Nº 24 (2014)
ISSN impreso: 0717-8980
ISSN en linea: 0717-6759
Índice
Consideraciones sobre los posibles efectos de la
descentralización en la administración del servicio
público: el caso de las regiones autónomas en puerto rico
Yolanda Cordero Nieves .................................................................................................. 5
Construcción de una agenda pública para la sectorialización
hacia el desarrollo nacional costarricense: reflexiones desde
el sector educación
Johanna K. Alarcón Rivera ............................................................................................ 35
A tres años de implementación de la 20.501: Principales
resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos
educacionales
Rodrigo Egaña Baraona ................................................................................................. 55
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la
gestión pública
Rafael E. Valenzuela Mendoza ....................................................................................... 71
Un mayor espacio para la colaboración en buenos aires:
participación de la sociedad civil en la formulación de
las políticas públicas a nivel local
Alejandro Liberman ............................................................................................. 97
Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública
ISSN impreso: 0717-8980
ISSN en línea: 0717-6759
Nº 24 (2014) pp. 5 - 33
CONSIDERACIONES SOBRE LOS POSIBLES EFECTOS DE
LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN
DEL SERVICIO PÚBLICO: EL CASO DE LAS REGIONES
AUTÓNOMAS EN PUERTO RICO
Yolanda Cordero Nieves
Universidad de Puerto Rico
cordero2007@gmail.com
La descentralización ha sido una de las acciones reformadoras más
utilizadas por los gobiernos democráticos durante las últimas dos décadas.
La transferencia de recursos humanos a los niveles subnacionales como
parte de una descentralización, no se consideran como los propósitos
principales de una reforma, sino que constituyen un efecto secundario de
la descentralización. El presente artículo discute los desafíos en términos
teóricos que se aplica al caso de Puerto Rico, donde se evidencia la
viabilidad de iniciar un proceso de descentralización de responsabilidades
del gobierno central hacia un nivel intermedio entre éste y los gobiernos
municipales. La existencia de un sistema nacional de mérito se relejan en
dos realidades diferentes: el servicio público del nivel central y el servicio
público del nivel municipal. Finalmente, se busca precisar los asuntos
que deben ser atendidos por los representantes de los distintos sectores del
gobierno y los sindicatos.
Palabras clave: descentralización, servicio público, gobiernos locales, Puerto
Rico
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
CONSIDERATIONS ON THE POSSIBLE EFFECTS
OF DECENTRALIZATION IN PUBLIC SERVICE
ADMINISTRATION:
THE CASE OF THE AUTONOMOUS REGIONS IN
PUERTO RICO
Decentralization has been one of the most common reforms undertaken
by democratic governments over the past two decades. he transfer of
human resources to subnational levels as part of a decentralization is rarely
the main purpose of reform, but is rather a side efect of decentralization.
his article discusses the theoretical challenges and then applies them to
the case of Puerto Rico, where the feasibility of initiating a process of
decentralization of central government responsibilities to an intermediate
level between it and municipal governments is evaluated. he existence
of a national merit system relects two diferent realities: public service
at the central level and public service at the municipal level. Finally, the
article seeks to clarify the issues that must be addressed by representatives
of diferent government sectors and trade unions.
Keywords: decentralization, public service, local governments, Puerto Rico.
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Yolanda Cordero Nieves
INTRODUCCIÓN
La descentralización, entendida como el proceso mediante el cual se transieren
poderes, facultades y competencias, del nivel nacional o central a los niveles
subnacionales, ha sido una de las acciones reformadoras más utilizadas por
los gobiernos democráticos durante las pasadas dos décadas (Pollit, 2007). La
OECD (2005: 2) reconoce el potencial de la descentralización como herramienta
para la reducción de la pobreza al darle voz al marginado, mejorar su acceso a los
servicios públicos y reducir su estado de vulnerabilidad. Asimismo, advierte sobre
las diicultades evidenciadas por la mayoría de las iniciativas de descentralización
para alcanzar estos objetivos.
Esa experiencia ha resultado en relexiones y discusiones muy enriquecedoras
sobre el tema, tanto sobre aspectos teóricos como aplicados. Si bien el uso
del concepto generalmente se reiere a la redistribución del poder dentro de
las estructuras gubernamentales, también se ha planteado la cuestión de la
descentralización más allá del gobierno. Por ejemplo, Prates Junqueira (1998:
2) planteaba que descentralizar “no es sólo un proceso de transferencia de
atribuciones y competencias que ocurre en el ámbito del Estado entre los tres
niveles de gobierno y entre sus organizaciones”. El autor apunta que el poder de
gestión sobre las políticas puede ser transferido también hacia entes privados de
carácter público o a organizaciones de la sociedad civil.
La descentralización también puede tomar la forma de desconcentración o
regionalización. Esto ocurre cuando el gobierno nacional o central delega a sus
directivos en los niveles subnacionales la discreción sobre los tipos de servicios que
pueden ser ofrecidos bajo su administración (Humphreys y O’Donnell, 2007).
En estos casos, tales directivos continúan siendo parte del gobierno nacional y
por lo tanto están sujetos a las guías y políticas presupuestarias de ese nivel. Sin
embargo, es la devolución de poder a entidades separadas legalmente del estado,
la acción que se vincula a las reformas más recientes. Pollit (2007: 374) plantea
que el uso del concepto “devolución” se reserva para la transferencia de poderes
o competencias políticas, más que administrativas. Sin embargo, el proceso de
“devolver” competencias, por lo general, va acompañado de la transferencia de
recursos iscales y humanos.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
La transferencia de recursos humanos a los niveles subnacionales como parte
de una descentralización, pocas veces es el propósito principal de una reforma.
Se trata más bien de un efecto secundario de la descentralización. Y podríamos
decir que ese puede ser uno de los principales problemas de los procesos de
descentralización. La descentralización gubernamental, como norma, conlleva un
cambio en la ubicación del poder político y de los empleos públicos. En el 2004,
el Banco Mundial reconocía que el tema de los recursos humanos en los procesos
de descentralización no había sido atendido adecuadamente. También presagiaba
entonces los desafíos que podían presentarse, al ignorar el asunto y dar atención
prioritaria a los asuntos iscales y políticos. Algunos desafíos identiicados por
la OECD (Rexed, 2008) son: a) la ruptura o escisión del modelo de sistema
nacional de servicio público; b) el cuestionamiento respecto a la capacidad de los
gobiernos subnacionales para allegar un servicio público altamente profesional; y
c) los asuntos relacionados con la negociación colectiva cuando existen variaciones
sustanciales de un nivel al otro. Estos desafíos son precisamente los temas que
enmarcan y guían la presente discusión.
1. EL PRINCIPIO DE MÉRITO COMO ELEMENTO UNIFICADOR
DEL SERVICIO PÚBLICO
El principio de mérito, como expresión de los valores democráticos de una sociedad,
requiere que todos los ciudadanos que deseen servir a su país puedan hacerlo a base de
sus capacidades. De modo que sean los hombres y mujeres más talentosos los que le
sirvan al país. En la práctica esta noble aspiración se sostiene sobre tres condiciones:
la adscripción de requisitos uniformes para puestos similares, la competencia abierta
por los puestos públicos y los criterios de selección relacionados con el trabajo a
realizar. Los requisitos uniformes para puestos similares garantizan la equidad en la
evaluación de las capacidades de los candidatos. La competencia abierta asegura la
oportunidad igual de competir de todos los interesados en hacerlo. Los criterios de
selección relacionados con el trabajo para el cual se convoca buscan desalentar el
uso de criterios políticos, así como aquellos prejuicios sociales relacionados con la
raza, el sexo, la religión, y otros.
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Yolanda Cordero Nieves
La Organización de las Naciones Unidas (2003) reconoce la importancia de la
adopción de sistemas de mérito como forma de prevención de la corrupción
gubernamental. En esa dirección, el Artículo 7 de la Convención en Contra
de la Corrupción dispone que los gobiernos procurarán “adoptar sistemas de
convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados
públicos… …basados en principios de eiciencia y transparencia y en criterios
objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud.”. Al adoptar sistemas de mérito,
los gobiernos hacen valer los principios de equidad y justicia en el empleo público.
También le adhieren a la administración pública del país un elemento de mística,
necesario para propiciar una cultura gubernamental de servicio. En ese sentido,
los sistemas de mérito adoptados por los gobiernos centrales en la mayoría de los
países alcanzan el mayor nivel de desarrollo y se constituyen como el modelo a
seguir por los niveles municipales y regionales.
Los procesos de descentralización, en un esfuerzo por dar la mayor autonomía
posible a los gobiernos subnacionales tienden a crear sistemas de servicio público
separados, de forma tal que los nuevos entes de gobierno tengan la oportunidad
de reglamentarlos de acuerdo a su necesidad administrativa y a su realidad social
y política. Esa fragmentación de los sistemas de servicio público, en conjunto con
las tendencias modernizadoras de la lexibilidad, los arreglos público-privados y la
presión por el logro de resultados puede resultar en la adopción de sistemas de
mérito débiles, al eliminar las salvaguardas que ofrece la reglamentación tradicional.
En el caso de Puerto Rico, en el gobierno central existe una larga tradición de
sujeción al mérito que comenzó en la década de 1940. El apego al principio de
mérito en sus inicios fue uno incuestionable. La aprobación de la Ley 345 de 1947
recogió el consenso del liderato político de entonces en cuanto a la necesidad de
contar con un servicio público de primer orden. Sin embargo, ya en ese tiempo
los administradores de los sistemas de mérito presagiaban que el mayor desafío
para la meritocracia llegaría cuando otros partidos políticos distintos al que lo
convirtió en ley, asumieran el poder (Colón González, 2009). En efecto, a partir de
1968, cuando se inicia la alternancia en poder entre dos partidos políticos fuertes,
los sistemas de mérito adoptados inicialmente comenzaron a ser sustituidos o
eliminados en busca de mayor agilidad, lo que resultó muy conveniente para
que los nuevos gobernantes lograran un mayor control político sobre el ingreso,
ascensos y permanencia de los servidores públicos.
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
No obstante, con sus altas y sus bajas, el principio de mérito ha sido la única defensa
que ha tenido el servicio público puertorriqueño para combatir el patronazgo
político. Si bien hoy no podemos decir que los sistemas que le dan vida al principio
son los más adecuados, ciertamente podemos airmar que si no existiese un marco
de ley de más de seis décadas en el cual se prohíbe el uso de criterios ajenos al
mérito, la situación del servicio público puertorriqueño sería precaria.
El principio de mérito es de aplicación tanto al nivel central como al municipal.
Sin embargo, emana de leyes distintas. En el caso del gobierno central, la Ley
184 de 2004, según enmendada, ha sido el esfuerzo más reciente por adaptar los
sistemas de mérito a los nuevos tiempos, y en particular, a la negociación colectiva
de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva. En cuanto a los gobiernos
municipales, la Ley 81 de 1991, según enmendada, adoptó el principio de mérito
para los gobiernos locales desde su creación. En su primer artículo sobre el sistema
de personal se dispuso que el nuevo sistema debía ser cónsono con las guías que
prepararía la Oicina de Recursos Humanos del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, estableciendo así un vínculo entre ambos sistemas. Para asegurar que los
municipios autónomos se iniciaran como tales dentro del régimen de mérito, la
propia ley municipal requirió que sus primeros reglamentos de personal fuesen
aprobados por la oicina central. En ese sentido, la letra de la ley ha mantenido el
mérito como el principio rector en ambos niveles de gobierno. Sin embargo, su
aplicación no ha sido uniforme.
Si como hemos dicho antes, las agencias, departamentos y corporaciones de la
Rama Ejecutiva han sido erosionadas por la política partidista, los gobiernos
municipales de Puerto Rico han evidenciado ser aún más susceptibles a la
intromisión político partidista en los asuntos de ingreso, ascenso y traslados
de empleados. La cercanía del gobernante municipal a sus ailiados políticos,
lo expone a una mayor presión política y a incurrir en prácticas clientelares,
particularmente el ofrecimiento de empleos a cambio del voto y la militancia
política. La situación ha llegado a ser tan alarmante que el propio tribunal la ha
reconocido en sus decisiones cuando dice que “en Puerto Rico hemos tenido una
larga y lamentable historia de discrimen político a nivel municipal. De ello han
pecado todos los partidos que han ejercido el poder… (Zoraida Aponte Burgos
v. Carlos Aponte Silva, 2001:22). De forma similar, la Oicina del Contralor de
Puerto Rico, reconoció el serio problema iscal que causa la reiterada violación a
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los estatutos de mérito. Durante casi una década esa Oicina emitió ocho informes
especiales sobre el efecto iscal de las demandas y querellas por discrimen político
en los gobiernos municipales. Entre el 2003 y el 2009, los gobiernos municipales
pagaron $32.4 millones por demandas y querellas por violación al principio de
mérito, resueltas o tranzadas a favor de los empleados y funcionarios municipales
(Segarra Alméstica, documento no publicado).
El nivel central, si bien evidencia un manejo más efectivo de sus sistemas de
mérito, tampoco ha estado exento de cometer violaciones al mismo. Entre el 2003
y el 2009 se han pagado sobre $11.3 millones en demandas y querellas resueltas
o tranzadas a favor de empleados gubernamentales por violaciones al principio
de mérito. Sin embargo, al considerar que en el gobierno central labora el 75%
de los servidores públicos del país, el problema es menor en comparación con los
gobiernos municipales que emplean apenas el 21% de los empleados públicos
(Oicina del Contralor de Puerto Rico, 2013). Para el nivel central, los mayores
desafíos en cuanto al sistema de mérito son: 1) la reducción del sector de carrera a la
vez que los nombramientos fuera del régimen de mérito aumentan; 2) la tendencia
de los gobernantes a aprobar leyes especiales que le conceden status regular y
permanente a empleados transitorios que no han competido por sus puestos; y 3)
la tendencia a ceder a los sindicatos prerrogativas gerenciales fundamentales para
el régimen de mérito, tales como el reclutamiento y la selección.
Entre el 2009 y el 2013 el número de empleados de carrera en el gobierno
central se redujo en unos 35,924. En cambio, para esa misma fecha, el número
de empleados contratados o nombrados fuera del régimen de mérito aumentó
de 46,098 a 49,238. Al presente la proporción de empleados del nivel central
cubiertos por el sistema de mérito es de 78%. Esto contrasta visiblemente con los
datos del 1950, cuando recién se estrenaban las protecciones de mérito en Puerto
Rico y un 91% de todos los empleados públicos pertenecían al mismo. De otro
lado, en Puerto Rico se han aprobado cinco piezas legislativas para conceder la
permanencia a sobre 50,000 empleados transitorios entre el 1988 y el 2004 (Colón
González, 2009). Estas leyes han sido aprobadas en el último año del periodo de
cuatro años que tiene el gobernante. Por lo tanto, es inevitable interpretar las
mismas como medidas de control político mediante las cuales el partido que
ostenta el poder busca asegurarle la permanencia en sus puestos a los suyos, de
forma ajena al mérito. A la fecha de este artículo, el gobierno ha anunciado,
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
entre los acuerdos que ha alcanzado con los grupos sindicales, que presentará
legislación nuevamente a esos efectos en algún momento de este cuatrienio,
aunque podemos vislumbrar una fuerte oposición a través de la opinión pública,
que ya el pasado cuatrienio se logró descarrilar otra medida similar. Aun así, el
hecho de que los intentos por ingresar empleados permanentes por otras vías
alternas al mérito continúen, evidencia el grado de vulnerabilidad que presentan
los sistemas de mérito.
Un elemento que puede haber contribuido al debilitamiento de los sistemas de
mérito es el desconocimiento de la población en general, y de los líderes políticos
y servidores públicos, en particular, sobre la razón de ser y la historia del principio
de mérito. Las generaciones actuales, en su mayoría, solo han escuchado y leído
en la prensa sobre los abusos que se cometen con el dinero público en nombre del
mérito. Por ejemplo, en la Policía de Puerto Rico se le llamaba Ascensos por Mérito
a los ascensos otorgados por criterios políticos, los cuáles fueron denunciados
formalmente y recibieron gran despliegue mediático en el País (Departamento de
Justicia, 2011). Por todo lo anterior, la descentralización de funciones y poderes
debe estar acompañada del estudio cuidadoso y de una expresión clara sobre el
principio de mérito en los nuevos niveles subnacionales. Más aun, es necesario
iniciar un esfuerzo por corregir aquellos males que ya han sido identiicados, de
modo que los sistemas de mérito, en lugar de quedar a merced de la voluntad de
los líderes políticos y funcionarios gubernamentales de turno, sea un elemento
central de garantía de calidad y de alto desempeño.
2. LA COMPETENCIA PROFESIONAL EN LOS NIVELES
SUBNACIONALES Y LA CAPACIDAD PARA ALLEGAR Y RETENER
AL MEJOR RECURSO HUMANO
La modernización de las estructuras del Estado a través de la descentralización,
ya lo hemos mencionado antes, generalmente persigue: fortalecer la democracia
a través de una redistribución del poder político (Prates Junqueira, 1998) y
mejorar la prestación de servicios a la sociedad (Humphreys y O’Donnell, 2007).
Ello convierte la descentralización en un medio para aumentar la capacidad del
Estado para atender las necesidades de la sociedad. La democracia de ningún
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modo se fortalece si la capacidad operacional del Estado se reduce o se diluye
en el proceso de descentralización. Tampoco pueden mejorar los servicios. Por
esa razón es indispensable conocer las fortalezas y debilidades de la operación
gubernamental centralizada de manera que exista conciencia de las áreas que
deberán ser fortalecidas para lograr una descentralización exitosa.
El desempeño gubernamental siempre estará en el centro de la discusión sobre las
reformas de estado. También debe ser parte de los objetivos que guían estas reformas.
No tendría sentido hablar de más democracia y menos capacidad de respuesta. La
descentralización, como mecanismo para corregir problemas de desempeño puede
ser explicada por la Teoría Estructural de Contingencias. Esta Teoría forma parte
del enraizado de Teorías de Contingencias de las Organizaciones. El modelo general
plantea que la efectividad de las organizaciones es inluenciada por su capacidad para
adaptarse a los cambios. Las contingencias son las características o variables que tienen
el potencial de alterar la efectividad organizacional en beneicio de la organización
o de manera adversa a esta. Cuando alguna de estas contingencias cambia, la
organización requerirá ajustes para alcanzar o recuperar un alto nivel de efectividad.
Especíicamente, la Teoría Estructural de Contingencias postula tres condiciones:
que existe una asociación entre la contingencia y la estructura organizacional; que la
contingencia determina la estructura organizacional; y que existe un nivel adecuado de
estructura para cada nivel de la contingencia. Cuando se alcanza ese nivel adecuado, la
organización evidencia una mayor efectividad organizacional. Cuando esto no ocurre,
el desempeño de la organización es bajo (Donaldson, 2001).
La efectividad organizacional es deinida como la habilidad de la organización
para satisfacer a sus constituyentes (Pfefer y Salancik, 2003, Loc. 694). Entonces
podemos decir que en la medida en que el Estado pierde la capacidad de satisfacer
a los ciudadanos, pierde efectividad. Bajo el modelo estructural de contingencias se
puede plantear que en la medida en que el Estado adquiere un nivel de complejidad
mayor, si las estructuras gubernamentales se mantienen inalteradas, es de esperar que
se reduzca su efectividad para atender adecuadamente las demandas de la sociedad.
Sin embargo, el cambio en los niveles de complejidad que resultan de la devolución
de competencias del poder central hacia los gobiernos subnacionales indudablemente
requerirá hacer ajustes en el diseño de las estructuras de gobierno de ambos niveles
para asegurar que se sostenga o incremente el desempeño gubernamental.
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
El gobierno puede estudiarse desde la óptica sistémica como una gran
organización cuyos subsistemas regionales y locales afectan y se ven afectados por
el nivel central. Sus estructuras, procesos, sistemas de compensación y prácticas
de personal inciden en el desempeño del Estado, así como en el desempeño de las
regiones y municipios. Cuando el nivel central opta por transferir poderes a los
niveles subnacionales el diseño de ambos niveles puede verse alterado por estos
cambios. En el caso del nivel central tendrá unidades cuyo trabajo ya no será el
mismo, o incluso podría ser que ya no tendrían trabajo. Otra posibilidad es que
el personal de esas unidades sea parte de los recursos que se transieren al nivel
subnacional. En cualquier caso, se presentan desafíos importantes para el logro de
una reforma exitosa que van más allá de las meras estructuras jerárquicas.
El desempeño del sector público es dependiente tanto de estructuras
institucionales que funcionen, como de la calidad de las personas que
trabajan en ellas. Es esencial contar con servidores públicos diestros,
dedicados y altamente motivados para instrumentar reformas
efectivas y duraderas, así como responsivas a los cambios que están
ocurriendo al nivel local y global (United Nations Organization,
2005: 11).1
En lo concerniente al desempeño de los recursos humanos gubernamentales
podemos mencionar dos aspectos que han sido reconocidos como de gran
importancia para la productividad gubernamental: las competencias profesionales
y la ética (Farazmand, 2002; CLAD, 2006; OECD, 2011). Por las pasadas dos
décadas, expertos de organismos internacionales y de la academia han coincidido
en señalar la relación que existe entre estos y la buena gestión pública, el buen
gobierno y el desarrollo económico de los pueblos. Entonces, la pregunta es:
¿cómo se atiende adecuadamente el elemento humano del servicio público para
aumentar las probabilidades de que una vez se devuelva la autoridad y el poder a
los niveles subnacionales, los recursos humanos disponibles tengan la capacidad
de convertir en realidad las expectativas de un mejor desempeño gubernamental?
1
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Traducción de la autora. El párrafo original lee: “he performance of the public sector depends
on well-functioning institutional structures as much as on the quality of the people who work
in them. Skilled, dedicated and highly motivated public servants are essential for carrying out
reforms that are efective and sustainable in the long term, as well as responsive to the changes
that are occurring both at the local and global levels.”
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La competencia profesional y la ética son las aspiraciones más importantes de los
regímenes de mérito. Se trata de dotar al Estado de un cadre de profesionales del
más alto calibre, para en conjunto con el gobernante y sus jefes de dependencias,
idear los medios para atender los problemas más sencillos y más complejos de
la sociedad moderna de forma íntegra y en el mejor interés de la ciudadanía.
Esa aspiración se entiende que solo es posible si las personas que ingresan
y permanecen en el servicio público poseen una formación que les provee las
destrezas, conocimientos y valores necesarios para desempeñar su trabajo con
efectividad e integridad.
2.1 La competencia profesional
La competencia profesional está estrechamente vinculada a tres conceptos:
adiestramiento (o capacitación), aprendizaje y desempeño. A través de las
actividades de adiestramiento se adquieren destrezas, conocimientos y actitudes
que inciden en el desempeño. Los tres elementos fundamentales del desempeño
individual de acuerdo al modelo de Campbell (1990) son: el conocimiento y la
destreza procesal, el conocimiento declarativo y la motivación. El conocimiento y
la destreza procesal se reieren a saber cómo llevar a cabo una tarea o un trabajo. El
conocimiento declarativo es la comprensión que se tiene sobre los requerimientos
del trabajo. La motivación, dentro de sus múltiples deiniciones, puede describirse
como “las condiciones responsables de la variación en intensidad, persistencia,
calidad, y dirección de un comportamiento” (Landy y Conte, 2010: 176).
El desempeño individual afecta el desempeño de la organización. Por lo tanto, para
cualquier organización, pública o privada, resulta indispensable el manejo efectivo
del desempeño. Las organizaciones gubernamentales han tendido a manejar el
asunto del aprendizaje a través de tres modalidades: el programa académico,
el curso profesional y el adiestramiento. El aprendizaje académico se obtiene
a través de universidades y colegios; el profesional, a través de organizaciones
profesionales y programas de educación continua; y el adiestramiento, por lo
general, se ofrece en la organización, aunque también puede ser ofrecido por
organizaciones dedicadas a la capacitación profesional.
El reconocimiento de la complejidad del servicio público llevó a la creación de
programas de formación académica y profesional de primer orden. Alemania
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
ha contado con programas universitarios sobre administración y gobierno
desde inales del siglo XVIII en sus universidades de Halle y Frankfurt. En
Inglaterra, las universidades de Oxford y Cambridge han sido las formadoras
por excelencia de los altos funcionarios públicos y en el 1969 crearon el Civil
Service College. La Escuela Nacional de Administración en Francia, fundada
en 1946, también tiene una extensa y reconocida trayectoria en la formación
de servidores públicos.
El surgimiento de programas académicos y profesionales en América Latina ha
sido uno más reciente, pero de gran intensidad. En Puerto Rico se estableció el
Programa de Bachillerato en Administración Pública en 1941 y el Programa de
Maestría en Administración Pública en 1954. Además, la Pontiicia Universidad
Católica de Ponce ofrece un Programa de Maestría en Ciencias Sociales con
especialidad en Administración Pública. Los certiicados profesionales han
surgido como una excelente alternativa para aquellos servidores públicos que
preieren adquirir conocimientos especializados. Los institutos nacionales
de administración pública ofrecen la posibilidad de adquirir destrezas y
conocimientos directamente relacionados con la gestión pública y los asuntos
de gobierno y cada vez gozan de más prestigio por su alto nivel profesional.
En ellos se ofrecen diplomados en temas estrechamente relacionados con las
necesidades del servicio público. Este es el caso del Instituto Interamericano
para el Desarrollo Social en Chile (Palma, 2005) y los institutos nacionales de
Argentina, Guatemala y México, por mencionar solo algunos. La ventaja que
ofrecen los diplomados es el dinamismo de sus currículos, los cuáles pueden ser
modiicados con mayor agilidad para responder a las necesidades cambiantes
del servicio público. Por ejemplo, el Centre National de la Fonction Publique
Territoriale de Francia fue creado para atender las necesidades de formación de
los gobiernos locales y regionales (Martínez, 2001).
Además del aprendizaje y el conocimiento, el tercer elemento que se vincula
a la competencia profesional es el desempeño. Este no es otra cosa que la
puesta en práctica o la ejecución de lo aprendido. La evaluación del desempeño
tradicionalmente se ha reservado para los empleados de nuevo ingreso o de
reciente ascenso, mientras se encuentran en el periodo de prueba o periodo
probatorio. En alguna medida, se interpreta que una vez el servidor público
adquiere su permanencia no requiere la evaluación de sus ejecutorias. Esta visión
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está siendo sustituida por aquella que reconoce la necesidad del aprendizaje y
desarrollo continuo a través de toda la carrera del servidor público. Así mismo,
conlleva la evaluación del progreso del servidor público en cuanto al dominio
de aquellas competencias necesarias para un buen desempeño.
La gerencia del desempeño, una actividad que emana de la Nueva Gerencia
Pública, y que Landy y Conte (2010: 233) deinen como un sistema que enfatiza
la relación entre el comportamiento individual y las estrategias organizacionales
y metas, le ha dado un nuevo enfoque a la evaluación del desempeño. En el
nuevo escenario lo que hace el empleado tiene un vínculo directo y visible con
lo que aspira a lograr la organización. Esto se logra al deinir el desempeño en
el contexto de las metas organizacionales. Otra característica importante de
la gerencia del desempeño es que vincula las actividades de capacitación y de
reconocimiento en función del desempeño individual, grupal y organizacional.
Esto dota a los sistemas de administración de los recursos humanos de una
coherencia e integración que no ha estado presente en los sistemas tradicionales.
Siendo la competencia profesional un elemento esencial para lograr una
descentralización exitosa, es necesario entonces comentar sobre las características
del servicio público puertorriqueño que permiten conocer su estado al presente.
El servicio público del nivel central evidencia un alto nivel de escolaridad. En
un estudio de 2009, se encontró que el 50.1% de los empleados del gobierno
central tienen por lo menos un grado universitario de bachillerato y el 93.8
posee un diploma de Escuela Superior (Figueroa Rodríguez, 2009: 6).
En el caso de los gobiernos municipales, en el 2013 apenas el 20% de los
servidores públicos de carrera poseían por lo menos un grado universitario de
bachillerato (Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, 2012-2013). En el caso
del personal municipal transitorio, solo un 16% de éstos posee un bachillerato,
maestría o doctorado. Esta diferencia entre el nivel central y el municipal
puede deberse a varias razones. Los gobiernos municipales poseen presupuestos
menores, por lo que la limitación de sus recursos se evidencia en sus estructuras
salariales y en las oportunidades de desarrollo de destrezas y conocimientos. El
64% de los servidores públicos municipales recibe un salario por hora trabajada
de entre $7.25 y $8.99. Mientras tanto, solo el 20% de los servidores públicos
de las agencias y departamentos del nivel central recibe un salario similar. El
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
74% de éstos recibe salarios superiores a los $9.00 por hora trabajada. En el
caso de los servidores públicos de las corporaciones gubernamentales, apenas
el 6% recibe un salario menor de $9 por hora trabajada. Al ofrecer salarios
menores en los gobiernos municipales, es razonable pensar que el empleado que
posea una preparación académica profesional optará por un empleo en el nivel
central, ya sea en las agencias y departamentos o en las corporaciones públicas.
Hemos mencionado la importancia de los programas de capacitación en la
actualización y desarrollo de competencias. Otro dato que evidencia diferencias
importantes entre el servicio público central y el municipal en Puerto Rico
es precisamente el gasto anual en capacitación y desarrollo. En el caso del
nivel central, el gasto anual en adiestramientos ofrecidos por la Oicina de
Capacitación y Asesoramiento en Asuntos Laborales y de Administración de
Recursos Humanos (OCALARH) rondó los $800,000 anuales en el 2013.
En cambio, los gobiernos municipales invirtieron aproximadamente unos
$200,000 anuales, de los cuáles en gran medida se beneició el personal de
los programas sufragados por fondos del Gobierno de los Estados Unidos. Si
estimamos el gasto promedio por empleado, en el gobierno central éste fue de
$6.18 anuales mientras que en el municipal fue de $4.67 anuales por empleado.
Los datos antes mencionados colocan al personal del nivel central en mejor
posición de colaborar en las nuevas regiones autónomas. Estos tienden a poseer
un mayor nivel de escolaridad y a participar de más actividades de capacitación
para adquirir nuevas destrezas o actualizar las que ya posee. Por lo tanto, cuando
se descentralizan servicios del nivel central al regional, la expectativa es que los
recursos humanos especializados y técnicos deberán provenir del nivel central
o del mercado de empleo. De lo contrario, los gobiernos municipales podrían
perder sus recursos de mayor nivel de escolaridad, lo que podría debilitar
ese nivel. Sin embargo, no hay duda que los gobiernos municipales se verán
forzados a ofrecer condiciones competitivas para retener a sus mejores recursos.
2.2 La Ética en el Servicio Público
Las Organización de las Naciones Unidas, en su Convención en Contra de
la Corrupción (2003), en el Artículo 8 dispone que el Estado “…promoverá,
entre otras cosas, la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus
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Yolanda Cordero Nieves
funcionarios públicos”. Ello parte del reconocimiento del poder que tiene en
sus manos el funcionario público, el cual bien utilizado resulta en gobiernos
justos y equitativos, pero mal utilizado, abre el espacio a la corrupción y a
la desigualdad. La ética en el servicio público generalmente se reiere a la
integridad en las actuaciones de los servidores públicos. La OECD (2014),
deine la integridad como la aplicación de valores, principios y normas en las
operaciones diarias de los organismos del sector público.
En su relexión sobre la ética en la gerencia pública, Dorel (2005: 160)
plantea que la acción ética se revela a través del ejercicio de la discreción y la
responsabilidad. El autor distingue entre el uso de la discreción y seguir las
reglas o las órdenes al pie de la letra, y plantea que la discreción incrementa
precisamente al llenar los espacios que proveen las leyes y las reglas. Dicho de
otro modo, el servidor público es quien interpreta y da funcionalidad a las leyes
y reglamentos que caracterizan a la operación gubernamental. Esto convierte
su juicio discrecional en un elemento de poder, que utilizará de acuerdo a sus
destrezas y conocimiento. Es a partir de ese juicio discrecional, de acuerdo al
autor, que se puede atribuir al servidor público un grado de responsabilidad
personal en las decisiones que toma y en los resultados que obtiene. La
responsabilidad personal se aprecia más claramente cuando se reconoce que
ante cada situación que enfrente, el funcionario público tiene varias opciones
éticas, entre otras la obediencia, la protesta, el señalamiento, y su renuncia
(Dorel, 2003: 162). Por lo tanto, es a través de las alternativas de acción que
selecciona, que el servidor público delata su ibra moral.
La ética como un tema de interés especial para el servicio público resurge tras
las reformas gubernamentales de la Nueva Gerencia Pública, caracterizadas por
la adopción de técnicas y valores del sector privado, entre ellos la eiciencia,
la efectividad y la economía (OECD, 2000). De acuerdo a la OECD, el
elemento más importante de estas reformas ha sido el cambio del principio
de la reglamentación detallada al de la gerencia del desempeño. Menciona
el informe que la “devolución de la gerencia del servicio público” reduce el
control y provee lexibilidad para administrar los recursos y las personas según
sea necesario para lograr los resultados que se desea obtener (pág. 28). Sin
embargo, esa lexibilidad en más de una ocasión ha dado lugar a conlictos de
interés entre las responsabilidades públicas y los intereses privados. Esto ocurre
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
de varias formas. En ocasiones, un énfasis extremo en el logro de resultados
puede propiciar que se pierdan de vista otros ines públicos de igual o mayor
valor a los que persigue una meta. También ha ocurrido que esa nueva cepa
de servidores públicos, subcontratados o empleados de empresas en alianzas
público-privadas, tengan su lealtad y compromiso comprometidos, no con el
servicio público y la sociedad, sino con sus patronos privados. La lexibilidad,
directamente relacionada con el tema de la descentralización de poderes a los
niveles subnacionales, signiica mayor discreción en la toma de decisiones, y un
número mayor de servidores públicos haciendo ejercicio de ella.
En las estructuras tradicionales, centralizadas y jerárquicas, por deinición una
sola persona es responsable por las acciones y los resultados de esas acciones.
En términos de rendición de cuentas, es esta la persona llamada a responder
ante los constituyentes y ante el país, a través de sus leyes. Podríamos decir, en
términos generales, que esa igura central ha sido bastante efectiva en asumir
la responsabilidad administrativa de su cargo. Sin embargo, es su función
democrática de considerar la necesidad y la opinión del ciudadano, la que se
ha visto relegada a un segundo plano. La devolución de poderes políticos y
administrativos a los niveles subnacionales plantea una nueva oportunidad de
corregir estos problemas y de reairmar los valores del servicio público, tanto
a favor de la democracia, procurando la equidad y la justicia, como los de la
administración pública, procurando el cumplimiento con las reglas y las leyes.
En los procesos de descentralización, para cada función o rol gubernamental
devuelto al subnivel, habrá un funcionario en cada región o municipio que
recibe los poderes que asumirá esa responsabilidad y tendrá la oportunidad de
colocar al ciudadano en el centro de sus decisiones. En ese sentido, se diluye la
responsabilidad a través de nuevas estructuras políticas y administrativas.
Motta y Lima Bandeira (2005) analizan los efectos de esas nuevas relaciones y
concluyen reairmando la importancia de contar con un funcionariado que posea
valores individuales y políticos que les permitan tomar las mejores decisiones a
favor de la democracia, así también como de la administración pública. Block
(2013) utiliza el concepto de “stewardship”, para describir el compromiso que
produce sentirse a cargo, o tener bajo cuidado propio algo de gran valor. Es el
reconocimiento de que se nos ha coniado algo que no nos pertenece, pero de lo
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Yolanda Cordero Nieves
cual somos responsables y custodios. Los servidores públicos son los custodios
de los bienes públicos y sus puestos demandan ese compromiso de servicio.
Los planteamientos de estos autores inevitablemente nos remiten a reairmar la
importancia del principio de mérito y de la competencia profesional al decidir
quiénes conformarán ese grupo de funcionarios que llevan consigo la enorme
responsabilidad de construir una forma distinta de dirección y servicio público.
La Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico (Ley 12-1985), marcó un cambio
en la política pública gubernamental. Previo a esa fecha, los requerimientos éticos
aplicables a los servidores públicos estaban dispersos a través de decenas de leyes.
Por lo tanto, uno de sus principales logros fue recoger en un solo documento la
mayoría de las obligaciones y prohibiciones en cuanto a la conducta ética de los
servidores públicos. El segundo logro fue disponer su aplicación a la totalidad
de los servidores públicos de la Rama Ejecutiva, incluyendo los empleados de
gobiernos municipales. También dispuso que algunas de sus cláusulas serían
de aplicación a los funcionarios de las Ramas Legislativa y Judicial, aunque de
forma muy limitada.
En su exposición de motivos, la referida ley rechazaba el conlicto de interés
y el lucro a base del patrimonio del pueblo y propuso como un objetivo
restaurar la conianza del pueblo en su gobierno y en sus funcionarios públicos.
Esencialmente, la forma de lograrlo fue a través de la creación de la Oicina
de Ética Gubernamental (OEG), a la cual le asignó la responsabilidad de
hacer cumplir la ley; y mediante una serie de requerimientos de divulgación
de información inanciera a ciertos funcionarios públicos. El rol iscalizador
asignado a la OEG no guardaba relación con los recursos asignados ni con los
sistemas y normas adoptados para su funcionamiento. La agencia no tuvo los
recursos ni la creatividad para otra cosa que recibir los informes anuales y unos
10 años más tarde, enviar a los funcionarios una carta indicando que los mismos
ya eran oiciales. En el intermedio, la OEG solo aportaba a investigaciones de
otras agencias o entes, la información contenida en los informes. Sin embargo,
aún con el limitado impacto de la OEG en la conducta del servidor público, en
varias instancias los informes inancieros de los funcionarios públicos sirvieron
para identiicar conlictos de intereses en investigaciones externas y facilitar el
encausamiento de los funcionarios responsables.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
En el 2012 se adoptó una nueva Ley de Ética Gubernamental (Ley 1-2012)
que buscaba dar mayor pertinencia a la función de la OEG. A modo de
resumen, la nueva ley da un mayor énfasis a la prevención de la corrupción,
aunque conserva la responsabilidad por la iscalización. También incorporó
disposiciones tendientes a clariicar asuntos atendidos a través de las opiniones
emitidas durante los 23 años previos. Quizás uno de los mayores aciertos de la
nueva ley es su aplicación parcial a los candidatos a puestos electivos, quienes
están obligados a presentar un informe de sus inanzas ante esa Oicina para
ser elegibles a los cargos políticos. Al repasar los resultados de la OEG durante
poco menos de tres décadas, su página divulga el recibo y evaluación de 316
querellas contra funcionarios públicos por distintos motivos que incluyen, uso
indebido de fondos o propiedad pública, uso del puesto para beneicio propio,
nepotismo e incumplimiento con la Ley de Ética, entre otros. El hecho más
signiicativo de los datos ofrecidos es que de las 316 querellas recibidas, 135 o
el 43% corresponden a servidores públicos de gobiernos municipales (Oicina
de Ética Gubernamental, 2014). Esta es una cifra alta si consideramos que los
gobiernos municipales emplean solo el 21% de los servidores públicos. De las
135 querellas radicadas, 28 fueron archivadas. De las 107 restantes, 23 son
querellas radicadas contra los alcaldes y 46 contra funcionarios designados
por éstos o legisladores municipales. Las multas impuestas a los empleados
encontrados culpables de violar la Ley de Ética totalizaron $222,650.
A base de esta información es evidente que los gobiernos municipales, en
general, presentan un problema mayor de ética, en comparación con el nivel
central. Por lo tanto, es imperativo que los procesos de descentralización
atiendan esta realidad.
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Yolanda Cordero Nieves
3. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y LA DESCENTRALIZACIÓN
HACIA REGIONES AUTÓNOMAS
En la relexión sobre los procesos descentralizadores, siendo éstos mecanismos
para aumentar la productividad y calidad de los servicios, es necesario considerar el
tema de las uniones en general, y en el contexto del servicio público en particular.
Este es el tercer desafío anticipado por la OECD (Rexed, 2008). Un examen
de los estudios sobre la productividad y la negociación colectiva, realizado por
Doucouliagos y Laroche (2003) concluye que, en el caso de los Estados Unidos,
las organizaciones cuyos empleados están unionados tienen mayores niveles de
productividad que aquellas en que no hay uniones. Sin embargo, en Reino Unido
se encontró que las organizaciones con empleados unionados tenían una menor
productividad con relación a las organizaciones no unionadas. De estos resultados
pueden inferirse al menos dos cosas, la primera de ellas, que la negociación
colectiva no produce necesariamente una baja o un aumento en la productividad
de las organizaciones pues parecería que son otros los factores que determinan la
productividad. La segunda, que, entre esos otros factores, pueden identiicarse
las destrezas en la administración de los procesos de negociación colectiva y en la
administración de los convenios.
Otros estudios han producido datos valiosos para comprender los entornos
unionados. Por ejemplo, Zangeldis (2008) encontró que, en las organizaciones
con uniones, los empleados que reciben los mayores salarios son los de
mayor antigüedad, mientras que en las no unionadas, son los empleados en
ocupaciones especializadas o profesionales los que reciben los salarios más altos.
Tradicionalmente las uniones han rechazado los aumentos salariales cualiicados
a base del mérito dando preferencia a los aumentos salariales generales para toda
su matrícula. Para recibir un aumento salarial negociado mediante convenio
colectivo, por lo general el único requisito es ser un empleado activo en la
organización al momento de la irma del convenio. Una de las implicaciones de
otorgar únicamente este tipo de aumento, es que crea una diferenciación salarial
a base de la antigüedad pues quien más años lleve en la organización unionada,
habrá recibido más aumentos salariales.
Además del tema de la compensación, otras ventajas que ofrecen los contextos
unionados tienen que ver con la adopción de mecanismos formales para expresar
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
y canalizar el descontento de un modo más efectivo que en las organizaciones no
unionadas. Esto ocurre a través de las estructuras de manejo de quejas y agravios
o querellas. También luce ventajosa la negociación de los niveles de productividad
a cambio de incentivos pues añade un elemento de motivación que puede
complementar el aumento general. En cuanto a las desventajas, algunas de las
que menciona la literatura se relacionan con la posibilidad de subir los salarios
sobre los niveles competitivos como resultado de las negociaciones. Esto es, que
se paguen salarios más altos que los que paga el mercado, lo que se entiende
que reduce la eiciencia operacional. Otro aspecto adverso es que las uniones
pueden restringir la discreción de la gerencia al forzar acuerdos sobre prácticas
de nombramientos y despidos que pueden reducir la productividad. Esto ocurre
cuando se retienen en la organización empleados con bajo nivel de productividad
debido a acuerdos que le impiden al patrono despedir al empleado de forma
expedita (Doucouliagos y Laroche, 2003; Zangeldis, 2008).
3.1 La negociación colectiva en el servicio público de Puerto Rico
Los empleados en los organismos públicos de Puerto Rico tienen esencialmente
tres formas de representación laboral: las organizaciones bona-ide, las uniones
bajo la Ley 45-1998 y las uniones bajo la Ley 130-1945. Los empleados de los
gobiernos municipales y de la Universidad de Puerto Rico están representados
por organizaciones bona-ide. Los empleados de las agencias y departamentos de
la Rama Ejecutiva (Administradores Individuales) son representados por uniones
bajo la Ley 45; y los empleados de las Corporaciones Públicas, o que operan como
negocios públicos, son representados por uniones que operan bajo la Ley 130.
En el caso de los gobiernos municipales, los empleados son representados por
organizaciones bona-ide según dispone la Ley 139-1961. Esta ley es implantada
a través de reglamentación del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos
(DTRH) que deine una organización bonaide como “una agrupación de
servidores públicos de las agencias del gobierno de Puerto Rico o de cualquiera de
sus municipios que haya sido certiicada por el Secretario del Trabajo y Recursos
Humanos…” y que persigue promover el progreso social y económico y el bienestar
general de los empleados públicos. Esta ley faculta a los empleados de los municipios
de Puerto Rico a organizarse en una agrupación bonaide de servidores públicos.
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A diferencia de las uniones, las organizaciones bonaide no tienen el “standing”
para negociar colectivamente, aunque pueden plantear asuntos ante la gerencia que
propicien un mejor clima de trabajo. Tampoco es compulsoria la membresía de
los empleados. Los miembros de las organizaciones bona ide no pueden hacer
huelgas y pueden dejar de ser miembros al completarse el año de membresía. En
ese sentido, como norma no tienden a ser organizaciones con la misma capacidad
de negociación que las uniones. Debemos añadir aquí un caso excepcional que
puede alterar la situación de los gobiernos municipales en el futuro. Se trata del
caso del Gobierno Municipal de San Juan, donde como parte de sus compromisos
de campaña, la actual Alcaldesa, Carmen Yulín Cruz, concedió el derecho a la
negociación colectiva a los empleados municipales, mediante resolución de su
Asamblea Municipal (Ordenanza Núm. 6 de 23 de agosto de 2013).
Los empleados de las agencias y departamentos de la Rama Ejecutiva ejercen el
derecho a la negociación colectiva desde el 2001, fecha en que entró en vigor
la Ley 45-1998. La Ley 45 cobijó a cerca del 70% de los servidores públicos
del gobierno central, esto es unos 150,000 empleados de los aproximadamente
215,000 que laboraban en las agencias y departamentos a esa fecha. La Ley no
fue extensiva a las agencias de seguridad y orden, ni a las oicinas del Gobernador.
A diferencia de la legislación tradicional para la sindicación de empleados, esta
ley incorporó algunos elementos para proteger el interés público por encima
del derecho a la negociación. Por ejemplo, dispone que la negociación colectiva
debe: orientarse por criterios de productividad y de mejoramiento de los servicios
al pueblo al menor costo posible; realizarse en armonía con el principio de
mérito; y teniendo como obligación mantener los servicios esenciales al pueblo
sin ningún tipo de interrupción. En ese sentido, la Ley 45 fue considerada una
pieza no convencional dentro del contexto sindical en Puerto Rico, aun cuando
fue acogida como una gran victoria para los trabajadores y sus representantes
(Santiago Rivera, 2008).
La Ley 130 - 1945 es una de aplicación al sector privado y a los organismos
gubernamentales que operan como negocios públicos. Las corporaciones públicas
tienen por lo general una mayor autonomía en sus asuntos de recursos humanos
pues se parte de dos principios: para que un organismo público pueda ser exitoso
en la operación de un negocio, debe funcionar bajo las mismas reglas que operan
los negocios privados; y si la operación es exitosa, debe lograr la autosuiciencia
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
y por ende, sus determinaciones no afectarían el Fondo General por lo que no
requieren el permiso de las agencias reguladoras del Ejecutivo. La ley les da el
derecho a negociar colectivamente y a decretar huelgas. Como cuestión de hecho,
las uniones que representan empleados de las corporaciones públicas en Puerto
Rico han logrado un alto grado de poder, en ocasiones superando el del patrono,
que por evitar un conlicto huelgario políticamente inconveniente cede ante las
peticiones del gremio aun cuando la corporación no cuente con los recursos
iscales para honrar los acuerdos. Al presente, este es un asunto de serio debate
público, pues varias de estas corporaciones públicas se encuentran al borde la
insolvencia y al abrir sus libros al escrutinio público parecería que hace mucho
que no contaban con los recursos para solventar los acuerdos negociados.
La experiencia en Puerto Rico conirma algunos de los hallazgos de las
investigaciones reseñadas anteriormente. Los sistemas de mérito son muy débiles
en las corporaciones públicas, donde las uniones tienen mayor fuerza. Sin embargo,
los sistemas de mérito son también muy débiles en los gobiernos municipales,
donde no hay uniones. Por lo tanto, no se le puede atribuir a la negociación
colectiva el debilitamiento del mérito. En cuanto al tema de la retribución, la
mediana salarial de los empleados de las corporaciones públicas ubica en el rango
entre $17.99 y $20.99 por hora trabajada, mientras que la mediana salarial de
los empleados de las agencias y departamentos, que apenas llevan poco más de
una década negociando colectivamente, y cuyos sistemas de mérito continúan
vigentes, es de entre $14.99 y $17.99 por hora trabajada, un rango más baja. En
cambio, la mediana salarial para los empleados municipales, donde como norma
no existe la negociación colectiva, y los sistemas de mérito están muy debilitados,
es de apenas entre $7.25 y $8.99 por hora trabajada, siendo los rangos más bajos
permitidos por ley y los salarios más bajos del servicio público puertorriqueño.
Estos datos evidencian el efecto positivo que parece tener la negociación colectiva
en los salarios de los empleados de organizaciones unionadas.
Al retomar el tema de la descentralización, tres asuntos requerirán un análisis cuidadoso:
el marco reglamentario del movimiento de empleados de un nivel de gobierno a
otro; las condiciones salariales y leyes que cobijarán a las regiones autónomas; y los
mecanismos que se utilizarán para no debilitar a los sindicatos en el proceso.
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3.2 La descentralización hacia las regiones autónomas
Por las pasadas dos décadas se ha venido discutiendo la necesidad de transferir
mayores competencias del nivel central al nivel municipal. Sin embargo, el
desarrollo desigual que han experimentado los 78 municipios del País, han hecho
difícil alcanzar un consenso sobre una mayor delegación de poderes y funciones.
Transcurridos 23 años desde la aprobación de la Reforma Municipal, apenas 10
municipios han alcanzado el nivel más alto de autonomía concedido por dicha
ley. Esto, debido a que solo las ciudades de mayor tamaño y concentración de
empleo han logrado cumplir con los requisitos dispuestos en la ley. Ante esa
realidad, la discusión sobre el tema de delegación de competencias ha girado en
torno a la posibilidad de crear regiones autónomas. Estas son un nivel subnacional
intermedio entre el gobierno central y los gobiernos municipales. Las regiones
autónomas estarían conformadas por varios gobiernos municipales.
Recientemente el Gobernador Alejandro García Padilla ordenó la creación
de una Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas. La orden
está fundamentada en dos aspectos: una política pública de delegación de
competencias hacia los gobiernos municipales; y el “compromiso de atacar la
burocracia en los sistemas administrativos que afectan la eiciencia en los servicios
y la administración de fondos públicos” (Orden Ejecutiva 2013-036: 1). La
Comisión tuvo la encomienda de llevar a cabo “un estudio minucioso sobre
la situación iscal de cada municipio, la capacidad que tienen los municipios
de asumir responsabilidades que atañen al gobierno central, y la viabilidad de
coordinar procesos de regionalización como medio de desarrollo económico y
eiciencia en la prestación de servicios públicos” (pág. 1).
El pasado mes de febrero, la Comisión de Descentralización y Regiones Autónomas
(2014), presidida por el Secretario de Estado, Dr. David Bernier, rindió su Informe
al Gobernador. En su mensaje inicial, el doctor Bernier, Adelanta adelanta que
“la regionalización, como instrumento de la descentralización, permitirá que los
municipios compartan responsabilidades, coordinen sus actividades y puedan,
de esa manera, reducir los costos y mejorar la agilidad con la que responden
a las necesidades de sus ciudadanos y ciudadanas” (pág. 2). De esta forma, la
delegación de competencias a los gobiernos municipales quedó prácticamente
descartada en favor de las regiones autónomas.
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
El estudio realizado por la Comisión concentró su atención en los temas del
desarrollo económico, el empleo y el nivel de autonomía alcanzado por los
municipios. Además, se identiicaron unas 40 agencias gubernamentales del nivel
central con presencia regional con sobre 255 oicinas a través de los 78 municipios.
La mayor parte de ellas se relacionan con servicios sociales (educación y asistencia
económica, entre otras), seguidas por las de seguridad y desarrollo económico.
Finalmente, el estudio de las experiencias internacionales permitió identiicar
varias lecciones que deberán ser consideradas en el proceso de implantación de
la política pública de descentralización y regiones autónomas, relacionadas con
trascender la mera redistribución de lo existente para crear una nueva forma de
gobernar. En general, el estudio fue uno abarcador y de gran valor para enmarcar
los siguientes pasos. Sin embargo, adoleció de lo que ya ha advertido el Banco
Mundial (2004), de la atención a los asuntos de los recursos humanos del servicio
público. Si bien el estudio hace mención de la necesidad de capacitar a los
servidores públicos del nuevo subnivel, pasa por alto una serie de asuntos que
pueden representar el éxito o el fracaso de la iniciativa.
El Gobierno de Puerto Rico atraviesa por una profunda crisis iscal, razón por la
cual los recursos para poblar los nuevos organismos regionales serán muy limitados.
Es de esperar que de entre las 255 oicinas regionales de agencias del nivel central,
algunas de ellas ofrecen servicios que serán delegados a las regiones autónomas.
Esto nos lleva a prever que habrá transferencia de recursos humanos del nivel
central (oicinas regionales) a las nuevas regiones autónomas. Aunque en menor
escala, podría también preverse que algunos servidores públicos de los gobiernos
municipales pasen a prestar servicios a las regiones autónomas. Estos movimientos
de personal son posiblemente el mayor desafío que deberán atender los encargados
de dirigir el proceso de descentralización hacia las regiones autónomas. Ya hemos
indicado que en el servicio público puertorriqueño coexisten esencialmente tres
sistemas de recursos humanos y de relaciones laborales. Cada uno de ellos con
distinto alcance y efectividad. Por lo tanto, para lograr la aprobación de la ley,
será imprescindible lograr antes un acuerdo sobre el régimen que cobijará a los
servidores públicos de las regiones autónomas.
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CONCLUSIONES
Los gobiernos municipales, en el caso de Puerto Rico, presentan diferencias
importantes con relación al gobierno central. En gran medida esas diferencias se
relacionan con una administración pública más vulnerable a los excesos del control
político. Particularmente, en los asuntos de su servicio público. Las implicaciones
de esa situación se aprecian en las características del personal nombrado. Solo uno
de cada cinco empleados municipales posee un grado universitario de bachillerato
o más, mientras en el nivel central uno de cada dos posee un grado universitario
de bachillerato. También puede apreciarse el impacto del control político en
la cantidad de demandas y querellas por violaciones al principio de mérito, en
particular por motivo de discrimen político en los gobiernos municipales. En ese
sentido, el principio de mérito, aunque ha sido dispuesto por ley, no parece haber
trascendido a los sistemas y a la cultura organizacional municipal de la misma
forma que ha ocurrido en el nivel central.
Por su parte el gobierno central presenta un importante desafío a los procesos de
descentralización, al incorporar la presencia de los sindicatos a la discusión. Los
servicios susceptibles a ser descentralizados provienen de agencias y de corporaciones
públicas. Cada uno es reglamentado por leyes de sindicación de distinto alcance y
poder. En el caso particular de las corporaciones públicas, los sistemas de mérito
se encuentran sumamente debilitados y en algunos casos éstos son inexistentes.
En cambio, los gobiernos municipales, excepto por el Gobierno Municipal de San
Juan, cuentan con organizaciones bona ide de carácter voluntario y con muy poco
alcance y poder. Si como es de esperar, los recursos humanos de los entes regionales
provienen de uno o de ambos niveles de gobierno, será imperativo resolver el
asunto del marco legal que regirá los recursos humanos del servicio público al nivel
regional. Y en esa discusión debemos esperar fuertes presiones de aquellos a favor
de la sindicación tanto como de aquellos que se oponen a ella.
Finalmente, el tema principal de nuestra exposición es el desempeño gubernamental.
La descentralización no es otra cosa que un medio para lograr mejores servicios y
un mejor gobierno. La calidad de los servicios gubernamentales ofrecidos desde
el nivel central no parece gozar de la aprobación mayoritaria de los ciudadanos.
Precisamente para resolver ese problema es que, en el caso de Puerto Rico, se
considera la descentralización hacia regiones autónomas. Sin embargo, para
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Consideraciones sobre los posibles efectos de la descentralización en la administración del servicio público:
el caso de las regiones autónomas en puerto rico
lograr mejores servicios las regiones autónomas deberán tener la discreción amplia
para diseñar la forma en que se ofrecerán, incluyendo, los controles internos y
los mecanismos de participación ciudadana que utilizarán para asegurar que los
nuevos servicios regionales sean más ágiles y pertinentes que los que ha venido
ofreciendo el gobierno central. Esto hace imperativo el rediseño de procesos y el
desarrollo de sistemas modernos de trabajo que optimicen el uso de la tecnología
de información y comunicaciones. A su vez, será necesario asegurar que el servicio
público regional contará con las competencias necesarias para hacer un trabajo de
mayor calidad que el ofrecido al presente por el nivel central. De lo contrario, solo
se estarían descentralizando los problemas del nivel central.
Algunas consideraciones que podrían contribuir a fortalecer el proceso de
discusión y creación de las regiones autónomas son las siguientes:
- la adopción de un sistema de servicio público fundamentado en el principio de
mérito;
- la incorporación de disposiciones de ley que permitan a los empleados del nivel
central y municipal ser destacados en el nivel regional por un periodo transicional
que puede ser de cinco años, y al concluir el término, ofrecerle la opción de
regresar al nivel central o municipal, o de incorporarse al sistema de servicio
público regional de forma permanente.
- el establecimiento de escalas salariales razonables que uniformen los salarios
de los empleados destacados del nivel central y municipal, reduciendo así las
diferencias marcadas que existen al presente entre los niveles de gobierno.
- el establecimiento de un organismo responsable de evaluar y atender las
necesidades de capacitación del personal de las regiones. Este organismo debe
adoptar una ilosofía que incorpore y se fundamente en los principios de la
participación, la transparencia y la rendición de cuentas como medios para ofrecer
una mejor calidad de vida a los ciudadanos de cada región.
- la adopción de sistemas de evaluación del desempeño individual, grupal y
organizacional que permita identiicar oportunidades de desarrollo y aprendizaje.
- la adopción de sistemas de boniicación anual, sujetos al logro de metas y
objetivos corroborables, vinculados al desempeño de la unidad gubernamental
regional.
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Finalmente, nos parece que el junte de empleados provenientes de los distintos
niveles del gobierno se presenta como una oportunidad única de aprendizaje e
intercambio de conocimientos. También podríamos conjeturar que esa convivencia
en un nivel intermedio debe contribuir a que las diferencias entre ambos niveles,
central y municipal, disminuyan con el paso del tiempo, haciendo las condiciones
de empleo en el servicio público unas más equitativas y justas para todos.
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Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública
ISSN impreso: 0717-8980
ISSN en línea: 0717-6759
Nº 24 (2014) pp. 35 - 53
CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA PÚBLICA PARA
LA SECTORIALIZACIÓN HACIA EL DESARROLLO
NACIONAL COSTARRICENSE: REFLEXIONES DESDE
EL SECTOR EDUCACIÓN
Johanna K. Alarcón Rivera
Universidad de Puerto Rico
Johanna.alarcon@ucr.ac.cr
El sector educación costarricense se encuentra conformado por el
Ministerio de Educación Pública, quien tiene a cargo la rectoría del sector,
además del Colegio Universitario de Limón, el Colegio Universitario de
Cartago, Comisión Nacional de Préstamo a la Educación (CONAPE)
y el Instituto Nacional de Aprendizaje. La importancia de una agenda
pública que retome los desafíos de mayor cobertura y acceso, equidad en
la educación y la búsqueda de mayor calidad académica y de sus docentes,
es de vital relevancia para el desarrollo nacional del país; principales retos
para el próximo gobierno. La pregunta de investigación es ¿Existe una
agenda pública para el Sector Educación o existen insumos a nivel sectorial
que permitan deinirla hacia el desarrollo nacional, principalmente en la
respuesta a las necesidades sociales?
Palabras clave: Agenda Pública, Sectorialización, Desarrollo Nacional, Sector
Educación, Costa Rica.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
35
Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
CONSTRUCTION OF A PUBLIC AGENDA TO THE
COSTA RICAN SECTORIALISATION NATIONAL
DEVELOPMENT: REFLECTIONS FROM THE
EDUCATION SECTOR.
he Costa Rican education sector is comprised of the Ministry of Public
Education, which is responsible for the stewardship of the sector, in
addition to the ColegioUniversitario de Limón, the ColegioUniversitario
de Cartago, the National Cmomission for Educational Loans (CONAPE)
and the National Learning Institute. he importance of a public agenda
to resume the challenges of increased coverage and access, equity in
education and the pursuit of higher academic quality and better teachers,
are important for the national development of the country and are
important challenges for the next government. he research question is:
Is there a public agenda for the education sector or are there inputs at a
sectoral level that allow deine national development, mainly in response
to social needs?
Keywords: Public Agenda, sectionalism, National Development , Education
Sector , Costa Rica.
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ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
Johanna K. Alarcón Rivera
INTRODUCCIÓN
“…la institucionalidad debe tolerar crisis; no se puede tener
un tejido institucional que funciona bien en período buenos
y mal en situaciones malas”
(Lahera, 1992:198)
El cambio es una constante. El cambio llega a todas las esferas, desde lo humano
hasta lo institucional. En la sociedad, surgen necesidades sociales que empujan a
las instituciones a realizar cambios para que puedan dar respuesta a las mismas.
Esto se convierte en un desafío en la actualidad, impulsado por efectos de la
globalización y revolución tecnológica.
Bajo esta línea, la búsqueda de nuevas formas de hacer las cosas en la administración
pública, a través de la incorporación de herramientas tecnológicas, que optimicen
el uso de los recursos en áreas tales como la educación, contrataciones, hasta la
divulgación de información; es una realidad cada vez más evidente y necesaria,
con el objetivo de mejorar los procesos y sus mecanismos de gestión de cara a la
ciudadanía; día a día más exigente.
En este sentido, Lahera (1992) enfatiza que la gestión pública transita hacia
una nueva coniguración de objetivos e instrumentos, será descentralizada y
reguladora, más que centralizada y proveedora directa de bienes y servicios. Lo
cual, resultará de este proceso una nueva deinición de roles administrativos y
burocráticos. Es sin duda, este un modelo de desarrollo que cada país adquiere.
Si bien el autor, visualiza tiempos de cambio en el tránsito a nuevas formas y modos
de gestión pública, otros autores reconocen que este cambio es paulatino, con ciertas
deiciencias de poder vislumbrar la dimensión de estos cambios. En este sentido,
Ansorena (2007), señala que si bien es cierto que los procesos de instauración de
la democracia se han venido desarrollando paulatinamente, no se avanza con igual
contundencia en la descentralización de los presupuestos públicos, la ágil toma de
decisiones, los procesos de control y monitoreo de la inversión pública, y el manejo
sostenible y responsable del ambiente y los recursos naturales.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
37
Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
Cabe señalar que, estas áreas son de total importancia y transcendencia para el
desarrollo nacional de un país y su gente, que requieren atención por parte de las
instituciones públicas en coordinación con la sociedad civil y el sector privado.
Es de reconocer, que la diversidad de intereses y necesidades de los actores
sociales, son distintas y múltiples. Tal como señala Lahera (1992), esto hace
que la acción del Estado se oriente a una acción focalizada sobre ciertos grupos
objetivos (jóvenes, mujeres jefas de hogar, discapacitados, entre otros) y a tareas
de alta complejidad (negociaciones económicas internacionales, modernización
productiva, la PYME, entre otras).
No sería posible, poder incorporar esta serie de necesidades e intereses de los
distintos actores que participan en una sociedad, sin tomar en cuenta criterios de
participación e inclusión de sus demandas y soluciones en la agenda de políticas
públicas. Es decir, en las tendencias actuales, complejas, la participación e inclusión
de los distintos actores se convierte en una buena práctica de gestión pública.
Al tratarse de una construcción de agenda pública para la sectorialización en pro
del desarrollo nacional, la relación entre Estado, Mercado y Sociedad y los autores
que participan en ella, son importantes a considerar en una sinergia efectiva
para el logro de los objetivos de gestión pública. Tal es así, que autores como
Lahera (1992), señalan que el Estado no debería desplazar al sector privado de las
actividades económicas y a la sociedad en sus organizaciones.
Ligado a esta convergencia de actores e intereses, hay que reconocer la escasez de
recursos con los cuales se gestiona en la administración pública. No solamente
son los recursos económicos, recursos humanos o materiales, sino, “la capacidad
de gobernar es un bien escaso, cuya utilización debe ser jerarquizada. El sector
público debe desarrollar un conjunto seleccionado de políticas públicas. La
verdadera fuerza del Estado radica en su eicacia y ésta se mide no por la capacidad
de sus intervenciones, sino por su calidad de coherencia” (Lahera, 1992:192).
Desde el punto de vista de los intereses en educación, esta juega un doble papel en
el desarrollo nacional. En este sentido, según Castro y Gutiérrez (2007), si bien
por un lado es una de las vías de desarrollo de la movilidad social ascendente,
por otro lado, es un elemento diferenciador creciente que consolida los procesos
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Johanna K. Alarcón Rivera
adscriptivos1 en la estratiicación social. Es desde este punto de vista para los
autores, es contradictorio papel de la educación.
Es tal la relevancia y el rol protagónico de la educación para el desarrollo nacional,
no solo en términos de mejora en la calidad del empleo y la producción, sino por
su rol en el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y de un país. No se
debe escatimar el papel prioritario que tiene la educación en toda agenda pública
de una nación.
Algunos de los avances en temas educativos que se pueden mencionar son: ampliación
de coberturas en matrícula en secundaria, el descenso de la población que no estudia
ni trabaja; ampliación en las coberturas de informática e inglés y esfuerzos en la
renovación de los planes de estudio Programa Estado de la Nación (2013).
A pesar de ello, el Programa Estado de la Nación (2013), menciona que en el
sistema educativo costarricense se mantienen las fortalezas desconectadas con las
debilidades, pese a la evidente dinamización que ha tenido el sector por efecto
de las nuevas políticas y la mejora en su inanciamiento. Aún no se ha logrado
utilizar las fortalezas como herramientas de cambio para remover los problemas,
rezagos e ineiciencias que afectan el desempeño del sistema.
Sin embargo, a pesar de los avances, pareciera que debate público para la
construcción de una agenda pública de desarrollo nacional en términos educativos,
con la participación de los actores con criterios inclusivos, que incorpore la
participación institucional y sectorial, es aún inconcluso.
Por lo tanto, es parte de todo debate inconcluso sobre ciertas temáticas, tales
como educación y salud, es parte de lo que encontramos a nivel mundial. “La
discusión pública sobre las regulaciones constituyen un desafío para el gobierno,
los partidos políticos, el Congreso, los movimientos sociales y los diversos centros
de estudio” Lahera (1992:200).
Es decir, en términos de la discusión pública acerca de la sectorialización,
intersectorialización y rectoría en los distintos sectores que conforman a los
gobiernos, es un tema pendiente de debate a nivel nacional por parte de los
distintos actores sociales públicos y privados.
1
Para el autor el término adscriptivo signiica, la permanencia en un grupo socioocupacional
similar en los hijos respecto a los padres.
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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
1. CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA PÚBLICA: INSUMO
PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS
“la riqueza de una sociedad se mide por la complejidad
de su agenda pública, así como su capacidad de procesarla”
(Lahera, 2004:27)
En la sociedad se discute acerca de las ideas, planteamientos e insumos que
conforman la agenda social, que se origina y desarrolla en el contexto de la sociedad
misma. Es precisamente a través del espacio de la discusión en democracia, que
se logra y consolida la conformación de esta agenda. Mediante la información
idedigna, la formación y desarrollo de capacidades ciudadanas acerca de los temas
públicos, es la mejor vía para que los mismos puedan interponer sus demandas de
forma efectiva y clara ante los actores políticos.
Sin embargo, es una realidad que durante los procesos de discusión política
en busca de establecer una agenda pública sobre ciertos temas por parte de los
habitantes, tal como señala Lahera (2004) la retórica se orienta a pocos temas de
alta visibilidad y no siempre de aquellos que tienen alto interés público. Ante esto,
un instrumento que contribuye al establecimiento de la agenda política sectorial,
son las políticas públicas gracias a su capacidad de acotar las discusiones, además
de diferenciar los problemas y soluciones.
Un ejemplo de ello, lo constituye de alto interés público lo constituye la deteriorada
e insuiciente infraestructura educativa de las escuelas y colegios públicos, la cual
ha sido sujeta de iniciativas de mejoramiento; sin embargo, requiere de una
política pública de largo plazo y su seguimiento que permita contrarrestar dicha
situación (Barahona y Castro, 2007).
En toda sociedad, durante el desarrollo de la agenda pública existen autores u
organizaciones con una gran capacidad para insertar, consolidar y excluir temas de
la misma. Por lo tanto, menciona Lahera (2004) la agenda pública se constituye en
un juego de poder y fuerzas, donde se construyen legitimidades e ilegitimidades
a través de un proceso continuo de inclusiones y exclusiones dentro de la agenda.
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Johanna K. Alarcón Rivera
Esta puede ser una de las razones por la cual, la agenda pública en educación, tal
como ha sido señalado por los distintos responde a demandas de ciertos grupos
con mayor poder de negociación a la hora de interponer sus temas prioritarios de
agenda, que para los ojos de otros responde a temas de interés político (particular)
y no de interés general.
Un desafío en la construcción de la agenda pública para el sector educación,
consiste el resultado de los indicadores educativos, que tal como señalan Castro
y Gutiérrez (2007), pese a las reformas desarrolladas desde mediados de los años
noventa, no muestran cambios signiicativos, sino que maniiestan disparidades
entre la educación pública y privada, el rendimiento educativo y la deserción
escolar.
Entre las disparidades entre la educación pública y privada, se puede notar como
un resultado los porcentajes de aprobación de los establecimientos privados se
encuentran por encima de los registrados en los públicos. Asimismo la deserción
es un fenómeno que afecta más a la población inscrita en establecimientos
públicos, en promedio para la primaria y secundaria (Barahona y Castro, 2007).
Por lo tanto, agrega Lahera (2004) al gestionarse esta agenda, se seleccionan y
jerarquizan temas u cuestiones públicas que permiten deinir los modos de cómo
éstas serán abordadas. Durante esta gestión algunos aspectos de la agenda llegan
a consolidarse, otros parcialmente y algunos quedan superados u olvidados.
Aquellos que llegan a consolidarse como parte de la agenda son retomados por los
candidatos de los partidos políticos y se constituyen en su programa de gobierno
(documento visible de las ideas y agenda política).
Por el lado de los ciudadanos, las posibilidades reales para llevar una agenda
pública requieren de una acción concertada entre los actores. Todas las políticas
que se desprendan del programa de gobierno, requiere de la concertación de
lo que es esencial (tales como temas de educación y salud) en términos de su
provisión así como aquellos de índole reformista y cambios institucionales, que
requieren de apoyo sostenido en su distintas fases así como sus propuestas ante
críticas o situaciones críticas (Lahera, 2004).
Igualmente, el autor señalaba con anterioridad, que para el diseño de las políticas
públicas, fase posterior a la deinición de la agenda, es conveniente que estén
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
basadas en proposiciones programáticas, que hayan sido aprobadas por una
amplia mayoría de los ciudadanos, lo que les coniere legitimidad.
Cabe señalar, que la construcción de la agenda por parte de los actores es un
proceso dinámico, en total transformación mediante principalmente el ejercicio
de la discusión social entre lo que es y debe ser la agenda y su consecuente programa
de gobierno, todo esto en el marco de la democracia. Además es importante
reforzar el contexto de la administración pública y su correspondiente normativa
que posibilite los temas de la agenda en la acción de lo público.
Un ejemplo de ello, es el fallido intento de profundizar la reforma educativa
mediante una Ley, es visto como un episodio más de los sucesivos fracasos de
intentar transformaciones que vayan más allá de los límites de la Ley Fundamental
de Educación de 1957(Barahona y Castro, 2007).
De esta forma, en la medida que los actores logren hacer visible los temas de
mayor relevancia a nivel público, así como lograr que los actores con mayor
poder apoyen las iniciativas ciudadanas de interés, es como las mismas logran
constituirse parte de la agenda con mira a ser retomadas a través de políticas
públicas.
Sin embargo, no solo el establecimiento de una agenda concertada entre los
actores hace posible que se establezcan políticas públicas, sino las instituciones
son quienes las implementan y hacen de ellas una realidad.
Por lo tanto, en pro de implementarlas es que “El Estado requiere mayor
compresión de los usuarios, de adaptación a las situaciones individuales, una
mayor transparencia especialmente mediante la evaluación, una verdadera
gestión de los recursos humanos y una responsabilización de los agentes. Se hace
necesario garantizar la innovación institucional permanente, de modo de evitar
la acumulación de rigideces y cuellos de botella en la gestión pública” (Lahera
1992:187).
En cuanto a la relación políticas públicas y administración pública, señala Lahera
(1992), las políticas públicas deben ser la principal unidad de análisis y de acción
de la gestión pública, por lo tanto, la idea de administración pública se relaciona
a la de una estructura, mientras que la idea de políticas públicas se relaciona a
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Johanna K. Alarcón Rivera
un proceso y un resultado. De esta forma, la administración es un concepto de
equilibrio y las políticas un concepto de dinámica.
Asimismo agrega el autor, las políticas públicas debe ser sistemáticamente
evaluadas, tanto en el proceso de su diseño, como durante y después de su
aplicación. Es decir, este proceso de seguimiento y evaluación permiten hacer
los ajustes para emprender de mejor manera los nuevos procesos de cambio
institucional.
Para el caso costarricense, en términos de estructura social, señalan Castro
y Gutiérrez (2007), las políticas públicas educativas, pretenden reducir la
desigualdad de los estudiantes por su origen social, resultan insuicientes en un
contexto donde los sectores de nivel educativo más alto se distancian de aquellos
grupos con escolaridad rezagada.
Por otra parte, otro desafío que presentan los autores señalados, es la congruencia
del mercado laboral con la oferta de profesionales universitarios graduados, dado
a que en la actualidad el mismo presenta límites para ofrecer empleo a estos.
En resumen, los desafíos del sector educación en términos de su agenda, se
encuentran en “ligar más inanciamiento a mejores resultados, más titulación
de profesores a mayor exigencia académica, más infraestructura a ambientes de
aprendizaje de mayor calidad” (Programa Estado de la Nación, 2013: 28).
2. LA SECTORIALIZACIÓN: GESTIÓN GUBERNAMENTAL
Y ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL
“Las reformas educativas se han desarrollado
en el terreno de las disposiciones administrativas
sin modiicar la legislación educativa
de los años cincuenta” (Castro y Gutiérrez, 2007:12).
La sectorialización a nivel internacional, como concepto se ha construido a partir
de la lógica con la cual cada gobierno, pretenda conseguir sus resultados y realizar
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
la gestión gubernamental necesaria, para conseguirlo a través de la participación
de instituciones u organizaciones públicas y privadas.
Tal como señala Cunill (2014), los signiicados de sector pueden ser muy distintos,
unos vistos como lógicas de acción colectiva, tales como, sector público, sector
mercantil, sector privado y comunidades. O también, puede tratarse de especialidades
del conocimiento que se expresan en el aparato gubernamental a través de la
organización funcional por sectores, tales como educación, agricultura, etc.
Es por ello, que el sector es visto en la realidad de gobierno como un concepto
analítico, no administrable, sino gobernable. Es decir, es mediante las acciones propias
de gobierno, sean públicos o privados, como se logra la gestión gubernamental de
cara hacia la ciudadanía mediante la rendición de cuentas y la transparencia.
Es decir, “la acción de gobierno no es función administrativa, sino intrínsecamente
política… se administran las instituciones y se gobiernan los sectores…por lo
tanto... la formulación prioritaria –en términos de costo de oportunidad de los
bienes y servicios por producirse por el sector- constituye la política sectorial…”
(Jiménez, 2005:42).
Desde esta forma, constituyen elementos claves las funciones administrativas y
políticas que se asocian a las instituciones, para el primer caso, y para el segundo
caso, asociado a los sectores. Aunque de todas formas las instituciones a través de
sus instrumentos de gestión, propósito o misión, aportan a la sectorialización en
la gestión de gobierno.
En la realidad costarricense, la sectorialización surge en 1978 a partir de interpretación
que realiza la Oicina de Planiicación Nacional (OFIPLAN); anterior institución al
Ministerio de Planiicación y Política Económica (MIDEPLAN); de un artículo de
la Ley General de la Administración Pública, que mencionaba entre las funciones de
los Ministros la coordinación de la Administración (sea central o descentralizada) o
del respectivo ramo interpretado como sector, siendo ratiicado un año después por
la Procuraduría General de la República.
Razón por lo cual, se establece la deinición de sectorialización como una actividad
orientada a coordinar políticas de un conjunto de instituciones o actividades que
concurren y se complementan en un determinado campo para la consecución de
los objetivos de gobierno. Así mismo se establecen los Ministerios rectores, que
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Johanna K. Alarcón Rivera
son aquellos que se encuentran mayormente relacionados con el campo especíico
del sector.
Para la Administración Chinchilla Miranda (2010-2014), el sector educación
costarricense se encuentra conformado por el Ministerio de Educación Pública,
quien tiene a cargo la rectoría del sector, además del Colegio Universitario de
Limón, el Colegio Universitario de Cartago, Comisión Nacional de Préstamo a la
Educación (CONAPE) y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).
Los pilares de la política pública del gobierno Chinchilla Miranda, consistía en:
la educación como un derecho y responsabilidad de todos; relevante, atractiva
y de calidad; humanista, racionalista y constructivista; coherente en la teoría y
la práctica; centrada en el estudiante como sujeto activo y responsable de los
procesos de enseñanza y aprendizaje; apoyada por una gestión ágil, eiciente y
amable; y sustentada en el uso activo de la investigación educativa, la evaluación
y la rendición de cuentas MIDEPLAN (2010).
La actual Administración Solís Rivera (2014-2018), se encuentra deiniendo el Plan
Nacional de Desarrollo (2015-2018), documento donde se deine el rumbo del
país a través de la orientación y articulación de la planiicación a nivel sectorial y
territorial, articulando diversos instrumentos de planiicación de mediano y corto
plazo, promoviendo la participación de actores de la sociedad, que permita propiciar
la eiciencia, eicacia y transparencia de la gestión pública (MIDEPLAN, 2014).
En los principios metodológicos del Plan Nacional de Desarrollo, se establece al
Sector Educativo, donde a nivel estratégico se formula con base en la organización
sectorial y se vinculan las propuestas sectoriales con el presupuesto; incluyéndose
planes, programas y proyectos relevantes de mediano plazo para el desarrollo
nacional (MIDEPLAN, 2014).
Desde este enfoque, el lograr recuperar las propuestas desde las bases
institucionales, organizacionales y ciudadanas y establecerse en el Plan Nacional
de Desarrollo, requiere de la capacidad de gestión de los asuntos públicos,
capacidad técnica, capacidad de concertar voluntades, negociar acuerdos y
articular políticas (Lahera, 1992).
Una vez que se retoman las propuestas sectoriales desde las bases institucionales,
señala el autor, se requiere de mejorar el sistema de formalización de las políticas y
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
de elaboración de iniciativas legales o administrativas con el objetivo de potenciar
y hacer luida la coordinación intersectorial e interministerial, para lo cual debe
reforzarse la capacidad técnica y operática de las instancias de coordinación.
Es precisamente el gobierno a partir de sus capacidades para gobernar, el
encargado de coordinar a partir de los ministerios rectores cada uno de los
sectores correspondientes y en el marco del Gobierno Central lograr las metas
gubernamentales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Cada periodo de gestión gubernamental (cuatrienio), el gobierno establece los
sectores con los cuales recupera la información institucional, para deinir las
propuestas gubernamentales. De acuerdo a lo señalado por Cunill (2014), la
sectorialización para el caso costarricense, se establece a partir de la organización
funcional del gobierno, con sectores tales como: educativo, cultura, transporte e
infraestructura, desarrollo agropecuario y rural, entre otros.
En aras de una mejor gestión pública y el mejor uso de los recursos, se requiere
racionalizar la estructura del Estado, incluyendo la reducción del número de
ministerios, agrupando funciones: potenciando las instancias de coordinación
intersectorial e interministerial; fortaleciendo la capacidad reguladora y
reglamentaria de las Superintendencias; mejorando la capacidad iscalizadora del
cumplimiento de la legislación laboral, tributaria y aduanera; creando instancias
de consultas y coordinación con el sector privado y adecuando la institucionalidad
destinada a los aspectos internacionales de la política económica (Lahera, 1992).
Es decir, se trata de tener menos y más fuertes instancias de grandes decisiones y un
número mayor que el actual de instancias especializadas de aplicación y gestión,
reconociendo la heterogeneidad de los objetivos y funciones de la Administración
Pública.
Sin dejar de lado en la sectorialización al sector privado, al incorporarlo debe
hacerse la consulta y coordinación sobre las políticas públicas desde el momento
de su diseño, para lo cual es importante que cada sector privado tenga una
contraparte eiciente dentro del gobierno (Lahera, 1992).
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Johanna K. Alarcón Rivera
La contraparte eiciente, es vital para cada una de las organizaciones participantes,
sean del sector público o privado, es quien permite con poder establecer los
temas de importancia para los actores en la agenda pública y posteriormente su
establecimiento en la política pública.
Es por ello, que en pro de incorporar a los distintos sectores en la elaboración
de políticas en educación, es de vital importancia que el grado de organización
y representación de los distintos sujetos, sean legítimos, con mayoría de
representación y velen por beneicios generales. Esto permite, incorporar de
mejor manera sus necesidades ante la planiicación y gestión institucional.
Por otra parte, se requieren cambios fundamentales en el marco jurídico de la
educación costarricense, aparte de la línea de continuidad en los programas
gubernamentales que se ha venido desarrollando, debido a la falta de
transformaciones en la legislación, no es clara el real alcance de las reformas.
Al mencionar un ejemplo, sobre las reformas en la línea de transformaciones
jurídicas e institucionales, la emprendida con la Política Educativa hacia el Siglo
XXI apuntaba a la deinición de una política en la esfera educativa que trascendiese
los periodos gubernamentales, y así convertirse en una política de Estado, que no
se logró concretar (Barahona y Castro, 2007).
En términos de eiciencia en la gestión pública, pilar de la sectorialización, la
creación de una Unidad de Eiciencia que dependiendo de la Presidencia de
la República investigara el desempeño de los distintos sectores de gobierno e
identiica medidas necesarias para mejorar la gestión y mayor rendimiento de los
fondos públicos. Lo que muestra la necesidad de coordinación en el manejo de
los recursos públicos (Lahera,1992).
El contar con instrumentos claros en un modelo de gestión sectorialización,
agrega el autor, si se piensa en términos de regulación, la capacidad reguladora
en el sector público, tal como la capacidad de gobernar, es un bien escaso. Por lo
tanto, las entidades reguladoras deben de contar con instrumentos, facultades,
personal y autonomía para desarrollar sus tareas. Se deben de tener normas claras
y estableces en un régimen de regulación.
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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
3.
DESARROLLO
NACIONAL: REFLEXIONES
SECTORIALIZACIÓN
PARA
LA
“En la coyuntura actual, no se cuenta con canales
institucionales abiertos y deinidos para debatir
sobre la reforma educativa necesaria para el país,
pero es una tema latente y, si se quiere ineludible”
(Barahona y Castro, 2007:250)
Entre los temas del desarrollo nacional, se encuentran: seguridad, orden, defensa,
descentralización, regionalización y relaciones exteriores. El objetivo del Estado en
la temática social, es contribuir a generar oportunidades en educación, capacitación,
salud, vivienda, deportes y acceso a la justicia, que les permita a los pobres adquirir
herramientas para hacerse cargo de su futuro y de esta forma realizar una inversión
en las personas. Uno de los sentidos del Estado es su papel en la articulación
democrática de una política de desarrollo nacional (Lahera, 1992).
Desde este punto de vista, puede decirse que el Desarrollo Nacional se encuentra
intrínsecamente ligado a una agenda y política social que genere oportunidades y
el desarrollo de capacidades en las personas.
En términos del valor público, es cuando la sociedad exige la legitimación de lo
público por las funciones que efectivamente cumple (Lahera, 1992). Por lo tanto,
el Estado da valor público, cuando cumple efectivamente su papel como gestor
del Desarrollo Nacional en términos educativos.
Otra dimensión importante al relexionar en el debate sobre la educación
costarricense, es la mejora institucional a partir de las exigencias ciudadanas, a
partir, de una efectiva participación ciudadana. Agrega el autor, los consumidores
de servicios públicos deberían poder hacer sus opiniones y sugerencias, apoyados
por una norma que regule y ampare los derechos de los ciudadanos frente al
gobierno, así como el establecimiento de alguna modalidad de control y progresivo
perfeccionamiento de las diversas instituciones.
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Johanna K. Alarcón Rivera
En este caso, los mismos estudiantes quienes son los consumidores directos del
servicio de de educación que brinda el Estado, son quienes se constituyen en
una fuente primaria de realimentación y de mejora continua de los procesos
educativos. Por otro lado, los mismos docentes y administrativos de los centros
educativos, contribuyen de forma directa al proceso.
De esta forma, un objetivo para la Administración Pública que permite la
coordinación y mejor organización del sector público, es la simpliicación de
trámites y la interacción funcional de los usuarios con el mismo. En términos
de política sectorial, el Estado debe crear las condiciones para que participen
los diferentes actores en el desarrollo de proyectos, que generen beneicios a las
distintas partes que participan, tanto de la sociedad civil como del sector privado.
Cabe señalar, que el identiicar el rol y papel de Estado en un modelo de desarrollo
del país, se convierte en la base para elaborar la agenda y la política pública social.
No se puede dejar de lado esta conceptualización sin reconocer a los demás actores
sociales y económicos que participan, resultado de un debate a nivel nacional.
Es de reconocer que el gobernar y la gestión pública no es una tarea sencilla, el
llevar a la práctica propuestas sectoriales es una tarea compleja dada la centralidad
del papel de Estado, el número y la diversidad de intereses potencialmente
afectados, y la persistentes presión de corporativos que buscan obtener lo que les
interesa, hablando de presiones e intereses de los diferentes grupos que integran
al sector educativo, tanto públicos como privados.
Por otra parte, las grandes orientaciones del desarrollo nacional deben ser políticas
de Estado y no sólo de gobierno, cuyo compromiso principal de la gestión pública
es el de fortalecer el ejercicio de los diversos ámbitos de la ciudadanía. Dichas
políticas públicas deben responder a tres determinaciones de estado: un estado de
derecho al servicio de la libertad y dignidad de la persona, un estado que busca
asegurar la integración básica de todas las personas a la sociedad, y un estado
democrático cuya acción es deinida y iscalizada por una voluntad colectiva,
conformada de manera democrática (Lahera, 1992).
En este sentido, la educación es un derecho que se basa en los valores morales de
los mismos ciudadanos, establecieron en la Constitución Política y sus leyes. En
la Constitución Política de Costa Rica, en el artículo 77, se señala la organización
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
de la educación pública, como un proceso integral correlacionado en sus diversos
ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria.
Asimismo, en su artículo 78, se señala que la Educación Preescolar y la General
Básica son obligatorias, siendo éstas y la educación diversiicada en el sistema
público gratuitas y costeadas por el Estado. Asimismo el Estado facilitará la
prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos, a través de la
adjudicación de becas.
Sin embargo, “el gasto público en educación, si bien ha venido creciendo, se
ubica por debajo del precepto constitucional del 6 por ciento del PIB y resulta
insuiciente para cubrir las necesidades de infraestructura del sistema educativo”
(Castro y Gutiérrez, 2007:12).
No obstante, a pesar de lo anterior, la reforma constitucional que en tiempos de
restricción iscal asigna el 8% del PIB a la educación y amplía la obligatoriedad y
gratuidad de la enseñanza hasta el ciclo diversiicado, crea la base legal para ijar la
universalización de la educación secundaria como un objetivo exigible de política
pública en el corto plazo (Programa Estado de la Nación, 2013). Ver Gráico 1.
Gráico 1.
Fuente. Estado de la Nación (2013).
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Johanna K. Alarcón Rivera
Asimismo en términos del panorama educativo, agregan Castro y Gutiérrez
(2007), a pesar de los progresos en materia educativa, se muestran una serie de
isuras en el desarrollo social de Costa Rica, donde el peso de la educación como
factor de movilidad social ha perdido fuerza, sin embargo, siempre consiste en un
elemento diferenciador.
En pro de lograr mejorar el sistema educativo costarricense hacia el desarrollo
nacional, se requiere de dos condiciones fundamentales: persistencia y
sostenibilidad en los esfuerzos. Es una realidad, que por décadas, el sistema
educativo estuvo sometido a los vaivenes de la política electoral, donde cada
cuatro años cambiaba prioridades sin antes evaluar qué servía y qué no al sistema.
Desde todo punto de vista, esta situación impide consolidar políticas de Estado
en materia educativa y por ende, aianzar culturas organizativas que propicien la
alta calidad y mejora continua (Programa Estado de la Nación, 2013).
En aras de la construcción de la agenda pública acorde a las necesidades sociales
actuales, se requiere de ciertas características, entre ellas se encuentra la lexibilidad.
Bajo este marco, se debe tratar de un sector público con entrada y salida de
iniciativas, estructuras y funciones; un estado capaz de concertar y trabajar en
conjunto con el sector privado y las organizaciones sociales; y una característica
muy importante, un estado descentralizado para impedir la politización de los
conlictos (Lahera,1992).
A nivel de la economía, reconociendo sus características dinámicas y competitivas,
es posible que por parte del Estado y Gobierno se requieran políticas y acciones
de reconversión productiva. Desde esta óptica, es importante dimensionar el
aporte de la educación, en pro de dicha reconversión. Cabe señalar, que dicha
reconversión se apoya en análisis crítico de los sectores pujantes y con mayor
impacto a nivel nacional e internacional.
Finalmente, existen insumos para una agenda pública, sin embargo queda
pendiente el debate acerca de esa agenda para el sector educativo y la gestión
pública efectiva, la cual, no solo debe guiarse por la institucionalidad pública
en el establecimiento de propuestas para la deinición de políticas públicas, sino
además debe incorporar al sector de la sociedad civil y privado, sobre todo dado
la complejidad de intereses y necesidades que existen a nivel de las personas. Por
otra parte, las políticas públicas deben constituirse en políticas de Estado y no
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Onstrucción de una agenda pública para la sectorialización hacia el desarrollo nacional costarricense:
reflexiones desde el sector educación
solo de gobierno, deben establecerse en un Plan Nacional de Desarrollo de largo
plazo, que supere lo establecido por cuatrienio.
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Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Nº 24 (2014) pp. 55 - 70
A TRES AÑOS DE IMPLEMENTACIÓN DE LA 20.501:
PRINCIPALES
RESULTADOS Y AVANCES EN LA CONCURSABILIDAD
DE JEFES DE EDUCACIÓN MUNICIPAL
Y DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS
EDUCACIONALES.
Rodrigo Egaña Baraona
Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile
regana@u.uchile.cl
Chile ha optado por un sistema que combina el mérito y la conianza en la
elección de los Altos Directivos Públicos regidos por la Ley 19833, sobre
Nuevo Trato Laboral que crea y regula el Sistema de Alta Dirección Pública
(SADP). Este modelo se basa en una metodología de selección que opera
sobre la base de un peril, que sirve como base para el proceso de reclutamiento
en el que participan consultoras privadas, que efectúan las labores técnicas
que aseguren el nivel técnico apropiado a los desafíos que plantea el peril.
Este modelo se ha extendido a otros ámbitos de la realidad administrativa
pública, en tanto es visto como un modo apropiado de reclutamiento de
cargos públicos. Considerando estos antecedentes, el presente documento
analiza el rol del SADP en el ámbito educacional municipal, abordando
las principales características del proceso de reclutamiento y selección,
el estado de avance a la fecha en la concursabilidad de Jefes DAEM y
Directores. Junto con ello se presentan algunas ventajas y potencialidades
del nuevo sistema en el ámbito particular de la educación. Finalmente, se
presentan desafíos y oportunidades de mejora al SADP en el ámbito de la
educación a nivel local.
Palabras claves: Altos Directivos Públicos, Sistema de Alta Dirección Pública,
Jefes DAEM y Directores.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
55
A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
THREE YEARS SINCE THE IMPLEMENTATION OF
LAW NO. 20,501:
MAIN RESULTS AND PROGRESS IN PUBLIC
EDUCATION OF CHIEF OF MUNICIPAL EDUCATION
AND PRINCIPALS OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS
Chile has opted for a system that combines merit and political considerations
in the selection of the Senior Public Oicers, which isregulated by Law
19,833, on New Labor Deal that creates and regulates the Senior Public
Management System (Sistema de Alta DirecciónPúblicaor SADP))
his model is based on a selection process operating on the basis of a
proile, serves as the basis for the recruitment process involving private
consultants, responsible for ensuring the appropriate technical level for the
responsibilities outlined in a proile. his model has been extended to other
areas public administration, as it is seen as an appropriate way to recruit in
the public service. Considering this background, this document analyzes
the role of SADP in the ield of municipal education, addressing the
main characteristics of the process of recruitment and selection, progress
made in the selection of DAEM Chiefs and Directors. Additionally some
advantages and potential of the new system in theield of education
are presented. Finally, challenges and opportunities are presented for
improving the SADP in the ield of education at the local level.
Keyword: Senior Public Oicers, Senior Public Management System, DAEM
Chiefs and Directors.
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Rodrigo Egaña Baraona
INTRODUCCIÓN
La nueva institucionalidad en materia educacional de los últimos años, estableció
una activa participación del Sistema de Alta Dirección Pública (ADP)1 en la
selección -en base al mérito- de los directivos de nuevos servicios y organismos
creados para el aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica,
media y superior.
Así, a través de diversos textos legales el Congreso Nacional dispuso la intervención
de la ADP en la selección de los integrantes de nuevos organismos, tales como
el Consejo Nacional de Educación, la Agencia de la Calidad de la Educación
y la Superintendencia de Educación. De la misma forma, a comienzos del año
2011 se aprobó la Ley Nº20.501 de Calidad y Equidad de la Educación, cuyo
rol es optimizar la gestión y administración de la educación municipal, mediante
el fortalecimiento y mejoramiento del desempeño directivo expresado en
mejores condiciones de desempeño, más atribuciones, metas claras y un nuevo
sistema de reclutamiento y selección para los cargos de Jefes de Departamento
de Administración Municipal (DAEM) y de Directores de Establecimiento
Educacionales Municipales (Escuelas y Liceos). Los objetivos ijados para esta
reforma fueron mejorar la calidad y equidad de la educación pública, integrar
mejores líderes para implementar los proyectos educativos y optimizar el
desempeño de estos líderes educativos, quienes trabajarán en base a metas claras
y evaluaciones permanentes.
Así, este nuevo sistema de selección estableció la realización de concursos públicos
con la participación del Sistema de Alta Dirección Pública, decisión fundada en
la exitosa experiencia de la ADP en materias de selección de directivos para el
Estado, incorporando en los nuevos procesos de selección los valores que rigen este
sistema, a saber, la idoneidad, el mérito, la transparencia y la no discriminación.
La Alta Dirección Pública, a través del Servicio Civil, cumple desde entonces un
importante rol en la selección de Jefes DAEM, y la participación en procesos de
selección de Directores de Escuelas y Liceos Municipales.
1
El Sistema de Alta Dirección Pública (ADP) es una de las reformas más relevantes y exitosas
del proceso chileno de modernización del Estado, cuyo objetivo es dotar a las instituciones de
gobierno –a través de concursos públicos y transparentes- de directivos con probada capacidad
de gestión y liderazgo para ejecutar de forma eicaz y eiciente las políticas públicas deinidas
por la autoridad.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
Considerando estos antecedentes, el presente documento analiza el rol de la ADP
en el ámbito educacional municipal, abordando las principales características del
proceso de reclutamiento y selección, el estado de avance en la concursabilidad
de Jefes DAEM y Directores, además de enumerar las ventajas y potencialidades
de este nuevo sistema de selección, en base a evidencia teórica, resultados y las
percepciones de actores asociados al sistema. Finalmente, enunciaremos los
principales desafíos que se plantean al Sistema de Alta Dirección Pública en el
ámbito de la educación a nivel local, y los desafíos que surgen del programa del
actual Gobierno, que ha iniciado un proceso de reforma a la educación pública
para mejorar su calidad de manera integral.
1. DEFINIENDO LAS CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE
RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN.
Jefes de Departamento de Administración de Educación Municipal
Los Jefes de Departamentos de Administración de Educación Municipal, también
denominados como Jefes DAEM, son los directivos municipales a cargo del diseño
e implementación del proyecto educativo comunal y de la gestión administrativa,
inanciera y técnica-pedagógica de los establecimientos educacionales en el
ámbito local. En particular, el Sistema de Alta Dirección Pública selecciona a nivel
nacional un total de 293 Jefes DAEM, 185 correspondientes a comunas con más
de 1.200 alumnos matriculados, excluyéndose las corporaciones educacionales
municipales, más otros 108 cargos correspondientes a Jefes DAEM de comunas
con menos de 1.200 alumnos matriculados. La distinción hecha entre estas
categorías de matrícula se explicará a continuación.
Respecto a los Jefes de Departamento de Administración de Educación Municipal
con más de 1.200 alumnos matriculados en establecimientos educacionales de
la comuna, la Ley señala que el proceso de selección será conducido por una
Comisión Caliicadora2, la cual funda su trabajo de selección en base al peril
2
58
Conforme a lo señalado por la ley, la Comisión Caliicadora está integrada por el Sostenedor o
un representante de éste; un director de establecimiento educacional municipal de la respectiva
comuna que haya sido electo por el sistema establecido en la ley 20.501, el cual será elegido por
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profesional y desafíos del cargo deinidos por el Sostenedor, cautelando la no
discriminación y transparencia del concurso y asegurando el mérito e idoneidad
de los candidatos que llegan a las instancias inales del proceso. Dicha Comisión
propone una nómina de candidatos al Sostenedor, quien deberá nombrar en
base a un procedimiento análogo al establecido para el nombramiento de Altos
Directivos Públicos de Segundo Nivel Jerárquico adscritos al sistema, el cual será
administrado por el Consejo de Alta Dirección Pública.
En relación a los Jefes DAEM de comunas con menos de 1.200 alumnos
matriculados, los concursos son administrados por las municipalidades, y a
diferencia del anterior sistema, siguen el procedimiento establecido para la
selección de Directores de Establecimientos Educacionales, cambiando sólo la
composición de la Comisión Caliicadora, que se constituye de manera similar
a la Comisión Caliicadora de Jefes DAEM de más de 1.200 alumnos. Siendo
los municipios responsables de los procesos concursales, luego de recibidos los
antecedentes de los postulantes, una Empresa de Asesoría Externa efectúa la
preselección de candidatos que van a entrevista con la Comisión Caliicadora,
de los cuales surge la nómina de candidatos que es enviada al Sostenedor para el
respectivo nombramiento.
Cabe mencionar que para ambos cargos, pueden postular profesionales docentes
y no docentes, y su nombramiento se extenderá por cinco años, al término de los
cuales se deberá efectuar un nuevo concurso en que podrá postular el titular en
ejercicio. Asimismo, los jefes DAEM suscribirán con el sostenedor un Convenio
de Desempeño de carácter público, del que deberán dar cuenta anualmente al
Sostenedor y Concejo Municipal, y cuyos resultados determinarán su continuidad
o renuncia anticipada.
Directores de Establecimientos Educacionales Municipales
La Ley de Calidad y Equidad de la Educación, identiica a los Directores de
Establecimientos Educacionales Municipales (DEE) como agentes claves en el
proceso de mejoramiento de la calidad de la educación pública. Por ello, al establecerse
un nuevo mecanismo de selección para proveer estos cargos a través de concursos
sorteo; y un miembro del Consejo de Alta Dirección Pública, o bien, un representante de éste,
denominado “Profesional Experto”.
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A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
públicos y abiertos, se buscó reclutar a profesionales de excelencia dotados con las
competencias y el liderazgo necesarios, con el objeto de promover escuelas efectivas,
motivar a sus comunidades educativas, aprender y colaborar con sus equipos de
profesores, y participar de las redes locales para el intercambio de experiencias. En
términos numéricos, se contempla la selección de aproximadamente 3.900 cargos
de directores a nivel nacional, distribuidos en las 345 comunas del país, y que
deberán ser concursados en su totalidad al año 2016.
Respecto a las características del proceso de reclutamiento y selección de DEEs,
cada municipio es responsable de los procesos concursales y es el que realiza
la convocatoria pública, siendo una Empresa Asesora Externa quien efectúa la
preselección de candidatos. Las Comisiones Caliicadoras, a cargo de la selección
de candidatos idóneos al cargo, son integradas por el Jefe DAEM o de Corporación;
un Representante del Consejo de Alta Dirección Pública (RCADP) y un docente
destacado de la Comuna. Finalmente, el Alcalde o Sostenedor puede nombrar
a cualquiera que integre la nómina de candidatos propuesta por la Comisión
Caliicadora.
Según lo establece la Ley 20.501, a estos concursos podrán postular profesionales
de la Educación y profesionales no docentes, los que deben tener una experiencia
en aula de al menos tres años. Estos directivos serán nombrados por un periodo
de cinco años, y al igual que los Jefes DAEM, deberán suscribir un Convenio
de Desempeño con el sostenedor que se evaluará anualmente y determinará la
continuidad del directivo.
El rol del Servicio Civil
Para el reclutamiento y selección de DAEM y DEE, se ha determinado la
creación de una estructura ad hoc al interior del Servicio Civil, a cargo de la
administración, capacitación, soporte y monitoreo de los procesos concursales.
Esta Sub área, perteneciente a la Subdirección de Alta Dirección Pública, está
conformada por un equipo multidisciplinario altamente profesionalizado y
considera coordinaciones regionales en 5 macrozonas, con el objeto de posibilitar
la entrega oportuna y adecuada de apoyo técnico y asesoría los gobiernos locales.
Cabe mencionar, para el año 2014 el Equipo de Educación ha establecido ciertos
objetivos que ordenan la gestión y que permiten mejorar la implementación del
60
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Rodrigo Egaña Baraona
sistema de selección de directores y jefaturas DAEM. Estos objetivos, apuntan
a cumplir la meta de cobertura de plazas establecida por la Ley 20.501, reforzar
la gestión política-estratégica del Sistema (fortaleciendo de esta manera la
concursabilidad), potenciar la asesoría técnica a los municipios, además de
gestionar eicientemente la relación con Profesionales Expertos, Representantes
del Consejo de Alta Dirección Pública, Consultoras y Empresas de Asesoría
Externa, mediante una adecuada contratación y evaluación para la mejora de su
desempeño.
2. AVANCES EN LA CONCURSABILIDAD DE JEFES DAEM Y
DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES.
En lo relativo a los avances en concursabilidad de este nuevo sistema para el
ámbito educacional municipal, podemos reportar lo siguiente:
Respecto a los procesos concursales de Jefaturas DAEM con más de 1.200 estudiantes
matriculados, tenemos que 109 cargos han sido publicados y 86 nombrados a
partir de 2012, lo cual representa un 46% de nombramientos respecto al total de
cargos del sistema. De la misma forma, las regiones que presentan mayor avances
en términos de publicaciones y nombramientos son la de Coquimbo, Libertador
Bernardo O´Higgins y Araucanía, mientras la más baja concursabilidad se da en
Atacama y Los Rios. También se observa que 109 comunas (57%) han desarrollado
concursos para Jefes DAEM, mientras 56 comunas (30%) no han realizado ni
solicitado concurso, y 20 comunas han solicitado concurso y están en estado de
preparación, representando al 11% del total general.
En cuanto a los nombramientos, sólo un 20% ocupaba el cargo al momento
del concurso, mientras el 80% no lo hacía previamente, lo cual representa un
importante avance en renovación directiva. De manera similar, un 88% de estos
profesionales son hombres, mientras las mujeres sólo constituyen un 12% de
los nombramientos efectuados, dato que plantea ciertos desafíos respecto a la
atracción de candidatas idóneas a los procesos concursales. Para terminar, cabe
mencionar que de los 86 Jefes DAEM nombrados por el Sistema de Alta Dirección
Pública a tres años de implementación, 79 se encuentran actualmente vigentes.
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A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
En relación a la concursabilidad de Jefaturas DAEM con menos de 1.200
estudiantes matriculados, observamos que de los 108 insertos en el sistema, 39
concursos han sido realizados con un total de 28 nombramientos, 5 declaraciones
de desiertos y 6 procesos anulados. Esto representa un grado de avance del 26%
del total de cargos. Respecto a la caracterización de nombramientos, cabe destacar
que sólo un 13% de los profesionales designados ocupaba el cargo al momento
del concurso, lo cual demuestra un nivel importante de renovación en este nivel.
El 16% de los nombrados son mujeres.
En términos de concursabilidad de Directivos de Establecimientos Municipales,
de 3.893 cargos a concursar a nivel nacional, 1602 cargos (41%) han sido
convocados o concursados y se registran 1.245 nombramientos de directores
de escuelas y liceos municipales en todo el país, es decir, un 32% de avance a
julio de 2014. A mayo de 2014, el promedio de postulantes por concurso es
de 34 profesionales, lo que signiica un paulatino aumento de postulaciones en
comparación con los primeros años de aplicación del sistema, cuando llegaban
aproximadamente a 10 postulantes. Respecto a nombramientos desagregados a
nivel subnacional, de las 345 comunas, 257 (74%) han realizado al menos 1
concurso y 88 comunas (26%) no han realizado ninguno hasta el momento.
A nivel regional, Magallanes es la región con mayor porcentaje de directores
nombrados, seguida por Atacama, mientras Arica – Parinacota es la región con
menos nombramientos de DEE.
Finalmente, es importante destacar que 86% de los candidatos a directores
nombrados proviene de la educación municipal, un 7% del sector particular
subvencionado y 3% de educación particular. 36% de los nombrados tiene entre
21 y 30 años de experiencia, un 53% de los nombrados es profesor generalista,
un 18% profesor de Estado, y un 10% tiene una especialidad. En términos de
distribución por género, 56% de estos directivos son hombres y un 44% mujeres,
invirtiéndose la proporción respecto a nombramientos del anterior sistema.
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Rodrigo Egaña Baraona
3. APORTES DE LA ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA A LOS PROCESOS
DE SELECCIÓN EN EL ÁMBITO MUNICIPAL. EL CAMINO
SEGUIDO POR CHILE EN EL MEJORAMIENTO DIRECTIVO Y
LA PARTICIPACIÓN DE LA ADP.
De acuerdo a diversos estudios internacionales, existe una relación positiva entre
la calidad profesional de los directores de establecimientos y la mejora de la
gestión escolar, dada la inluencia de los directores en la actividad de los docentes,
que son los primeros responsables del proceso de aprendizaje de los niños y niñas.
En este sentido, la literatura plantea que los directores exitosos permiten mejorar
los resultados académicos de los alumnos mediados por los docentes (Leithwood
et al, 2006; Robinson et al, 2009), más precisamente a través de la inluencia
directiva sobre la motivación y compromiso de los profesores, así como sobre sus
condiciones de trabajo y su desempeño pedagógico (Leithwood et al, 2009).
Este tema no ha sido ajeno a la realidad chilena, y desde el año 2000, la
preocupación por el rol directivo en el ámbito escolar se ha transformado en un
asunto relevante a nivel nacional, transitando paulatinamente desde una visión
más administrativa hacia otra donde el énfasis está en el liderazgo pedagógico en
las escuelas y liceos del país. Es por esto que a partir del año 2005 se desarrolla
desde el Ministerio de Educación de Chile, el “Marco para la Buena Dirección.
Criterios para el Desarrollo Profesional y Evaluación de Desempeño”3, documento
que se instaura como instrumento de relexión y análisis de la práctica directiva
que debían considerar los equipos de gestión en su quehacer. Dado el consenso
que genera este instrumento, se establecen desde el Ministerio, y del Centro de
Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP),
una serie de políticas que refuerzan y retroalimentan, a través del componente
formativo, la gestión directiva (Formación de Directores de Excelencia, a través
de Becas y pasantías entre otros), además de asignaciones a gestiones de excelencia
a través de una alianza con instituciones privadas y Universidades que han
colaborado en implementar estas políticas.
Algunos años después, y de la mano de las relexiones que surgen a partir de la
evaluación de los programas implementados, desde el Poder Legislativo se discuten
iniciativas posteriormente ejecutadas por el Poder Ejecutivo que sitúan al directivo en
3
Disponible en http://bibliorepo.umce.cl/libros_electronicos/magister/mag_10.pdf
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
el centro de la discusión, buscando potenciar su rol de liderazgo sobre los resultados
de aprendizaje. Estos tópicos fueron abordados por diversas leyes promulgadas en
los últimos años: Ley de Subvención Escolar Preferencial (2009), Ley General de
Educación (2010) y Ley 20.501 de Calidad y Equidad de la Educación (2011). En
esa dirección, el sistema de selección instaurado con la Ley 20.501 persevera en el
reclutamiento de candidatos que posean pasión por la educación y competencias
tales como el liderazgo, relación con el entorno y redes, además de conocimientos
técnicos, visión estratégica y capacidad de planiicación y administración de recursos.
Se espera que reforzando estas competencias y seleccionándolas en un proceso
exhaustivo y objetivo, lleve a la mejor selección de Directivos y Jefes DAEM, con el
consecuente efecto en la calidad de la educación pública.
En este sentido, la inclusión de la Alta Dirección pública en este sistema de selección
ha permitido cautelar la no discriminación e imparcialidad de los procesos,
garantizando el resguardo de la conidencialidad en el desarrollo de los mismos,
y asegurando el mérito e idoneidad de los candidatos que llegan a las instancias
inales del proceso de selección. Adicionalmente, la ADP ha contribuido a preservar
un proceso reglado y de amplia convocatoria, difundiendo estos concursos en
diversos medios de alcance nacional (portal “Directores para Chile”, portales web
de municipalidades y diarios de circulación nacional y regional), junto con incluir
-como lo establece la ley- actores públicos y privados en los procesos de selección,
lo cual ha facilitado la entrada de evaluadores independientes y competentes, y la
realización de procesos transparentes y objetivos a lo largo del tiempo.
A su vez, es interesante mencionar que el proceso de selección instaurado por la
Ley 20.501 establece mejores condiciones de desempeño e incentivos para los
ocupantes del cargo, en línea con la experiencia comparada a nivel internacional.
Un ejemplo de esto, es que Jefes DAEM y Directores de Establecimientos
Educacionales accedan a mayores remuneraciones, establecidas a través de
una asignación en base a la matrícula de la comuna/establecimiento, y la
responsabilidad y liderazgo que deben ejercer en su cargo. Junto con lo anterior, la
Ley otorga nuevas atribuciones para los directores electos, tales como la selección
de su equipo directivo y ser consultado en la selección de profesores cuando vayan
a ser destinados a sus establecimientos.
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Rodrigo Egaña Baraona
Percepciones sobre el funcionamiento del Sistema de Selección.
Con el objeto de ponderar cuál ha sido la evaluación del Sistema desde la
perspectiva de los involucrados en su implementación, nos enfocaremos en
tres instrumentos aplicados a Alcaldes de comunas urbanas y rurales, Jefes de
Departamentos DAEM, Directores de Establecimientos de Educación Municipal,
Sostenedores, Representantes ADP y Empresas de Asesoría Externa. En este
sentido, es importante mencionar que con estos resultados no se busca generalizar
las opiniones recogidas por estos instrumentos, sino mostrar un panorama de las
percepciones que existen del Sistema a tres años de su implementación.
Respecto al primer instrumento, durante el año 2013 el Servicio Civil convocó
a un grupo de 12 directores de establecimientos de educación municipal de la
Región Metropolitana nombrados mediante el sistema actual, para recoger sus
experiencias a dos años de iniciada la implementación de esta política pública.
Dicho grupo se manifestó ampliamente comprometido con el sistema, con una
visión positiva de lo que implica esta ley para la educación del país, y al momento
de identiicar la mayor fortaleza del proceso de reclutamiento y selección, los
entrevistados manifestaron que este es un sistema transparente que privilegia el
mérito, con un portal de postulación eiciente, que ayuda e incentiva la postulación.
Entre las motivaciones que tuvieron estos directores para postular mencionan la
vocación de servicio público y la conianza en el sistema, además de expresar un
vínculo afectivo con la escuela en la cual trabajan, que es fuente de motivación
para una labor directiva dedicada y enfocada en resultados. En relación a los
aspectos que mejorarían del sistema, se reconoce la necesidad de construir periles
que relejen mejor que es el cargo, contar con Convenios de Desempeño que sean
desaiantes y que sirvan para dar seguimiento a la gestión, además de exigir mayor
compromiso y apoyo en recursos por parte de los sostenedores.
En relación al segundo instrumento desarrollado por el Servicio Civil, durante el
presente año se aplicó una encuesta a Jefes de Departamentos de Administración de
Educación Municipal y Directores de Educación de Corporaciones Municipales,
con el objetivo de evaluar las funciones cumplidas por los Representantes del
Consejo de Alta Dirección Pública (RCADP) como integrantes de las Comisiones
Caliicadoras de los procesos de selección de DEE. Teniendo un número de 210
respuestas, se obtuvieron los siguientes resultados: Un 81,9% (172 casos) de los
Estado, Gobierno y Gestión Pública
65
A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
encuestados consideró estar muy de acuerdo en que el Representante del Consejo
de Alta Dirección Pública (RCADP) respondió con claridad y precisión las dudas
respecto del proceso de selección, lo que permitió facilitar la coordinación de
las reuniones, ijando objetivos y comunicando los mismos de manera clara a
la Comisión Caliicadora de cada proceso de selección. Asimismo, un 85,7%
(180 casos) considera que el RCADP fue claro, preciso y oportuno en transmitir
la función de la Comisión Caliicadora, mientras un 61% de los encuestados,
coincide en que el RCADP manifestó conocimiento de las bases de concurso, y
particularmente de las características principales de cada establecimiento. Acerca
de la calidad del desempeño del RCADP, un 81% (171 casos) de los encuestados
plantean estar muy de acuerdo al considerar que el Representante del CADP
cumplió con altos estándares de calidad en el desempeño de su trabajo, mostrando
excelencia en su gestión.
En relación al resguardo de los principios del Sistema de Alta Dirección Pública
por parte de los RCADP, un 89% de los encuestados (187 casos), relevan estar
muy de acuerdo en que el Representante declaró en las reuniones los principios
de idoneidad, mérito, transparencia y no discriminación que sostiene la Alta
Dirección Pública. Lo anterior se suma a que un 86% de los encuestados (180
casos) plantearon estar muy de acuerdo con que el representante del CADP actuó,
en todo momento, inspirado por los principios de la Alta Dirección Pública.
El estudio “Diagnóstico y propuestas para el sistema de selección de Directivos
Públicos”4, desarrollado por Mario Waissbluth y Ximena Pizarro en julio de
2014, en tanto, llevó a cabo tres encuestas distintas para Alcaldes, Sostenedores y
Representantes de Alta Dirección Pública, y Empresas de Asesoría Externa. Estos
instrumentos fueron aplicados con el objeto de analizar el Sistema de Selección de
DEE y Jefes DAEM, proponiendo mejoras a la política pública consagrada en la
Ley 20.501. De las respuestas obtenidas podemos observar los siguientes resultados.
Para el caso de los Alcaldes, separados por comunas urbanas y rurales, se tiene
que un alto porcentaje de los encuestados considera que el proceso de concurso
funciona de forma coniable, llegando a un acuerdo de 80% para Alcaldes de
comunas urbanas, y un 71% en comunas rurales. Asimismo, un 53% de los
4
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Disponible
en
http://www.sistemaspublicos.cl/wp-content/iles_mf
seriesistemaspublicosn10directivosescolares.pdf.
ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
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Alcaldes de comunas urbanas considera que el proceso es expedito, mientras
un 63% de las autoridades locales rurales concuerda con esta airmación.
A su vez, mientras que 33% de los Alcaldes urbanos estima que el proceso es
transparente, un 74% de los Alcaldes de comunas rurales está de acuerdo con
este planteamiento, lo cual plantea ciertas preguntas en torno a los factores que
generan una opinión considerablemente divergente. En relación a los aspectos
negativos enfatizados por los Ediles, se destaca la diicultad para conseguir
recursos necesarios para aumentar las remuneraciones de los directores y gestionar
procesos de desvinculación de profesores.
Respecto a la airmación “el proceso de selección logra cumplir con los valores de
Alta Dirección Pública: profesionalización, transparencia, idoneidad, legalidad, no
discriminación, probidad y mérito”, un 97% de los Representantes ADP, 87% de
las Empresas de Asesoría Externa y 76% de los Sostenedores coinciden con esta
airmación, mientras un porcentaje importante de Alcaldes de comunas rurales
y urbanas concuerdan con lo planteado. De la misma forma, más del 50% de
Representantes ADP y Sostenedores encuestados consideran que los Convenios de
Desempeño permiten distinguir entre escuelas con diferentes condiciones, mientras
sólo un 34% de las Empresas de Asesoría Externa concuerda con esta airmación.
Este estudio además releva la importancia que los Representantes ADP y Asesorías
Externas reciban formación adicional en materias relacionadas al sistema
educativo, y considera vital fortalecer las competencias de los Sostenedores en
la entrevista y selección de candidatos y en la deinición adecuada de periles
para los concursos, dado el rol legado por la ley. Similar percepción ocurre con
la idoneidad de los docentes que integran la Comisión Caliicadora, que son
nombrados por el Sostenedor.
De estos tres procesos de consulta, podemos concluir que existe una valoración
predominantemente positiva de parte de todos los actores involucrados respecto
al sistema de reclutamiento y selección, y el aporte que ha generado la Alta
Dirección Pública para este proceso, considerándose como un avance al antiguo
sistema de selección. Dentro de los aspectos más destacados son la transparencia,
coniabilidad y apertura que se ha logrado gracias a estos nuevos procedimientos,
aun cuando deben potenciarse una construcción adecuada de periles de selección,
el impacto en la gestión de los Convenios de Desempeño, además de resigniicar
el rol de los Sostenedores y Docentes que participan en la Comisión Caliicadora.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
CONCLUSIONES
Las nuevas responsabilidades que la Ley de Calidad y Equidad de la Educación
entregó a la Alta Dirección Pública han signiicado un enorme desafío
de implementación para el Servicio Civil, que ha asumido esta tarea con
profesionalismo y dedicación. A tres años de iniciada la puesta en marcha, los
resultados son satisfactorios: el avance de los nombramientos de Jefes DAEM es
de un 39% y el de Directores de Establecimientos Educacionales Municipales es
de un 32%, por enumerar sólo una de las dimensiones a cuantiicar.
El trabajo colaborativo con todos los actores del sistema, en especial con los
municipios, ha permitido generar un círculo virtuoso y la paulatina instalación
–en el marco de una relación de pleno respeto a la autonomía de los gobiernos
locales- de un cambio cultural muy signiicativo: la introducción del mérito como
condición sine equa non para ejercer un cargo de responsabilidad directiva en la
educación municipal. Las consultas hechas a Alcaldes rurales y urbanos conirman
esta percepción.
De la misma forma, analizando la evidencia teórica, los énfasis dados por las
reformas políticas y legislativas, además de los resultados de los instrumentos
aplicados por el Servicio Civil, podemos observar las ventajas de este nuevo
sistema de reclutamiento y selección en términos de transparencia, imparcialidad
y aseguramiento de la calidad profesional de candidatos y nombrados, aun
cuando también existen espacios de mejora relativos al fortalecimiento de la
asesoría técnica a municipios, el rol de los Convenios de Desempeño y la gestión
estratégica de las Comisiones Caliicadoras. En este sentido, el Servicio Civil
asume los retos surgidos de la implementación, además de aquellos relacionados
con las prerrogativas del Programa de Gobierno de Michelle Bachelet, deiniendo
una serie de metas a alcanzar.
Un primer aspecto a potenciar es la calidad, con el objeto de fortalecer los
estándares técnicos y optimizar la calidad de los concursos, de manera de
disminuir aquellos que son anulados o declarados desiertos por factores que no
tienen directa relación con la falta de postulantes, tales como la elaboración de
bases, tarea en que el trabajo mancomunado con los municipios es fundamental.
En este ámbito, se debe dar continuidad y profundizar la estrategia de formación,
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Rodrigo Egaña Baraona
perfeccionamiento y evaluación de la labor de los Representantes del Consejo de
Alta Dirección Pública, en especial, a través de potenciar las instancias regionales
de acompañamiento y aprendizaje entre pares. Asimismo, debe persistir el
monitoreo, evaluación y auditoría permanente a las Empresas de Asesoría Externa
con el in de estandarizar los procesos y asegurar la calidad de los mismos.
A su vez, el Sistema de Alta Dirección Pública debe profundizar las alianzas
con los municipios a lo largo del país, de manera tal que el Servicio Civil sea
visto, cada vez más, como un actor cercano e inserto en el territorio, dispuesto a
apoyar técnicamente a sus contrapartes. Además, resulta indispensable generar y
reforzar las alianzas tanto a nivel nacional como regional, con actores estratégicos
del ámbito social, educacional, académico y comunicacional, reforzando así la
vinculación estratégica lograda a hasta la fecha.
Otro aspecto fundamental será promover la participación de más y mejores
postulantes, mediante el potenciamiento de las actividades de difusión del nuevo
sistema, así como de la concursabilidad, de manera de reclutar líderes del cambio,
que motiven a las comunidades educativas y generen las necesarias redes a nivel
local para el efectivo mejoramiento de la educación. Junto con lo anterior, los
resultados de las encuestas presentadas en el acápite anterior nos muestran la
necesidad de perfeccionar los periles de selección y potenciar el impacto de los
Convenios de Desempeño de Jefes DAEM y Directores de Establecimientos
Educacionales Municipales.
Respecto a la cobertura, el objetivo es fomentar y planiicar la concursabilidad en
conjunto con los municipios, de manera de avanzar en la implementación de la
ley con miras al 2016, año en que los cargos deben estar totalmente concursados.
Para el 2014, las proyecciones del Servicio Civil son participar en más de 700
nuevos concursos de directores y 60 de jefes DAEM. Asimismo, tal como lo
plantea la agenda corta que anunció la Presidenta Michelle Bachelet para fortalecer
la educación pública, estamos trabajando, en conjunto con los municipios y el
Ministerio de Educación, para acelerar la concursabilidad.
De la misma forma, debemos avanzar en la sistematización y evaluación de la
puesta en marcha de esta política pública, lo que implica levantar indicadores de
impacto, así como estudios de percepción que nos permitan contar con la opinión
permanente de los municipios. Los estudios presentados en este documento
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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A tres años de implementación de la 20.501: Principales resultados y avances en la concursabilidad de jefes de
educación municipal y directores de establecimientos educacionales
son un avance, pero plantean interrogantes en torno al impacto generado en el
universo de municipios afectos al Sistema.
La participación de la Alta Dirección Pública en la selección de directivos de la
educación municipal, en su rol de garante del mérito, ha sido vista por todos los
actores, y en especial por los municipios, como una oportunidad para avanzar
hacia mayores y crecientes grados de inclusión y desarrollo en la educación chilena.
En este sentido, deberemos seguir trabajando en la potenciación del Sistema para
garantizar una educación inclusiva y de calidad para todos los chilenos.
En el marco del proceso de reforma a la educación pública, claramente, la
experiencia acumulada de la ADP en materia de reclutamiento directivo, como
se reconoce de manera transversal, debe ser considerada en los desafíos por venir.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Dirección Nacional del Servicio Civil (2013). Alta Dirección Pública y Reforma Educacional. Ley de
Calidad y Equidad en la Educación. Santiago: Servicio Civil.
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Ministerio de Educación (2005). Marco para la Buena Dirección. Criterios para el Desarrollo
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ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública
ISSN impreso: 0717-8980
ISSN en línea: 0717-6759
Nº 24 (2014) pp. 71 - 95
Relaciones asociativas como instrumento de
cambio en la gestión pública
Rafael E. Valenzuela Mendoza
Universidad Autónoma de Ciudad Juárez
rafael.valenzuela@uacj.mx
El objetivo del artículo es proponer un marco de análisis para introducir
al lector al debate de las relaciones asociativas pública, privada y social
(RaPPS), propuestas por el autor como instrumento de cambio en la
gestión pública. Con base en la tendencia de los gobiernos para actuar
en red, las RaPPS permiten a los gobiernos potenciar las capacidades
relacionales de sus administraciones públicas, en la prestación de sus
servicios o incluso en alguna de las fases del proceso de política pública.
En el artículo, se pretende dar algunas pistas que caractericen una relación
asociativa, de una tradicional asociación público- privado. Al explorar
tres casos municipales de relaciones asociativas, dos en México y uno en
Chile, se dibuja al lector los atributos que se identiicaron en los tres tipos
de relaciones asociativas entre gobierno, sociedad civil y empresa, para
aportar insumos hacia su propia relexión. La aplicación de técnicas de
observación, entrevistas y revisión documental, permitió recabar evidencia
acerca de la complejidad en el funcionamiento de relaciones asociativas y
las barreras de sustentabilidad que enfrentan. Se propone la existencia de
tres tipos de RaPPS: a) deliberativa, b) corporativa y c) participativa.
Palabras clave: relaciones asociativas, participación ciudadana, deliberación,
gobierno abierto y corporación.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
ASSOCIATIVE RELATIONS AS AN INSTRUMENT OF
CHANGE IN PUBLIC ADMINISTRATION
he aim of this article is to propose a framework for analysis to introduce
the reader to the debate on public, private and social associative relations
(RaPPS), proposed by the author as an instrument of change in public
management. Based on the tendency of governments to act in a network,
the RaPPS allow governments to enhance the relational capacities of their
public administrations, in the provision of their services or even in some of
the phases of the public policy process. In the article, it is tried to give some
clues that characterize an associative relation, of a traditional public-private
association. In exploring three municipal cases of associative relations, two
in Mexico and one in Chile, the reader is drawn to the attributes that were
identiied in the three types of associative relations between government,
civil society and business, in order to contribute inputs to their own
relection. he application of techniques of observation, interviews and
documentary review allowed gathering evidence about the complexity in
the functioning of associative relations and the barriers of sustainability
that they face. It proposes the existence of three types of RaPPS: a)
deliberative, b) corporate and c) participatory.
Keywords: associative relations, citizen participation, deliberation, open
government and corporation.
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Rafael E. Valenzuela Mendoza
Introducción
Por muchos años se ha pensado que las esferas del mundo económico y político
debían estar separadas y, por tanto, el gobierno debería atender lo suyo, la
empresa privada producir ganancias y el sector no gubernamental dedicarse a
causas de beneicio colectivo. Lo anterior era resultado de una forma no relacional
de concebir el entorno, dejando fuera el complejo contexto de un mundo global,
que responde a rápidos cambios tecnológicos y políticos.
Al desarrollar proyecto de investigación sobre formas participación ciudadana en
la gestión pública, se observó en México y Chile que nuevas formas relacionales
entre gobierno y sociedad podrían constituir miradas alternativas a la tradicional
Asociación Pública- Privada (APP). Las condiciones actuales exigen al gobierno
abrir sus proyectos, programas y políticas a otros actores sociales y privados.
Este artículo describe tres casos, a partir de los cuales se sugiere que la APP ha
dejado de ser funcional por imponerse una lógica utilitaria económica que beneicia
solo actor privado, dejando a su suerte el beneicio colectivo de la mayoría de los
ciudadanos. Si bien esta airmación es debatible y es posible un contraargumento,
se intenta mostrar que las relaciones asociativas Público-Privada-Social (RaPPS),
son una vía más funcional al desarrollo social.
La transición no es solo nominal, sino que deviene de un cambio de paradigma
en la gestión de los asuntos de públicos. Actualmente las empresas cuentan
con oicinas de especialistas para apuntalar sus relaciones con los gobiernos de
diversos países, incluso con otros actores del Estado. Por otra parte, la sociedad
civil dejó de mantenerse sólo en el nicho del control social, para pasar a otro
estadio de colaboración con el gobierno, innovando en los asuntos colectivos.
De igual forma el gobierno dejó de ser el actor único en la escena de lo público
y hoy tiende a convertirse en un gobierno en red, donde los nodos son múltiples
actores, algunos difíciles de identiicar con claridad.
Bajo este contexto, el artículo muestra en un primer momento el debate teórico
formulado para identiicar los tres tipos de RaPPS: relaciones de gobierno abierto,
de gobierno corporativo y de gobierno participativo.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
¿Cuáles son las características que describen los tres tipos de RaPPS? A partir del
análisis exploratorio de tres estudios de caso, se observaron diversas características,
variadas en sus lógicas, procesos y formas de institucionalización, pero una es
compartida. Consiste en otorgar una elevada importancia a la participación de la
ciudadanía para potenciar capacidades, programas y políticas públicas, fungiendo
siempre con al menos un intermediario en la cadena decisoria de los temas que
incide cada RaPPS.
1. Las Asociaciones tradicionales en el contexto de la gestión
pública
La igura de asociación público- privada (APP) ha tenido fuertes críticas,
principalmente porque dejó fuera al actor social. Desde la óptica de la
administración pública tradicional, la APP tiende a diluir el control político en
la toma de decisiones del gobierno, mientras que una mirada desde la Nueva
Gestión Pública, se genera la sospechosa de socavar la competencia entre los
actores potenciales de formar alianzas de largo plazo (Bovair, 2004: 200).
Tales críticas vienen a cuestionar el rol de la APP, lo que sin duda está condicionado
por una gama diversa de resultados favorables en ciertos contextos y desfavorables
en otros. La APP se deine como un acuerdo contractual, signado entre el gobierno
y el sector privado, con el propósito de lograr mayor participación de éste último
en proyectos de desarrollo, infraestructura, producción y entrega de bienes y
servicios (Eggers y Startup, 2008). Jooste y Scott (2011 siguiendo a Friedland
y Alford, 1991) señalan que bajo reglas de una APP, los proyectos contienen un
esfuerzo por crear relaciones de asociación entre distintos tipos de organizaciones
pública, privada, sin ines de lucro y no gubernamentales, que operan con una
lógica institucional diferenciada.
Por su parte Klijn et al (2008: 253) las deinen en términos de una “cooperación
entre actores públicos y privados en los cuales los actores desarrollan productos
de inversión y/ o servicios y en el que los riesgos, los costos y beneicios son
también compartidos”. Kernaghan (2004:196) siguiendo a Bovair, establece una
deinición más amplia del término APP, la deine desde una perspectiva inter-
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Rafael E. Valenzuela Mendoza
organizacional, puesto que son “asociaciones entre una organización del sector
público (u organizaciones) y cualquier organización fuera del sector público”.
Los detractores de la APP, reieren que las empresas y organizaciones del sector
privado se orientan por una lógica de mercado, cuyo objetivo es maximizar
ganancias, y generar el mayor valor privado posible para apropiarse de esa
utilidad en su propio beneicio. Algunos sostienen que en esa naturaleza radica
su principal defecto.
Los defensores de la APP destacan la capacidad que se genera para potenciar
al sector público y mejorar los resultados de la gestión gubernamental. Bajo
contextos de recursos escasos, la APP resulta clave para detonar proyectos de gran
envergadura. Bajo un funcionamiento basado en reglas claras y exigibles entre las
partes, la APP intenta evitar que la producción del valor público sea inferior a la
utilidad que se apropia en su favor el sector privado, lo que conduce a mejores
estadios sociales.
1.1 De una APP tradicional hacia una RaPPS
Si la relación de asociación público- privado (APP) permite a los gobiernos
contar con mayores posibilidades de cumplir con el mandato de proveer
servicios públicos, las relaciones asociativas público- privada- social (RaPPS)
favorecen lograr el mismo objetivo, solo que con mayor legitimidad social,
política e instrumental.
Jiménez (2014) hace una propuesta similar al proponer sumar en la relación
asociativa entre gobierno y sociedad, la P de personas. El autor indica que
“…en este sentido, (es) necesario hablar de la evolución del concepto de
colaboración público-privada (Public-Private-Partnership –PPP-) hacia una
auténtica colaboración en la que es obligado incorporar una nueva “P” –
personas- pasando a un nuevo concepto: Public- Private- People Partnership
(PPPP)…” (Jiménez, 2014: 5).
Bajo las actuales circunstancias de elevada complejidad, los gobiernos recurren
cada vez más a la colaboración con entidades privadas, grupos sociales o individuos,
con la idea de facilitar el cumplimiento de los objetivos públicos programados,
que en términos amplios, implica vincular al desarrollo de infraestructura y la
Estado, Gobierno y Gestión Pública
75
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
provisión de bienes y servicios. Dejar de restringir las asociaciones solo al sector
privado, favorece adoptar objetivos más sociales y responsables.
Breyer (2011) indica tres formas especíicas de proveer bienes y servicios: 1)
mediante empresas o irmas que operan libremente en el mercado, 2) a través de
irmas que tienen fuertes regulaciones del gobierno y, 3) por el gobierno mismo.
Habría que agregar una cuarta opción, mediante asociación con organizaciones
de la sociedad civil o grupos organizados.
Recurrir a una APP, puede darse a partir de dos motivaciones: 1) mejora las
condiciones para obtener mejores resultados y 2) producir valor público, que
consiste en sumar los recursos utilizados para lograr atender el asunto público con
más eiciencia y eicacia, de lo que el gobierno puede lograr por sí solo. Si el sector
privado está mejor equipado que los organismos públicos, como consecuencia,
disponen de mejor y mayor información de los mercados, sobre cómo y que se
tiene que producir. Por otra parte, al agregar la S, a la posibilidad de asociación,
se abre a los ciudadanos la posibilidad de legitimar la participación de actores
privados y sociales en la prestación de servicios (Donahue y Zeckhauser, 2011:3544; Longo, 2012: 59).
Mediante la RaPPS, se mejoran las condiciones de capital político y inanciero
de los proyectos a desarrollar, que no se circunscriben a la simple opinión de la
ciudadanía o la recepción de recursos provenientes del sector privado. Coincido
con Donahue y Zeckhauser (2011) al airmar que al ciudadano y al empresario les
interesa que exista transparencia en las obligaciones y mecanismos de rendición
de cuentas, previamente asignados para un eiciente ejercicio de los recursos.
Además, tratará a la vez de inluir en la misión, uso y destino de los recursos
tangibles o intangibles que aporta.
1.2 Diversas formas de APP
La mayoría de las publicaciones revisadas hacen la distinción en dos grandes
tipos de APP; unas como concesiones o contratos, y otras, como proyectos de
cooperación entre organizaciones (Klijn et al, 2008). Lo cierto es que existen
múltiples expresiones de APP, como lo muestra el siguiente cuadro:
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Rafael E. Valenzuela Mendoza
Tabla 1.
Modelos híbridos de APP que combinan y el grado de regulación
Modelo de APP
Características
Alianza
Los sectores público y privado acuerdan, diseñar, desarrollar y
inanciar conjuntamente el proyecto.
Acuerdos conjuntos
Son contratos de APP a pequeña escala con un coparticipe para
ofrecer proyectos especíicos. Se reducen los costos de transacción.
Asociación competitiva
Varios asociados privados seleccionados, compiten entre sí para
desarrollar diferentes aspectos de un proyecto. El contrato permite
al sector público reasignar proyectos entre asociados, dependiendo
del desempeño.
Asociación gradual
El sector público puede ir comisionando el trabajo gradualmente,
y se reserva el derecho de utilizar asociados alternativos si llegara a
considerarlo pertinente en razón de la productividad del actor privado.
Integrador
El sector público nombra a un copartícipe del sector privado (el
integrador) para administrar el desarrollo del proyecto. El integrador
organiza las funciones necesarias de desarrollo. El coparticipe hace
la función de intermediario entre el sector público y otros agentes
privados, pero solo en un inicio y no tiene permitido participar en la
prestación del servicio que corresponda.
Aventura conjunta
Se establece una compañía tipo alianza, cuya propiedad mayoritaria
pertenece al sector privado. Para llevar a cabo la primera fase del
proceso, el sector público selecciona un socio estratégico mediante
un proceso competitivo, que puede ser una licitación. El contrato
típico es por 20 años. Las fases subsecuentes son comisionadas por el
sector público, pero son realizadas por el socio estratégico.
Fuente: Elaborado por Mariñez y Valenzuela (2013) siguiendo a Eggers y Startup (2008: 21).
Otra clasiicación de APP basada en contratos, presenta las relaciones asociativas
en un rango que va desde una mayor responsabilidad pública, hacia otro extremo
donde predomina una mayor responsabilidad privada. Eggers y Startup (2008:1011) indican que existen al menos cinco tipos de contrato que dan forma a una APP.
1. El contrato de servicios consiste en la asociación del gobierno con una entidad
privada para proporcionar servicios que antes ofrecía el sector público.
2. El contrato de administración, en el cual el sector privado es responsable de
todos los aspectos de operación y mantenimiento del proyecto establecido
por ambas partes.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
77
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
3. El contrato de arrendamiento, el gobierno concede a una entidad privada el
uso y disfrute de un determinado activo, en términos de lo acordado.
4. El contrato de concesión, el gobierno concede a una entidad privada los derechos
exclusivos de operación y mantenimiento de un activo por un largo periodo de
acuerdo con los requerimientos de desempeño establecidos por el gobierno.
En todos ellos el sector público retiene la propiedad del activo original, mientras
que el operador privado retiene la propiedad sobre cualquier mejora efectuada
durante el periodo de concesión.
1. En el contrato de desinversión, el gobierno transiere un activo, ya sea en
parte o todo, al sector privado.
Por lo general, el gobierno incluirá ciertas condiciones con la venta del activo para
asegurar que se efectúen las mejoras y que los ciudadanos continúen recibiendo
el servicio. Ésta última forma de APP, se acerca en demasía a lo que se identiica
como privatización1 aunque difícil de separarla de forma clara, puesto que lo
público y lo privado, es resultado de “una frontera que permanece móvil entre
ellos” (Dawes, 2011:116).
Otra forma especíica de APP, son las aplicadas en la investigación y el desarrollo
(I-D). Stiglitz y Wallsten (1999) sugieren que este tipo de APP adquiere dos
formas, una dirigida a constituir un fondo para I-D, y la otra enfocada a que el
gobierno, industria y cientíicos, trabajen de manera colaborativa. Sus hallazgos
revelan que la APP funciona mejor en la medida en que logran compartir objetivos
comunes, sin embargo la tarea de deinir ex ante los riesgos, costos y beneicios,
resulta una tarea monumental y de difícil cálculo.
Dadas las características que al momento se han desarrollado de las APP, puede
resultar atractivo para el sector privado que se compartan los costos de un proyecto,
si los efectos netos de emprender el proyecto solo por él mismo, le resulta negativo.
Es decir, no es solo el gobierno quien intenta asociarse con el sector privado, sino
1
78
Mientras que por lo regular, la APP busca una relación equilibrada entre la parte pública y
privada, existen relaciones de APP que pueden caracterizarse con una mayor responsabilidad
privada por acuerdo de las partes, y que pude identiicarse con el concepto de privatización,
que alude a un proceso identiicable por los siguientes elementos: desregulación, venta de
empresas públicas al sector privado, prestación de servicios por la vía contractual, una sostenida
reducción de servidores públicos en el gobierno, entre otros (Dunsire, 1990: 30).
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que también se maniiesta a la inversa. No obstante los gobiernos deben poner
especial cuidado en evitar asumir los efectos perversos de un valor público neto
que resulta inferior al valor privado en determinados proyectos. La APP presenta
serios retos descritos Jooste y Scott (2011:150):
1) fallas del mercado asociadas a la provisión de servicios e infraestructura privados,
2) fallas de agencia relacionadas con la limitada capacidad de las entidades públicas,
3) problemas de legitimidad que rodean la prestación privada en infraestructura, y
4) el oportunismo del gobierno que obedece al hecho de que la habiendo logrado
los objetivos que interesaban a la parte pública, el promotor privado pierde gran
parte de su poder de negociación en las subsiguientes deliberaciones sobre las
tarifas (ingresos y pagos) y otros asuntos relacionadas con el funcionamiento de
la APP. La superación a estas fallas está íntimamente vinculada con los tipos de
APP que se diseñen e implementen, las reglas y el contexto político, social y
económico en el que es insertada.
Coincido con Kernaghan (2004) al señalar que no existe un esquema óptimo que
cubra todas las posibles formas de APP, puesto que el gobierno puede desarrollar
acuerdos de colaboración con una amplia variedad de actores, que incluyan
alianzas con otros gobiernos en el mismo país, o con gobiernos en otros países,
con organizaciones empresariales, con organizaciones voluntarias y de caridad, e
incluso en ocasiones con sindicatos. También con la sociedad civil, en forma de
organizaciones o en grupos no organizados.
2. La RaPPS, propuesta que considera la “S” de lo social en la
gestión pública.
Transformar la APP en una verdadera sociedad, y no una simple asociación con
actores privados que desarrolla algún tipo de transacción que se concentra en
proyectos de interés público a partir de la visión que dicta el interés privado,
es el gran reto. Sin embargo, esa visión es difícil de alcanzar en Latinoamérica
por la cultura administrativa tan distinta, que opone lo público y lo privado, en
lugar de complementarlos. Las relaciones asociativas que promuevan el desarrollo
Estado, Gobierno y Gestión Pública
79
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
social, implican complementar lógicas y renunciar a ciertos beneicios de unos
para lograr el beneicio social. Ello implicará sostenibilidad en la RaPPS.
Las RaPPS se deinen como todo tipo de actuación conjunta que involucra al
gobierno, sociedad civil y empresa, mediante intermediarios que organizan la
acción para ines colectivos de desarrollo social. Tales relaciones se caracterizan
por la interdependencia actores, aun cuando existe un actor central.
Transitar desde una APP hacia una RaPPS que involucre fuertemente lo social, no
es un cambio menor. Esto releja cierta tendencia internacional en temas locales.
Cuando la relación está restringida solo a gobierno y empresas, y limitadas a vaivenes
políticos, se maniiesta un choque de tres lógicas: de mercado versus creación de
valor público versus control político de lo social por los políticos. Mediante la
observación de tres casos, se propone una mirada alternativa para observar la
relación entre gobierno, empresa y sociedad: la deliberativa, la corporativa y la
participativa. La caracterización de estas tres miradas es posible a partir de un
proyecto de investigación realizado sobre participación ciudadana en la gestión
de los asuntos públicos, realizado entre 2013 y 2014. Las deiniciones de los tres
tipos de RaPPS, se hacen a partir de la observación y el análisis exploratorio de los
casos estudiados, sin que se trate de las únicas RaPPS existentes.
La primera, es una RaPPS deliberativa, que consiste en la posibilidad de crear
procesos y métodos conjuntos de trabajo que permitan el control social de la
ciudadanía hacia el gobierno y la colaboración como resultado de la interacción.
Para ello, se requiere una sociedad civil basada en el despliegue de diversos saberes
para aumentar la gestión pública.
La RaPPS corporativa es aquella que funciona a partir de intermediario privado
entre el gobierno y la sociedad, para lograr ines públicos. Esto implica la
participación directa o estrecha entre gobierno y corporación.
La RaPPS participativa considera que la sociedad propone y el gobierno decide
técnicamente la opción más viable, para lo cual toma en cuenta a la sociedad que
se convoca, pero evaluando las propuestas desde el gobierno.
Cada base en el análisis de los casos, se pudo identiicar los tres tipos de RaPPS,
casos que tocará al lector otorgar algún caliicativo. Si bien se argumenta que
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ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
Rafael E. Valenzuela Mendoza
representan prácticas innovadoras, el lector tiene la valoración inal de lo
presentado en este artículo.
Tabla 2
Características de tres tipos de Relación asociativa Público- Privado- Social
(RaPPS)
Tipo de
RaPPS
Arena de política
pública
Objetivo central
Evaluación
de
Coordinación/
los procesos de la
Deliberativa S u p e r v i s i ó n /
administración
intercambio
pública
Financiamiento
privado
para
Corporativa Regulación
realizar programas
públicos
Legitimidad
en
la deinición de
Participativa Negociación
la obra pública y
gasto público
Forma de
gobierno
Centralidad de la
relación asociada
Gobierno
abierto
Gobierno
red
en
Caso estudiado
Sociogubernamental
León
de
los
Aldama, México
Privado- Social
Santiago de Chile
Gobierno
Público- Social
participativo
Ciudad
México
de
Fuente: elaboración propia.
Cada tipo de RaPPS presenta ventajas y desventajas, así como características
derivadas de su análisis. Dado el nivel exploratorio de la investigación, no
se describen atributos de forma exhaustiva, ni las causas que favorecen la
sostenibilidad, institucionalización o enraizamiento de la relación asociativa
entre actores. Tampoco se pone a prueba hipótesis de investigación, sino solo se
establecen premisas para futuros estudios.
3. La relación asociativa deliberativa: el caso en León de los
Aldama, México
El punto de partida de este estudio de caso es la investigación desarrollada por
Mariñez y Valenzuela (2013) sobre el gobierno abierto a nivel municipal. Se trata
de uno de los primeros trabajos en abordar la apertura gubernamental, a nivel
local. La riqueza en la exploración del caso, sirve de base para profundizar en el eje
asociación público- privada (APP), propuesto en el modelo de gobierno abierto
de Mariñez y Valenzuela (2013).
Estado, Gobierno y Gestión Pública
81
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
La relación entre actores en este caso, es empujada desde la sociedad civil organizada,
vía el Observatorio Ciudadano de León (OCL). Esta organización formada en
enero de 2010, se caracteriza por el desarrollo de la herramienta IWA 4, para
medir la calidad de gobierno a partir de una metodología que sugiere el nivel de
coniabilidad de los gobiernos de proximidad (locales). La experiencia contó con el
acompañamiento de la Fundación para Gobiernos Coniables (FIDEGOC), y se
intentó replicar en diversas ciudades de México y en otros países.
El resultado de la puesta en práctica de la metodología del OCL, brindó resultados
positivos y es el antecedente inmediato del estándar aprobado por la Organización
Internacional de Normalización (ISO), constituido en la norma ISO-18091 que
guía los sistemas de gestión de la calidad de los gobiernos locales. Desconozco si
a la fecha existen municipios u observatorios que hagan uso de la norma ISO18091, como sucedió con el IWA 4.
La relación asociativa tuvo más la lógica de la colaboración, pero sin renunciar al
control ciudadano de la gestión pública.
En otras acciones, el OCL emprendió entre 2009 y 2012, el sistema integral
de gobernanza urbana, a in de dar seguimiento y monitoreo a las asuntos de
seguridad, delincuencia y violencia urbana. La relación asociada entre gobierno
y sociedad descrita entre Ayuntamiento de León y el OCL, cerró su capítulo
dejando algunos temas pendientes que de haberse concretado, hubiera sido un
caso único en materia de gobierno abierto. De las entrevistas realizadas se conoció
que más de 400 bases pudieron interoperarse, con el propósito de lograr mejorar
la comunicación en doble vía, a través de bases de datos, para elevar la calidad
de los insumos que el gobierno disponía para los procesos de toma de decisiones
en la planeación de la ciudad. Con la interoperabilidad de las bases de datos,
podrían atenderse reportes en las cuales el OCL identiicó que la variación de
un mismo dato reportado por el gobierno municipal. Tales reportes se utilizaron
en la planeación de la política pública de vivienda con una diferencia de 300 mil
habitantes, entre lo obtenido por el OCL y lo contabilizado por el gobierno. La
diferencia provino de la contabilidad de zonas regulares y en otras se incluyó
asentamientos urbanos irregulares.
Con la intervención del OCL en los procesos decisorios, pudieron organizarse los
procesos internos para obtener resultados esperados en la veriicación ciudadana
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ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
Rafael E. Valenzuela Mendoza
de las actividades de los servidores públicos. Se tenían reuniones mensuales en
un comité bipartita (gobierno y ciudadanos) que se creó para atender la gestión
de la calidad, en el cual se designaron enlaces especíicos que coordinan la
veriicación. Se pudo observar que existió una mejor comunicación entre
las dependencias para lograr objetivos comunes.
El OCL promovió entre 2009 y 2012, una mayor transversalidad entre las
distintas instancias de gobierno. Desde que existe el OCL se produjeron cambios
importantes en el proceso y entrega de servicios públicos. La deliberación entre
la igura de auditores ciudadanos y servidores públicos no fue sencilla, ni fácil
de procesar. El principal obstáculo obedeció a una baja cultura organizacional
de apertura, donde la transparencia y la participación ciudadana pudieran estar
aceptadas dentro de la normalidad administrativa.
Al aplicar el IWA 4, el OCL agrupó, capacitó y supervisó a ciudadanos, en torno
de 39 indicadores y 273 sub-indicadores que derivan de cuatro cuadrantes:
1. Desarrollo institucional para un buen gobierno, 2. Desarrollo económico
sostenible, 3. Desarrollo social incluyente y 4. Desarrollo ambiental sostenible.
El impacto de las revisiones del OCL se tradujo auditorías ciudadanas que antes
eran desarrolladas por estudiantes universitarios, con una herramienta similar que
antecedió al IWA 4 denominada “desde lo local”, agenda creada por el Instituto
Nacional Federalismo (INAFED), órgano desconcentrado de la Secretaría de
Gobernación del Gobierno de México. La evaluación al desempeño del gobierno
municipal se midió con anterioridad en la agenda desde lo local, a partir de temas
aislados y de manera incompleta. Eso se atendió en el IWA 4, y el OCL midió el
desempeño de forma más articulada y transversal a 39 grandes temáticas.
A diferencia con otros observatorios, radica en que el OCL evaluó todas las
funciones que un gobierno no puede dejar de ejercer (39 indicadores). En cada
subindicador se pide la existencia de programas con un diagnóstico completo,
coniable, sustentado y actualizado para iniciar o implementar un programa
del gobierno municipal. A partir del 2013, la relación asociativa entre gobierno
municipal y el OCL entró en crisis, lo que llevó a suspender los ejercicios de
medición de la calidad de gobierno municipal. La estrecha apertura dejó de
existir y el OCL se limitó a conocer el desempeño vía canales institucionales y
tradicionales de acceso a la información pública.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
83
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
Dado que el sector público está acotado por un marco legal basado en el principio
de legalidad, donde solo puede realizar aquello para lo cual está expresamente
permitido, bajo contextos donde predominan administraciones públicas de corte
tradicional, el sector privado y social tienen mayor posibilidad de actuar de forma
más discreta y con menores ataduras legales en la solución de los problemas públicos.
Generar acuerdos colaborativos, facilita que los espacios y temas donde el gobierno
local está limitado, sea el actor social o privado el que desarrolle la actividad de
forma complementaria. Un ejemplo, es el caso de la política pública de educación, a
nivel municipal se tienen facultades mínimas y casi inexistentes. El rol del gobierno
local se limita a dar becas, ayuda a construir escuelas, sin mayor incidencia. No
obstante en las entrevistas se pudo constatar la disposición de entrarle a temas desde
la sociedad civil, donde el gobierno municipal está limitado.
En las reuniones que tuvo el OCL con la autoridad municipal entre 2009 y
2012, se trató este tema con el Alcalde, expresando el OCL su interés de dar la
batalla ante los problemas de educación, frente a otras instancias de gobierno. Por
ejemplo, se tuvo conocimiento de venta de drogas en una escuela de educación
básica. La sociedad civil se ofreció a promover acciones de prevención, pero la
sustentabilidad dependió en buena medida del apoyo otorgado por la autoridad
local. A su vez, ¿Cómo puede ser respaldado el gobierno municipal por la
ciudadanía? Ésta última cuestión, se promueve por la ciudadanía interesada en
respaldar a su gobierno, aun cuando se trate de diversas instancias involucradas.
Visto así, una participación colaborativa resultó crucial para transformar una
relación de control social, por una RaPPS de alcance colaborativo.
La colaboración implica el acuerdo de dos partes, una parte gubernamental que
se forma de diversos actores políticos y burócratas, y otra parte privada o social,
de naturaleza distinta al sector público, cuyo funcionamiento es más lexible y
adaptable al entorno global, en contraposición al sector gubernamental, ésta
última se distingue por el apego inlexible a estructuras jerárquicas.
Ahora bien, el hecho que el gobierno inicie una relación asociativa con Firmas,
Empresas privadas, Observatorios, u otros entes sociales, para proveer bienes,
servicios, acciones de políticas, no necesariamente involucra actividades de tipo
colaborativo, ni que sea exitosa.
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Rafael E. Valenzuela Mendoza
Es fundamental identiicar el contexto y las variables que involucran una relación
colaborativa exitosa y trabajar en esa línea. Hoy en día, la existencia de una fuerte
tendencia a compartir con terceros, herramientas de acción pública para realizar
funciones gubernamentales básicas, el uso de cierto nivel de discrecionalidad en la
relación asociativa ha resultado un factor favorable de articulación de asociaciones
y alianzas estratégicas. Esto ha conducido a la vez, a declinar de forma sostenida
el ejercicio de la autoridad pública tradicional, basada solo en el gasto de fondos
públicos (Salamon, 2002; Donahue y Zeckhauser, 2011: 5).
4. La relación asociativa corporativa: el caso en Santiago de Chile
Los programas públicos, en particular aquellos que se reieren al desarrollo urbano,
“…han adoptado en muchos casos una visión simplista y utilitarista…”, sin
embargo, algunos estudios ya han demostrado que pueden ser una herramienta
útil, que logre la vinculación entre gobierno, ciudadanía y grupos de interés
(Cabrero, a2006: 69).
La diferencia de gobernar por programas y gobernar por políticas, indica que
mientras en los primeros se trata de programas con una visión eminentemente
gubernamental, en los segundos se genera una visión de conjunto, donde el
gobierno juega un rol estratégico articulador de la acción pública. Expresado
de otra forma, “se observa en los gobiernos locales una transición del modelo
productor de servicios, al modelo productor de políticas públicas y de una acción
pública de alta intensidad” (Cabrero, b2006: 273-274).
Citar a Cabrero facilita la introducción del segundo caso de estudio, toda vez
que mediante el Programa Estratégico de Desarrollo Comunal de Santiago de
Chile, se deine una relación asociativa entre el gobierno, sector privado y social.
La Corporación para el Desarrollo de Santiago (CORDESAN), es un actor
privado con 29 años de existencia. Está encabezado por un cuerpo directivo que
lo preside el Alcalde de la Municipalidad de Santiago y el Vicepresidente es el
Secretario de Planeación de la Municipalidad.
A través de esta RaPPS, se posibilita retomar elementos consustanciales a enfoques
sobre participación y gobernanza democrática. Estos últimos ponen en el centro
de la consolidación de la ciudadanía plena tanto la atención a los derechos sociales
Estado, Gobierno y Gestión Pública
85
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
como los deberes y la capacidad deliberante de los ciudadanos en la construcción
de la esfera colectiva (De la Maza et al, 2012).
La CORDESAN, identiicó cierta problemática que buscó resolver junto con la
comuna de Santiago, lo que dio origen al programa “nuestros barrios”. El barrio
en Santiago es una igura que tiene una larga tradición, la cual entró en crisis 2
cuando se presentó una fuerte tendencia de migración hacia mejores ciudades y
regiones donde vivir. El programa “nuestros barrios”,3 tiene su antecedente en el
programa “municipio y participación”.
El objetivo del programa, es entender al barrio como un actor del desarrollo
urbano y social, protagonista del proyecto estratégico de la comunidad y los
barrios, para lo cual se formaron Comités de Adelanto integrados por empresarios,
comerciantes, autoridades universitarias, dirigentes de agrupaciones de vecinos,
de iglesias, de comités vecinales de seguridad pública, entre otros. Al consultar
a varios ciudadanos de forma aleatoria, desconocieron la formación de estos
comités. Lo que signiica desconocimiento al respecto de las actividades de la
CORDESAN.
De acuerdo a fuentes bibliográicas consultadas, los residentes y usuarios
determinan la vocación del barrio, los proyectos de desarrollo y la transformación
del espacio público. Estos comités tratan de agrupar a todo elemento activo del
barrio, sin afectar las estructuras de participación ciudadana preexistentes en
ordenanzas. Se desconoce en esta investigación si esos comités aun funcionan o
su período de vida.
Entre las obras que han gestionado estos Comités de Adelanto destaca el proyecto
“nuevo Santiago”, que adiciona a la ciudad un nuevo barrio, mediante una inversión
de 23 millones de dólares, se trata del proyecto de remodelación Balmaceda, que
considera la construcción de cinco mil departamentos, ocho ediicios y tres plazas
comerciales. El proyecto fue asesorado por empresas especializadas en desarrollo
urbano; y otros proyectos más es la recuperación del Patrimonio histórico de Santiago
2
3
86
Estos problemas eran al deterioro de la ciudad a causa de la contaminación, congestionamiento
vehicular y localización de actividades molestas para la ciudadanía. Véase el documento
“Santiago una comunidad de barrios”, p. 41.
Existió un programa nacional que se denomina “Chile Barrio”, dedicado al combate a la pobreza
y de alcance nacional. No es el mismo programa que se propone estudiar en este documento.
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y la formalización del comercio en vía pública. Este último programa implica no solo
su reubicación en un establecimiento, sino su inserción al sistema tributario.
La mayoría de los gobiernos operan bajo esquemas de administración pública
tradicional, lo que diiculta desarrollar proyectos públicos en virtud de la rigidez
legal y administrativa. En este tipo de relación asociativa, justamente el sector
privado es quien puede actuar sin estar atado a esa limitación, es decir, le resulta
más factible innovar en la prestación y entrega de servicios, alejado de los límites
que impone el marco legal que predomina en el servicio público, para acercarse a
esquemas lexibles de regulación administrativa.
Actualmente la manifestación de un mercado global, permite a las empresas
privadas dar vida a una visión estratégica para ejecutar proyectos de utilidad y alto
valor económico, en contraparte los gobiernos poseen una defectuosa capacidad
institucional para dirigir proyectos por sí solos, dados los escasos recursos humanos
y inancieros que disponen y una mermada capacidad iscal.
Al asociarse la autoridad pública municipal con un ente privado bajo esquemas
corporativos, podría derivar de problemas para rendir cuentas. Al respecto,
Donahue y Zeckhauser (2011: 256) hacen una crítica a este tipo de relación
asociativa, por la imprecisión que goza la relación entre la parte pública y privada.
Nos enfrentamos al problema de cómo lograr una adecuada asignación y elección
de los empresarios con los cuales compartir los retos públicos.
Desde esta perspectiva, un contrato entre el gobierno y una empresa para
brindar un servicio, como puede ser la recolección de basura o administración
de una prisión, no implica una relación asociativa colaborativa, por la relación
de subordinación que asume el sector privado. Una relación se transforma en
colaborativa en la medida en que ambas partes deinen de forma conjunta los
objetivos y los medios para alcanzarlos (Donahue y Zeckhauser, 2011).
En este estudio de caso, la relación asociativa se le denomina corporativa al no
tener la intención de colaborar entre sectores, sino de eicientar y proveer mejor
manejo de los recursos públicos y aplicar otros fondos privados para programas
con objetivos públicos. Mediante un ente privado como la CORDESAN, se
vuelca el gobierno municipal hacia una gestión más estratégica que exige actuar
como corporación privada con ines públicos.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
87
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
Se desconoce si la incursión de autoridades públicas dentro del Consejo de
Administración en un ente privado como la CORDESAN, enfrente problemas
de conianza ciudadana. Una adecuada rendición de cuentas corporativa, tendría
impacto positivo en la ciudadanía. Por otra parte, el aumento de la responsabilidad
social corporativa, persuade a organizaciones civiles, empresariales no lucrativas y
lucrativas, de involucrarse en los problemas que el gobierno ha descuidado.
La vinculación con la ciudadanía mediante la transparencia es factor clave en el
éxito de este tipo de relaciones asociativas corporativas. La inluencia generada
en la vinculación entre el gobierno y el sector privado (formado por empresas
sin ines o con ines de lucro), pretende estimular el desarrollo de proyectos
productivos que favorezcan el interés público y mejorar la calidad de vida, tanto
individual como colectiva.
Moore (2006:4) argumenta que es difícil ir en contra de instrumentos que
fortalecen la gestión pública donde el actor privado tiene un rol importante, para
fortalecer la lucha de los gobiernos en sus metas de prosperidad económica, y
muchos otros ines de primer orden social y político. Sin embargo, el académico
de Harvard externa su inquietud acerca de que el gobierno resulte sometido a la
inluencia (o engaño) del actor privado, aunque reconoce que las organizaciones
públicas han descansado, de forma histórica, en el mundo privado para cumplir
sus metas, y a su vez, las organizaciones privadas han basado su actividad, por
largo tiempo en el apoyo de instituciones públicas, lo que indica cierto grado de
interdependencia.
5. La relación asociativa participativa: el caso en Ciudad de México
A diferencia del caso chileno, las relaciones asociativas participativas implican alto
grado de negociación. El caso de la Ciudad de México brinda un contexto donde
los servicios públicos y la implementación de programas públicos son complejos
por el elevado número de actores políticos, además de tratarse de una de las más
pobladas del mundo.
Comprender la RaPPS participativa, más como una negociación que una
regulación, facilita la comprensión del estudio de caso de la Ciudad de México.
88
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Rafael E. Valenzuela Mendoza
Junto con la promulgación de la Ley de Participación Ciudadana de 2004,
se han establecido también, programas públicos de consulta y concertación,
impulsando la participación del sector social y privado en la realización, así como
el inanciamiento de proyectos. 4
En la planeación gubernamental, la formación de alianzas y otras formas de
asociación se consideran plataforma para la promoción de las estrategias de
inversión y inanciamiento de algunos proyectos, estuvieron previstas en el
Programa General de Desarrollo del Distrito federal (2007-2012: 80), el cual
deinió el rumbo del programa comunitario “Mejoramiento Barrial” del Gobierno
del Distrito Federal
Este programa comunitario centra su objetivo en promover el respeto y el
cumplimiento de los derechos sociales y mejorar el espacio público, así la imagen
urbana de la ciudad. Además, pretende apoyar los proyectos que los barrios
formulan a través de organizaciones ciudadanas y de la sociedad civil. El programa
concibe al barrio “como la unidad, como la comunidad que se conoce así misma
y que trabaja por su identidad” (Programa de Desarrollo del Distrito Federal,
2007- 2012).
Este programa parte del supuesto que son las comunidades las que conocen mejor
las necesidades de su barrio o espacio público. En el caso de la Ciudad de México,
se postulan proyectos de mejoramiento barrial por todas las organizaciones
sociales, civiles, comunitarias, vecinales e instituciones académicas, interesadas en
promover procesos participativos de mejoramiento en los barrios y colonias de la
Ciudad de México.
Este programa ha sido reconocido por el Observatorio Internacional de la
Democracia Participativa, con sede en Barcelona. Inluyó para lograr esa
distinción, el nivel de incidencia en la participación ciudadana que involucra a
zonas de alto grado de conlictividad social y/o degradación urbana, clasiicados
como de media, alta y muy alta marginación. Estos criterios se publican en la
Convocatoria anual que emite la Secretaría de Desarrollo Social.
4
Las iguras que considera la Ley de Participación Ciudadana del Distrito federal están: Plebiscito;
Referéndum; Iniciativa Popular; Consulta Ciudadana; colaboración Ciudadana; Rendición de
Cuentas; Difusión Pública; Red de Contralorías Ciudadanas; Audiencia Pública; recorridos del
Jefe Delegacional, y Asamblea Ciudadana. Véase el artículo 2°.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
Los responsables o promoventes de los proyectos de mejoramiento barrial,
deben ser residentes en el barrio o colonia del lugar, propuesto para llevar a
cabo una mejora o innovación en el entorno. Se trata de apoyar proyectos muy
especíicos, que deberán consensarse entre los diferentes actores de la comunidad
para construir un sólo proyecto que deberá ser aprobado en Asamblea Vecinal.
Los actores que participan en este programa, son predominantemente del sector
público y la sociedad civil, siendo los siguientes:
Secretaría de Desarrollo Social del D.F., Subsecretaría de Participación Ciudadana,
El Comité Mixto que aprueba los proyectos, asesores técnicos de los ciudadanos
interesados en presentar un proyecto, el Comité de Administración que se encarga
de vigilar la correcta ejecución de los trabajos a ejecutar del proyecto aprobado y
de la administración de los recursos y por último, el Comité de Supervisión para
cuidar la calidad de la obra.
El Gobierno de la Ciudad de México no se apoya en alguna entidad privada o
intermediarios para apoyar obra de mejoramiento, que no sea a través del Comité
Técnico y los ciudadanos promoventes de los proyectos. Esto caracteriza una
participación ciudadana con actores predominantemente públicos, en la virtud
que los órganos de iscalización de los proyectos de mejoramiento barrial se
componen por ciudadanos electos en asamblea vecinal.
El marco jurídico les obliga a rendir cuentas, y limitar su actuación a lo estipulado
en la norma prevista para el programa de mejoramiento barrial, cancelando
explícitamente la posibilidad de concursar esfuerzos con la iniciativa privada.
Esta característica, permite observar que el diseño institucional bajo el cual se
desarrolla la participación ciudadana en el programa de mejoramiento barrial del
Distrito Federal, es menos lexible y más normativo.
De acuerdo a fuentes oiciales, en 2007 se destinaron 80 millones de pesos, en
2008 el monto fue de 131 millones de pesos y para 2009 se alcanzó la cifra de
200 millones de pesos mexicanos. Un presupuesto pequeño comparado con otras
partidas destinadas a promover al presupuesto participativo, como el administrado
la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal, 706 millones de pesos mexicanos.
Del total de proyectos aprobados por año fue de 48 (2007), 102 (2008) y 191
(2009) proyectos. La delegación Iztapalapa fue la que más proyectos obtuvo
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aprobados, representando el 29% (2007), el 29.5% (2008) y el 25.6% (2009)
del total de cada año.
Las obras realizadas en 2008, el 15.7% correspondió a construcción de centros
comunitarios, bibliotecas y casas de la cultura. En 2009 la cifra se aumentó al 24.6%
en el mismo rubro. Otro rubro sobre el que más proyectos se realizaron entre 2008
y en 2009, fue la rehabilitación en áreas verdes, parques, jardines y áreas de juego,
representando el 26.5% en 2008 y 20% en 2009. El rubro con más proyectos
aprobados fue el de imagen urbana, mobiliario urbano, arreglo de fachadas, entre
otros en 2008 fue el 31.4% del total y en 2009 correspondió al 40.4% del total.
Otras obras realizadas, fueron la construcción de canchas deportivas, rehabilitación
de plazas públicas, camellones, muros de contención, construcción de auditorios e
invernaderos. Los proyectos se desarrollaron atendiendo el grado de marginación
del Distrito federal, como lo muestra la siguiente tabla:
Tabla 3.
Proyectos aprobados y ejecutados en el programa mejoramiento barrial de
la Ciudad de México
Número
Grado de
marginación
Año
2007
Porcentaje
respecto al
total
Año
2008
Porcentaje
respecto al
total
Año
2009
Porcentaje
respecto al
total
1
Muy alto
16
33
32
31
61
32
2
Alto
14
29
33
32
50
26
3
Medio
11
23
15
15
37
19
4
Bajo
6
13
18
18
31
16
5
Muy bajo
1
2
4
4
12
6
48
100
102
100
109
99
Total de
proyectos
Fuente: Página web del Ayuntamiento de Barcelona, que aloja la descripción del ganador de
la IV distinción que otorgó el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa,
al Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial de la Ciudad de México. http://www.
bcn.cat/oidp/IV_distincion_mexico/
Estado, Gobierno y Gestión Pública
91
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
En suma, el programa comunitario del Gobierno de la Ciudad de México, se
enfocó en el período de estudio, a priorizar obras de impacto directo en los barrios
del Distrito federal. Considerando la estructura que se creó para la aprobación,
supervisión y control de la ejecución de estos proyectos, el impacto social no es
visible en tanto no se continúe con otras obras de mayor alcance y acciones de
política pública que acompañen las obras. Por ejemplo, una cancha deportiva
construida con ese recurso público pudiera ser vandalizada, sino existen acciones
posteriores de prevención del delito, donde la cancha deportiva sea factor de
cambio a favor de las acciones reductoras del delito.
Las obras conocidas como de “relumbrón”, es decir, aquellas obras que tiene alta
visibilidad ante la ciudadanía, se realizan con el presupuesto ordinario que prevé
su aplicación en otros programas públicos. El programa de mejoramiento barrial
genera una cadena de actores, donde el actor gubernamental es central, sin relegar
al ciudadano como actor promovente de proyectos y veriicar de la obra realizada.
Si bien niega la participación de actor privado alguno, el beneicio en la actividad
económica es latente y potencialmente, actores privados podrían deinir proyectos
en carácter de ciudadanos del barrio que les corresponda.
Conclusiones
El estudio no pretende caliicar como exitosos los casos explorados en esta
investigación, sino proveer de un marco teórico y empírico que facilite la
comprensión de los tres tipos de relaciones asociativas propuestas: deliberativa,
corporativa y participativa.
La metodología de caso, permitió caracterizar cada una de las relaciones APPS, las
cuales muestran el desarrollo en cierto grado de cadenas de valor público (Hintze,
2012: 60; Falcao y Marini, 2010:59). Las cadenas de valor público son un conjunto
de decisiones que se fortalecen en su calidad, al intervenir instituciones públicas,
privadas y sociales, que devienen de los tres tipos de relaciones asociativas. Cada una
de las tres RaPSS, disponen de lógicas instrumentales distintas, pero a la vez buscan
un mismo propósito: El desarrollo social de las comunidades, barrios y ciudades.
En el caso de las RaPPS colaborativas, la supervisión de la acción pública desde
la ciudadanía, organizada mediante el OCL tuvo como efecto abrir el gobierno,
92
ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
Rafael E. Valenzuela Mendoza
como un medio para medir la calidad de gobierno. Pasar de la acción de auditor
a la acción de ente colaborador desde la sociedad civil, implicó fuerte nivel
de coordinación, que en muchas ocasiones tuvo barreras desde la burocracia
intermedia, no tanto de la alta dirección municipal. Los intercambios luyeron
hasta que el cambio en el mando gubernamental local de León, Guanajuato,
México, frustró el proyecto que se vino gestando desde el OCL.
En el caso de las RaPPS corporativas, la regulación del ente privado cuya dirección
está en manos del mismo Alcalde de la Municipalidad de Santiago, aglutina en
una misma dirección los esfuerzos para atender programas en los barrios. El
diseño institucional de participación ciudadana en Chile, es más lexible, pero
no necesariamente es una opción factible para el caso mexicano. Como se pudo
constatar, en el caso del programa comunitario de mejoramiento barrial de la
Ciudad de México, no está permitido vincular los proyectos a un ente privado.
No obstante, comerciantes u otros actores con actividad económica, podrían
participar como ciudadanos para mejorar las condiciones sociales de su entorno.
En las RaPPS participativas, el entramado institucional es sumamente complejo,
pero con alta intensidad en la participación ciudadana. El ciudadano propone y
un Comité técnico selecciona los proyectos a ejecutarse. Los recursos públicos
garantizan que el gobierno tenga en sus manos implementar la obra autorizada o
presupuestar su realización más adelante.
Las lecciones aprendidas en los tres casos, indican que la sostenibilidad de las
relaciones asociativas obedece a múltiples causas. En el caso de León de los
Aldama, la colaboración dejó de tener vigencia y regresó la relación a una de
índole vigilante, de mayor distancia entre los actores social (OCL) y el gobierno
municipal. La subsistencia del OCL después del quiebre relacional, fue gracias
a la aportación de los empresarios locales, interesados en contar con mejores
herramientas de control social de la gestión pública municipal.
En cuanto al caso de Santiago, el manejo de las inanzas parece ser el punto
débil en el momento en el cual, el Alcalde de Santiago tomó la dirección de la
CORDESAN. La convergencia de los actores públicos en un ente privado, podría
incentivar bajo nivel de rendición de cuentas si no se dispone de mecanismos
suicientes de transparencia corporativa.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
93
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
En cuanto al caso de la Ciudad de México, el programa de mejoramiento barrial
muestra aun un bajo presupuesto en el cual la ciudadanía puede incidir mediantes
proyectos de desarrollo barrial. La innovación administrativa en ese programa fue
reconocido, pero como sucede con el caso de León, Guanajuato, al renovarse la
alta dirección política se corre el riesgo de querer reinventarse todo, perdiendo el
aprendizaje acumulado por varios años. Lo cual no parece suceder en el caso de
Santiago de Chile, quizá debido al alto nivel de institucionalización en la relación
RaPPS corporativa. Ésta investigación dejó abiertas futuras líneas de trabajo que
refuercen la deinición de los atributos que caracterizan cada tipo de Relación
asociativa Público, Privada y Social (RaPPS).
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Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública
ISSN impreso: 0717-8980
ISSN en línea: 0717-6759
Nº 24 (2014) pp. 97 - 121
UN MAYOR ESPACIO PARA LA COLABORACIÓN EN
BUENOS AIRES: PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD
CIVIL EN LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS A NIVEL LOCAL
Alejandro Liberman
Fundación Libertad y Progreso
ale_li007@me.com
La actual investigación analiza las nuevas formas de participación y su
impacto en el gobierno local, más precisamente, en la ciudad de Buenos
Aires. Aplicando metodología cualitativa, particularmente en el primer y
único estudio de caso de éste tipo, el documento ofrece una descripción
y evaluación del diseño del proceso institucional tendiente a involucrar
a la sociedad civil organizada, para incrementar la colaboración con las
nuevas formas de mediación dentro del nuevo marco de participación de
la democracia representativa local desde 1996. En concreto, el Consejo de
Planeamiento Estratégico será evaluado y valorado a través de un análisis
de los objetivos y el cumplimiento del plan estratégico general del período
comprendido entre 2004 y 2010.
Palabras clave: Ciudad de Buenos Aires, colaboración, Consejo de Planeamiento
Estratégico (CoPE), democracia participativa, gobierno local, mediación,
sociedad civil organizada (SCO).
Estado, Gobierno y Gestión Pública
97
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
CREATING SPACE FOR MORECOOPERATION IN BUENOS
AIRES:
CIVIL SOCIETY PARTICIPATION IN LOCAL PUBLIC POLICYMAKING
his project analyzes new ways of participationand its impact on local
government in the city of Buenos Aires. Applying qualitative methodology,
particularly in the irst and only case study of its kind, the paper ofers a
description and evaluation of the institutional process designed to engage
organized civil society, and to increase cooperation with new forms of
mediation within the new participatory framework of representative local
democracy in place since 1996. Speciically, the local Strategic Planning
Council will be evaluated and appraised by analyzing the goals and of the
general strategic plan for the period 2004 to 2010.
Keywords: City of Buenos Aires, cooperation, local government, mediation,
organized civil society (OCS), participatory democracy, and strategic planning
council (SPC).
INTRODUCCIÓN
La participación ciudadana en la democracia a través de varios enfoques ha sido
ampliamente debatida, desde el clásico artículo de Arnstein (1969), en el que presentó
la “escalera de la participación”. Esta primera aproximación se complementó con
Silverman (2005) con la introducción de su “participación ciudadana continua”. En
esta extensión de la obra de Arstein, toma los grupos que impulsan la participación
en consideración y las formas de participación que persiguen.
A medida que el papel asignado a la participación en los gobiernos fue más allá de
las fronteras deinidas por las normas de la simple elección de los representantes
en los procesos de democratización (para nuestros propósitos a nivel local), se
alteraron los marcos institucionales y participativos tradicionales creados a
98
ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
Alejandro Liberman
inales del siglo XVIII, cuyas características principales se habían centrado en la
estabilidad y la perpetuación en el tiempo de aquellos.
Por lo tanto, la participación política desde el advenimiento del sufragio universal
ahora abre paso a nuevas y emergentes formas de participación sólo reciente y
tardíamente incluidas dentro de un marco regulador que incorpora nuevos actores
e instituciones que intervienen en los asuntos públicos, en este caso dentro del
gobierno local.
La importancia de la promoción de la investigación académica e interdisciplinaria
en los temas de participación se ve claramente en tres transformaciones paralelas
de relevancia empírica actual.
La primera de ellas se viviica en el paradigma de la revolución urbana sin
precedentes a partir del signiicativo éxodo rural, la expansión del espacio urbano y
las áreas metropolitanas, conjugando un conjunto de nuevas tensiones, conlictos
y desafíos que surgen en aquél.
La segunda descubre la creciente demanda de los ciudadanos que tratan de
alcanzar estándares más altos en su calidad de vida dentro de las ciudades.
Por último, las acciones gubernamentales y las políticas públicas para diseñar
instituciones que respondan al rápido lujo de cambios mencionados desde y dentro
de un contexto complejo cuya población urbana se torna cada vez más exigente.
Para explicar estas tendencias nuestra investigación tiene como objetivo hacer una
contribución para, en primer lugar, exponer y describir un nobel y especializado
espacio público, en el gobierno local, de la participación; en segundo lugar,
mostrar el grado de participación de la sociedad civil en las políticas públicas; y
tercero, plasmar los resultados generados por las intervenciones previstas de las
organizaciones de la sociedad civil y el gobierno local para proporcionar mejoras
en la calidad de vida de los habitantes.
Este documento se divide en cuatro amplias secciones. En la primera, se
presentará una visión general de la literatura que se ha desplegado en las áreas de
participación, la sociedad civil, la colaboración, las herramientas legales y de toma
de decisiones. El capítulo 2 incluirá el enfoque, la metodología de investigación y
la hipótesis. En el capítulo 3 aparecerá el núcleo de la investigación que presentará
una descripción y evaluación del nuevo modelo de participación ciudadana en la
Estado, Gobierno y Gestión Pública
99
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
Ciudad, más precisamente, la participación de las organizaciones de la sociedad
civil, empleando el único análisis empírico realizado hasta la fecha sobre los
impactos producidos en el período 2004-2010 en el Consejo de Planeamiento
Estratégico. Por último, en el capítulo 4, se presentarán las conclusiones y temas
previstos para futuras investigaciones.
1. REVISIÓN DE LA LITERATURA
1.1 La participación y la participación ciudadana:
La literatura revisada indica que el argumento teórico básico sobre la participación
es intrínseca al signiicado básico de la democracia; esto es, para construir en
la idea epistémica de la democracia, la forma institucional de mediación y una
comprensión completa de la inclusión (Heinelt, 2002:26).
Una de las muchas deiniciones que hemos encontrado en el Diccionario
Enciclopédico de la Administración Pública (2012), nos dice: “la participación
ciudadana puede deinirse como un proceso en el que la gente común toma
parte -ya sea en forma voluntaria u obligatoria y si actúan solos o como parte
de un grupo- con el objetivo de inluir en una decisión que implica decisiones
importantes que afectan a su comunidad. Esta participación puede o no puede
tener lugar dentro de un marco institucional puede estar constituida tanto por los
miembros de la sociedad civil o por los tomadores de decisiones”. Pero en todos
los casos se orienta a incentivar la implicación de los ciudadanos individuales y de
asociaciones en la toma de decisiones sobre asuntos de interés general (Salvador
y Ramió, 2012:167).
En un vasto territorio de los enfoques basados en conceptos difusos muchos
autores trataron de dotar de signiicados y connotaciones a la participación y a
la participación ciudadana de acuerdo con Wengert (1976). En este sentido las
investigaciones sobre participación ciudadana produjo una literatura compleja y
desordenada (Kweit y Kweit, 1981). No obstante ello hay un consenso generalizado
en airmar que la participación ciudadana se deine como la participación activa,
voluntaria de personas y grupos para cambiar las condiciones problemáticas y
100
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Alejandro Liberman
para inluir en las políticas y programas que afectan a la calidad de sus vidas
(Gamble y Weil, 1995:483).
1.2 La participación de la SCO y la interacción entre SCO y gobierno:
Existe en la literatura contemporánea la llegada de una amplia descripción de las
dinámicas y los diferentes desarrollos que se han producido en todo el mundo
en lo que respecta a la participación de las ONGs (Benhabib, 2006; Naciones
Unidas, 2004, Rathgeb S., 2003; etc.).
Por otra parte, la interacción entre el gobierno y las ONGs ha recibido una gran
atención en la academia (DeHoog y Salamon, 2002; Gronjberg, 1993; Gutch,
1992; Hartogs y Weber, 1978; Kramer, 1983; Smith y Lipsky, 1993; etc.).
1.3 La política con respecto a la participación o la toma de decisiones interactiva:
Se recogieron experiencias para promover la participación de los ciudadanos en
los asuntos públicos a través de diferentes medios y mediaciones institucionales
que se centraron en mejorar los mecanismos de la participación de los ciudadanos
y las organizaciones de la sociedad civil en la toma de decisiones y las políticas
públicas.
Estas experiencias han sido identiicadas por diferentes autores (Bassoli, 2010;
Bherer, 2010; Geurtz y Van de Wijdeven, 2010; Edelenbos y Klijn, 2006;
Simmons y Brichall, 2005; Cheyne y Comrie, 2002; Farrell, 2000; Klijn y
Koppenjan, 2000). Más precisamente, la participación de las organizaciones de la
sociedad civil incluyen el asesoramiento, la presentación de proyectos de ley, los
presupuestos participativos y la elaboración de la de estratégica local que conviven
con los principios tradicionales de representación.
1.4 Herramientas legales:
Las herramientas legales para apoyar los principios de la participación ciudadana
y la colaboración de las organizaciones de la sociedad civil en la ciudad se generan
de acuerdo con Fagence (1977) cuando dice que: la participación ciudadana
puede ser mejor concebida, no como una alternativa al proceso de toma de
decisiones convencional perseguido por los organismos de planiicación públicos
Estado, Gobierno y Gestión Pública
101
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
en el marco institucional del gobierno moderno, sino como una decision-forming
partnership, un ejercicio de colaboración.
1.5 La matriz institucional e innovadora:
Rosener (1978) sostiene que si bien la participación ciudadana adquiere
signiicado sólo dentro de un contexto de valor, la mayoría de los programas
de participación ciudadana no reconocen esta realidad. Ignorando la centralidad
del valor que tiene ínsito el concepto de participación, en cambio, se ha dado
lugar a la confusión en cuanto a las relaciones de signiicado, la expectativa, y las
relaciones de causa y efecto entre los programas de participación y los objetivos
de la sociedad. Poco se sabe acerca de la “eicacia” de la participación. El autor
sugiere el uso de la metodología de evaluación de la investigación, lo que obliga
a la articulación de considerar “valores ocultos” y supuestos, para poder llegar a
producir un marco aceptable tanto para la conceptualización y la medición de la
eicacia de la participación ciudadana.
1.6 Colaboración:
Usamos el concepto de colaboración de homson, 2001a donde la colaboración
es un proceso en el que actores autónomos interactúan a través de la negociación
formal e informal, creando conjuntamente reglas y estructuras que rigen
sus relaciones y formas de actuar o decidir sobre las cuestiones que los unió;
es un proceso que implica normas compartidas y las interacciones se tornan
mutuamente beneiciosas (Agranof, R. y McGuire, M., 2003; Huxman, CH y
Vangen S., 2000, etc.).
2. ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN
Esta investigación representa un caso de estudio de caso (observación de la
actuación de los participantes en la Asamblea complementada con datos recogidos
en este evento y documentos que se centran en el Plan Estratégico 2004-2010 a
nivel del gobierno local).
102
ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759
Alejandro Liberman
3. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
El estudio se llevó a cabo en el CoPE del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
ubicado en Argentina, más precisamente en ocasión de celebrarse la Asamblea
General Anual con representantes presentes de cada una de la organizaciones
pertenecientes al CoPE.
En ese contexto, el gobierno había puesto a consideración miembros de la SCO
los progresos realizados en el plan estratégico más reciente (2004-2010) por el
gobierno y el CoPE.
La forma en que esta evaluación se llevó a cabo a través de una votación a mano
alzada de cada representante que tuvo la oportunidad de examinar las acciones
del gobierno (AG) y las acciones del CoPE (AC) con el in de dar cumplimiento
a las prioridades deinidas en el Plan Estratégico.
Este procedimiento fue adoptado de manera informal por primera y única vez;
los resultados fueron recogidos para hacer nuestro análisis descriptivo.
La investigación cualitativa en general incluye cuatro tipos básicos de fuentes
de datos: entrevistas, observaciones, documentos y materiales audiovisuales.
Básicamente nuestro campo de acción se realizó teniendo en cuenta tanto las
observaciones, así como los documentos.
4. HIPÓTESIS
Uno de los temas que proponemos considerar es la acción y desarrollo de los
gobiernos locales, junto con la participación de la SCO para inluir en las políticas
públicas y lograr nuevos modelos de desarrollo local eiciente y colaborativo
basado en: a) un modelo de acuerdo y consensos, b) una reinvención de las formas
de gobierno dentro de la democracia representativa.
Trabajamos en la hipótesis que deine los nuevos modelos emergentes de los
sectores públicos y no gubernamentales como un elemento clave de un proceso
más eiciente, lo que lleva a un mejor diagnóstico, toma de decisiones, la ejecución
y el crecimiento más sostenible, reduciendo el riesgo político y la eliminación del
Estado, Gobierno y Gestión Pública
103
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
monopolio estatal en temas que son mejor resueltos a través de la inclusión del
sector no gubernamental y la colaboración.
Ciertos mecanismos normativos abren la posibilidad de hacer más activas las
políticas; es decir, políticas de inclusión de la ciudadanía y de colaboración
que han de aplicarse a dos productos innovadores: 1) la creación y el pleno
funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil con incidencia cierta
dentro del gobierno local, y 2) la posibilidad de generar nuevas leyes innovadoras
con un impacto de mediano y largo plazo.
Estos dos productos aportan tres consecuencias importantes: 1) la reducción del
riesgo político en proyectos asociativos de mediano y largo plazo que proporcionan
una mayor sostenibilidad y una mayor legitimidad; 2) la generación de una mayor
transparencia del proceso mediante el seguimiento y el control ciudadano, y 3) la
participación en la toma de decisiones directa o indirectamente.
5.
UNA
NUEVA
PERSPECTIVA DE
PARTICIPATIVA
LA
DEMOCRACIA
Con un cambio en su estatus legal nacional en 1994, la ciudad de Buenos Aires
modiicó su paradigma político-democrático, pasando del concepto de municipio
a uno similar al de una provincia argentina (sobre este tema en particular hay
fuertes debates doctrinarios y posiciones judiciales contreversiales, Spotta, 1995;
Marienhof, 1995; Natale, 1995, etc.).
la autonomía de Buenos Aires habiendo sido incorporada en el 1994, dos años
más tarde se aprobó la constitución y sus fórmulas para las instituciones de la
ciudad, sosteniendo en su lugar: a) instituciones autónomas, b) un modelo
democrático participativo, y por último, c) la adopción de un gobierno local
republicano y representativo.
La ciudad de Buenos Aires cuenta con casi 3 millones de habitantes, con una
densidad de población de alrededor de 15.000 personas por kilómetro cuadrado
(el doble que la de San Pablo, en Brasil), y una gran área metropolitana que
alberga a más de 13 millones de habitantes, posicionándola como la vigésima
ciudad global más grande del mundo. Ambos territorios representan casi el 40%
104
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Alejandro Liberman
de la población nacional total. La Ciudad se enfrenta a enormes retos incluidos
las cuestiones estructurales signiicativas, especialmente con respecto a las
desigualdades territoriales norte-sur, la infraestructura, el transporte, la vivienda
y el medio ambiente (véase Rodríguez y Oviedo, 2001; Rojas, R. Cuadrado, D.
Fernández, 2005).
El cambio político-institucional iniciado en 1996 ha dado lugar a nuevas
instancias de participación que serán presentadas y evaluadas en este trabajo.
Este análisis se centra en el papel del CoPE, que es un órgano consultivo facultado
también para proponer legislación. Está presidido por el jefe de gobierno
de la Ciudad, que se compone de más de 100 instituciones y organizaciones
representativas en el ámbito de trabajo, la industria, la religión, la cultura, la
educación y la política de partidos; actúa para permitir la interacción entre éstos
y la sociedad civil, con el objetivo de acordar periódicamente y proponer planes
estratégicos a mediano y largo plazo que sirvan de base para la política estatal y
que expresan los denominadores comunes de los diferentes intereses en la sociedad
en su conjunto (en la actualidad hay inscriptas alrededor de 160 organizaciones).
Consideramos varias características del CoPE. La primera de ellas está
relacionada con las tipologías intrínsecas que lo dotan de vida propia; es decir,
la autoridad local puede solicitar asesoramiento técnico para los diferentes
niveles del poder local (on-demand). La segunda también forma parte de la de
su actividad clave: la capacidad del cuerpo para proponer proyectos de ley a la
asamblea legislativa, y, periódicamente, para presentar los planes estratégicos al
legislativo (iniciativa propia).
Todo el debate que tiene lugar dentro de las 5 dimensiones y el grupo de género
del CoPE revela un proceso de suma importancia para recrear el contenido de los
productos (on-site) y la evaluación del impacto logrado (ex post).
Proponemos responder a tres preguntas en el presente trabajo: 1) ¿existe un
compromiso entre el gobierno local y la sociedad civil materializado de alguna
manera concreta hacia la mediación más eicaz? 2) ¿puede la democracia
participativa, entendida como un proceso para la inclusión de actores relevantes
de la sociedad (es decir, la sociedad civil), proporcionar una respuesta con respecto
a la mediación efectiva de estos actores a través de la planiicación de las políticas
Estado, Gobierno y Gestión Pública
105
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
públicas en el mediano y largo plazo más allá de la urgencia de la administración?,
y 3) ¿es posible una asociación entre el gobierno local y el área metropolitana,
dada la coyuntura de la mediación y el nivel de voluntad política?
Pasemos ahora a una aclaración de los términos especíicamente para el caso bajo
estudio. Por un lado, el principio constitucional de la participación, que se utiliza
de forma genérica dentro de la democracia local, dio un giro copernicano en
1996, e incluye:
a) Las elecciones populares (antes y durante 100 años, el “alcalde” era el jefe del
poder ejecutivo local, un delegado elegido y nombrado por el poder ejecutivo
nacional).
b) La democracia participativa. Los diferentes mecanismos de participación
establecidos en las normas existentes que actúan como complemento de la
democracia representativa. Más precisamente dentro de CoPE está prevista
la participación heterogénea y especializada cuyos actores principales son las
organizaciones de la sociedad civil.
En suma, estos cambios se produjeron en la década de los ´90 como resultado
de la aplicación del principio de subsidiariedad (que asegura que las decisiones
se tomen lo más cerca posible del ciudadano - EU, 1992), lo que ha adquirido
más importancia a medida que el nuevo paradigma era percibido como una
profundización de la participación democrática y como un nuevo escenario
en el que las autoridades públicas y los proyectos socialmente transformadoras
se reconstituyeron en la era de la globalización (Heller y Evans, 2010) y,
paradójicamente, la explosión urbana (Linden, 1996; Rojas C. y Fernández
(eds)., 2005).
Por otro lado, incluimos en particular el concepto de mediación (caja negra) que
no está presente en la ley, pero que encarnamos con el signiicado de acuerdo
con las características intrínsecas del espacio dialógico entre el gobierno local
y la SCO en el proceso de transmisión de las reclamaciones y la colaboración
horizontal en cuanto a su ámbito de actuación del CoPE (referido como procesos
de colaboración y el de “caja negra” véase homson, 2006).
En otras palabras, la mediación es el proceso de transmisión de las demandas
desde parte de la SCO a otras partes o a otros actores de la sociedad política o del
106
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Alejandro Liberman
estado. Desempeña un papel crucial en la formación de las identidades colectivas
de los actores de la sociedad civil y su sentido de lo público (Baiocchi, Heller
y Silva, 2011). Este proceso de mediación es el objetivo principal que hemos
elegido en el presente trabajo con el in de responder a las preguntas planteadas.
En este caso, el conjunto de demandas no es circunstancial o ad-hoc; es decir, que
se compone de demandas preconcebidas que se sustentan en un plan estratégico
que se extiende a través tanto en el ámbito local como en el metropolitano.
Tabla 1.
Sociedad Civil – Relaciones con el gobierno local
Desde…
SOCIEDAD CIVIL (ley
310, del 14-12-1999)
Norma de origen
Constitución nacional y
local
Tipo de órgano
Consultivo
Transmisión o traducción de Político
demandas y complementos
de las políticas públicas
Producto
Planes estratégicos consensuados
Articulación corto-mediano y
largo plazo
Proyectos de ley
Articulación con el poder legislativo local
Recomendaciones al Poder Ejecutivo local
Colaboración
Impacto
Mediación
(caja negra)
GOBIERNO LOCAL
Constitución nacional y
local
Políticas públicas y gestión corto y mediano
plazo
Véase las tablas a partir de la número 2
Nuestro enfoque implicará -desde el punto de vista de la SCO y del gobierno
local- deducir las diferentes interacciones que tienen lugar en el proceso de
mediación y que conduce a resultados orientados a objetivos de corto, mediano
largo plazo para la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía. Este proceso de
mediación corre a través de las instancias de la colaboración y el consenso dentro
de un proceso de expansión de la democracia.
Hay dos tipos constitutivos de instituciones: el gobierno local y el CoPE. Ambos
son concebidos bajo la misma norma fundamental, la constitución local. La
misma norma, por lo tanto, abarca tanto las instituciones que, en retrospectiva,
establecen interacciones con diferentes ámbitos y de diferentes visiones que
Estado, Gobierno y Gestión Pública
107
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
pueden o no haber sido previamente considerados; de estas surgen las diferentes
visiones temporales y poderes que posee cada institución.
Como se ve en la Tabla 1, el CoPE tiene tres atributos fundamentales: 1) órgano
consultivo del poder ejecutivo local, 2) generador de proyectos de ley para la
legislatura local, y 3) productor de los planes estratégicos y recomendaciones,
todos ellos pensados con una visión de mediano y largo plazo.
El poder ejecutivo local, como cualquier poder representativo elegido por sus
ciudadanos, trabaja con planes de acción (para nuestro caso de carácter bianual)
y una visión operativa a corto y mediano plazo.
La mediación se produce a través de dos elementos fundamentales en la relación
de colaboración horizontal y la participación entre el CoPE y el gobierno local:
las políticas públicas y la gestión están consagrados dentro del mismo sistema
jurídico. Sin estos dos elementos, desde nuestra opinión, se haría extremadamente
difícil lograr un proceso de transmisión de las demandas cristalizadas en acciones
que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos.
En este sentido, el rol de la SCO en relación a la intervención en las políticas
públicas y la prestación de los servicios públicos es probable que siga siendo
uno de los mayores asuntos centrales en la gestión pública en los próximos años
(Rathgeb S., 2003)
Con el in de responder a la segunda pregunta relativa a la producción de
resultados a través del proceso de mediación, vamos a utilizar los resultados de
una evaluación realizada en 2009 del plan estratégico 2004-2010 en la Asamblea
General Anual del CoPE.
Las organizaciones de la sociedad civil que participan en el CoPE –a través de un
proceso de votación a mano alzada- pusieron a consideración las acciones previstas
(AP), las acciones llevadas a cabo por el gobierno local (AG), y las realizadas por
108
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el CoPE (AC) de acuerdo al Plan Estratégico 2010. Cabe señalar que el número
de acciones planiicadas en el Plan Estratégico fueron: a) 27 en la Dimensión
Institucional (InsD); b) 29 en la Dimensión Física/ Infraestructura (Phyd); c)
6 en la Dimensión Metropolitana (MetD); d) 23 en la Dimensión Económica
(EcoD); e) 24 en la Dimensión Social (SocD). Esto da un total de 109 acciones
(para nuestros propósitos aquí voy a excluir a las acciones de grupos de género).
El estudio de caso considerado por nosotros en la ciudad de Buenos Aires servirá
para evaluar las implicaciones prácticas de los procesos de mediación entre la
asociación del gobierno local y las organizaciones de la SCO (en este caso, el
CoPE).
A continuación construimos ecuaciones simples para entender los siguientes
resultados. En primer lugar, consideramos que si el 100% de las (AP) son
caliicados con 5, tanto las AG y/o las AC (independientemente de la cantidad
de acciones tomadas, pero que necesariamente hayan tenido la intervención del
CoPE y/o la del gobierno), son plenamente efectivas con respecto a las AP, la
satisfacción de las demandas planeadas y las acordadas por el CoPE. Esto es, AP
= 5 = 100% (óptimo).
Descendiendo en la escala de puntuación óptima podemos observar que no
se alcanzaron por completo las caliicaciones de las AP, es decir, las demandas
planeadas que fueron acordadas, no mejoraron la calidad de vida de sus habitantes
en la medida en que fueron previstas.
A continuación vamos a exhibir una serie de tablas, desglosadas por Dimensión,
que nos mostrarán –en la planiicación de áreas críticas (PAC), AP, acciones
derivadas del CoPE (AC) y el AG para satisfacer tales demandas, cada una
de las cuales ha recibido (después de haber sido formulado e incorporado en
el plan estratégico) la puntuación que proviene de cada organización presente
representada en la Asamblea y para cada una de las AP.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
109
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
Tabla 2.
Dimensión Institucional
Planiicación
de áreas
críticas
(PAC)
Acciones Planeadas (AP)
AP
Descripción general de los
objetivos globales
AG
(acciones
de
gobierno)
AC
(acciones
del CoPE)
Evaluación
p/cada AP
(-1 a 5)
*Promedio
5
22
puntos/10
acciones =
Cantidades (sumario)
a) Autonomía
b)
Participación
ciudadana
c) Diseño
institucional
Fortalecer la autonomía de
la Ciudad y el desarrollo
integrado de políticas de
seguridad y justicia.
Fomentar la participación
ciudadana and control de
la administración pública a
través de la descentralización.
Mejoramiento
de
la
representatividad
del
gobierno para asegurar la
pluralidad democrática.
Incremento de la calidad de
la gestión del estado a través
de la profesionalización de la
administración pública.
Total (acciones)
Participación: acciones
10
10
2.2<5
26/10=
10
10
3
2.6<5
20/7=
7
7
1
2.9<5
27
27
9
Base=27
100%
33.3%
(*) Con respecto a las caliicaciones, ellas miden el grado de cumplimiento proyectado de las PAC en
relación a las realizadas por el gobierno local y las del CoPE: -1 (Ninguna ha sido completamente
cumplidas con las AP y además ha resultado un alejamiento de las acciones llevadas a cabo ya sea
mediante la acciones del gobierno u por omisión); 1 (AP se han cumplido insatisfctoriamente); 2 y 3 (PA
se han cumplido parcialmente); 4 (PA cumplidas satisfactoriamente); 5 (PA cumplidas completamente,
la demanda se atendió).
110
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Tabla 3.
Cantidad de Acciones Planeadas de acuerdo al score de InsD (-1 to 5)
Score (-1 a 5)
5
4
3
2
1
Total de acciones
Cantidad de Acciones
2
3
7
10
5
27
Cantidad de Acciones (en %)
7.4
11.1
25.9
37.1
18.5
100.0
A partir de este análisis preliminar de la Dimensión Institucional pudimos
observar:
1. En primer lugar, de acuerdo a las AC y AG, las AP -en promedio- no
superaron la puntuación de tres (AP<3), cuyo resultado se corresponde
con una baja efectividad del CoPE (sólo 33%) (Ver Tabla 2).
2. 63% de la puntuación para las AG y AC caen en el rango de efectividad
2-3 (véase la Tabla 3).
Tabla 4.
Dimensión Física/Infraestructura
PAC
a) Hábitat
AP
Mejorar el acceso a la
vivienda y las condiciones
de vivienda, elevar la
calidad de vida de los
habitantes, en especial
aquellos en los segmentos
de menores ingresos
b)
Calidad
del
medio ambiente y el
espacin: accionesones
equilibrio entrectura
la Association 2009,
REforma o público
Mejorar
la
calidad
del medio ambiente
desde una perspectiva
metropolitana
c) Planeamiento
urbano
Reestructurar
el
ordenamiento territorial y
el uso del suelo para lograr
una ciudad más sostenible
y equilibrada, con una
mayor calidad de vida a
través de la aplicación de
la política de planiicación
urbana
AP
AG
AC
Evaluación (-1/5)
5/8 =
8
5
4
0.6<5
12/6 =
6
6
0
2<5
9/6 =
6
5
1
1.5<5
Estado, Gobierno y Gestión Pública
111
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
PAC
AP
AP
Promover la coexistencia
positiva de los diferentes
modos de transporte,
incluyendo el transporte
d) Gestión del
no motorizado, y priorizar
transporte y su
9
el transporte público,
infraestructura
y la búsqueda de un
equilibrio entre el costo,
la movilidad y la calidad
ambiental
Total (acciones)
29
Participación: acciones
Base=29
Fuente: elaboración propia
AG
AC
9
1
Evaluación (-1/5)
19/9 =
2.1<5
25
6
86.2 20.7
Tabla 5.
Cantidad de acciones planeadas de acuerdo al score de PhyD (-1 a 5)
Score (-1 a 5)
Cantidad de Acciones
Cantidad de Acciones (en %)
5
4
3
2
1
-1
Total de acciones
0
3
4
7
12
3
29
0.0
10.3
13.8
24.1
41.5
10.3
100.0
Desde el análisis de los resultados podemos concluir en:
1. Primeramente, las AP en el plan estratégico no ha recibido un score más
alto que 2,1, aún con la participación del CoPE que alcanzó el 20,7% y
la alta participación del gobierno cuyo guarismo trepó al 86,2% (vea la
Tabla 4).
2. El 37,9% del score se ubicó entre 2-3 (vea la Tabla 5).
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Tabla 6.
Dimensión Metropolitana
PAC
Planiicación,
coordinación
y gestión
interjurisdiccional
del área
metropolitana
AP
Promover la existencia
de instancias judiciales
y
el
tratamiento
interjurisdiccional de los
problemas que requieren
soluciones de alcance
metropolitano
Total (acciones)
Participación: acciones
AP
AG
AC
6
5
5
Evaluación
(-1/5)
9/6 =
1.5<5
6
Base=6
5
83.3
5
83.3
Tabla 7.
Cantidad de acciones planeadas de acuerdo al score de MetD (-1 a 5)
Score (-1 a 5)
Cantidad de acciones
5
4
3
2
1
-1
0
0
0
3
3
0
Cantidad de acciones
(%)
0.0
0.0
0.0
50.0
50.0
0.0
Total de acciones
6
100.0
En este caso, observamos que a pesar de las AC representaron una importante
tarea entre los dos territorios, y suponiendo que la intervención del gobierno
y el CoPE ascendió al 80% (ver la Tabla 6), no se cumplió con la demanda
interjurisdiccional de cooperación y coproducción en un área geográica que
contiene a más de 15 millones de habitantes, lo que representa más de un tercio
de la población nacional (Gutiérrez, 2009).
Al mismo tiempo, los ejes estratégicos tomados en cuenta para la planiicación
de las directrices y acciones para el Plan 2004-2010 se incorporaron con una
perspectiva metropolitana, con el objetivo de comprender que los problemas
centrales que enfrentan Buenos Aires requieren una visión sistémica e integrada
de la ciudad de Buenos Aires.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
113
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
Tabla 8.
Dimensión Económica
PAC
AP
AP
1) Promover el desarrollo
socio-económico atendiendo el
equilibrio territorial, atraer la
9
inversión productiva y la creación
de empleo
2) Mejorar la capacidad de los
a) Desarrollo,
sectores económicos locales
empleo e
para generar la creación de
innovación
empleo, innovar y participar más
8
plenamente en la economía de
la ciudad, el país, la región y el
mundo
Aumentar la previsibilidad y la
eicacia de la política iscal y de
b) Política iscal y
la legislación/regulación para
6
de gestión
la promoción de las actividades
económicas
Total (acciones)
23
Participación: acciones
Base=23
AG
AC
9
1
Evaluación
(-1/5)
24/9 =
2.7<5
22/8 =
7
0
2.8<5
6
2
22
95.7
3
13.0
22/10 =
2.2<5
Tabla 9.
Cantidad de acciones planeadas de acuerdo al score de EcoD (-1 a 5)
Score (-1 a 5)
Cantidad de acciones
Cantidad de acciones (%)
5
4
3
2
1
-1
Total de acciones
0
6
6
8
3
0
23
0.0
26.1
26.1
34.8
13.0
0.0
100.0
Las conclusiones aquí son similares a los anteriores:
1. Las AP del plan estratégico no alcanzaron puntajes que superen el 2,2, y
la participación CoPE alcanzó un escaso 13%. Además, hay que señalar
que en el área crítica a.2) el CoPE no intervino (Ver la Tabla 8).
2. El 60,9% de las puntuaciones se sitúan entre 2 y 3 (Ver la Tabla 9).
114
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Tabla 10.
Dimensión Social
PAC
AP
AP
Potenciar y optimizar el uso de recursos
del sistema de salud para garantizar
a) Salud
el acceso a la población a través de
6
políticas integradas de prevención y
redes de atención primaria
Consolidar un sistema democrático
articulado,, accesible y pertinente la
b) Educación educación de alta calidad para toda
5
la ciudad que promueve el desarrollo
integral de la persona
Avanzar hacia una mayor igualdad
c)
Políticas social a través de una mayor
7
sociales
participación de todos los actores y el
respeto por la diversidad
Sostener el derecho a la cultura de todos
los ciudadanos y promover los valores
d) Cultura
culturales que nos identiican mediante
6
el pluralismo, la participación y el
respeto a la ley
Total (acciones)
24
Participación: acciones
Base=24
AG
AC
Evaluación
(-1/5)
6
3
12/6 =
2<5
5
1
12/5 =
2.4<5
7
0
17/7 =
2.4<5
6
2
17/6 =
2.8<5
24
100
6
25
Tabla 11.
Cantidad de acciones planeadas de acuerdo al score de SocD (-1 a 5)
Score (-1 a 5)
5
4
3
2
1
-1
Total de acciones
Cantidad deAcciones
0
2
11
6
5
0
24
Cantidad de Acciones (%)
0.0
8.4
45.8
25.0
20.8
0.0
100.0
En este último caso, concluimos:
1. En primer lugar las AG y las AC no alcanzaron la caliicación de 3, incluso
con la participación del CoPE que trepó a un 25% (Ver la Tabla 10).
2. El 70,8% de las caliicaciones se sitúan entre 2 y 3 (Ver la Tabla 11).
Estado, Gobierno y Gestión Pública
115
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
Tabla 12.
Resultados de las cinco Dimensiones
D
AG
AC
Evaluación en promedio (-1 a 5)
InsD
PhyD
MetD
EcoD
SocD
100.0
86.2
83.3
95.7
100.0
33.0
20.7
83.3
13.0
25.0
2.6
1.6
1.5
2.6
2.4
En suma, veriicamos que en las 5 dimensiones que conforman el plan estratégico, las
evaluaciones de las acciones del gobierno local y de las acciones de CoPE con respecto
a las acciones propuestas oscilaron entre 1,5 y 2,6, y no superaron la caliicación de 3,
en cualquier caso. Los resultados se corresponden con el alto impacto que producen
en las políticas públicas previstas en el mediano y largo plazo.
Debemos hacer hincapié en que el CoPE todavía se enfrenta a serios desafíos en
cuanto a la consecución de las acciones y las mediaciones que conducirán a una
mayor incidencia en las políticas públicas previstas en el actual Plan Estratégico
(2010-2016) y los subsiguientes aquellos.
Una de las posibles explicaciones de acuerdo a los resultados expuestos es, en general,
la falta de coordinación y acuerdos entre los planes del gobierno local y el plan
estratégico que expone las amplias diferencias que se pueden observar en la Figura 1.
Figura 1.
Brecha entre las AG y las AC (en %)
*Elaborado por el autor
116
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CONCLUSIONES
Dentro de la democracia participativa en la ciudad de Buenos Aires, los mecanismos
institucionales han sido creados para ayudar de una manera normativa a dar
mayor amplitud a la democracia electoral tradicional.
Esta nueva experiencia, a partir de la década de 1990, trajo consigo un
correspondiente proceso de negociaciones legislativas para consumar la eicacia de
las nuevas instituciones, como el CoPE, junto con las reformas descentralizadoras
que tuvieron lugar a nivel nacional.
Los procesos de reforma de las instituciones y la reformulación del papel de la
democracia local alentaron nuevas formas de participación y atrajeron a actores
relevantes para la construcción de políticas públicas consensuadas a través de la
cooperación y la mediación.
La planiicación de políticas a largo plazo se fusionaron con las organizaciones
de la sociedad civil dentro del CoPE. Los procesos y los objetivos alcanzados por
el CoPE son entendidos como resultados de las tareas multilaterales; es decir,
dependiendo de la acción conjunta de las diferentes áreas de gobierno, que van
más allá de las competencias de las 5 dimensiones de trabajo del CoPE.
A partir de la visión consensuada, transversal y orientada a proyectos, surgieron
acuerdos para construir un futuro sobre una base sólida que pudiera asegurar la
sostenibilidad de las política públicas y la mejora continua de la calidad de vida
de los habitantes de la ciudad y del área metropolitana.
Es fundamental tener en cuenta que el Plan Estratégico 2004-2010 proporciona
para la atención de las demandas las correlativas necesidades que se generan en las
grandes aglomeraciones urbanas y las complejidades que surgen en ellas de manera
sostenida. Como tal, el CoPE incluyó en el Plan la perspectiva metropolitana.
Aunque las directrices estratégicas fueron establecidas y priorizadas para el largo
plazo, las acciones del gobierno -centradas en la actividad gubernamental de corto
plazo- no pudieron resolverse eicazmente dentro del Plan y en el período de
tiempo estudiado aquí.
Los resultados presentados aquí son relevantes porque ellos revelan deiciencias
con respecto al plan estratégico, que a su vez implica dos problemas posibles: por
Estado, Gobierno y Gestión Pública
117
Relaciones asociativas como instrumento de cambio en la gestión pública
un lado, el déicit para el logro de soluciones correctas a las demandas planteadas
en el Plan, y por el otro, el desafío de concentrar los esfuerzos con el in de
mejorar la efectividad de las soluciones y el impacto de los resultados.
No hay circunnavegar sobre estos dos problemas; ellos deben ser abordados
directamente con el in de cumplir los objetivos deseados para ofrecer una mayor
calidad de vida y una mayor sostenibilidad de las política públicas. Sólo a través
de la consecución de estos objetivos la democracia participativa dejará de ser un
término vacío para los ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires.
Investigaciones futuras
Dado el bajo nivel de relevancia y análisis que se le conirió a este nuevo mecanismo
de participación local desde su creación, también se propone una investigación
cualitativa y cuantitativa profundizada para explicar y exhibir toda la dinámica y el
proceso participativo y colaborativo. Una extensión de la investigación permitiría
un análisis comparativo de la participación en la formulación de políticas públicas
en el período pre-CoPe, 2004-2010, y 2010-2016.
Un nuevo análisis nos podría ayudar a entender el proceso de mediación entre el
gobierno y la SCO y dentro de la SCO para construir mecanismos más sólidos
de diálogo productivo y la coproducción eicaz de las políticas públicas locales y
metropolitanas.
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Instrucciones para los autores
Se recomienda restringir el número de cuadros, iguras, tablas y gráicos a los
indispensables; además, todos estos deben tener títulos descriptivos y señalar
inmediatamente debajo las fuentes de obtención de los datos.
Se recomienda limitar las notas a las estrictamente necesarias. Estas deben aparecer
al pie de cada página.
Las citas y las referencias deberán elaborarse según el formato APA.
Las citas textuales deben ser ieles a la fuente original y al inalizar debe indicarse
ente paréntesis el autor, año y número de página de la siguiente manera: (Smith,
2009: 21). Las citas cortas (menos de 40 palabras) se deben incorporar en el texto
y se encierran en comillas dobles (“ ”).
Para las citas largas (aquellas que exceden las 40 palabras) se debe ubicar el texto
en un bloque independiente y no utilizar ningún tipo de comillas.
El listado de referencias bibliográicas debe ordenarse alfabéticamente por el
apellido del autor. Para su elaboración se deben considerar los siguientes ejemplos:
Publicaciones periódicas
Caiden, G. (2001). “Tendencias actuales en la ética del servicio público”.
Revista Gestión y Política Pública. Vol. 10, N° 2, pp. 233-252.
Libro
Gladden, E.N. (1989). Una historia de la administración pública. Desde los
primeros tiempos hasta el siglo. México: Fondo de Cultura Económica - INAP.
Capítulo de libro
Przeworski, A. (2007). “Acerca del diseño del Estado: una perspectiva
principal-agente”, en Carlos Acuña (compilador), Lecturas sobre el Estado y las
políticas públicas. Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Buenos
Aires: Jefatura del Gabinete de Ministros.
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ISSN 0717-6759
Instrucciones para los autores
Website
Clay, Rebecca (2000, octubre). Securing the workplace: Are our fears misplaced?
Recuperado el 22 de noviembre de 2010, de: http://www.apa.org/monitor/
oct00/workplace.aspx
El envío de un artículo a evaluación implica la aceptación de estas normas.
Los autores recibirán un ejemplar de cortesía de la revista en que se publique su
artículo más una separata digital del mismo.
Estado, Gobierno y Gestión Pública
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Diseño y Producción
Gráica Metropolitana
www.graicametropolitana.cl