 23-ны өдөр /Баасан гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 56-57. 84 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 25. 85 Жон Нокс, “Тусгай Илтгэгчийн Монгол Улсад хийсэн томилолтынхоо үеэр хүний аюулгүй, цэвэр, эрүүл, тогтвортойорчинд амьдрахтай холбоотой эрхийг хангахад тулгарч буй асуудлуудынталаар гаргасан тайлан,” НҮБ, Ерөнхий Ассамблей, 2018.5.02, 16. 86 Мөн тэнд. 18 эрхийг нь баталгаажуулах, газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг хуримтлуулж арвижуулах, уг хуримтлалаас одоо төдийгүй ирээдүй хойч үед зориулж тэгш, шударга хүртээмжтэй хуваарилах, түүний байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрхийг эдлүүлэх зохицуулалтыг Үндсэн хуульд оруулсан нь “1992 оны Үндсэн хуулиас илүү ялгаатай, эдийн засгийн” зарчмыг илүү тусгаж баяжуулж өгсөн ач холбогдолтой.87 Үндсэн хуулийн 25.1.2-т зааснаар “төрийн дотоод, гадаад бодлогын үндсийг тодорхойлох” нь УИХ-ын онцгой бүрэн эрх учраас УИХ энэ бүрэн эрхийнхээ хүрээнд байгалийн баялаг ашиглах бодлогод баримтлах дээрх зарчмыг хэрхэн хангах вэ, Үндэсний баялгийн санг хэрхэн зохицуулах вэ гэдгийг шийдвэрлэнэ. Эдгээр зарчим тус бүрийг хэрхэн ойлгож хэрэгжүүлэх вэ гэдэг дээр хэд хэдэн хувилбар гарч болох ч эдгээрээс Үндсэн хуулийн бусад зарчим, заалтад илүү нийцсэн, хамгийн үндэслэл бүхий тайлбарыг нь сонговол зохилтой. Эдгээр зарчмын тухай ийнхүү хүлээн зөвшөөрөгдөх тайлбар юу байх вэ, тэдгээрт нийцүүлэн Үндэсний баялгийн санг хэрхэн зохицуулах вэ гэдэг дээр тусгайлан судалгаа хийгдэх шаардлагатай. IV. Стратегийн ач холбогдол бүхий ашиг малтмалын орд ашигласны үр өгөөж 2019.06.06-нд УИХ-ын нэр бүхий 62 гишүүний өргөн мэдүүлсэн төсөлд стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд (стратегийн орд)-ын талаарх заалт байхгүй байсан. Гэвч, Ерөнхийлөгч болон УИХ-ын зарим гишүүний зүгээс ийм заалтын хувилбаруудыг удаа дараа санал болгож, улмаар УИХ тэдгээрийн саналын агуулга, томьёоллыг өөрчлөн баталсан. Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн 2019.07.16-нд өргөн мэдүүлсэн төслийн 6.2-т дараах байдлаар заасан байсан: Газрын хэвлийн баялагийг төрөөс олгосон тусгай зөвшөөрлийн үндсэн дээр Монгол Улсын хуулийн этгээдэд энэ зүйлд заасан зарчмын дагуу ашиглуулж болно. Онцгой ач холбогдол бүхий газрын хэвлийн баялагийг төр хамтран ашиглах тохиолдолд гарах зардлыг хөрөнгө оруулагч хариуцах бөгөөд татварын дараах ашгийн тавин нэгээс доошгүй хувь нь Монгол Улсын төрд ногдоно. Хөрөнгө оруулагчийн зардал бодитой байна. Хөрөнгө оруулагчийн зардалд төр хяналт тавьж ард түмэнд тайлагнана. Газрын хэвлийн баялагийг хөрөнгө оруулагчтай хамтран ашигласны орлогыг баялагийн санд төвлөрүүлж, зарцуулна. Байгалийн баялагийг ашиглах болзол, баялагийн сангийн зохион байгуулалт, үйл ажиллагааны журмыг хуулиар тогтооно.88 Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулга ийм заалт санал болгосон ч түүний ахалсан Зөвшилцлийн ажлын хэсгээс гаргасан саналд Үндсэн хуулийн 6.2-т стратегийн ордыг ашиглаж төлсөн “татварын дараах ашгийн 51 хувиас доошгүй нь төрд ногдоно” гэдэг утгатай заалтыг багтаагаагүй. Ерөнхийлөгч Х.Баттулга ийм агуулгатай заалтыг батлуулахын төлөө байр сууриа хүчтэй илэрхийлээгүй. УИХ-ын Л.Болдын хэлснээр “Ерөнхийлөгч ...энийгээ огт яриагүй. Энэнээсээ татгалзчихсан,” УИХ-ын гишүүн Т.Аюурсайханы хэлснээр Ерөнхийлөгч энэ заалтын төлөө “шахалт” үзүүлээгүй.89 2019.08.23-ны ТББХ-ны хуралдаан дээр УИХ-ын гишүүн Ж.Батзандан, Л.Болд нар Ерөнхийлөгчийн дээрх саналыг дэмжин төслийн 6.2-т “Баялгийн сан байгуулж, стратегийн ордын тавин нэгээс доошгүй хувийг ард түмэнд өмчлүүлнэ” гэсэн өгүүлбэр нэмэх саналыг дэмжье гэсэн санал хураалт явуулахад зөвшөөрсөн 3, татгалзсан 9 санал өгч, дэмжигдээгүй.90 Түүнчлэн, УИХ-ын гишүүн Ц.Даваасүрэн, Ч.Улаан нарын төслийн 6.2-т “Стратегийн ордын тавин нэгээс доошгүй хувь нь ард түмний мэдэлд байж, төр эзэмшинэ” гэсэн өгүүлбэр нэмэх 87 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 84-85. 88 Энэхүү төсөлд “баялагийг,” “баялагийн” гэж алдаатай бичсэн байгааг тэр хэвээр нь ишлэв. Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулга, Монгол Улсын үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, 2019.07.16, https://president.mn/10139/ 89 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 12-13. 90 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 8 дүгээр сарын 23-ны өдөр /Баасан гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 6. 19 саналыг дэмжье гэсэн санал хураалт явуулахад зөвшөөрсөн 1, татгалзсан 11 санал өгч, мөн л дэмжигдээгүй.91 2019.09.07-ны нэгдсэн хуралдаан дээр Т.Аюурсайхан нарын 20 УИХ-ын гишүүн 92 стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахад “төрийн оролцоог олонхи нь байхаар буюу түүнтэй дүйцэхүйц үр өгөөж хүртэхээр” хуулиар тогтоох заалт оруулах санал гарган гарын үсэг зурж УИХ-ын даргад гардуулан өгсөн. Эдгээр 20 гишүүн өөрсдийнх нь энэ саналыг тусгахгүй бол Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг бүхэлд нь дэмжихгүй мэт ойлгогдсон. Жишээлбэл, УИХ-ын гишүүн Л.Болд “...стратегийн ордуудын 51-ээс дээш хувийг ард түмэнд өмчлүүлэх үр ашгийг нь хүртээх ...энэ санал дээр бид нар хатуу зогсож байгаа” гэдгээ хэлсэн. 93 Мөн, УИХ-ын гишүүн Ц.Гарамжав тайлбарлахдаа: “энэ томоохон стратегийн ордуудын цаашдын олборлолт, ашиглалт дээр ямар ч хөрөнгө оруулалт бай гадаад, дотоодын хөрөнгө оруулалт орсон ч байсан үүнийхээ 51 хувийг одоо улс төрдөө мэдэлдээ авъя гэсэн ийм саналыг бид бүгд гарын үсэг зураад ингээд өгсөн байгаа. Тэгэхээр энийг яаж шийдвэрлэх вэ? ...Энэ талаар хариулт авахыг хүсэж байна.” 94 Энэ асуултад УИХ-ын дарга Г.Занданшатар “санал гаргасан гишүүд… энэ томьёолол дээр сайн ажиллаж, нухацтай бодож бас эрх зүйн үр дагавар нь Үндсэн хуульд сөргөөр нөлөөлөхгүй байхаар. Тэгээд ард түмэндээ хамгийн ашигтай, улс оронд ашигтай ийм хэлбэрээр өөрчлөн найруулалтыг хийх нь зүйтэй” гэж хариулсан.95 2019.09.09-ний ТББХ-ны хуралдаан дээр Т.Аюурсайхан нарын 20 гишүүн төслийн 6.2-т “Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлж төрийн оролцоог олонхи нь байхаар буюу түүнтэй дүйцэхүйц үр өгөөж хүртэхээр хуулиар тогтооно” гэж найруулах гэсэн санал гаргасан ч уг санал дэмжигдээгүй.96 Энэ саналыг дэмжээгүй гурван үндэслэл яригдсан. Нэгд, энэ санал нь нь “шууд компани байгуулагдахдаа 51-ээс доошгүй хувь нь төр байна гэсэн тийм агуулгаар яваад байна” гэж зарим гишүүн үзсэн.97 Үндсэн хуульд энэ заалтыг тусгавал стратегийн ордыг ашиглах зорилгоор компани байгуулахад түүний 51-ээс дээш хувийг төр заавал өмчлөх, төрийн өмчит компани болох, захирлыг томилох болох бөгөөд үүнийг зохистой эсэхэд гишүүд эргэлзсэн. Хоёрт, Т.Аюурсайхан нарын 20 гишүүний саналыг хүлээн авбал гадна дотнын хөрөнгө оруулалт зогсох, эдийн засагт сөргөөр нөлөөлөх эрсдэлтэй гэж ойлгосон. Гадаадын болон дотоодын хөрөнгө оруулагчид “бүх хөрөнгөө гаргаад, бүх зардлаа гаргаад, орд ашиглахдаа төрд мэдүүлчхээд 51 хувиас дээш байна гэдэг нь төрийн өмчит компани болгочхоод төрийн өмчит компанийн одоо гүйцэтгэх захирал томилогдоод, тэгээд өөрөө бүх хөрөнгөө гаргачхаад гаднаас нь хараад суугаад ингээд одоо ордыг ашиглана гэж байхгүй ээ гэдэг байдлаар гишүүд нэлээн ярьсан.” 98 Гуравт, стратегийн ордыг хэрхэн ашиглах талаар хэт хатуу заалт Үндсэн хуульд оруулах нь сөрөг үр дагавар үүснэ гэсэн. Жишээлбэл, стратегийн ордын 51-ээс дээш хувийг төр заавал өмчлөхөөр Үндсэн хуульд тусгавал үүнээс илүү ашигтай хувилбарыг хууль эсхүл гэрээгээр зохицуулах боломжийг бүр мөсөн хааж магадгүй гэж яригдсан. УИХ-ын гишүүн Д.Лүндээжанцан “Шууд махан тоо тавих нь бол одоо Үндсэн хуульдаа бол зохимжгүй,” “яг 51 хувиас дээших нь ийм байна гээд 91 Мөн тэнд, 7. УИХ-ын гишүүн Т.Аюурсайхан, Б.Бат-Эрдэнэ, Ж.Батзандан, Л.Болд, Х.Болорчулуун, А.Сүхбат, Ц.Гарамжав, Д.Ганболд, Ч.Улаан, Д.Тэрбишдагва, М.Билэгт, Ж.Бат-Эрдэнэ, О.Батнасан, Г.Солтан, Д.Сарангэрэл, Б.ЭнхАмгалан, Ц.Даваасүрэн, Л.Энхболд, Х.Баделхан, О.Содбилэг. 93 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 7-ны өдрийн /Бямба гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 31. 94 Мөн тэнд, 44. 95 Мөн тэнд. 96 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 09-ний өдөр /Даваа гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 8. 97 Мөн тэнд, 54. 98 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 14. 92 20 заахаар, зарим юм нь хаягдах гээд байна” гэж хэлсэн.99 Мөн, УИХ-ын гишүүн Н.Энхболд “...тэр тоо тавих энэ тэрийг бол буруу л гэж бодож байгаа. Бид нар 51 хувь байтугай 34 хувиараа гэрээ хийчхээд, одоо тэрнийхээ цаана гарч чадахгүй тэгээд хамгийн хүнд байдал учирчхаад явж байгаа шүү дээ. 34 хувийнхаа мөнгийг гаргаж чадахгүй зээл авчхаад, тэрнээсээ болоод асуудалд орчихсон явж байгаа. Цаашдаа 51 хувиа өөрсдөө эзэмшинэ. Өөрсдөө мөнгөө гаргана гэвэл энэ тэгээд явах юм уу?” гэж хэлсэн. 100 Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа төрийн оролцоог олонхи байх хатуу заалтыг Үндсэн хуульд оруулахаас татгалзсан нь ашигт малтмал ашиглах талаарх дэлхий нийтийн чиг хандлагад нийцсэн шийдвэр байсан. Олон улсын эрх зүй судлаачдын сүүлийн үеийн чиг хандлагаас харвал Байгалийн баялаг дахь бүрэн эрхийн зарчим эзэн орны ард түмний сайн сайхан байдал, тусын тулд ашиглагдах шаардлагатай гэдгийг нэгэн дуугаар хүлээн зөвшөөрч энэ талаар гарсан НҮБ-ын тогтоол, шийдвэрүүдийг хэрэгжүүлэх нь зүйтэй болохыг дурдсаар байна. Гэвч нэгэнт гадаадын хөрөнгө оруулалтыг татах улс орнуудын өрсөлдөөн хүчтэй болсон өнөө үед байгалийн баялаг ашиглах үйл явцад үйлдвэрлэгч, хөрөнгө оруулагчтай эн зэрэгцэн өдөр тутмын удирдлагын үйл ажиллагаанд оролцох замаар энэ зарчмыг хэрэгжүүлэхийг эн тэргүүний зорилгоо болгох бус харин “хяналт” хэмээх ойлголтын хүрээнд харж, байгаль орчинд ээлтэй, нийгмийн хариуцлагатай бизнесийн тогтолцоог төлөвшүүлэх, ажилгүйдлийг багасгах, орчин үеийн шинэлэг технологийн эзэмшигч болон үлдэх, жижиг дунд бизнес эрхлэгчдээ дэмжин тэтгэх, сургах боловсруулах, цаашид өөрсдийн хүчин чадлаар уул уурхайн үйлдвэрлэл эрхлэхүйц чадавхитай боловсон хүчинтэй болж үлдэх зэрэг стратегийн чанартай, улс орныхоо тогтвортой хөгжлийг дэмжих, бодлогын шийдлүүдийн хэрэгжилтийг хангасан эрх зүйн зохицуулалт бүхий хөрөнгө оруулалтын гэрээ байгуулах эх сурвалж, хууль зүйн үндэслэл болох талаас нь уг зарчмыг тайлбарлах цаг нэгэнтээ иржээ.101 Эндээс үзэхэд байгалийн баялаг дахь эзэн орны бүрэн эрхийн зарчмыг тайлбарлахдаа төрөөс байгалийн баялгийг олборлож буй хуулийн этгээдийн өмчлөлийн 51-ээс дээш хувийг эзэмших, улмаар тэр хэмжээгээр ашгийг шууд бий болгох эсхүл өдөр тутмын удирдлагын үйл ажиллагаанд оролцохыг цорын ганц сайн хувилбар гэж үзэхээс татгалзаж, харин уг зарчмыг илүү уян хатан, бодитойгоор тайлбарлаж хөгжүүлж буй ажээ. 2019.09.09-ний ТББХ-ны хуралдаан дээр УИХ-ын гишүүн Д.Лүндээжанцан, Д.Тогтохсүрэн нарын төслийн 6.2-т “Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн төрийн оролцоог хуулиар тогтооно.” гэсэн 4 дэх өгүүлбэр нэмэх гэсэн өөр нэгэн хувилбарыг санал болгосон. Уг санал ч мөн дэмжигдээгүй (нийт 14 саналаас 12 нь зөвшөөрч, 2 нь татгалзсан).102 Энэ хуралдаанд дээрх саналууд дэмжигдээгүйтэй холбогдуулан Н.Энхболд гишүүн “Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх, ашиглалтын үр өгөөжийн дийлэнх нь Монгол Улсад ноогдох зарчимд нийцүүлэн олонх гэдэг үг оруулалгүйгээр нэгдүгээрт, ард түмний мэдэлд байна, хоёрт, үр өгөөжийнх нь дийлэнх нь Монголд ирж байх ёстой. Энэ хоёр зарчимдаа нийцүүлээд тэгээд хуулиар тогтооно гээд явчихвал энэ чинь бүгд хүлээж авахаар хувилбар болчих юм биш үү.” гэсэн санал гаргасан.103 2019.09.10-ны ТББХ-ны хуралдаан төслийн 6.2-т “Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн түүний үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх эрх зүйн үндсийг 99 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 09-ний өдөр /Даваа гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 41-42. 100 Мөн тэнд, 44. 101 Н.Баярмаа, “Байгалийн баялаг дахь эзэн орны байнгын бүрэн эрхийн зарчим болон уул уурхайн эрх зүй дэх техник эдийн засгийн үндэслэлийн хууль зүйн үр дагаварын талаар товч авч үзэх нь,” Хууль дээдлэх ёс, 2013 №2(42), 78-79. 102 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 09-ний өдөр /Даваа гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 7. 103 Мөн тэнд, 51. 21 хуулиар тогтооно” гэсэн саналыг дэмжье гэсэн санал хураалт явуулаад 14 гишүүн зөвшөөрч, 0 гишүүн татгалзсан тул 100 хувийн саналаар дэмжигджээ.104 Уг заалтыг 2019.09.11-ний нэгдсэн хуралдаанд оролцсон 60 гишүүнээс 56 нь, ТББХ-ны 2019.11.13-ны хуралдаанд оролцсон 15 гишүүнээс 13 нь, 2019.11.14-ний нэгдсэн хуралдаанд оролцсон 64 гишүүнээс 62 нь тус тус дэмжсэн тул эцэслэн батлагдсан. Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглах талаарх энэхүү заалтын үзэл баримтлалыг ТББХ-ны болон нэгдсэн чуулганы хуралдааны тэмдэглэлд үндэслэн тодорхойльё. Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд. 2006 оны Ашигт малтмалын тухай хуулийн 4.1.12-т “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд” гэж “үндэсний аюулгүй байдал, улсын эдийн засаг, нийгмийн хөгжилд нөлөөлөх хэмжээний, эсхүл жилд Монгол Улсын дотоодын нийт бүтээгдэхүүний таван хувиас дээш хэмжээний бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэж байгаа буюу үйлдвэрлэх боломжтой ордыг” ойлгоно гэсэн. Үндсэн хуулийн 6.2-т буй “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд” гэдгийг үүний дагуу ойлгож баталсан. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт энэ талаар хэлэхдээ: ...өнөөдрийн хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа Ашигт малтмалын тухай хуульд тодорхойлсон тодорхойлолтоор оруулж ирж байгаа. Өөрөөр хэлбэл, стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд гэж үндэсний аюулгүй байдал, улсын эдийн засаг, нийгмийн хөгжилд нөлөөлөх хэмжээний эсвэл жилд Монгол Улсын дотоодын нийт бүтээгдэхүүний 5 хувиас дээш хэмжээний бүтээгдэхүүн үйлдвэрлэж байгаа буюу үйлдвэрлэх боломжтой ордыг гэж. …энэ ойлголтыг өөрчлөх боломжгүй болж өгч байгаа юм… Тэгэхээр энэ тодорхойлсон тодорхойлолтын хүрээнд л асуудал яригдана. Тийм болохоор хэрвээ үүнээс бултуулаад, зувчуулаад ямар нэг байдлаар Засгийн газар Ашигт малтмалын тухай хуульд стратегийн ордын тодорхойлолтыг өөрчлөх, ашигт малтмалын тухай хуульдаа өөр байдлаар томьёолох гэж оролдох юм бол энэ чинь өөрөө Үндсэн хууль зөрчсөн асуудал болно.105 УИХ Ашигт малтмалын тухай хуулийн 4.1.12-т буй “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд”-ын тодорхойлолтыг өөрчлөх бүрэн эрхтэй тул уг ордыг ямар шалгуураар тодорхойлох вэ гэдгийг УИХ хуулиар шийдвэрлэх боломжтой. Иймээс, УИХ-ын гишүүн Ш.Раднаасэд Ашигт малтмалын хуулийн 4.1.12-т заасан “энэ стратегийн ордыг чинь өөрчилчихвөл Үндсэн хуулийн чинь стратегийн орд энэндээ уягдаад явах нь байна шүү”106 гэж анхааруулсан. Нэр томьёо дээр зарим нэг нь гадаад үг хэрэглэлээ гэж шүүмжилдэг. Ийм нэр томьёо хэрэглэх болсон үндэслэлийг УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт тайлбарлахдаа: “Стратегийн бүтээгдэхүүн, стратегийн ач холбогдол хөгжлийн стратеги гээд бид нар дандаа хөгжлийн алсын хараа, хөгжлийн бодлого, хэтийн бодлого гэсэн агуулгаар нь хэрэглээд, ойлгоод сурсан. Тийм болохоор бид нар стратегийн орд гэдэг ойлголтыг тийм ойлголтоор нь тийм үү, хэтийн хөгжлийн бодлогын гэсэн агуулгаар нь ойлгоорой.” 107 Түүнчлэн, “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд” гэж тухайн үед Ашигт малтмалын тухай хуульд тусаж олон жил хэрэглэгдсэн нэр томьёо юм. Мөн, прокурор, командлагч зэрэг гадаад үг Үндсэн хуульд бий тул ердийн хуульд орж олон жил хэрэглэж хэвшсэн гадаад үгийг Үндсэн хуульд оруулж болох талтай. Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордын үр өгөөж. УИХ-ын гишүүд үр өгөөж гэдгийг нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж гэж ойлгож баталсан бөгөөд үүнийг тооцоход харгалзах хүчин зүйл, аргачлалын үндсийг хуулиар тогтоон хөгжүүлнэ гэж ойлгосон. Юуны өмнө үр өгөөж бол бүх төрлийн татвар, төлбөр, хураамж, төлбөр, ногдол 104 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 2. 105 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 23, 27. 106 Мөн тэнд, 24. 107 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 30. 22 ашгаас бүрдэнэ гэсэн арай явцуу үзэл баримтлал (хаалттай жагсаалт) яригдсан. Тухайлбал, УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “үр өгөөж” гэдгийг ийм үзэл баримтлалаар удаа дараа илэрхийлсэн нь хуулиар үр өгөөжийг тодорхойлоход шийдвэрлэх үүрэгтэй. Тэрээр “Сангийн яамныхантай холбогдсон. Ер нь бас олон улсын гэрээ хийж байгаа одоо энэ туршлага, янз янзын байдлаар харахад үр өгөөж гэдэг ойлголтыг бол татвар, хураамж, төлбөр, ашгаас, ноогдол ашгаас бүрдэнэ гэдэг байдлаар ойлгож оруулж байгаа. Энийг ...ингээд протоколд албан ёсоор тэмдэглүүлчихье” гэж хэлсэн.108 “Үр өгөөж” гэдгийг “нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж” гэж үзэж “татвар, хураамж, төлбөр, татварын дараах ногдох ашиг гэсэн өргөн ойлголтоор” баталсан бөгөөд яг энэ агуулгаар нь цаашид “органик хууль буюу үндсэн хуульчилсан хууль”-д суулгаж өгөх ёстой гэж тэрээр хэлж байв.109 Ажлын дэд хэсгийн гишүүн Ц.Товуусүрэн бас “Онцгой/стратегийн/ ач холбогдол бүхий ашигт малтмалыг ашиглахдаа түүнээс орох татвар, төлбөр, хураамж, ногдол хувь, эсхүл ногдол ашгийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байхаар холбогдох гэрээ хэлцлийг үйлдэх юм байна” гэж хэлсэн.110 Үр өгөөжид багтдаг элементүүдийн нэг болох ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөрийг манайд “харьцангуй бага хэмжээтэй” тогтоож ирсэн 111 учраас үүнийг илүү бодитой тогтоох шаардлага ч яригдах нь зүй ёсны хэрэг. Жишээлбэл, “зах зээлийн үнэд суурилсан хөвөгч роялти хэрэглэх хувилбарыг сонгох” шийдэл байж болох бөгөөд уг системийг “Монголд үйл ажиллагаа явуулдаг хэд хэдэн уул уурхайн бизнесс амжилттай хэрэгжүүлж байна.”112 Үр өгөөж гэдэгт стратегийн ордыг ашигласнаас төрд төлж байгаа татвар, ашигт малтмалын төлбөр, ногдол ашгаас гадна Монголоос авч буй ажилчдын тоо, бараа-үйлчилгээ, эдийн засагт оруулж буй хувь нэмэр зэрэг багтана гэж арай өргөн үзэл баримтлал ч яригдсан.113 Ийм өргөн агуулгыг илэрхийлсэн гишүүд хэд хэд байв. Жишээлбэл, УИХ-ын гишүүн Д.Оюунхорол “үр өгөөж гэдэг асуудлыг органик хуулиараа бол маш сайн, зөв тайлбарлаж өгөөрэй” гэж хэлээд дараахыг протоколд тэмдэглүүлсэн: Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн түүний үр өгөөжийн дийлэнх нь гэдэг үгний цаана бид бас энэ эдийн засгаа боомилчих, нөгөө талаас гадна, дотнын хөрөнгө оруулагчдыг үргээчих ийм заалт болчих вий гэсэн санал байна. Өгөөж гэдэгт бол нэлээн том агуулга орно. Эдийн засгийн үр өгөөжийг ард түмэндээ яаж хүргэх вэ гэдэг энэ тодорхой механизмыг органик хуулиараа маш их тодорхой болгож зааж өгөх байх аа гэж бодож байна. Түүнээс биш ард түмний нэрээр популизм хийдэг, нөгөө талаас том төсөл хөтөлбөрүүдээ гацаах, нөгөө талаас эдийн засагтаа ийм хүндрэл үүсгэх тийм нөхцөл байдал үүсчих вий гэдгээс болгоомжилж байна... үр өгөөж гэдгийг өргөн агуулгаар нь авч 108 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 6; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны Намрын ээлжит чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 11 дүгээр сарын 13-ны өдөр /Лхагва гараг/ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 44; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 12; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 70-71; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 71. 109 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны Намрын ээлжит чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 11 дүгээр сарын 13-ны өдөр /Лхагва гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 44; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 71. 110 Ц.Товуусүрэн, “Үндсэн хуулийн 6.5-д “гадаадын иргэн, хуулийн этгээдэд газрыг өмчлүүлэхгүй, эзэмшүүлэхгүй” гэж заасан байдаг,” Gereg, 2020.07.07, https://gereg.mn/news/58843 111 Д.Батболд, “Эрдэс баялаг өмчлөл, ашиглалтын талаарх Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал ба эрдэс баялгийн хууль тогтоомжийн тогтолцоо,” Эрх зүй, 2016 №2, Цуврал 34, 82. 112 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 8 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 113 О.Мөнхсайхан: “УИХ-ын сонгуультай ард нийтийн санал асуулгыг хамт явуулбал Үндсэн хуулийн өөрчлөлт унах магадлалтай,” Ikon.mn 2019.09.23, https://ikon.mn/opinion/1ohj; О.Мөнхсайхан: Гурван парламент дамжсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг баталлаа, Өдрийн сонин, 2019.11.18. 23 үзэж байгаа бол тайлбараа зайлшгүй шаардлагатай.114 органик хуулиараа маш дэлгэрэнгүй бичиж, зааж өгөх УИХ-ын дарга Г.Занданшатар нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж гэдэг нь олон хүчин зүйлээр тооцогдож болох агуулгатайг дараах байдлаар илэрхийлсэн: “төрд унах өгөөж нь олонх байна гэсэн энэ агуулгаар олонх нь давамгайлах байдлаар төрийн оролцоотой, тэрний үр, өгөөжийн роялти нь байна уу, татварын дараах ашиг нь байна уу. Өөр бусад орлогууд нь юу байдаг юм. Газрын хэвлийн орлого, татвар ашигт малтмал ашигласны нөөцийн төлбөр энэ тэр нийлээд 50-иас дээш хувь байх ёстой юм шүү гэсэн ийм зарчмын агуулгатай зүйлд оруулж байгаа...” 115 Мөн, УИХ-ын гишүүн Ш.Раднаасэд “Түүний дийлэнх хувь нь ард түмэнд үр ашиг нь наалдаж байх ёстой. Тэр татвараараа байна уу, тэр хураамжаараа байна уу? Эсвэл тэр тохирсон ноогдол ашиг, хувь хэмжээгээрээ байна уу. Тэгж байж энэ Үндсэн хуулийн чинь өөрийнх нь амин сүнс энд орших юм”116 гэж байр сууриа хэлжээ. Тийм ч учраас, 2020.01.09-нд УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолын 1.1.1-д “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд ашигласны үр өгөөж /татвар, ашиг гэх мэт/-ийн дийлэнх” гэж бичсэн нь үр өгөөж гэдэгт татвар, ашгаас гадна бусад зүйл багтах боломжтой гэдгийг хүлээн зөвшөөрч, өргөн үзэл баримтлал буюу нээлттэй жагсаалтын зарчмыг тусгасан. Үр өгөөж гэдгийг нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж гэсэн өргөн агуулгаар ойлгож хэрэгжүүлж ирсэн практик Монгол Улсад байна. Жишээлбэл, дэд бүтэц бий болгох нь нүүрсний ордны эдийн засгийн үр өгөөжийг дээшлүүлдэг гэж Засгийн газар 2018 онд үзсэн. 117 Мөн, эдийн засагчдын хувьд үр өгөөж гэдгийг өргөн агуулгаар тодорхойлдог. Жишээлбэл, МУИС-ийн Эдийн засгийн тэнхимийн профессор Ч.Хашчулуун эзэн орны хүртэх үр өгөөжийг нэмэгдүүлэхийн тулд татварын хувь (компанийн орлогын татвар, суутган татвар, НӨАТ, импортын татвар зэрэг), нөөц ашигласны төлбөр (royalty), засгийн газрын эзэмших хувь, орон нутгаас худалдан авах бараа, үйлчилгээ, дэд бүтэц, ажил эрхлэлт, орон нутгийн оролцоо, нийгмийн болон байгаль орчны асуудлууд (газар, эмзэг бүлэг, ус зэрэг)-ыг анхаарахыг зөвлөж, эдгээрийг шалгуур болгон Оюу толгойн гэрээг үнэлж, дүгнэжээ. 118 Мөн, өмчийн болон уул уурхайн эрх зүйн чиглэлийн бүтээлд байгалийн баялгийн нөөц “үр өгөөжөө өгөх” гэсэн хэллэг хэрэглэдэг.119 Монгол Улсад үйл ажиллагаа явуулдаг уул уурхайн компаниудын хувьд ч үр өгөөж гэдгийг нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж гэсэн өргөн агуулгаар ойлгодог. Жишээлбэл, Энержи Ресурс компани татвар төлөлт, ажлын байр, хөрөнгө оруулалт, худалдан авалт гэсэн үзүүлэлтээр нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөжөө тооцжээ. 120 Мөн, Оюу толгой ХХК нь гэрээний хугацаа, Засгийн газрын эзэмшлийн хувь, татварын тогтворжуулалт, татвар, дэд 114 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/ийннэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 11. 115 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 09-ний өдөр /Даваа гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 43. 116 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 25. 117 “Эрдэнэс Тавантолгой” компанийн 30 хүртэлх хувийг биржээр арилжаална,” 2018.06.21, https://www.legalinfo.mn/details/902?fbclid=IwAR1MZ-ilGlG8UEJ9eGDXnfK85YRCxjLKih8u0aBNLQe52GnxQ23dMbmrlI 118 Ч.Хашчулуун, “Уул уурхайн салбарын гэрээ” (Эдийн засгийн судалгаа, эрдэм шинжилгээний хүрээрлэн, 2019.03.12). 119 Н.Баярмаа, “Байгалийн баялаг дахь эзэн орны байнгын бүрэн эрхийн зарчим болон уул уурхайн эрх зүй дэх техник эдийн засгийн үндэслэлийн хууль зүйн үр дагаварын талаар товч авч үзэх нь,” Хууль дээдлэх ёс, 2013 №2(42), 73, 81. 120 Энержи Ресурс ХХК, Нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж, 2019.12.02-ны өдөр зочилсон, http://www.energyresources.mn/pages/%D0%BD%D0%B8%D0%B9%D0%B3%D1%8D%D0%BC%D1%8D%D0%B4%D0%B8%D0%B9%D0%BD%D0%B7%D0%B0%D1%81%D0%B3%D0%B8%D0%B9%D0%BD-%D2%AF%D1%80%D3%A9%D0%B3%D3%A9%D3%A9%D0%B6 24 бүтэц, ажил олголт, орон нутгийн хөгжил, байгаль орчин зэрэг нөхцөлөөр Хөрөнгө оруулалтын гэрээнийхээ нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж (economic and social benefits)-ийг тодорхойлжээ.121 Харин, Далд уурхайн бүтээн байгуулалт, санхүүжилтийн төлөвлөгөөний үр өгөөжийн хуваарилалт гэдэгт “Далд уурхайн ТЭЗҮ-ийн дагуу Засгийн газар “Оюу толгой” төслийн хэрэгжих хугацааны туршид нийт өгөөжийн 53 гаруй хувийг татвар, нөөц ашигласны төлбөр, ногдол ашиг хэлбэрээр хүртэхээр тооцсон болно” гэжээ.122 Үндсэн хуулийн 6.2-ын стратегийн ордын тухай заалт дахь үр өгөөж гэдгийг дээрх хоёр үзэл баримтлалын алинаар нь ч ойлгож хэрэгжүүлсэн эсэхээс үл хамааран энэ заалтад ашгийн 51 хувиас дээшихийг төр заавал авна эсхүл иргэдэд шууд тараана гэсэн утга байхгүй гэдэг санааг УИХ-ын хуралдааны тэмдэглэлүүдэд тодорхой тусгасан бөгөөд үүнийг 2020.01.09-нд УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолд ч заасан.123 Уг заалтад ийм хоёр утга агуулагдаагүй гэдгийг тодруулан авч үзье. Нэгд, үр өгөөж бол зөвхөн ашиг биш. УИХ-ын гишүүн Ж.Мөнхбат “Монгол толь дээрээс хайж үзэхэд тухайн зүйлээс олох ашгийг үр өгөөж” гэж тайлбарласнаас байгалийн баялгаас олох ашгийн дийлэнх нь ард түмэнд ноогдохоор ойлгогдож байна гэж хэлсэн. Энэ үгэнд хариу болгож УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “Бид нар ярилцсан ажлын хэсэг дээр. Мөнхбат гишүүн ажлын хэсгийн хуралд байгаагүй. Үр өгөөж гэдгийг бид нар татвар, хураамж, төлбөр, ашиг бүгд нэмэгдээд орж байгаа. Ингэж ойлголцоод орж байгаа шүү. Энэ ойлголтоор явна. Тэгэхгүй бол одоо зөвхөн ашиг гэх юм бол наадах чинь бүр хачин юм болох гэж байна. Ийм байдлаар явахгүй” гэж няцаасан.124 Тэрээр үүнийгээ илүү дэлгэрэнгүй тайлбарлахдаа: Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны хурал дээр... нэлээн сайн ...ярилцаж байгаад татвар, төлбөр хураамж, татварын дараах ашиг энэ бүх асуудлууд энэ үр өгөөж гэдэгт нэгдсэн одоо тийм ерөнхий утгаараа ойлгогдоно. Түүнээс бус бусдаар зөвхөн ашгийн одоо 50-иас дээш хувь гэдгээ агуулгаар ойлгогдохгүй шүү гэдгийг бас харилцан ярилцаж ойлголцож, санал хурааж дэмжигдсэн. Үүнтэй холбоотойгоор цаашдаа тэр эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно гэсний дагуу органик хууль буюу Үндсэн хуульчилсан хууль батлахдаа энэ татвар, төлбөр хураамж, татварын дараах ашиг гэсэн одоо ерөнхий нэгдсэн ойлголтоос үр өгөөж нь одоо 50-иас доошгүй байх гэдэг агуулгаар бас хуулиа хийх ёстой гэдэг дээр Байнгын хороо тогтсон байгаа гэдгийг энэ протоколд тэмдэглэж үлдээе.125 УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт мөн “Ажлын хэсгийн хурал дээр... Зөвхөн одоо цэвэр ашиг, ноогдол ашиг гээд явах юм бол энэ чинь дийлэнх ашгийнхаа дийлэнхийг өгчхөөд одоо хөрөнгө оруулдаг хүн байхгүй” гэж ярьсан.126 Ажлын хэсэг дээрх энэхүү ойлголцлыг УИХын гишүүн, Монгол Улсын Шадар сайд, Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг хоёр, гурав дахь хэлэлцүүлэгт бэлтгэх үүрэг бүхий Ажлын хэсгийн ахлагч Ө.Энхтүвшин бататган “Энэ дээр үр өгөөжийн гэдгээр орж ирж байна. Үүнийг ямар нэг ашиг гэдэг байдлаар үзээгүй, нэлээн өргөн хүрээгээр нь үзэж байна”127 гэж хэлжээ. Хоёрт, үр өгөөжийн дийлэнх гэдэг бол заавал төрийн өмчит компани байгуулах эсхүл төрийн өмчит компанид 50-иас дээш хувийг эзэмшүүлэх гэсэн утгагүй. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт энэ талаар хэлэхдээ: 121 Оюу толгой: эрт, эдүгээ, ирээдүй (хураангуй хувилбар), 2018 он VIII сар, 21. Мөн тэнд. 123 О.Мөнхсайхан: “УИХ-ын сонгуультай ард нийтийн санал асуулгыг хамт явуулбал Үндсэн хуулийн өөрчлөлт унах магадлалтай,” Ikon.mn 2019.09.23, https://ikon.mn/opinion/1ohj; О.Мөнхсайхан: Гурван парламент дамжсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг баталлаа, Өдрийн сонин, 2019.11.18. 124 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 15-16. 125 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 12. 126 Мөн тэнд, 15. 127 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 6. 122 25 Тэгээд “үр өгөөж” нь “дийлэнх” гэдгийг одоо бас юу гэдэг юм төрийн өмчит компани байгуулаад ерөөсөө л төрийн өмчит компани 50-иас дээш хувь нь эзэмших юм байна гэдэг агуулгаар биш компани тийм үү хэдэн хувь ч төр эзэмшиж болно. Гэхдээ мэдээж тэр түрүүн хэлсэн “нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж” буюу татвар, төлбөр, хураамж, татварын дараах ногдол ашгийн олонх, дийлэнх гэдэг утгаар нь агуулагдаж цааш цаашдаа бас органик хуульдаа тусах ёстой шүү гэдгийг бас томьёолъё...128 Дараа нь, тэрээр “Ер нь үр өгөөжийн дийлэнхийг гэдэг үгийг үндсэндээ үүгээр чинь ерөөсөө л байгалийн баялгийг стратегийн ордыг ашиглах дээр дандаа төрийн өмч давамгайлсан компани байгуулаад төр бүгдийг мэддэг болох юм байна. Хөрөнгө оруулагч ерөөсөө хөрөнгө оруулчхаад хажуугаас нь хараад сууж байх юм байна гэсэн ойлголт байх шиг байна. Тийм бол биш”129 гэдгийг дахин хэлж тэмдэглүүлсэн. Т.Аюурсайхан нарын 20 гишүүний “төрийн оролцоог олонхи нь байх” томьёоллыг тэр чигээр нь хүлээн авахаас татгалзаж, Үндсэн хуулийн 6.2-т “Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн түүний үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно” гэж зааж өөрчилсөн. Стратегийн ордын заалт ингэж “өөрчлөгдөөд” буйг эдгээр 20 гишүүн шууд болон шууд бусаар хүлээн зөвшөөрч,130 үр өгөөж гэдгийг нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж гэдгээр өргөн агуулгаар тодорхойлсон Ажлын хэсгийн тайлбарыг шүүмжлээгүй, эсэргүүцээгүй юм. Үр өгөөжийн дийлэнх ард түмэнд ногдож байх. Дийлэнх гэдгийг “тавиас дээш хувь” (50-аас дээш 100 хүртэл хувь) гэсэн агуулгаар ойлгоно гэсэн үзлийг Ажлын хэсэг баримталсан бөгөөд үүнийг дэмжсэн тайлбар УИХ дээр давамгайлсан. Тухайлбал, 2020.01.09-нд УИХ-аас баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх, түүнтэй холбогдуулан авах арга хэмжээний тухай” тогтоолын 1.1.1-д “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд ашигласны үр өгөөж /татвар, ашиг гэх мэт/-ийн дийлэнх нь буюу тавиас дээш хувь нь монголын ард түмэнд ногдох, шаардлагатай бол иргэдийн саналыг харгалзан Улсын Их Хурал хэлэлцэн шийдвэрлэх зарчмыг хуульчлах” хэмээн зааж дийлэнх гэдгийг “тавиас дээш хувь” гэж ойлгоно гэдгийг бататгасан. Энэ нь Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийг батлахаас өмнө УИХ-ын гишүүдийн илэрхийлж байсан байр суурь билээ. Жишээлбэл, УИХ-ын дарга Г.Занданшатар нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөжийг дийлэнх гэдэгт “50-иас дээш хувь байх ёстой юм шүү”131 гэжээ. Мөн, УИХ-ын гишүүн Ө.Энхтүвшин “дийлэнх гэдэг бол ямар ч байсан 50+1 түүнээс дээших хэмжээгээр гэж ингэж ойлгож томьёоллыг хийж, оруулж ирж байна”132 гэсэн. ТББХ болон нэгдсэн хуралдаан дээр санал хураалгах бүрийн өмнө УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “дийлэнх” гэдэг үгийг “ердийн олонх”, “дийлэнх олонх”, “үнэмлэхүй олонх” гэдэг агуулгаар биш, харин “50 дээр нэмэх нь 1 гэсэн утгаар” ойлгоно, энэ утгаар органик хуульд тусгана гэсэн тайлбарыг удаа дараа хэлж тэмдэглүүлж үлдээсэн.133 Үндсэн хуулийн 6.2-т буй “дийлэнх” гэдэг бол гуравны хоёр гэсэн утгагүй, харин 50+1 гэсэн утгатай хэмээх тайлбартайгаар санал хураасан учраас энэ агуулгаараа ойлгогдоод явна гэж үзсэн. УИХ-ын гишүүн Ш.Раднаасэд “Дийлэнх хувийн ард түмний эрх ашигт үр өгөөж 128 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны Намрын ээлжит чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 11 дүгээр сарын 13-ны өдөр /Лхагва гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 44. 129 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 71. 130 Жишээлбэл, УИХ-ын гишүүн Х.Болорчулуун 20 гишүүний анхны томьёолол өөрчлөгдөж буйг дурдаад дэмжинэ гэж итгэлтэй байгаагаа хэлжээ. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 91. 131 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 09-ний өдөр /Даваа гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 43. 132 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 6. 133 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны Намрын ээлжит чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 11 дүгээр сарын 13-ны өдөр /Лхагва гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 44. 26 нь дийлэнх хэсэг нь ард түмэнд наалдаж байна уу, ноогдож байна гэдэг чинь бол би 66.6 хувь нь гэж шууд ойлгож байна. Яг хууль зүйн утгаараа бол. Дийлэнх олонх, олонх гэж хоёр янзын тодорхойлолт хуулиуд дээр явдаг. Дийлэнх олонхыг 66.6 гэж явж байгаа. Тэгэхээр үүний үр өгөөж нь 66.6 хувийг нь Монголын төр авчих юм байна. Тийм учраас стратегийн ордод оруулах нь буруу”134 гэж байр сууриа илэрхийлсэн. Гэвч, С.Бямбацогт “Ердийн олонх, дийлэнх олонх, үнэмлэхүй олонх гээд одоо олонх гэдэг тийм үү тоогоор биш томьёолдог тодорхойлолтууд бол бүгдээрээ бас өөр өөр байдаг. Ердийн олонх гэх юм бол 51-ээс дээш хувь, дийлэнх олонх гэх юм бол 66 хувь, үнэмлэхүй олонх гэх юм бол 75 хувь гээд. Яг энэ ойлголтоор нь биш шүү. Дийлэнх нь ард түмэнд ноогдож байх гэдэг дийлэнх гэдэг үг бол 50+1 байх юм шүү гэдэг ийм томьёоллоор бид нар бас ойлголцож, одоо протоколд албан ёсоор тэмдэглүүлж оруулж байгаа” гэдгээ тодруулан хэлж байв.135 Үндсэн хуулийн 6.2-т “түүний үр өгөөжийн дийлэнх” гэж заасан фактаас харахад энэ текстэд “дийлэнх олонхи” гэж бичээгүй эсхүл өөр ямар нэг тоо тавиагүй нь тодорхой. Иймээс, энд буй “дийлэнх” гэдгийг дийлэнх олонхи эсхүл ямар нэг тодорхой хувиар шууд ойлгох нь өрөөсгөл. Иймээс, үр өгөөжийн дийлэнх гэдэг бол ямар нэгэн махан тоог илэрхийлээгүй, харин түүний гол хэсэг ард түмэнд ногдох гэдгийг илэрхийлнэ: “Уг заалтад ямар нэгэн тоо тавиагүй эсхүл олонх гэж хэлээгүй, харин үр өгөөжийн дийлэнх гэж ерөнхий агуулгаар нь хэлж байгаа. Бас, ард түмэн гэдэг бол тодорхой тооны эсхүл олонх иргэд биш шүү дээ. Хийсвэр ойлголт.”136 Эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтоох. Үндсэн хуулийн 6.2-т “Стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн түүний үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно” гэж заасан. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт хэлэхдээ: “Хуулиар тогтооно гэдэг маань үндсэндээ одоо саяны ярьсан ойлголцлын хүрээнд хуулиараа үүнийгээ баталгаажуулж, хуулиар үүнийгээ тогтоож өгөх юм шүү. Үүнтэй холбоотой үүнээс салбарлан гарсан, урган гарсан органик хууль буюу Үндсэн хууль ч гэсэн хуульдаа энийг оруулж өгнөө гэдэг байдлаар ингэж ойлголцсон. Ийм байдлаар томьёолж ажлын хэсэг маань оруулж ирсэн.”137 Стратегийн ордыг ашиглахад Үндсэн хуулийн 6.2-т заасан “урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлаж, одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах, газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээх” зарчмууд, байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар мэдэх эрх төдийгүй байгалийн баялаг “гагцхүү ард түмний мэдэлд, төрийн хамгаалалтад байх” зарчим (Үндсэн хуулийн 6.1-т заасныг стратегийн ордыг ашиглахад хамааруулан тодруулсан) зэргийг баримтална. Стратегийн ордыг ашиглахад баримтлах эдгээр зарчмыг хэрхэн хангах вэ, стратегийн ордыг хэрхэн тодорхойлох вэ, уг ордын үр өгөөжийн талаарх явцуу болон өргөн үзэл баримтлалуудын аль нь Үндсэн хууль дахь зарчмуудад нийцсэн, илүү үндэслэлтэй вэ, үр өгөөжийн дийлэнх гэдгийг тавиас дээш хувь гэж ойлгосныг хэрхэн хэрэгжүүлэх үү, үр өгөөжийг ямар хугацаанд, ямар хүрээнд, ямар аргачлалаар тооцох уу зэргийг нарийвчлан судалсны үндсэн дээр хуулиар зохицуулах нь УИХ-ын онцгой бүрэн эрхэд хамаарна. Энэ бүх асуултын хариултыг Үндсэн хуулийн зарчмуудыг хамгийн сайнаар тайлбарлах замаар илүү хөгжүүлэн боломжтой.138 134 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 25. 135 Мөн тэнд, 15; Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 71. 136 О.Мөнхсайхан: “УИХ-ын сонгуультай ард нийтийн санал асуулгыг хамт явуулбал Үндсэн хуулийн өөрчлөлт унах магадлалтай,” Ikon.mn 2019.09.23, https://ikon.mn/opinion/1ohj; О.Мөнхсайхан: Гурван парламент дамжсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг баталлаа, Өдрийн сонин, 2019.11.18 137 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл, 15. 138 О.Мөнхсайхан, “Үндсэн хуульд ёс суртахууны тайлбар хийх нь,” Эрх зүй 33, Дугаар 1 (2015): 35–75. 27 V. Үндсэн хуулийн бусад зарчмууд Монгол Улсад байгалийн баялаг ашиглахад баримтлах зарчмууд нь Үндсэн хуулийн 6р зүйл төдийгүй бусад заалт, тэдгээрийн талаарх Үндсэн хуулийн цэцийн шийдвэр, хууль тогтоомж болон ердийн шүүхийн шийдвэр, эрдэм шинжилгээний бүтээлд агуулагддаг. Иймээс, 2019.11.14-ний нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан бүх заалт нь Үндсэн хуулийн бусад заалтыг зөрчихгүйгээр тэдгээртэй уялдаж хэрэгжинэ. Үндсэн хуулийн 6.2-т нэмсэн стратегийн ордын болон бусад заалтыг урвуулан ашиглагдах эрсдэл нь 1992 оны Үндсэн хуулийн 6-р зүйлд анх байсан “төрийн өмч” гэх мэт заалтыг урвуулан ашиглах эрсдэлээс их биш. Үндсэн хуулийн бусад суурь зохицуулалт ийм эрсдэл бодитой болохоос сэргийлж, хамгаалж байдаг. Аливаа асуудлыг Үндсэн хууль хэрхэн зохицуулсан бэ гэдгийг тайлбарлахад Үндсэн хуулийн зөвхөн нэг заалтыг баримталж биш, харин Үндсэн хуулийг бүхэлд нь уншиж, холбогдох бүх заалтыг хамтад нь утгажуулсан, хамгийн үндэслэл бүхий дүгнэлт гаргах хэрэгтэй.139 Тийм учраас, байгалийн баялагтай холбоотой харилцаа нь Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт төдийгүй Үндсэн хуулийн дараах заалтаар зохицуулагдах бөгөөд эдгээрийг өөр хооронд нь хамгийн нийцэлтэйгээр тайлбарлаж хэрэглэх шаардлагатай. • Үндсэн хуулийн 1.2: “Ардчилсан ёс, шударга ёс, эрх чөлөө, тэгш байдал, үндэсний эв нэгдлийг хангах, хууль дээдлэх нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим мөн;” • Үндсэн хуулийн 5.1: “Монгол Улс дэлхийн эдийн засгийн хөгжлийн түгээмэл хандлага, өөрийн орны өвөрмөц онцлогт нийцсэн олон хэвшил бүхий эдийн засагтай байна;” • Үндсэн хуулийн 5.2: “Төр нь нийтийн болон хувийн өмчийн аливаа хэлбэрийг хүлээн зөвшөөрч, өмчлөгчийн эрхийг хуулиар хамгаална;” • Үндсэн хуулийн 5.3: “Өмчлөгчийн эрхийг гагцхүү хуульд заасан үндэслэлээр хязгаарлаж болно;” • Үндсэн хуулийн 5.4: “Төр нь үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдал, аж ахуйн бүх хэвшлийн болон хүн амын нийгмийн хөгжлийг хангах зорилгод нийцүүлэн эдийн засгийг зохицуулна;” • Үндсэн хуулийн 6.1: “Монгол Улсад газар, түүний хэвлий, ой, ус, амьтан, ургамал болон байгалийн бусад баялаг гагцхүү ард түмний мэдэл, төрийн хамгаалалтад байна;” • Үндсэн хуулийн 6.4: “Төр газрын эзэнд газартай нь холбогдсон үүрэг хүлээлгэх, улсын тусгай хэрэгцээг үндэслэн нөхөх олговортойгоор газрыг солих буюу эргүүлэн авах, уг газрыг хүн амын эрүүл мэнд, байгаль хамгаалал, үндэсний аюулгүй байдлын ашиг сонирхолд харшаар ашиглавал хураан авч болно;” • Үндсэн хуулийн 16.2: Монгол Улсын иргэн “эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах, орчны бохирдол, байгалийн тэнцэл алдагдахаас хамгаалуулах эрхтэй;” • Үндсэн хуулийн 16.3: Монгол Улсын иргэн “хөдлөх, үл хөдлөх хөрөнгө шударгаар олж авах, эзэмших, өмчлөх, өв залгамжлуулах эрхтэй.” Мөн хэсэгт “Хувийн өмчийг хууль бусаар хураах, дайчлан авахыг хориглоно. Төр, түүний эрх бүхий байгууллага нь нийгмийн зайлшгүй хэрэгцээг үндэслэн хувийн өмчийн эд хөрөнгийг дайчлан авбал нөхөх олговор, үнийг төлнө” гэж заасан; • Үндсэн хуулийн 16.4: Монгол Улсын иргэн “хувийн аж ахуй эрхлэх эрхтэй;” • Үндсэн хуулийн 17.2: “Хөдөлмөрлөх, эрүүл мэндээ хамгаалах, үр хүүхдээ өсгөн хүмүүжүүлэх, байгаль орчноо хамгаалах нь иргэн бүрийн журамт үүрэг мөн;” • Үндсэн хуулийн 38.2.4: Засгийн газар төрийн хуулийг биелүүлж, аж ахуй, нийгэм, соёлын байгуулалтыг удирдах нийтлэг чиг үүргийн дагуу “хүрээлэн байгаа орчныг 139 Мөн тэнд. 28 хамгаалах, байгалийн баялгийг зүй зохистой ашиглах, нөхөн сэргээх арга хэмжээ авах” үндсэн бүрэн эрхийг хэрэгжүүлнэ; • Үндсэн хуулийн бусад заалт (ялангуяа, Үндсэн хуулийн 2 дугаар бүлэгт буй үндсэн эрх, эрх чөлөөний заалтууд). Тиймээс, эдгээр суурь зарчимд нийцүүлэн Үндсэн хуулийн 6.2-т буй төрийн нийтийн өмчийг хэрхэн зохицуулах вэ, байгалийн баялаг ашиглах зарчмуудыг хэрхэн ойлгож хэрэгжүүлэх вэ, тэдгээрийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар иргэний мэдэх эрхийг хэрхэн эдлүүлэх вэ, стратегийн орд ашигласны ашигласны “үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх” зарчмыг хэрхэн хангах вэ зэргийг хуулиар тогтоох үүрэгтэй. УИХ-аас баталсан хууль Үндсэн хуулийн эдгээр зарчмыг зөрчсөн гэж үзвэл хүсэлт, өргөдөл, мэдээллийг Үндсэн хуулийн цэцэд гаргах замаар шийдвэрлүүлж болно. Монгол Улсын Үндсэн хууль дахь нийтийн өмч (мөн, түүний нэгэн хэлбэр болох төрийн нийтийн өмч) болон хувийн өмчийн агуулга нь Үндсэн хуулиас өөрөөс нь урган гарах бөгөөд энэ талаар илүү гүнзгийрүүлсэн судалгаа хийх хэрэгтэй. Үндсэн хуульдаа “төрийн өмч” гэх ойлголтыг заасан улсын хувьд төрийн өмч нь хувийн өмчөөс зарчмын ялгаатай юм. Жишээлбэл, төрийн өмчийг зөвхөн нийтийн ашиг сонирхлын төлөө захиран зарцуулах үүргийг төр иргэдийн өмнө хүлээдэг бол хувийн өмчийг хувийн ашиг сонирхлын төлөө эсхүл үзэмжээрээ захиран зарцуулах нь нээлттэй. Хувийн эрх зүйд өмчлөгч нь хувийн өмчийн зүйлдээ үзэмжээрээ хандах эрхийг хамгаалдаг бөгөөд энэ нь хувийн өмчийг хамгаалахад чухал үүрэгтэй юм. Энэ талаар Монгол Улсын Иргэний хуулийн 101.1-д “Өмчлөгч нь бусад этгээдэд хууль буюу гэрээгээр олгогдсон эрхийг зөрчихгүйгээр, хуулиар тогтоосон хэмжээ, хязгаарын дотор өмчлөлийн зүйлээ өөрийн үзэмжээр чөлөөтэй эзэмшиж, ашиглаж, захиран зарцуулах бөгөөд аливаа халдлагаас хамгаалах эрхтэй” гэж заасан. Судлаач Б.Буянхишигийн тайлбарласнаар “Эл зохицуулалт нь хөдлөх, үл хөдлөх хөрөнгийн аль алинд нэгэн адил хамаарах бөгөөд эдгээр эрхээ өмчлөгч эд зүйлийг дураараа ашиглах, хөлслөх, худалдах замаар хэрэгжүүлнэ. Тэрээр мөн эд хөрөнгөө өөрчлөх, эвдэх, устгах бүрэн эрхтэй.”140 Гэхдээ, өмчийн тухай хувийн эрх зүй давамгайлсан энэ үзэл нь үндсэн хуулийн зорилгод хүрэхэд адилхан шийдвэрлэх үүрэгтэй биш гэж нийтлэгээр үздэг.141 Жишээлбэл, ХБНГУ-ын Холбооны Үндсэн хуулийн шүүх нь хувийн өмчийн тухай үндсэн хуулийн үзэл баримтлалыг хөгжүүлэхийг дэмжиж хэлэхдээ: “Үндсэн хуулиар баталгаажуулсан өмчийн тухай үзэл нь Үндсэн хуулиас өөрөөс нь урган гарах ёстой. Үндсэн хуулийн утга дахь өмчийн үзэл нь Үндсэн хуулиас доогуур хүчин чадалтай ердийн хуулиас урган гарах боломжгүй, мөн хувийн өмчийн эрхийн баталгааны хүрээ нь хувийн эрх зүйн заалтуудад үндэслэн тодорхойлогдох боломжгүй.”142 Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 2 дугаар бүлэгт хүний болон иргэний үндсэн эрх, эрх чөлөөг хамгаалж хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгмийн суурь үнэт зүйлээр тодорхойлсон тул эдгээр үндсэн эрх, эрх чөлөөнд нийцсэн байдлаар байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлогыг тодорхойлж хэрэгжүүлэх ёстой. Энэ чиглэлийн төрийн бодлого үндсэн эрх, эрх чөлөөнд нийцэж буй эсэхийг үнэлэх, шалгах, хянах олон арга зам байж болно. Жишээлбэл, байгалийн баялгийг ашиглах төрийн бодлогоос хүний эрхэд үзүүлэх сөрөг нөлөөг олж тогтоох, үнэлж дүгнэх зорилго бүхий хүний эрхийн нөлөөллийн үнэлгээ хийх эрх зүйн орчин бүрдүүлэх хэрэгтэй. Энэ үнэлгээний тогтолцоог бий болгоход НҮБ-ын Хүний эрхийн комиссын “Эдийн засгийн шинэчлэлийн хүний эрхэд нөлөөлөх нөлөөллийн үнэлгээ хийхэд баримтлах зарчим”-ыг баримталбал зохино. Энэхүү Баримтлах зарчим нь эдгээр бодлого хүмүүсийн хүний эрхэд үзүүлэх нөлөөлөл-үр дагаварыг авч үзсэн эсэх, хөдөлмөрөө шударгаар үнэлүүлэх эрх, орон байр, зохистой амьжиргаагаар хангагдах болон нэр төртэй байх нөхцлийг хангах эсэх, эдгээр өсөлтөд чиглэгдсэн арга хэмжээ нь нийт хүн амын амьдралын чанарыг 140 Б.Буянхишиг, Иргэний эрх зүйн удиртгал I, Хоёрдугаар хэвлэл (УБ, 2014), 99. Gunnar Folke Schuppert, “The Right to Property,” in The Constitution of the Federal Republic of Germany: Essays on the Basic Rights and Principles of the Basic Law with a Translation of the Basic Law (Nomos Verlangsgesellschaft Baden-Baden, 1988), 108. 142 Мөн тэнд. BverfGe 58, 225 (300). 141 29 сайжруулах, тэдгээрт өөрийн хүний эрхийг ухааран ойлгох хэмжээнд дэмжлэг үзүүлэх эсэх, эдийн засгийн шинэчлэлийн санал эмэгтэйчүүдийн нуруун дээрх тэгш бус ачаалалд нөлөө үзүүлэх эсэх зэрэг асуултанд хариулт өгөхөд чиглэгдэнэ. Баримтлах зарчим нь түүнчлэн төр, засгийн бүхий л байгууллага, агентлагууд, төрийн мэдэлд ажилладаг бусад байгууллагууд өөр өөрсдийн эрх мэдлийн хүрээнд богинодунд - урт хугацаанд үүргээ гүйцэтгэх явцад хүний эрхийг хамгаалж байхын тулд эдийн засгийн өөрчлөлт, шинэчлэлийн бодлогыг хүний эрхийн үүднээс авч үзэн боловсруулж хэрэгжүүлэх шаардлагатай бодлогын уялдаа холбоогоор хангаж өгнө. Хүний эрхэд үзүүлэх нөлөөллийн үнэлгээ нь нийт хүн ам, бодлого боловсруулагчид, олон улсын санхүүгийн байгууллагууд, хөгжлийн банкууд, зээлдэгчид, зээлдүүлэгчид, иргэний нийгмийн байгууллагууд болон бусад талуудад эдийн засгийн шинэчлэлийн үр шимийг цөөн тооны этгээд бус, харин бүх нийтээр хүртэх нөхцлийг хангах ерөнхий бүдүүвчээр хангаж өгч буй юм. Эдийн засгийн шинэчлэлийн хүрээнд санал болгож буй арга хэмжээ нь нотолгоонд суурилсан байх, бусад бодлогын сонголттой харьцуулахад хүний эрхийг хамгийн бага түвшинд хязгаарласан байх, эдийн засаг, нийгэм, соёлын эрхийг бүх цаг үеийн туршид шаардлагатай түвшинд хангахын тулд эдийн засгийн бодлогын зайлшгүй нэг бүрэлдэхүүн хэсэг байх ёстой.143 НҮБ-ын санал болгосон эдгээр зарчмын дагуу “хүний эрхийн нөлөөллийн үнэлгээ”-г хэн яаж хэрэгжүүлэх талаар цаашид нарийвчлан судлах шаардлага байна. Тусгай илтгэгч Хуан Бохославскийн санал болгосон шиг хүний эрхийн нөлөөллийн үнэлгээ хийх чиг үүргийг Хүний эрхийн үндэсний комисст өгвөл хараат бусаар, зохих ёсоор хийх нөхцөл бүрдэх боломжтой. Энэ тохиолдолд тус комисст холбогдох санхүү, төсвийг шийдвэрлэж өгөх нь чухал. Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт нь хүчин төгөлдөр болсноосоо хойших харилцаанд үйлчилж энэ талаар зохицуулах болон хэлэлцээр хийхэд тулгуур болно. УИХ-ын гишүүн С.Бямбацогт “Түүний үр өгөөжийг ирээдүй хойч үедээ, одоо болон ирээдүйдээ яаж хуваарилах юм гэдэг юмнууд дээр нэлээн нарийвчилсан хуулиуд гарах байх. ...Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсантай холбоотойгоор хуулиуд болон зарим нэг гэрээнүүдийн асуудлыг бол эргэж харах бололцоо боломж бүрдэх байх аа, бүрдэнэ ээ гэж одоо үзэж байгаа” гэж чуулганы хуралдаан дээр хэлжээ. 144 Гэвч, Үндсэн хуулийн 1.2-т буй “хууль дээдлэх” гэсэн үндсэн зарчмын агуулга болон Үндсэн хуулийн цэцийн удаа дараагийн шийдвэрээс дүгнэж үзвэл Үндсэн хуулийн 6.2-т буй стратегийн ордын эсхүл газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг тэгш, шударга хүртээх зэрэг шинэ заалтууд нь буцаж үйлчлэхгүй гэх үндэслэл бийг авч үзье. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 1.2-т буй хууль дээдлэх ёс нь “the Rechtsstaat” болон “the rule of law”-ын аль алиныг илэрхийлэх агуулгаар батлагджээ. Үндсэн хууль тогтоогчид Үндсэн хууль батлахдаа эрх зүйт төрийг байгуулж буй гэж үзэж, үүнийгээ “хууль дээдлэх” ёс гэдгээр Үндсэн хуулийн 1.2-т илэрхийлсэн. Үндсэн хуулийн эх баригч Б.Чимид багш “Монгол дахь хууль дээдлэх ёсны үзэл санаа нь сая дээр дурдсан “Rule of law” буюу “эрх зүйт ёс”-ны, “Rechtsstaat” буюу “эрх зүйт төрийн” нэгэн хувилбар гэж болно. Эдгээр нь аялгуу ялгаатай ч агуулга, мөн чанараараа адил санаа”145 гэж бичжээ. Хууль дээдлэх ёс нь хууль буцаан хэрэглэхгүй байх хэлбэрийн зарчмыг өөртөө багтаадаг.146 Хуулийг буцаан хэрэглэх нь хуулийн тогтвортой, тодорхой байдлыг алдагдуулж, хуульд найдах хүмүүсийн найдлагыг үгүй болгож, урмыг нь хугалдаг.147 Тиймээс, хууль дээдлэх ёс нь “тогтворгүй, 143 НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч Хуан Бохославски, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 4 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf 144 Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл, 53. 145 Б.Чимид, Үндсэн хуулийг дээдлэн шүтэх ёс (Улаанбаатар, 2006), 67; Б.Чимид, “Хууль дээдлэх ёсыг хангахад шударга шүүхийн үүрэг,” 2009, 5. 146 Munkhsaikhan O., Towards Better Protection of Fundamental Rights in Mongolia: Constitutional Review and Interpretation, CALE Books 4 (Center for Asian Legal Exchange & Graduate School of Law, Nagoya University, 2014), 20-34. 147 Raz, The Authority of Law, 222. 30 тодорхойгүй, буцаан хэрэглэгддэг хуулиудаар” хүний нэр төр, бие даасан байдлыг зөрчихөөс урьдчилан сэргийлдэг.148 Монгол Улсын Үндсэн хуулийн цэц өмнөх шийдвэртээ хүлээн зөвшөөрсөн үзэл баримтлалыг дараагийн шийдвэрүүддээ баримтлах нь түгээмэл.149 Иймээс, Үндсэн хуулийн цэц хоёр шийдвэртээ хууль буцаан хэрэглэхгүй байх зарчмыг эрх зүйн нийтлэг зарчимд тооцсон нь дараагийн маргааныг шийдвэрлэхдээ уг зарчмыг баримтлах үндэслэл болно. Нэгд, Нийгмийн даатгалын хуулийг буцаан хэрэглэсэн Засгийн газрын тогтоолын холбогдох хэсгийг Цэц хүчингүй болгож, үүндээ дараах үндэслэлийг хэлсэн: Засгийн газрын 2005 оны 2 дугаар сарын 2-ны өдрийн 22 дугаар тогтоолын 2 дахь хэсгийн “1998 оны 7 дугаар сарын 1-ний өдрөөс өмнөх хугацааны тэтгэвэр тогтоолгох сарын хөдөлмөрийн хөлс, түүнтэй адилтгах орлогын дээд хэмжээг 120000 төгрөгөөр тогтоосугай” гэсэн заалт нь Нийгмийн даатгалын тухай хуулийн 32 дугаар зүйлийн заалтыг буцаан хэрэглэж өмнө нь тэтгэвэр тогтоолгосон хүмүүсийн эрхийг хязгаарласнаараа хууль гарснаасаа хойш үйлчлэх үндсэн агуулга болон хуулийн заалт нь тухайн зохицуулж буй харилцаанд оролцогчдын эрх ашгийг сөргөөр хөндөж байвал буцаан хэрэглэж болдоггүй тухай эрх зүйн ерөнхий зарчимтай зөрчилдөж, ингэснээрээ иргэдийг тэтгэвэрт гарсан он, сараар ялгаж Монгол Улсын Үндсэн хуулийн Арван дөрөвдүгээр зүйлийн 1 дэх хэсгийн “Монгол Улсад хууль ёсоор оршин суугаа хүн бүр хууль, ...-ийн өмнө эрх тэгш байна”, 2 дахь хэсгийн “Хүнийг...нас, ...эрхэлсэн ажил, албан тушаалаар нь... ялгаварлан гадуурхаж үл болно” гэсэн заалтыг тус тус зөрчсөн байна.150 Хоёрт, Цэц Татварын ерөнхий хуулийн 2.5-ын “Засгийн газраас стратегийн хөрөнгө оруулагчтай байгуулсан тогтвортой байдлын гэрээний хүчин төгөлдөр байх хугацаанд уг гэрээний заалт нь түүнийг байгуулснаас хойш батлагдсан татварын хууль тогтоомжийн заалтаас үл хамааран тогтвортой мөрдөгдөнө” (2001 оны 11 дүгээр сарын 16-ны өдрийн хуулиар нэмсэн) гэсэн заалт Үндсэн хуулийн 1.2-ийн “Ардчилсан ёс, шударга ёс, эрх чөлөө, тэгш байдал, үндэсний эв нэгдлийг хангах, хууль дээдлэх нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим мөн”, 14.1-ийн “Монгол Улсад хууль ёсоор оршин суугаа хүн бүр хууль, шүүхийн өмнө эрх тэгш байна” гэснийг тус тус зөрчөөгүй гэж шийдвэрлэсэн. Цэц энэ шийдвэрийнхээ үндэслэлийг дараах байдлаар тайлбарласан: Иргэний хуулийн ...5.2-т “Шинээр баталсан хууль тогтоомж нь гэрээний нэг буюу хоёр талын эрх, хууль ёсны ашиг сонирхолд хохирол учруулахаар бол гэрээний нөхцөл хүчин төгөлдөр байна” гэсэн нь гэрээний талуудын эрх, ашиг сонирхлыг харилцан тэгш хамгаалсан, хууль буцаан хэрэглэхгүй байх нийтлэг зарчим бөгөөд ялангуяа тогтвортой байдлын гэрээнд удирдлага болгох зарчим гэж үзэж болно.151 Эндээс үзэхэд шинээр баталсан хууль нь тухайн зохицуулж буй харилцаанд оролцогчдын эрх ашигт сөргөөр нөлөөлөх эсхүл эрхийг нь зөрчихөөр байвал түүнийг буцаан хэрэглэж болохгүй гэсэн нийтлэг зарчмыг онолын хувьд төдийгүй албан ёсоор хүлээн зөвшөөрсөн. Хууль буцаан хэрэглэхгүй байх нийтлэг зарчим нь Үндсэн хуульд нэрлэгдэн заагдаагүй боловч Үндсэн хуулийн 1.2-т буй хууль дээдлэх ёсонд багтдаг зарчмуудыг нэг тул Үндсэн хуулийн 6.2-т оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг хэрэгжүүлэхэд харгалзах хэрэгтэй. Хэдийгээр Цэц хууль буцаан хэрэглэхгүй байх зарчмыг хүлээн зөвшөөрсөн нь сайн талтай боловч энэ зарчмыг Нийгмийн даатгалын эрх зүй болон Татварын эрх зүйд хэрэглэн үйлчлэх хүрээг нь өргөжүүлснийг эргэж харах шаардлагатай байхыг үгүйсгэхгүй. Учир нь, гэмт хэрэг үйлдсэн этгээдийн эрх зүйн байдлыг дордуулсан Эрүүгийн хуулийг буцаан хэрэглэхгүй гэдэг бол хууль дээдлэх ёсны нийтлэг шаардлага мөн. Жишээлбэл, Эстоны Үндсэн хуулийн 23-р зүйлд “Nulla Poena Sine Lege” зарчмыг зөвхөн эрүүгийн эрх зүйгээр 148 C. L. Ten, “Constitutionalism and the Rule of Law,” in A Companion to Contemporary Political Philosophy, ed. Robert E. Goodin (Blackwell Pub, 1993), 401. 149 Жишээлбэл, Үндсэн хуулийн цэц дараах шийдвэрүүддээ өмнөх шийдвэр (жишиг) ээ үндэслэл болгосон. УИХ э. М.Ариунболд, Б.Мэргэн, Э.Хашчулуун, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 2, 2017.12.20; УИХ э. О.Баясгалан, Г.Нацагдорж, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 1, 2016.01.28; УИХ э. Ч.Бат-Уянга, Д.Ламжав, С.Номынбаясгалан, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 3, 2016.03.23. 150 Засгийн газар э. Ж.Батсамбуу, Б.Дэмбэрэл, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 4, 2005.06.17; Засгийн газар э. Ж.Батсамбуу, Б.Дэмбэрэл, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 2, 2005.12.14. 151 УИХ э. Б.Бүд, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 5, 2007.05.09. 31 хязгаарлаж бичсэн байдаг. Мөн, ХБНГУ-ын Үндсэн хууль дахь эрх зүйт төрд багтах хэлбэрийн зарчмуудад “эрүүгийн хуулийг буцаан хэрэглэхийг хориглох явдал” багтдаг.152 Эрүүгийн эрх зүйгээс бусад салбарт хууль буцаан хэрэглэхийг хориглох зарчим заримдаа үйлчилдэггүй. Жишээлбэл, “хууль буцаан хэрэглэхийг хориглох дүрэм нь зөвхөн эрүүгийн эрх зүйн асуудалд үйлчлэх бөгөөд шүүгчийн сахилгын процедур бол мөн чанарын хувьд эрүүгийн эрх зүйн шинжтэй биш” учраас шүүгчийн ёс зүйг ноцтой зөрчсөн зөрчлийг Шүүгчийн ёс зүйн дүрэмд хориглоогүй байсан ч гэсэн тухайн шүүгчид сахилгын шийтгэл ногдуулж болно гэж үздэг.153 VI. Дүгнэлт Үндсэн хуулийн эсхүл түүнд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн заалтыг хамгийн сайн үндэслэл бүхий үзэл баримтлалаар тодорхойлох хэрэгтэй бөгөөд үүнд тэдгээрийг баталсан бүрэлдэхүүний хуралдааны тэмдэглэл болон бусад холбогдох эх сурвалж чухал үүрэгтэй. Тиймээс, 2019.11.14-ны нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 6.2-д газрын хэвлийн баялгийг ашиглахтай холбоотой оруулсан шинэ заалтуудын үзэл баримтлалыг эдгээр эх сурвалжид тулгуурлан энэ өгүүлэл тодорхойлсон. Байгалийн баялаг ашиглах бодлогыг тодорхойлоход Үндсэн хуулийн 6.2-т шинээр орсон заалтууд төдийгүй Үндсэн хуулийн бусад суурь зарчмыг цогцоор нь хамгийн сайнаар утгажуулан хэрэглэнэ гэсэн байр суурийг энэ өгүүллээр хамгаалсан. Өгүүлэл нь байгалийн баялаг – төрийн нийтийн өмч, байгалийн баялаг ашиглахад баримтлах тусгай зарчмууд, стратегийн ач холбогдол бүхий ашиг малтмалын орд ашигласны үр өгөөж, Үндсэн хуулийн бусад зарчмууд гэсэн дөрвөн бүлгээс бүрдсэн. 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-т “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн өмч мөн” гэж заасан байсан бөгөөд эдгээр зүйлс нь “төрийн нийтийн зориулалттай өмч”-д тооцогдож хуульчилж ирсэн юм. 1996 оны Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулиар төрийн өмчийг “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” болон “төрийн өөрийн өмч” гэж ангилдаг. Эхнийхэд нь газрын хэвлий, түүний доторх баялаг зэрэг багтдаг бол удаахад нь төрийн байгууллагад эзэмшүүлсэн эд хөрөнгө, улсын төсвийн хөрөнгө зэрэг багтдаг. 2019 онд Үндсэн хуулийн 6.2-ыг “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн нийтийн өмч мөн” гэж өөрчилсөн. Нэг талаас, “төрийн нийтийн өмч” гэсэн нь эдгээр зүйлс өмчийн төрлийн хувьд “нийтийн,” харин өмчийн хэлбэрийн хувьд “төрийн” гэсэн үг. Нөгөө талаас, “төрийн нийтийн өмч” гэсэн хэллэг бол “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэх нэр томьёоны товчилол. Энэ товчлолыг Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн төслийг хэлэлцэж байхад болон Үндсэн хуулийн цэцээс маргаан шийдвэрлэхэд хэрэглэж байсан. “Төрийн нийтийн өмч” гэсэн нь зөвхөн нэр томьёоны өөрчлөлт биш. Түүний цаад агуулга нь нийтийн ашиг сонирхлын үүднээс газрын хэвлийн баялаг болон бусад дурдсан зүйлсийн хувь заяаг УИХ бодлогын хувьд шийдвэрлэнэ гэдгийг хэлж буй (харин төрийн өөрийн өмчийг заавал УИХ биш, харин төрийн байгууллагууд нь өөрсдөө шийдээд явна). Мөн, төрийн нийтийн өмч гэсэн нь тухайн зүйлийн талаар бодлогын шийдвэр гаргахад иргэдийн оролцоог хангах, саналыг нь сонсож харгалзах, зарчмын хэрэгжилтэд хяналт тавих боломжоор хангах гэх утгатай. Төрийн нийтийн өмч гэсний мөн чанар Үндсэн хуулийн 6.2-т орсон бусад шинэ заалтууд (2, 3, 4 дэх өгүүлбэрүүд)-д тусгалаа олсон. Тухайлбал, Үндсэн хуулийн 6.2-т байгалийн баялгийг ашиглахдаа урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлах, одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрт эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эхийг баталгаажуулах, газрын 152 Grote, “Rule of Law, Rechtsstaat and Etat de Droit”; Werner Birkenmaier, “‘Rechtsstaat’ - Rule of Law in the Federal Republic of Germany: Its Significance, Principles, and Hazards,” in The Rule of Law, ed. Josef Thesing, 1997, 62. 153 Charles Gardner Geyh et al., Judicial Conduct and Ethics (LexisNexis, 2013), sec. 1.08. 32 хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээх зарчмыг баримтлахыг шаардахаар бичсэн, мөн түүний улмаас байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар иргэд мэдэх эрхтэй гэж заасан. Үндсэн хуулийн 6.2-т “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн түүний үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно” гэсэн өгүүлбэр нэмсэн. Энэ заалт хэд хэдэн утгатай. Юуны өмнө, байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлж стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд (стратегийн орд)-ыг ашиглах ёстой гэж 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.1-т буй зарчмыг баримтлахыг тодруулсан. Мөн, стратегийн ордыг ашигласны үр өгөөжийн дийлэнх гэдгийг хэрхэн ойлгох тухай хоёр үзэл баримтлал УИХ дээр яригдсан. Явцуу үзэл баримтлал нь үр өгөөж гэдгийг стратегийн ордыг ашигласнаас Монгол Улсын төрд төлж байгаа татвар, нөөц ашигласны төлбөр, ногдол ашгаас бүрдүүлнэ гэж хаалттай жагсаалтыг илэрхийлсэн. Өргөн үзэл баримтлал нь татвар, нөөц ашигласны төлбөр, ногдол ашгаас гадна Монгол ажилчдын тоо, Монгол компани, хувь хүнээс авч буй бараа үйлчилгээ, нийгэм, эдийн засагт оруулж байгаа хувь нэмэр зэргийг үр өгөөжид багтааж ойлгоно гэж нээлттэй жагсаалтыг илэрхийлсэн. Энэ хоёр үзэл баримтлалыг судалж хамгийн үндэслэлтэйгээр нь “үр өгөөжийн дийлэнх ард түмэнд ногдох” зарчмыг тодорхойлж, холбогдох хүчин зүйл, аргачлалыг хууль тогтоомжид тусгах, Үндсэн хуулийн цэцээс маргаан хянан шийдвэрлэх тохиолдолд хэрэглэх хэрэгтэй. Түүнчлэн, Үндсэн хуулийн 6.2-ын уг заалтад ямар нэгэн тоо тавиагүй эсхүл олонх гэж бичээгүй, харин “үр өгөөжийн дийлэнх” гэсэн нь үр өгөөжийн гол хэсгийг гэсэн ерөнхий агуулгатай. Дийлэнх гэдэг бол дийлэнх олонх гэсэн утгатай бус, харин 51-ээс дээш хувь гэсэн утгатай хэмээн УИХ-ын олон гишүүн ойлгож чуулганы хуралдааны тэмдэглэлд тусгасан. Ер нь, ард түмэн гэдэг бол тодорхой тооны эсхүл олонх иргэд биш, харин хийсвэр ойлголт тул үүнийг зарчмын хувьд тодорхойлох шаардлага үүснэ. Үндсэн хуулийн 6.2-т шинээр нэмсэн, өөрчилсөн заалтуудыг урвуулан ашиглагдах эрсдэл нь 1992 оны Үндсэн хуулийн 6-р зүйлд анх байсан заалтуудыг урвуулан ашиглах эрсдэлээс их биш. Ийм эрсдэл бодитой болохоос Үндсэн хуулийн бусад суурь зохицуулалт сэргийлж, хамгаалдаг. Тодруулбал, Үндсэн хуулийн 5 болон 16-р зүйлд “нийтийн болон хувийн өмч,” “өмчлөгчийн эрх,” “аж ахуйн бүх хэвшил,” “хөдлөх, үл хөдлөх хөрөнгө шударгаар олж авах, эзэмших, өмчлөх, өв залгамжлуулах эрх,” “хувийн аж ахуй эрхлэх эрх” зэргийг хүлээн зөвшөөрч хамгаалсан. Тиймээс, эдгээр суурь зарчимд нийцүүлэн төрийн нийтийн өмчийг нийтийн ашиг сонирхолд үйлчлүүлэхээр хэрхэн зохицуулах вэ, байгалийн баялаг ашиглах зарчмуудыг бодлогын хувьд хэрхэн ойлгож хэрэгжүүлэх вэ, тэдгээрийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар иргэний мэдэх эрхийг хэрхэн эдлүүлэх вэ, стратегийн орд ашигласны ашигласны “үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх” зарчмыг хэрхэн хангах вэ зэргийг УИХ хуулиар тогтооно. Үндсэн хуулийн 1.2-т заасан хууль дээдлэх ёс болон Цэцийн шийдвэрүүдийн дагуу иргэн, хуулийн этгээдийн эрх зүйн байдлыг нь дордуулсан шинэ хуулийг буцаан хэрэглэхийг хориглодог. Тиймээс, Үндсэн хуулийн 6.2-т орсон шинэ заалтууд нь уг нэмэлт, өөрчлөлтийг дагаж мөрдөхөөс өмнөх буюу 2020.05.25-ны өдрөөс өмнөх стратегийн ордын үр өгөөжийн болон байгалийн баялаг ашиглахтай холбоотой бусад асуудалд буцаж үйлчлэхгүй гэх боломжтой. Харин, уг заалтыг дагаж мөрдсөн үеэс хойш байгалийн баялгийг шинээр ашиглах, үр өгөөжийг зохицуулахад үйлчилж хэлэлцээр хийх тулгуур болох нь тодорхой. Ном зүй Үндсэн хуулийн цэцийн шийдвэр: Засгийн газар э. Ж.Батсамбуу, Б.Дэмбэрэл, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 4, 2005.06.17; Засгийн газар э. Ж.Батсамбуу, Б.Дэмбэрэл, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 2, 2005.12.14. Монгол Улсын Ерөнхийлөгч э. Ё.Найгал, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 06, 1997.07.05. 33 УИХ э. М.Ариунболд, Б.Мэргэн, Э.Хашчулуун, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 2, 2017.12.20; УИХ э. Д.Банзрагч, Ц.Намсрай, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 5, 2016.04.22. УИХ э. Ч.Бат-Уянга, Д.Ламжав, С.Номынбаясгалан, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 3, 2016.03.23 УИХ э. О.Баясгалан, Г.Нацагдорж, Үндсэн хуулийн цэц, Тогтоол 1, 2016.01.28; УИХ э. Б.Бүд, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 5, 2007.05.09. УИХ э. Ө.Сэргэлэн, Н.Баасанжав, Үндсэн хуулийн цэц, Дүгнэлт 4, 1993.12.22; Үндсэн хуулиуд: Болгарын Үндсэн хууль Бразилын Үндсэн хууль Ирландын Үндсэн хууль Литвийн Үндсэн хууль Монгол Улсын Үндсэн хууль Намибигийн Үндсэн хууль Норвегийн Үндсэн хууль Португалийн Үндсэн хууль Словакын Үндсэн хууль Энэтхэгийн Үндсэн хууль УИХ-ын чуулганы хуралдааны тэмдэглэл: Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 8 дүгээр сарын 23-ны өдөр /Баасан гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 8 дугаар сарын 28-ны өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 7-ны өдрийн /Бямба гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 09-ний өдөр /Даваа гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 9 дүгээр сарын 10-ны өдөр /Мягмар гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 11-ний өдрийн /Лхагва гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны Намрын ээлжит чуулганы Төрийн байгуулалтын байнгын хорооны 11 дүгээр сарын 13-ны өдөр /Лхагва гараг/-ийн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит чуулганы 11 дүгээр сарын 14-ний өдрийн /Пүрэв гараг/-ийн нэгдсэн хуралдааны товч тэмдэглэл. Монгол Улсын Их Хурлын IX чуулганы хуралдааны тэмдэглэл, 34-р боть, 1996.05.27. Монгол Улсын Их Хурлын IX чуулганы хуралдааны тэмдэглэл, 35-р боть, 1996.05.24. Монгол хэл дээр: С.Асланбек, “Монгол Улсын Үндсэн хууль дахь үндэсний баялгийн сангийн тухай зохицуулалт ба олон улсын туршлага,” (2019.12.31), 6, http://legaldata.mn/b/651 Г.Банзрагч, “Нийтийн өмчийн субьект, өмчлөх эрхийн онцлог,” Нийтийн болон хувийн өмчийн эрх зүйн тулгамдсан асуудал (МУИС-ийн Хууль зүйн сургууль, 2012). Д.Батболд, “Эрдэс баялаг өмчлөл, ашиглалтын талаарх Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал ба эрдэс баялгийн хууль тогтоомжийн тогтолцоо,” Эрх зүй, 2016 №2, Цуврал 34. Д.Батболд, Ашигт малтмалын эрх зүйн эх сурвалж судлал (харьцуулсан судалгааны гарын авлага), (УБ, 2019). 34 Н.Баярмаа, “Байгалийн баялаг дахь эзэн орны байнгын бүрэн эрхийн зарчим болон уул уурхайн эрх зүй дэх техник эдийн засгийн үндэслэлийн хууль зүйн үр дагаварын талаар товч авч үзэх нь,” Хууль дээдлэх ёс, 2013 №2(42). Б.Буянхишиг, Иргэний эрх зүйн удиртгал I, Хоёрдугаар хэвлэл (УБ, 2014). Д.Жаргалсайхан, “Баялгийн сан – 2050,” Jargal DeFacto, 2019.09.08, http://www.jargaldefacto.com/article/bayalgiin-san-2sh5sh-ond Жон Нокс, “Тусгай Илтгэгчийн Монгол Улсад хийсэн томилолтынхоо үеэр хүний аюулгүй, цэвэр, эрүүл, тогтвортойорчинд амьдрахтай холбоотой эрхийг хангахад тулгарч буй асуудлуудынталаар гаргасан тайлан,” НҮБ, Ерөнхий Ассамблей, 2018.5.02. Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулга, Монгол Улсын үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, 2019.07.16, https://president.mn/10139/ “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, Ерөнхийлөгчийн санал дахь “Байгалийн баялаг, эдийн засгийн бусад асуудал” сэдэвт хэлэлцүүлгээс гаргасан саналын танилцуулга, 2019.07.27. О.Мөнхсайхан, “Үндсэн хуульд ёс суртахууны тайлбар хийх нь,” Эрх зүй 33, Дугаар 1 (2015): 35–75. ———, “УИХ-ын сонгуультай ард нийтийн санал асуулгыг хамт явуулбал Үндсэн хуулийн өөрчлөлт унах магадлалтай,” Ikon.mn 2019.09.23, https://ikon.mn/opinion/1ohj; ———, Гурван парламент дамжсан Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг баталлаа, Өдрийн сонин, 2019.11.18. Д.Мөнхтуяа, “Ашигт малтмалын эрх зүй дэх өмчийн эрхийн зарим асуудал,” Нийтийн болон хувийн өмчийн эрх зүйн тулгамдсан асуудал (МУИС-ийн Хууль зүйн сургууль, 2012). Д.Наранчимэг, Иргэний эрх зүйн үндсэн асуудал, I дэвтэр (УБ, 1999). НҮБ-ын Хөгжлийн Хөтөлбөр, “Монгол Улсын уул уурхайн салбар дахь авлигын эрсдэлийн үнэлгээ”, 2016. Оюу толгой: эрт, эдүгээ, ирээдүй (хураангуй хувилбар), 2018 он VIII сар, 21. Б.Чимид, Үндсэн хуулийн мэдлэг (Улаанбаатар, 2008). ———, Төр, нам, эрх зүйн шинэтгэлийн эгзэгтэй асуудал, Хоёрдугаар дэвтэр (УБ, 2008). ———, Үндсэн хуулийг дээдлэн шүтэх ёс (Улаанбаатар, 2006), 67; Б.Чимид, “Хууль дээдлэх ёсыг хангахад шударга шүүхийн үүрэг,” 2009. Н.Чинбат, Иргэний эрх зүйн лекцийн товчоон (Ерөнхий анги) (УБ, 2014). Ц.Товуусүрэн, “Үндсэн хуулийн 6.5-д “гадаадын иргэн, хуулийн этгээдэд газрыг өмчлүүлэхгүй, эзэмшүүлэхгүй” гэж заасан байдаг,” Gereg, 2020.07.07, https://gereg.mn/news/58843 Ч.Хашчулуун, “Уул уурхайн салбарын гэрээ” (Эдийн засгийн судалгаа, эрдэм шинжилгээний хүрээрлэн, 2019.03.12). Хуан Бохославски, НҮБ-ын Гадаад өр, хүний эрхийн асуудлаарх хараат бус шинжээч, “Монгол Улсад ажилласан талаарх мэдээлэл,” 2019.09.11, 11 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Statement11Sept2019MongolianVersion.pdf ХЭҮК, Монгол Улс дахь Хүний эрх, эрх чөлөөний байдлын талаарх 17 дахь илтгэл (УБ, 2018). “Эрдэнэс Тавантолгой” компанийн 30 хүртэлх хувийг биржээр арилжаална,” 2018.06.21, https://www.legalinfo.mn/details/902?fbclid=IwAR1MZilGlG8UEJ9eGDXnfK85YRCxjLKih8u0aBNLQe52-GnxQ23dMbmrlI Б.Энх-Амгалан, Ж.Ариунцэцэг, “Уул уухайгаас олох эх үүсвэр бүхий тусгай сангийн эрх зүйн зохицуулалт,” (ХЗҮХ 2013). Энержи Ресурс ХХК, Нийгэм, эдийн засгийн үр өгөөж, 2019.12.02-ны өдөр зочилсон, http://www.energyresources.mn/pages/%D0%BD%D0%B8%D0%B9%D0%B3%D1%8D%D0%B C-%D1%8D%D0%B4%D0%B8%D0%B9%D0%BD%D0%B7%D0%B0%D1%81%D0%B3%D0%B8%D0%B9%D0%BD-%D2%AF%D1%80%D3%A9%D0%B3%D3%A9%D3%A9%D0%B6 35 Англи хэлээр: Charles Gardner Geyh et al., Judicial Conduct and Ethics (LexisNexis, 2013). Committee on Economic, Social and Cultural Rights, “Concluding observations on the fourth periodic report of Mongolia,” (2015) E/C.12/MNG/CO/4. Constitute: the World's Constitutions to Read, Search, and Compare, https://www.constituteproject.org/ Daniel W.Bromley and Michial M. Cernea, “The Management of Common Propery Natural Resources: Some Conceptual and Operational Fallacies,” (World Bank Discussion Papers, 1989). Grote, “Rule of Law, Rechtsstaat and Etat de Droit”; Werner Birkenmaier, “‘Rechtsstaat’ Rule of Law in the Federal Republic of Germany: Its Significance, Principles, and Hazards,” in The Rule of Law, ed. Josef Thesing, 1997. Gunnar Folke Schuppert, “The Right to Property,” in The Constitution of the Federal Republic of Germany: Essays on the Basic Rights and Principles of the Basic Law with a Translation of the Basic Law (Nomos Verlangsgesellschaft Baden-Baden, 1988). Munkhsaikhan O., Towards Better Protection of Fundamental Rights in Mongolia: Constitutional Review and Interpretation, CALE Books 4 (Center for Asian Legal Exchange & Graduate School of Law, Nagoya University, 2014). Natural Resource Tenure: Key Points for Reformers in Eastern Europe, Caucasus, and Central Asia (OECD, 2011). Safia Aggarwal and Kent Elbow, “The Role Of Property Rights In Natural Resource Management, Good Governance And Empowerment Of The Rural Poor” (USAID, 2006); C. L. Ten, “Constitutionalism and the Rule of Law,” in A Companion to Contemporary Political Philosophy, ed. Robert E. Goodin (Blackwell Pub, 1993). Raz, The Authority of Law. Товчлол Үндсэн хуулийн эсхүл түүнд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн заалтыг хамгийн сайн үндэслэл бүхий үзэл баримтлалаар тодорхойлох хэрэгтэй бөгөөд үүнд тэдгээрийг баталсан бүрэлдэхүүний хуралдааны тэмдэглэл болон бусад холбогдох эх сурвалж чухал үүрэгтэй. Тиймээс, 2019.11.14-ны нэмэлт, өөрчлөлтөөр Үндсэн хуулийн 6.2-д газрын хэвлийн баялгийг ашиглахтай холбоотой оруулсан шинэ заалтуудын үзэл баримтлалыг эдгээр эх сурвалжид тулгуурлан энэ өгүүлэл тодорхойлсон. Байгалийн баялаг ашиглах бодлогыг тодорхойлоход Үндсэн хуулийн 6.2-т шинээр орсон заалтууд төдийгүй Үндсэн хуулийн бусад суурь зарчмыг цогцоор нь хамгийн сайнаар утгажуулан хэрэглэнэ гэсэн байр суурийг энэ өгүүллээр хамгаалсан. Өгүүлэл нь байгалийн баялаг – төрийн нийтийн өмч, байгалийн баялаг ашиглахад баримтлах тусгай зарчмууд, стратегийн ач холбогдол бүхий ашиг малтмалын орд ашигласны үр өгөөж, Үндсэн хуулийн бусад зарчмууд гэсэн дөрвөн бүлгээс бүрдсэн. 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.2-т “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн өмч мөн” гэж заасан байсан бөгөөд эдгээр зүйлс нь “төрийн нийтийн зориулалттай өмч”-д тооцогдож хуульчилж ирсэн юм. 1996 оны Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулиар төрийн өмчийг “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” болон “төрийн өөрийн өмч” гэж ангилдаг. Эхнийхэд нь газрын хэвлий, түүний доторх баялаг зэрэг багтдаг бол удаахад нь төрийн байгууллагад эзэмшүүлсэн эд хөрөнгө, улсын төсвийн хөрөнгө зэрэг багтдаг. 2019 онд Үндсэн хуулийн 6.2-ыг “Монгол Улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн нийтийн өмч мөн” гэж өөрчилсөн. Нэг талаас, “төрийн нийтийн өмч” гэсэн нь эдгээр зүйлс өмчийн төрлийн хувьд “нийтийн,” харин өмчийн хэлбэрийн хувьд “төрийн” гэсэн үг. Нөгөө талаас, “төрийн нийтийн өмч” гэсэн хэллэг бол “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэх нэр томьёоны товчилол. Энэ товчлолыг Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуулийн төслийг хэлэлцэж байхад болон Үндсэн хуулийн цэцээс маргаан шийдвэрлэхэд хэрэглэж байсан. “Төрийн нийтийн өмч” гэсэн нь зөвхөн нэр томьёоны өөрчлөлт биш. Түүний цаад агуулга нь 36 нийтийн ашиг сонирхлын үүднээс газрын хэвлийн баялаг болон бусад дурдсан зүйлсийн хувь заяаг УИХ бодлогын хувьд шийдвэрлэнэ гэдгийг хэлж буй (харин төрийн өөрийн өмчийг заавал УИХ биш, харин төрийн байгууллагууд нь өөрсдөө шийдээд явна). Мөн, төрийн нийтийн өмч гэсэн нь тухайн зүйлийн талаар бодлогын шийдвэр гаргахад иргэдийн оролцоог хангах, саналыг нь сонсож харгалзах, зарчмын хэрэгжилтэд хяналт тавих боломжоор хангах гэх утгатай. Төрийн нийтийн өмч гэсний мөн чанар Үндсэн хуулийн 6.2-т орсон бусад шинэ заалтууд (2, 3, 4 дэх өгүүлбэрүүд)-д тусгалаа олсон. Тухайлбал, Үндсэн хуулийн 6.2-т байгалийн баялгийг ашиглахдаа урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлах, одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрт эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эхийг баталгаажуулах, газрын хэвлийн баялгийн үр өгөөжийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж тэгш, шударга хүртээх зарчмыг баримтлахыг шаардахаар бичсэн, мөн түүний улмаас байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар иргэд мэдэх эрхтэй гэж заасан. Үндсэн хуулийн 6.2-т “стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын ордыг ашиглахдаа байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлэн түүний үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтооно” гэсэн өгүүлбэр нэмсэн. Энэ заалт хэд хэдэн утгатай. Юуны өмнө, байгалийн баялаг ард түмний мэдэлд байх зарчимд нийцүүлж стратегийн ач холбогдол бүхий ашигт малтмалын орд (стратегийн орд)-ыг ашиглах ёстой гэж 1992 оны Үндсэн хуулийн 6.1-т буй зарчмыг баримтлахыг тодруулсан. Мөн, стратегийн ордыг ашигласны үр өгөөжийн дийлэнх гэдгийг хэрхэн ойлгох тухай хоёр үзэл баримтлал УИХ дээр яригдсан. Явцуу үзэл баримтлал нь үр өгөөж гэдгийг стратегийн ордыг ашигласнаас Монгол Улсын төрд төлж байгаа татвар, нөөц ашигласны төлбөр, ногдол ашгаас бүрдүүлнэ гэж хаалттай жагсаалтыг илэрхийлсэн. Өргөн үзэл баримтлал нь татвар, нөөц ашигласны төлбөр, ногдол ашгаас гадна Монгол ажилчдын тоо, Монгол компани, хувь хүнээс авч буй бараа үйлчилгээ, нийгэм, эдийн засагт оруулж байгаа хувь нэмэр зэргийг үр өгөөжид багтааж ойлгоно гэж нээлттэй жагсаалтыг илэрхийлсэн. Энэ хоёр үзэл баримтлалыг судалж хамгийн үндэслэлтэйгээр нь “үр өгөөжийн дийлэнх ард түмэнд ногдох” зарчмыг тодорхойлж, холбогдох хүчин зүйл, аргачлалыг хууль тогтоомжид тусгах, Үндсэн хуулийн цэцээс маргаан хянан шийдвэрлэх тохиолдолд хэрэглэх хэрэгтэй. Түүнчлэн, Үндсэн хуулийн 6.2-ын уг заалтад ямар нэгэн тоо тавиагүй эсхүл олонх гэж бичээгүй, харин “үр өгөөжийн дийлэнх” гэсэн нь үр өгөөжийн гол хэсгийг гэсэн ерөнхий агуулгатай. Дийлэнх гэдэг бол дийлэнх олонх гэсэн утгатай бус, харин 51-ээс дээш хувь гэсэн утгатай хэмээн УИХ-ын олон гишүүн ойлгож чуулганы хуралдааны тэмдэглэлд тусгасан. Ер нь, ард түмэн гэдэг бол тодорхой тооны эсхүл олонх иргэд биш, харин хийсвэр ойлголт тул үүнийг зарчмын хувьд тодорхойлох шаардлага үүснэ. Үндсэн хуулийн 6.2-т шинээр нэмсэн, өөрчилсөн заалтуудыг урвуулан ашиглагдах эрсдэл нь 1992 оны Үндсэн хуулийн 6-р зүйлд анх байсан заалтуудыг урвуулан ашиглах эрсдэлээс их биш. Ийм эрсдэл бодитой болохоос Үндсэн хуулийн бусад суурь зохицуулалт сэргийлж, хамгаалдаг. Тодруулбал, Үндсэн хуулийн 5 болон 16-р зүйлд “нийтийн болон хувийн өмч,” “өмчлөгчийн эрх,” “аж ахуйн бүх хэвшил,” “хөдлөх, үл хөдлөх хөрөнгө шударгаар олж авах, эзэмших, өмчлөх, өв залгамжлуулах эрх,” “хувийн аж ахуй эрхлэх эрх” зэргийг хүлээн зөвшөөрч хамгаалсан. Тиймээс, эдгээр суурь зарчимд нийцүүлэн төрийн нийтийн өмчийг нийтийн ашиг сонирхолд үйлчлүүлэхээр хэрхэн зохицуулах вэ, байгалийн баялаг ашиглах зарчмуудыг бодлогын хувьд хэрхэн ойлгож хэрэгжүүлэх вэ, тэдгээрийг ашигласнаар байгаль орчинд үзүүлэх нөлөөллийн талаар иргэний мэдэх эрхийг хэрхэн эдлүүлэх вэ, стратегийн орд ашигласны ашигласны “үр өгөөжийн дийлэнх нь ард түмэнд ногдож байх” зарчмыг хэрхэн хангах вэ зэргийг УИХ хуулиар тогтооно. Үндсэн хуулийн 1.2-т заасан хууль дээдлэх ёс болон Цэцийн шийдвэрүүдийн дагуу иргэн, хуулийн этгээдийн эрх зүйн байдлыг нь дордуулсан шинэ хуулийг буцаан хэрэглэхийг хориглодог. Тиймээс, Үндсэн хуулийн 6.2-т орсон шинэ заалтууд нь уг нэмэлт, өөрчлөлтийг дагаж мөрдөхөөс өмнөх буюу 2020.05.25-ны өдрөөс өмнөх стратегийн ордын үр өгөөжийн болон байгалийн баялаг ашиглахтай холбоотой бусад асуудалд буцаж үйлчлэхгүй гэх 37 боломжтой. Харин, уг заалтыг дагаж мөрдсөн үеэс хойш байгалийн баялгийг шинээр ашиглах, үр өгөөжийг зохицуулахад үйлчилж хэлэлцээр хийх тулгуур болох нь тодорхой. Түлхүүр үг Үндсэн хууль, Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт, байгалийн баялаг, төрийн нийтийн өмч, байгалийн баялаг ашиглахад баримтлах зарчмууд, стратегийн ач холбогдол бүхий ашиг малтмалын орд, үр өгөөжийн дийлэнх, хууль дээдлэх ёс, хууль буцаан хэрэглэхийг хориглох зарчим Abstract Mongolia is one of the richest countries in the world in terms of natural resources (wealth), but ordinary people often claim they do not enjoy benefits of these resources and experts argue that the right to healthy and safe environment has been violated due to irresponsible mining. The amendments enacted in November 14, 2019 clarify the purpose and principles of the use of natural resources. This paper defines the conceptions of clauses in 6.2 of the Constitution, which are related to the natural resources, on the basis of the protocols of the State Great Khural (the Parliament of Mongolia) and other sources. The paper consists of four chapters as follows: the public property of State, specific principles aimed for using the natural resources, major benefits from strategic mineral deposits, and other relevant principles of the Constitution. According to the Constitutional amendments, natural resources are defined as the public property of the State rather than the property of the State, which emphasizes that the policies on natural resources should be determined by Parliament, the representatives of the people, for public interest after the public consultation and participation if necessary. State policy on the use of natural resources will be made on the basis of considering longterm development, safeguarding each citizen of present and future generations the right to healthy and safe environment, and delivering benefits of natural resources in equal and just manner through the National Resources Fund, newly incorporated in the Constitution. In order to safeguard their right to a healthy and safe environment, citizens would be entitled to be informed of the effects of using natural resources. According to the Constitution, the law will regulate the basis to allocate a major part of social and economic benefits from strategic mineral deposits to the people. Benefits of using these deposits mean social and economic benefits such as taxes, royalties, dividends, infrastructures, employments, goods and services, and regional developments. Risks of abusing new clauses in 6.2 of the Constitution are not higher than the risks of abusing clauses originally written in the Constitution in 1992. Such risks could be prevented by other basic principles enshrined in the Constitution. For example, Articles 5 and 16 of the Constitution recognizes “all forms of both public and private property,” protects “the right to property” and “the development of all modes of production,” and guarantees “the right to fair acquisition, possession, and inheritance of movable and immovable property” and “the right to private enterprise.” Moreover, the rule of law in 1.2 of the Constitution and the several judgments of the Constitutional Tsets, the Constitutional Court of Mongolia, maintain the principle of nonretroactivity of law. Therefore, it could be argued that new clauses inserted into 6.2 of the Constitution would not negatively affect the strategic mining deposits and other settlements that had been decided by May 25, 2020, the date of enforcement of the 2019 Amendments to the Constitution. Key Terms The constitution, the constitutional amendments, natural resources, the public property of state, specific principles of using natural resources, strategic mining deposit, the major part of benefits, the rule of law, and the principle of non-retroactivity of law. 38 Copy protected with Online-PDF-No-Copy.com