TRATADO DE LA REGULACIÓN PARA EL ABASTECIMIENTO SANTIAGO M. CASTRO VIDELA Abogado y Magíster en Derecho Administrativo por la Universidad Austral. Profesor de la Maestría en Derecho Administrativo y la Maestría en Derecho (LL.M.) de la Universidad Austral. Profesor adjunto del Claustro Docente de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado. Miembro asociado de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional y de la Asociación Argentina de Derecho Procesal Constitucional. Miembro fundador del Instituto Derecho y Libertad. SANTIAGO MAQUEDA FOURCADE Abogado y Magíster en Derecho Administrativo por la Universidad Austral. Master of Laws (LL.M.) por la Universidad de Chicago. Profesor de la Carrera de Abogacía, la Maestría en Derecho Administrativo y la Maestría en Derecho (LL.M.) de la Universidad Austral. Profesor de la Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de La Matanza. Miembro de Young International Arbitration Group, ICDR Young & International, y USCIB Young Arbitrators Forum. Miembro fundador del Instituto Derecho y Libertad. SANTIAGO M. CASTRO VIDELA SANTIAGO MAQUEDA FOURCADE Tratado de la regulación para el abastecimiento Estudio constitucional sobre los controles de precios y la producción Prólogo de Alberto b. biAnchi Poslogo de Alfonso sAntiAgo Castro Videla, Santiago M. Tratado de la regulación para el abastecimiento: estudio constitucional sobre los controles de precios y la producción / Santiago M. Castro Videla; Santiago Maqueda Fourcade; contribuciones de Alfonso (h.) Santiago; prólogo de Alberto B. Bianchi. - 1ª ed. revisada. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Ábaco, 2015. 945 ps.; 23 x 16 cm. ISBN 978-950-569-303-0 1. Ley de Abastecimiento. I. Santiago, Alfonso (h.), colab. II. Bianchi, Alberto B., prólog. III. Título. CDD 342 Galardón otorgado a esta editorial © editoriAl ÁbAco de rodolfo depAlmA s.r.l. Viamonte 1336, 4º - Ciudad de Buenos Aires www.abacoeditorial.com.ar Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 I.S.B.N.: 978-950-569-303-0 Impreso en noviembre de 2015 IMPRESO E N LA ARGENTINA A Cecilia y Joaquín. A mis padres. A cada uno de mis diez hermanos. A la memoria de Ernesto O’Farrell. S.C.V. A mis padres. S.M.F. “Es preciso que el derecho administrativo no sea un medio falaz de eliminar o escamotear las libertades y garantías constitucionales”. Juan B. Alberdi, Bases, cap. XVI. NOTA INICIAL Y AGRADECIMIENTOS Este libro es el fruto de más de cinco años de trabajo y estudio que se fueron plasmando en distintas publicaciones1. Sin saberlo comenzamos a escribirlo a mediados del año 2009, cuando un cliente nos pidió que 1 Las publicaciones e investigaciones realizadas en el marco de este proyecto han sido, según las cuestiones tratadas, las siguientes: a) Sobre la vigencia y constitucionalidad de la delegación realizada por la LA reformada por el decreto 2284/91. En 2010 publicamos nuestras primeras ideas en dos artículos: cfr. CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “Mercado de combustibles, control de precios y estado actual de la Ley de Abastecimiento. A propósito de la Resolución SCI 295/2010”, Revista de Derecho Administrativo 22 (2010), Abeledo-Perrot, ps. 1107-1116; y CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “Medidas cautelares ante el ejercicio de las facultades delegadas por la Ley de Abastecimiento”, El Derecho 240-85 (2010), ps. 85-95. Posteriormente, en 2013, publicamos dos largos artículos volviendo a analizar en más detalle estas cuestiones: cfr. CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “La vigencia de las facultades delegadas por la Ley 20.680 de Abastecimiento”, El Derecho, 5 y 6 de agosto de 2013; y CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “La constitucionalidad de las facultades delegadas por la Ley 20.680 de Abastecimiento”, El Derecho, diarios del 15 y 16 de agosto de 2013. Estas ideas están reflejadas ahora en los capítulos XXI y XXII del Apéndice. b) Sobre la vigencia y constitucionalidad del inciso c de la LA reformada por el decreto 2284/91. Nuestras ideas al respecto fueron publicadas en 2012: cfr. CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “Control de precios y abastecimiento mediante el inciso ‘c’ del artículo 2 de la Ley de Abastecimiento”, La Ley, t. 2012-D, ps. 1263-1282. Actualmente se encuentran reflejadas en el capítulo XXIII del Apéndice. c) Sobre la constitucionalidad de la delegación en segundo grado y de la subdelegación legislativa. En 2011 publicamos nuestras primeras ideas: cfr. CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “La subdelegación en la regulación económica”, La Ley, t. 2011-A, ps. 753-774. En 2013, uno de nosotros las profundizó en su tesis de Maestría: cfr. CAstro VidelA, Santiago M., Delegación de segundo grado y subdelegación legislativa. Elementos para un régimen constitucional de la delegación legislativa en órganos o entes distintos del Presidente, obra inédita, presentada para completar los estudios de la Maestría en Derecho Administrativo, Universidad Austral, 2013. Esas ideas, luego profundizadas por ambos autores, están ahora reflejadas en los capítulos XVI, XVII y XVIII de la Parte Cuarta. 12 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento analizáramos en un memorándum si la Ley 20680 de Abastecimiento (LA) reformada por el decreto 2284/91 estaba vigente. Nuestro interés se despertó de inmediato al advertir que no sólo se trataba de una cuestión poco clara en la jurisprudencia y la doctrina, sino que tampoco había consenso sobre si la delegación allí contenida cumplía con las pautas del artículo 76 de la Constitución. Esto nos motivó a escribir un artículo sobre tales cuestiones y, luego, un pequeño libro. Pero a medida que lo redactábamos y avanzábamos en la investigación, una conversación con nuestro maestro y amigo Fernando Toller nos motivó para no limitarlo a un mero análisis formal de la LA, sino extenderlo a sus aspectos históricos, sustantivos y económicos. Cuando ya teníamos la versión definitiva de aquella primera obra, en una nueva charla Fernando nos surgió la idea de no acotar nuestro estudio a la LA, sino darle un alcance más amplio. Seguimos su consejo y decidimos entonces extenderlo a todas las formas de regulación para el abastecimiento, incluyendo a su vez el análisis de las vías procesales para su impugnación y suspensión y para la reparación de los daños que pudieran causar. Esta tarea nos demoró dos años más en la entrega del manuscrito definitivo de nuestro libro. Sin embargo, mientras éste se encontraba en avanzado proceso de edición, el Congreso reformó sustancialmente la LA al sancionar la ley 26991 (2014). El análisis de las nuevas problemáticas planteadas nos obligó a hacer una revisión integral del libro, tarea que nos demandó un gran esfuerzo y demoró otros varios meses más la entrega de su versión final. d) Sobre las consecuencias económicas y la razonabilidad de las regulaciones para el abastecimiento. Uno de nosotros dedicó su tesis de Maestría a estudiar los principios jurídicos y de teoría económica aplicables a dichas regulaciones y, en particular, a analizar la razonabilidad de los controles de precios máximos. Cfr. MAquedA FourCAde, Santiago, Precios de Estado y precios de mercado. Estudio sobre la razonabilidad de los controles de precios máximos, obra inédita, presentada para completar los estudios de la Maestría de Derecho Administrativo, Universidad Austral, 2012. Esas ideas, luego profundizadas por ambos autores, fueron volcadas en parte en CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “El derecho de propiedad privada y libertad económica y los controles de precios máximos”, en elíAs, Sebastián; grosMAn, Lucas; legArre, Santiago, y riVerA (h.), Julio C. (directores), Tratado de los derechos constitucionales, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2014. Las mismas están ahora reflejadas en el capítulo I de la Parte Preliminar, capítulo X de la Parte Segunda, y capítulos XI, XII y XIII de la Parte Tercera. e) Sobre la historia de las leyes de abastecimiento y control de precios. En 2014 publicamos nuestra investigación e ideas al respecto: cfr. CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “Genealogía de la ley 20680 de Abastecimiento. Las leyes de abastecimiento y control de precios desde 1939 hasta la actualidad”, El Derecho, 15 y 16 de septiembre de 2014. f) Sobre las problemáticas específicas de la LA reformada por la ley 26991. En 2014, con motivo de la aprobación de la ley 26991, publicamos nuestras ideas preliminares al respecto: cfr. CAstro VidelA, Santiago M., y MAquedA FourCAde, Santiago, “La nueva ley de abastecimiento. Problemáticas constitucionales y legales. Reflexiones sobre la reforma dispuesta por la ley 26991”, La Ley, diario del 30/9/2014, ps. 1-4. notA iniCiAl y AgrAdeCiMientos 13 *** Muchas personas nos apoyaron directa o indirectamente en este proyecto, con las que estamos enormemente agradecidos. No podemos sino empezar por el ya mencionado Fernando Toller, quien además de alentarnos estuvo siempre presente para revisar su estructura y darnos valiosos consejos y sugerencias. Él ha sido un partícipe necesario en esta obra. También estamos en deuda con quienes fueron nuestros jefes, colegas de trabajo y socios durante la redacción del libro, que toleraron el menor tiempo dedicado a las tareas profesionales, a la vez que estuvieron siempre a disposición para discutir y profundizar nuestras ideas. En particular con Alberto Bianchi, quien desde un principio nos escuchó, sugirió líneas de investigación y compartió su aguda inteligencia para discutir las cuestiones que analizábamos. También estamos en deuda con nuestro gran amigo Luis Dates, con quien en muchísimas ocasiones intercambiamos opiniones y discutimos las inquietudes que se nos planteaban, enriqueciéndonos en cada oportunidad. Similares roles tuvieron también Lino Galarce, Estela Sacristán y Santiago Bassó, a quienes se lo agradecemos especialmente. Otras personas leyeron y realizaron observaciones a distintos capítulos del libro y a los artículos que fuimos publicando, o de algún otro modo nos apoyaron en el proceso de redacción. Entre ellos están Héctor Mairal, Guillermo Cabanellas de las Cuevas, Alfonso Santiago, Oscar Aguilar Valdez, María Angélica Gelli, Carolina Dalmasso, Julio ConteGrand, Alejandro Perotti, María Gattinoni de Mujía, Rafael González Arzac, Lucas Piaggio, Gabriel Zanotti, Matías Posdeley, Guillermo Moreno, Andrés Ascárate, Juan Ignacio Stampalija, Pablo Cardozo, Ignacio Boulin Victoria, Ignacio de Casas, Eduardo Aguilera, Santiago Legarre, Sebastián Elías, Leandro Pacheco, Alejandro Tuzio, Miriam Ivanega, Fabián Omar Canda, Ramón Zubiaurre, Ismael Mata, Juan V. Sola, Leonardo Orlanski, Mariano Sapag, Carlos Laplacette, Leandro Alves de Godoy, Mariano Giuliano, Annette Traverso Laclau, Sofía Pérez Hilero, Federico Landera y Rodrigo Vera. Les estamos muy agradecidos. Tampoco podemos dejar de destacar el papel que han jugado, en nuestra formación jurídica, quienes fueron nuestros profesores de grado y posgrado en la Universidad Austral. A ellos, así como a las autoridades y el personal de la Biblioteca de la universidad, nuestro sincero reconocimiento. Además, un agradecimiento especial va para Hernán Biscayart y Rodolfo Gómez quienes, al abrirnos las puertas de su editorial, depositaron su confianza en estos jóvenes autores. Sin embargo, la principal deuda la tenemos con todos los integrantes de nuestras queridas familias por el tiempo que, a causa de este largo proyecto, debimos sustraerles casi diariamente durante más de cinco 14 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento años. Sin su cariño insustituible y apoyo constante esta obra no habría sido posible. A todos ellos, y en particular a estas últimas personas, nuestra mayor gratitud. los Autores prólogo La República Argentina ha puesto en evidencia, a lo largo de su historia, que es un país en el cual existe una fuerte inclinación por las situaciones de emergencia. Parecería que tenemos una suerte de vocación por las situaciones extraordinarias, antes que por las ordinarias. Nos estimula más el nerviosismo de la incertidumbre que la calma de la certeza. Sin dudas que un sociólogo podría explicar con fundamentos la raíces o causas de esta tendencia, pero soy abogado y apenas puedo describir la externalidad del fenómeno. Me limito a decir entonces que prolongados períodos vividos bajo estado de sitio y extensas crisis económicas, acompañadas de sus inevitables leyes restrictivas de los derechos patrimoniales, prueban esta singular capacidad que poseemos para ordinarizar las situaciones extraordinarias. Tal vez no exista mejor ejemplo de ello que la extenuante vigencia de la Ley de Emergencia 25561 que, sancionada en enero de 2002, continúa en vigor más de trece años después, no obstante que el gobierno, que la ha mantenido vigente durante casi todo ese período, no cesa en la autoalabanza de sus logros económicos, dando con ello una prueba cabal de insensibilidad ante la contradicción más evidente. Como resultado de tan especial inclinación, al lado del sistema jurídico regular u ordinario, hemos ido creando otro sistema paralelo, el de la emergencia, que ha generado un cuerpo legislativo jurisprudencial y doctrinario cuyo volumen, por momentos, parecería superar al del derecho creado para regular las situaciones de normalidad. Entre sus muchas manifestaciones intervencionistas, la emergencia económica produce el control estatal de los precios, que es la manera más corriente de luchar contra la inflación, atacando sus efectos y no sus causas. En lugar de controlar el gasto público desmedido y la indisciplina fiscal, generando con ello la confianza necesaria que asegura la estabilidad de la moneda, se recurre a la Ley de Abastecimiento, que es a la economía lo que los analgésicos al cuerpo humano. Puede producir una sensación inicial de alivio, pero que es pasajera, pues en poco tiempo produce el efecto contrario al que se propone, ya que los productos con precios controlados, es decir, forzados a la reducción, tienden a desaparecer o disminuyen su calidad o cambian su presentación. 16 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento Este fenómeno, que en nuestro país ya tiene ocho décadas de existencia, no había merecido hasta ahora, al menos desde el punto de vista jurídico, un estudio tan serio, profundo e integral como éste, que sus autores generosamente me han otorgado el privilegio de prologar. Fruto de incontables horas de investigación y trabajo y de un rigor científico ejemplar, Santiago M. Castro Videla y Santiago Maqueda Fourcade han gestado esta obra, que comenzó siendo un estudio de la Ley de Abastecimiento y se ha convertido, finalmente, en un auténtico Tratado del sistema jurídico de la regulación para el abastecimiento, cuya escritura ha exigido a los autores internarse en lo más profundo de las normas, pasadas y presentes, que regulan la cuestión y en la gran cantidad de fallos que las interpretan, acumulados en extensas capas geológicas de jurisprudencia, los que parecerían haber sido analizados con la lente de un microscopio por la profundidad con que son comentados. Puedo dar testimonio cabal de esta grata y significativa evolución experimentada por el libro, pues he tenido el placer de compartir con estos jóvenes y promisorios juristas la vida profesional y los he visto, día tras día, volcar en él, infatigablemente, sus desbordantes energías intelectuales. Siempre he pensado que prolongar una obra no debe confundirse con una recensión de la misma, de modo tal que sería impropio de esta página inicial –que debe asemejarse más bien a una presentación en sociedad– relatar o describir con detalle su contenido. Aun así es inevitable anticiparle al lector que no hallará solamente en estas páginas un estudio sobre las fuentes del derecho aplicables al caso, que ciertamente está logrado con amplitud espacial y precisión milimétrica, sino que constituye en rigor una página de historia argentina en la cual se pone de manifiesto, con agudo sentido crítico, esa vocación intervencionista –tan acendrada– del Estado en la economía que tipifica a nuestro país. Todo el libro es un análisis claro y preciso de la libertad económica y su inmolación en el altar del intervencionismo, de la tensión existente entre el derecho de propiedad y sus restricciones. Me atrevería a decir que esta ha sido la preocupación central de los autores puesta de manifiesto en la Parte Preliminar, donde estudian y describen esa parte tan olvidada de la Constitución, que alguna vez fue considerada “inviolable” pero que, con el correr de los años, ha sido arrasada por las emergencias. No quiero decir con ello que Castro Videla y Maqueda se han embarcado en una defensa decimonónica del derecho de propiedad individual; lejos están de ello. Pero tampoco se han dejado tentar ingenuamente por el canto de sirena del intervencionismo estatal, que cree encontrar en la Ley de Abastecimiento el empedrado hacia una cierta versión del Estado de Bienestar. Su objetivo –muy bien logrado, por cierto– consiste en explicar por qué dicha ley no puede, ni debe ser, una norma de aplicación permanente y regular, sino limitada en el tiempo y atada a específicos presupuestos fáctico-jurídicos, porque es un estatuto de excepción, sólo prólogo 17 concebible como sustituto de la regulación del mercado en un contexto de crisis y bajo parámetros reglados, de interpretación restrictiva por limitar libertades constitucionales. Muy importante y, me atrevería a decir, esencial en el análisis efectuado, es la delegación legislativa encarada en la Parte Cuarta. Sin lugar a dudas, los autores dominan este problema y ello les permite explicar concienzudamente el impacto que la Ley de Abastecimiento produce en la separación de poderes. También aquí comprobará el lector que el razonamiento de toda la cuestión es equilibrado y no presenta síntoma alguno de dogmatismo, ya sea para justificar como para objetar. Podrían haber condenado lisa y llanamente la amplitud exagerada de la delegación legislativa sobre la cual está fundada la Ley de Abastecimiento –y no me atrevería a criticarlos por hacerlo–, pero ha primado en ellos la serenidad de la demostración, antes que la exaltación del voluntarismo. Es una prueba más de su madurez intelectual. Podría continuar con esta descripción y tentarme con el relato de los capítulos sobre el control judicial de las medidas de regulación del abastecimiento o, mejor aún, insistirle al lector en que tiene a su disposición una explicación exhaustiva de la reciente ley 26991, que reformó la ley 20680, pero no quiero extender innecesariamente este prólogo incurriendo en aquello que anuncié que evitaría. Lo que es importante, en este lugar, es poner esta obra en su contexto y aprovechar la feliz cita de Alberdi que los autores han elegido para encabezar su libro, para señalar que con la Ley de Abastecimiento y cualquier norma similar, se crea la ilusión de que los fenómenos económicos pueden ser controlados eternamente por normas reglamentarias, sin parar mientes en que ello se asemeja al intento de frenar el flujo de un líquido con un embudo. Lo que se logra, en todo caso, es demorar su curso, pero finalmente el líquido pasa. En la Argentina se ha incurrido reiteradamente en la estulticia –que el Diccionario de la Lengua Española define como necedad o tontería– de creer que toda la vida económica puede ser planificada desde las oficinas de un ministerio o de una secretaría de Estado y la Ley de Abastecimiento es la expresión formal de esa ilusión. Por medio de ella el Congreso pretende desligarse de todas las facultades de regulación de la economía que la Constitución le otorga, para entregárselas en un solo acto al Poder Ejecutivo, lo que constituye, además de una inconstitucionalidad obscena, una falta absoluta de responsabilidad política, que no solo no se ha corregido, sino que se ha aumentado con la reforma introducida por la ley 26991 de 2014. No pudiendo el Congreso mantener estable el valor de la moneda al no evitar la emisión, transfiere al Ejecutivo la herramienta para el autoritario control de los precios que aumentan en virtud de esa emisión. Esta obra que hoy prologo, tiene la virtud de enseñarnos, con erudición y detalle, cómo se ha desarrollado ese proceso a lo largo de más de ocho décadas, en nuestro país. Y también nos permite entender hasta 18 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento qué punto la vanidad administrativa de sustituir la realidad económica por el voluntarismo del funcionario, con la casi constante y perpetua aquiescencia de los jueces, producen un resultado que, sólo medido en la cantidad de ceros que se han ido quitando a la moneda para disimular su pérdida constante de valor adquisitivo, nos arroja la escalofriante realidad de que 1 peso moneda nacional de la década de 1960 equivale a 0,0000000000001 de la moneda actual, sin contar la inflación experimentada desde 1991, cuando fueron quitados los últimos cuatro ceros al crearse el “peso convertible”. Si la contáramos, deberíamos agregar un cero más a dicha cifra, pues en aquella época 1 peso de la República Argentina era igual a un dólar de los Estados Unidos y esa paridad hoy en día ha sido modificada en aproximadamente un 1000 % en perjuicio de nuestra moneda. He aquí la realidad económica que –se pretende– da pie a la aplicación de regímenes de abastecimiento. He aquí la enfermedad, y el respectivo analgésico anulador de la libertad de industria y comercio, de fuente constitucional. No querría terminar este prólogo sin dejar expresado mi testimonio por la admiración y el respeto intelectual que tengo por sus autores, por su talento, por su paciente búsqueda y clasificación de la información, por darnos a cada paso su opinión sincera, pero fundada, en cada uno de los tópicos abordados, por haber leído y releído cuantas veces fuera necesario cada uno de los párrafos que pueblan este libro, con el genuino propósito de ofrecer a sus lectores una obra medular que, sin sombra de dudas, tendrá asegurado un puesto de privilegio en el Derecho argentino desde el mismo instante en que sea publicada. Alberto b. biAnChi Buenos Aires, junio de 2015. ÍNDICE GENERAL notA preliminAr y AgrAdecimientos . ............................ 11 p r ó l o g o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 AbreviAturAs ...................................... 45 introducción .......................................... 47 utilizAdAs pArte preliminAr fundAmentos 001. Introducción general a la Parte Preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 cApítulo primero el derecho de propiedAd y libertAd económicA 002. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 003. El derecho de propiedad privada y libertad económica . . . . . . . . . a) Noción conceptual. El derecho de propiedad privada y libertad económica como un único e inescindible derecho constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Fundamentos filosóficos. El derecho de propiedad privada y libertad económica como derecho natural secundario . . . . . . . . 004. El “bienestar general” y los “beneficios de la libertad”: la importancia del derecho de propiedad y libertad económica para el desarrollo, la reducción de la pobreza y la inclusión social . . . . . . . . . a) Formación del sistema de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Surgimiento del proceso de capitalización de la sociedad . . . . . c) Consolidación institucional del proceso de mercado. . . . . . . . . . d) Contribución al logro del bienestar general y los beneficios de la libertad mediante la protección del derecho de propiedad y libertad económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 58 58 64 69 69 70 72 74 20 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento e) La intervención estatal en el proceso de mercado . . . . . . . . . . . f) La Constitución, el rol del Estado y la importancia de las instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 005. La incidencia de la ilegalidad y arbitrariedad estatal y la inseguridad jurídica sobre el desarrollo económico y social . . . . . . . . . . . 006. El carácter “relativo” del derecho de propiedad y libertad económica: su reglamentación y excepcional expropiación . . . . . . . . . . . . . a) La reglamentación de los derechos de propiedad. . . . . . . . . . . . b) La expropiación de los derechos de propiedad . . . . . . . . . . . . . . 1. La noción constitucional de expropiación. . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los derechos expropiables y los medios expropiatorios . . . . 3. Fundamentos filosóficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 007. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 78 80 82 83 84 84 89 90 93 cApítulo ii lA regulAción pArA el AbAstecimiento 008. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 009. La regulación económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Noción conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Fundamentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fundamentos económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Fundamentos éticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 010. La regulación para el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finalidades perseguidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Medios regulatorios utilizados. Las medidas de abastecimiento y control de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Medidas de control de los precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Medidas de control de la producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Medidas fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Medidas de publificación (“publicatio”) de la actividad . . . . 5. Delitos penales e infracciones contra el abastecimiento. . . . c) La delegación y subdelegación legislativas como instrumentos de la regulación para el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) El carácter permanente o transitorio de la regulación para el abastecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 011. Los distintos regímenes de regulación para el abastecimiento. . . a) Las leyes de abastecimiento y control de precios. . . . . . . . . . . . b) La regulación sectorial para el abastecimiento en las actividades de interés general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Los marcos regulatorios de los servicios públicos. . . . . . . . . . . . 012. Las regulaciones generales del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La Ley de Defensa de la Competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La Ley de Lealtad Comercial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La Ley de Defensa del Consumidor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 96 96 98 98 100 100 101 102 102 103 103 103 105 106 108 109 109 110 110 111 113 117 118 índice generAl 013. La regulación para el abastecimiento y las regulaciones generales del mercado: distinción y delimitación de sus ámbitos de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Las regulaciones sectoriales de las actividades de interés general y los marcos regulatorios de los servicios públicos . . . . . b) Las regulaciones generales del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La Ley de Abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Implicancias prácticas de la distinción de los ámbitos de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 014. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 119 120 121 122 126 130 pArte primerA lA regulAción pArA el AbAstecimiento en el derecho Argentino 015. Introducción general a la Parte Primera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 cApítulo iii lAs leyes de AbAstecimiento y control de precios 016. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 017. La regulación para el abastecimiento antes de 1939. . . . . . . . . . . a) Prohibición de exportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Control de los precios de los alquileres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de los precios de la carne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Legislación antimonopólica permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Control de los intereses de los contratos de préstamo. . . . . . . . f) Control de los precios mínimos de productos agrícolas . . . . . . . g) Otros avances del intervencionismo durante la década de 1930 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 018. El surgimiento de las leyes de abastecimiento y control de precios. Organización de sus etapas de evolución según el mecanismo de delegación legislativa utilizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 019. Primera etapa (1939-1959): la delegación legislativa y la regulación de precios y abastecimiento con fundamento en la emergencia económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La ley 12591 (1939): crisis y escasez durante el inicio de la Segunda Guerra Mundial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo de vigencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La ley 12830 (1946): reedición de la ley 12591 para regir durante la primera presidencia de Perón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 138 139 139 140 140 141 142 142 143 145 145 146 147 149 151 22 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento 1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo de vigencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La ley 12983 (1947): ampliación de la delegación realizada por la ley 12830 (1946) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) La subdelegación de las facultades delegadas por las leyes 12830 (1946) y 12983 (1947) en órganos o entes distintos del Presidente de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Las sucesivas prórrogas y ampliaciones de la delegación . . . . . 020. El interregno en la sucesión de las leyes de abastecimiento y control de precios (1959-1964) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 021. Segunda etapa (1964-1966): la ley 16454 (1964) y la delegación legislativa condicionada a una previa declaración del Congreso de “emergencia económica” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La creación de la Dirección Nacional de Abastecimiento y el Consejo Nacional de Abastecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La delegación legislativa en el Poder Ejecutivo: el “Régimen de Emergencia Económica” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La previa delegación legislativa de estado de “emergencia económica” como condición necesaria para que exista delegación de facultades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Sentido teleológico de la ley: la delegación como “ultima ratio” para situaciones de emergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Las declaraciones de estado de “emergencia económica”. . . . . . 022. Tercera etapa (1966-1991): la delegación legislativa y la regulación de precios y abastecimiento desvinculadas de la situación de emergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El decreto ley 17017/66: sustitución de la ley 16454 y disolución de la Dirección Nacional de Abastecimiento. . . . . . . . . . . . 1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo de vigencia y prórroga ulterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El decreto ley 17724/68: una delegación más amplia y la creación de la Comisión Nacional de Precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo de vigencia y prórroga ulterior por tiempo indeterminado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Modificaciones y reglamentaciones ulteriores . . . . . . . . . . . . c) El decreto ley 19230/71: una ley de emergencia en la tercera etapa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo de vigencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Modificaciones y reglamentaciones ulteriores . . . . . . . . . . . . 152 153 155 155 156 159 160 161 161 162 164 165 167 168 169 169 170 172 173 173 173 175 175 176 177 177 179 179 índice generAl d) El decreto ley 19508/72: el cuerpo único que sustituyó las normas anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo de vigencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Modificaciones ulteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 023. Conclusiones de este capítulo. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 179 180 181 182 182 183 cApítulo iv el reinAdo de lA ley de AbAstecimiento 024. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 025. Pertenencia inicial a la tercera etapa (1966-1991): la democratización de la tendencia comenzada durante los regímenes de facto a) Planteo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Alcance, fundamentos y finalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Delegación de amplias facultades de regulación y autorización a subdelegar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Régimen penal e infraccional. Los delitos e infracciones contra el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Delegación de facultades legislativas en los poderes ejecutivos provinciales y de los territorios nacionales. Reglas de coordinación entre facultades federales y locales. . . . . . . . . . . . f) Expropiación potencial, para los casos de emergencia de abastecimiento, de todos los bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . g) Delegación de la potestad expropiatoria para casos de emergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Reglas del procedimiento sancionatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) La Secretaría de Comercio Interior, órgano de aplicación de la Ley de Abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La subdelegación realizada por el decreto 69/74 (1974-1976) 2. La subdelegación mantenida por los decretos 29/76 y 429/82 del gobierno de facto (1976-1983) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La nueva subdelegación, al restaurarse la democracia, realizada por el decreto 3/85 (desde 1985) . . . . . . . . . . . . . . 026. Cuarta etapa (1991-2014): la LA reformada por el decreto 2284/91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El nuevo mecanismo de delegación legislativa: la Ley de Abastecimiento como una ley que establece un esquema o “matriz” para futuras delegaciones legislativas de emergencia. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La reforma constitucional de 1994 y la prohibición de las delegaciones legislativas permanentes o desvinculadas de una emergencia pública. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 186 186 187 188 191 194 195 196 196 198 198 199 200 202 202 203 24 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento c) El caso del inciso “c” del artículo 2° de la Ley de Abastecimiento reformada por el decreto 2284/91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Las declaraciones de emergencia de abastecimiento y el restablecimiento de las facultades de la LA reformada por el decreto 2284/91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 027. Quinta etapa (desde 2014). La reforma de la LA dispuesta por la ley 26991: una delegación legislativa permanente y desvinculada de la emergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 028. Síntesis de las características generales de las leyes de abastecimiento y control de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 029. Conclusiones de este capítulo y del anterior . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 205 206 207 210 cApítulo v lA nuevA ley de AbAstecimiento, reformAdA por lA ley 26991 (2014) 030. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 031. El proceso legislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . b) El debate en comisiones del Senado y las modificaciones incorporadas al proyecto original. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El debate en el Senado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) El debate en la Cámara de Diputados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Promulgación y entrada en vigencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 032. Nuevas finalidades de la LA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 033. La modificación del ámbito de aplicación de la LA . . . . . . . . . . . . a) El nuevo artículo 1° . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ámbito de aplicación material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ámbito de aplicación subjetiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Aplicación extensiva de la exclusión de los sujetos que carezcan de posición dominante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 034. Las autoridades de aplicación a nivel nacional y provincial. . . . . 035. El régimen de delegación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Las facultades delegadas por el artículo 2° . . . . . . . . . . . . . . . . b) La vía recursiva excepcional y limitada para casos de “grave e irreparable perjuicio económico” ocasionado por las facultades del artículo 2° . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Las facultades delegadas por el artículo 27 . . . . . . . . . . . . . . . . d) Restablecimiento permanente de las facultades delegadas. . . . e) Condicionamiento al ejercicio de las facultades del artículo 2° f) La subdelegación de las facultades delegadas en la SCI y su designación como autoridad de aplicación de la LA . . . . . . . . . 036. El régimen infraccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Infracciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 216 216 216 217 221 222 222 225 225 225 226 226 229 230 230 233 233 234 234 236 237 238 239 índice generAl c) Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Procedimiento de verificación y sanción en sede administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Procedimiento de impugnación en sede judicial . . . . . . . . . . 3. Procedimiento excepcional de sanción en sede judicial . . . . 4. Prescripción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 037. El Observatorio de Precios y Disponibilidad de Insumos, Bienes y Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 038. El Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El Servicio de Conciliación Previa en las Relaciones de Consumo (“COPREC”) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La Auditoría en las Relaciones de Consumo . . . . . . . . . . . . . . . c) La Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo . . . . . . . . . d) Reformas a la LDCons, LLC y LDC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 039. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 241 241 244 245 245 246 247 247 248 248 249 250 cApítulo vi resurgimiento y AplicAción de fActo de lA ley de AbAstecimiento entre 2001 y 2014 040. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 041. La regulación para el abastecimiento con carácter transitorio mediante la ley 25561 (2002) de Emergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El congelamiento de las tarifas de los servicios públicos . . . . . b) La declaración de facultades legislativas de emergencia de control de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El control de la producción y los precios del gas-oil y otros hidrocarburos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El Registro de Contratos de Operaciones de Exportación . . 2. Los Convenios de Estabilidad de Suministro del Gas-Oil . . 3. La declaración de emergencia de abastecimiento de hidrocarburos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La ley 25596 (2002) y el Plan de Emergencia para el Abastecimiento de Gas-Oil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 042. Hacia el retorno de la Ley de Abastecimiento: la reinstauración de la Secretaría de Comercio Interior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 043. La regulación del sector hidrocarburífero mediante la Ley de Abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La resolución SE 1834/05. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La resolución SCI 25/06 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La resolución SCI 14/08 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) La resolución SCI 295/10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) La ley 26741 (2012) de Autoabastecimiento de Hidrocarburos y el decreto 1277/12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 254 254 255 256 256 257 257 258 261 262 263 264 265 265 267 26 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento f) La resolución SCI 35/13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 044. La regulación de otros sectores mediante la Ley de Abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Alimentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Papel periódico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Servicios de televisión paga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Productos siderúrgicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Medicamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 045. La regulación mediante “acuerdos” de precios finales de venta al consumidor (“Precios Cuidados”) y el Régimen Informativo de Precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El programa “Precios Cuidados” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El “Régimen Informativo de Precios” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 046. El debate sobre la vigencia de la Ley de Abastecimiento reformada por el decreto 2284/91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El cambio de la doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El debate político sobre la vigencia de la Ley de Abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 047. Los problemas en la justificación de la competencia para ejercer las facultades delegadas por la Ley de Abastecimiento . . . . . 048. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 271 271 274 276 278 279 280 280 283 284 285 285 287 289 cApítulo vii lA regulAción sectoriAl pArA el AbAstecimiento y el rÉgimen de servicio pÚblico 049. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 050. Los marcos regulatorios de los servicios públicos: publificación de la actividad, tarifas y obligaciones de prestación e inversión . a) El servicio público como una forma de regulación para el abastecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Transporte y distribución de energía eléctrica. . . . . . . . . . . . . . c) Transporte y distribución de gas natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Abastecimiento de agua potable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Servicios públicos en materia de telecomunicaciones . . . . . . . . 1. Servicio básico telefónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Servicio de uso y acceso a redes de telecomunicación. . . . . . 051. Las regulaciones de las actividades de interés general: controles de precios y obligaciones de producción y abastecimiento. . . . a) Hidrocarburos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El régimen de la ley 17319 (1967) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La desregulación en los años ‘90. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Las regulaciones aisladas con motivo de la crisis de 2001. . 291 291 292 294 295 301 302 302 304 306 306 306 307 307 índice generAl 4. La ley 26741 (2012) de Autoabastecimiento de Hidrocarburos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La nueva regulación mediante el decreto 1277/12 . . . . . . . . 6. Otras regulaciones y reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gas licuado de petróleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Biocombustibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Servicios financieros y cambiarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Exportación e importación de mercaderías. . . . . . . . . . . . . . . . . f) Patentes y modelos de invención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Servicios de medicina prepaga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Drogas y medicamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Precursores químicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . j) Servicios de telecomunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . k) Servicios de comunicación audiovisual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l) Pasta celulosa y papel para diarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . m) Yerba mate y sus derivados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0052. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 307 308 311 311 314 316 318 318 319 320 321 322 324 326 327 327 pArte segundA lA regulAción pArA el AbAstecimiento, sus límites constitucionAles y lAs víAs procesAles de tutelA JudiciAl 053. Introducción general a la Parte Segunda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 cApítulo viii los principios constitucionAles AplicAbles A lA regulAción pArA el AbAstecimiento 054. 055. 056. 057. 058. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Enumeración de los principios constitucionales aplicables . . . . . . El principio de legalidad en la reglamentación de los derechos . . El principio de legalidad penal en la tipificación de los delitos . . El principio de legalidad en el cumplimiento de las exigencias de la LNPA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La noción de “acto administrativo” y la aplicabilidad de la LNPA a las regulaciones para el abastecimiento. . . . . . . . . . . . b) Los elementos esenciales del acto administrativo . . . . . . . . . . . 059. El principio de razonabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Naturaleza jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Contenido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 332 333 335 338 339 341 352 352 353 28 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento 1. 2. 3. 4. 5. 060. 061. 062. 063. Análisis de finalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Análisis de adecuación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Análisis de necesidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Análisis de proporcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Análisis de respeto al contenido esencial de los derechos regulados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La necesidad de utilizar una teoría económica para analizar la razonabilidad de las regulaciones económicas . . . . . . . . . . . . d) El alcance del control judicial de razonabilidad en materia económica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El principio de subsidiariedad en la regulación . . . . . . . . . . . . . . . El principio de la reparación integral de las privaciones legítimas e ilegítimas de derechos de propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Las distintas acciones procesales para obtener la reparación . b) Los alcances de la reparación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El principio de interpretación restrictiva de las regulaciones sobre el derecho de propiedad privada y libertad económica . . . . . . Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 354 354 356 356 357 359 366 367 367 369 373 374 cApítulo iX lA tutelA JudiciAl efectivA Ante lAs regulAciones pArA el AbAstecimiento y lAs víAs procesAles pArA su AnulAción, suspensión y repArAción de dAÑos 064. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 065. El derecho a la tutela judicial efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El derecho a la tutela judicial efectiva como el “derecho a la protección de los derechos materiales” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El derecho a la tutela administrativa efectiva . . . . . . . . . . . . . . c) El derecho a la tutela cautelar efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 066. Impugnación directa en sede judicial de las regulaciones para el abastecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La acción declarativa de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . b) La acción de amparo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 067. Impugnación previa en sede administrativa de las regulaciones para el abastecimiento establecidas mediante actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La impugnación previa en sede administrativa . . . . . . . . . . . . . 1. Impugnación de actos de alcance particular . . . . . . . . . . . . . 2. Impugnación de actos de alcance general . . . . . . . . . . . . . . . 3. El caso de las medidas dictadas en ejercicio de facultades delegadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La impugnación en sede judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 068. La suspensión cautelar de los efectos de las regulaciones para el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 378 378 380 381 383 383 384 386 387 388 389 391 393 394 índice generAl a) La suspensión de los efectos del acto en sede administrativa . b) La suspensión de los efectos del acto en sede judicial. . . . . . . . 1. Requisitos para su otorgamiento en el régimen general del CPCCN y la LNPA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Requisitos para su otorgamiento en el régimen especial de la ley 26854 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Competencia judicial y oportunidad para su dictado . . . . . . 069. El resarcimiento de los daños ocasionados por las regulaciones para el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La acción de responsabilidad por actividad ilícita . . . . . . . . . . . 1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Presupuestos de procedencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La acción de daños y perjuicios y la impugnación judicial del acto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La acción de responsabilidad por actividad lícita . . . . . . . . . . . 1. Fundamento constitucional y carácter expropiatorio . . . . . . 2. Presupuestos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Casuística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La acción por expropiación irregular por privación de las facultades de uso, goce y disposición (art. 51, incs. b y c, LE) . . . 1. Supuestos de procedencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La acción por expropiación irregular y la acción por daños y perjuicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Casuística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 070. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 396 397 397 401 403 405 405 405 406 407 408 408 409 411 412 412 413 414 415 cApítulo X lA regulAción pArA el AbAstecimiento en lA JurisprudenciA de lA corte supremA 071. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 072. Los ejes del debate sobre la regulación económica . . . . . . . . . . . . 073. El rechazo de la regulación económica. La concepción restringida del poder de policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Tutela de la moralidad pública: “Empresa Plaza de Toros” (1869) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Tutela de la salud pública: “Saladeristas de Barracas” (1887) c) Tutela de los intereses económicos: “Hileret y Rodríguez” (1904) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 074. La admisión de la regulación económica de emergencia . . . . . . . . a) Control de precios mediante congelamiento de alquileres: “Ercolano c/Lanteri de Renshaw” (1922). . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El voto de la mayoría. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La disidencia del juez Bermejo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 417 418 418 419 419 420 420 421 423 30 075. 076. 077. 078. 079. 080. trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento 3. Los límites del “holding” en “Horta c/Harguindeguy” (1922) y “Mango c/Traba” (1925) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Control de precios mediante reducción de intereses y moratoria hipotecaria: “Avico c/De la Pesa” (1934) . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El voto de la mayoría. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La disidencia del juez Repetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los límites del “holding” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La convalidación de las leyes y medidas de abastecimiento y control de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Características de las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Controles de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Congelamiento generalizado de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Precios máximos que impliquen vender a pérdida . . . . . . . . 3. Otras disposiciones en materia de controles de precios . . . . c) Expropiación de bienes de consumo en desabastecimiento . . . . Otras regulaciones económicas de emergencia sobre el abastecimiento y los precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La regulación económica de carácter permanente . . . . . . . . . . . . . La regulación económica sorpresiva mediante decretos de necesidad y urgencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Conversión forzosa de plazos fijos en bonos del Tesoro: “Peralta y otro c/Estado nacional” (1990) . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Restricción de disponibilidad de los depósitos bancarios y pesificación de las deudas en moneda extranjera: “Smith” (2002), “Provincia de San Luis c/Estado Nacional” (2003) y “Massa c/Poder Ejecutivo Nacional” (2006) . . . . . . . . . . . . . . . Síntesis y valoración final. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 424 425 426 427 427 427 430 430 431 432 433 433 435 435 436 436 437 439 pArte tercerA lA regulAción pArA el AbAstecimiento, sus consecuenciAs económicAs y su rAzonAbilidAd 081. Introducción general a la Parte Tercera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 cApítulo Xi el proceso de mercAdo y el sistemA de precios 082. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 083. La acción humana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Estructura interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El problema del conocimiento disperso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El problema de la escasez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 446 446 447 448 índice 084. 085. 086. 087. 088. generAl d) Los medios o “bienes” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Clasificación de los bienes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Valoración subjetiva de los bienes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Utilidad marginal y productividad marginal. . . . . . . . . . . . . El proceso de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La función empresarial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Surgimiento de los intercambios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El desajuste de expectativas y el rol coordinador de la función empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Carácter competitivo de la función empresarial . . . . . . . . . . . . e) El proceso de mercado como un orden espontáneo . . . . . . . . . . f) Proceso de mercado y eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Formación de los precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Dinámica del precio, la oferta y la demanda . . . . . . . . . . . . . . . 1. Relación “precio/oferta” y “precio/demanda” . . . . . . . . . . . . . 2. Relación “oferta/precio” y “demanda/precio” . . . . . . . . . . . . . c) Funciones de los precios en el proceso de mercado . . . . . . . . . . 1. Presupuestos necesarios para el cálculo económico . . . . . . . 2. Sustituto de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Incentivo para la función empresarial coordinadora. . . . . . . La intervención estatal en el proceso de mercado . . . . . . . . . . . . . Aclaración sobre el análisis que se realizará en los siguientes capítulos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 448 448 448 449 449 450 451 452 453 454 454 455 455 456 456 457 457 458 458 459 460 460 461 cApítulo Xii legitimidAd de lAs finAlidAdes de lA regulAción pArA el AbAstecimiento 089. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 090. La prevención y solución de ‘‘emergencias de abastecimiento’’ y ‘‘situaciones de desabastecimiento’’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 091. El control de la inflación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 092. La prevención y control de los monopolios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Las distintas formas de “monopolio” que pueden surgir en un contexto de libre competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Único oferente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Monopolio natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Monopolio del recurso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Precios de monopolio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Las dinámicas antimonopolistas del proceso de mercado . . . . . c) El monopolio legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 093. La prevención de conductas empresariales tendientes al desabastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La implementación de ciertos sistemas de comercialización. . . 463 465 466 469 469 470 470 472 472 473 474 475 475 32 094. 095. 096. 097. 098. trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento b) El acaparamiento y la especulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El agio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La defensa de la competencia. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La redistribución del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La utilización de la regulación para el abastecimiento cuando el desabastecimiento encuentra origen en la intervención estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La extracción de rentas por parte del gobierno y otros grupos de interés a través de la regulación para el abastecimiento . . . . . . . Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 478 478 478 479 480 484 cApítulo Xiii medidAs de control de precios 099. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Los controles de precios en general. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Noción conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Los controles de precios en el derecho argentino . . . . . . . . . . . . 1. Controles de precios generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Controles de precios sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Aclaración sobre los alcances del análisis que se efectúa en este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100. Las consecuencias económicas de los controles de precios . . . . . . a) Efectos económicos de los controles de precios máximos . . . . . 1. Efectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Efectos particulares en las emergencias de abastecimiento b) Efectos económicos de los controles de precios mínimos . . . . . . 1. Efectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Efectos particulares en las emergencias de abastecimiento 101. Imposibilidad de la fijación estatal de precios de mercado . . . . . . 102. Legitimidad de los medios, la cuestión del justo precio y el contenido esencial del derecho de propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Naturaleza jurídica del precio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Precios acordados libremente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Precios acordados aprovechando la necesidad del comprador. . 103. Control de razonabilidad de los controles de precios . . . . . . . . . . . a) Los controles de precios máximos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Falta de adecuación de las medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Falta de necesidad de las medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Falta de proporcionalidad de las medidas . . . . . . . . . . . . . . . 4. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Los controles de precios mínimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104. Medidas de esta naturaleza adoptadas en la práctica reciente . . 487 487 488 489 490 491 493 494 494 494 501 502 502 504 504 505 505 507 509 510 510 510 511 513 515 518 518 índice generAl 33 105. Medidas alternativas eficaces y menos restrictivas para lograr el único beneficio que los controles de precios máximos podrían producir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 522 106. Inconstitucionalidad de estas medidas cuando son adoptadas en ejercicio de facultades delegadas y subdelegadas. Remisión . . . . 524 107. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525 cApítulo Xiv medidAs de control de lA producción 108. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109. Obligaciones de información y registro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcance de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter reglamentario de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Medidas de esta naturaleza adoptadas en la práctica reciente 110. Regímenes de licencias comerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter expropiatorio de la medida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Medidas de esta naturaleza adoptadas en la práctica reciente . . 111. Intervención regulatoria de los factores de producción. El abastecimiento obligatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter expropiatorio de la medida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Medidas de esta naturaleza adoptadas en la práctica reciente 112. Intervención física de los factores de producción. Su ocupación temporánea y eventual expropiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter expropiatorio de la medida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Medidas de esta naturaleza adoptadas en la práctica reciente 113. Adquisición y eventual expropiación de los bienes de consumo en desabastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter expropiatorio de la medida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Inconstitucionalidad de una declaración amplísima de utilidad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114. Inconstitucionalidad de estas medidas cuando son adoptadas en ejercicio de facultades delegadas y subdelegadas. Remisión . . . . 115. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 528 528 529 529 530 532 532 533 534 535 536 536 538 539 541 546 546 546 547 548 548 548 550 551 551 552 553 34 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento cApítulo Xv medidAs fiscAles 116. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117. Exenciones impositivas y reducción de impuestos . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter tributario de la medida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118. Reducción de los aranceles de importación . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter tributario de la medida. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Análogas facultades de la Comisión de Comercio del Mercosur 119. Incremento de aranceles de exportación y restricción y prohibición de las exportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter tributario, reglamentario y eventualmente expropiatorio de las medidas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Límites impuestos por el derecho del Mercosur . . . . . . . . . . . . . d) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120. Subsidios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sentido y alcances de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Carácter reglamentario de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Control de razonabilidad de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Medidas de esta naturaleza adoptadas en la práctica reciente . 121. Inconstitucionalidad de estas medidas cuando son adoptadas en ejercicio de facultades delegadas y subdelegadas. Remisión . . . . 122. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557 557 557 558 559 560 560 560 561 561 562 562 564 565 570 571 571 571 572 575 578 579 pArte cuArtA lA regulAción pArA el AbAstecimiento y lA delegAción legislAtivA 123. Introducción general a la Parte Cuarta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581 cApítulo Xvi el rÉgimen constitucionAl de lA delegAción legislAtivA y su utilizAción pArA lA regulAción pArA el AbAstecimiento 124. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 583 125. La delegación legislativa en la Constitución y en la jurisprudencia de la Corte Suprema previa a la reforma de 1994 . . . . . . 584 índice 126. 127. 128. 129. generAl a) La Constitución de 1853-1860 y la jurisprudencia de la Corte Sua) prema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La reforma de 1994 y el artículo 76 de la Constitución . . . . . . Las competencias del Congreso y el carácter legislativo de la regulación para el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Las facultades para establecer medidas de control de precios y de la producción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La facultad para establecer regímenes de licencias comerciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Las facultades para establecer medidas fiscales y aduaneras . d) Las facultades delegadas en los poderes ejecutivos locales y las facultades para expropiar. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Síntesis. Naturaleza legislativa de las medidas de regulación para el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La delegación legislativa en el Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . a) El concepto de delegación legislativa y las exigencias impuestas por el artículo 76 de la Constitución nacional . . . . . . . . . . . b) Las “materias determinadas de administración o de emergencia pública” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Las “materias determinadas de administración” . . . . . . . . . 2. La “emergencia pública” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El “plazo fijado” para el ejercicio de las facultades que delega d) Las “bases de la delegación” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) La delegación en materia tributaria y la cuestión de la aplicabilidad de los límites materiales del artículo 99, inciso 3 . . . . . f) El control del Congreso a través de la Comisión Bicameral Permanente de los “decretos delegados” dictados por el Presidente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El problema de la disposición transitoria octava . . . . . . . . . . . . . . a) La finalidad de la disposición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Las sucesivas prórrogas del plazo fijado por el constituyente . c) El concepto de “legislación delegada preexistente” . . . . . . . . . . Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 584 586 588 589 590 592 594 594 595 595 596 597 598 599 600 602 604 609 611 612 613 618 cApítulo Xvii lA delegAción en entes y órgAnos distintos del presidente: lA delegAción de segundo grAdo y lA subdelegAción legislAtivA 130. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131. Definiciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Delegación legislativa de segundo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Subdelegación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Administración centralizada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621 623 624 624 625 36 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento d) Administración descentralizada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) La delegación legislativa y la delegación administrativa; su diferencia de régimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132. Estado de la cuestión sobre la constitucionalidad de la delegación de segundo grado y la subdelegación legislativa . . . . . . . . . . a) Tesis contrarias a la constitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. En la doctrina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. En la jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Tesis favorables a la constitucionalidad de la delegación de segundo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. En la doctrina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. En la jurisprudencia de la Corte Suprema previa a la reforma constitucional de 1994. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. En la jurisprudencia de la Corte Suprema posterior a la reforma constitucional de 1994. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Tesis favorables a la constitucionalidad de la subdelegación legislativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. En la doctrina y en la jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii. La simple autorización legal explícita para subdelegar iii. La autorización legal explícita, pero condicionada o limitada, para subdelegar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii. La remisión a la Comisión Bicameral Permanente . ii. La indicación del sujeto subdelegado y el alcance limitado de la subdelegación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. En la jurisprudencia de la Corte Suprema: sus distintas etapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii. Primera etapa: la simple autorización legal explícita . . iii . Segunda etapa: hacia una mayor habilitación de la subdelegación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii. Tercera etapa: limitación de la tesis de la segunda etapa y distinción entre subdelegación “administrativa” y “legislativa” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133. Necesidad de un nuevo enfoque metodológico sobre la cuestión . 134. Las facultades del Congreso para delegar directamente en órganos o entes distintos del Presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La facultad para delegar y las facultades implícitas del Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La delegación en órganos subordinados al Presidente . . . . . . . c) La delegación en entes descentralizados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Entes creados por ley, no sujetos a un control amplio por parte de la administración centralizada, y que cuentan con independencia técnica y funcional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625 626 628 628 628 630 632 633 633 635 639 641 641 641 641 643 643 643 644 645 647 649 653 655 655 656 658 659 índice generAl 2. Entes sujetos al control de oportunidad, mérito y conveniencia de sus decisiones por parte de la administración centralizada, o que carecen de una verdadera independencia técnica y funcional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Los alcances de la prohibición de la delegación “en el Poder Ejecutivo” desde la interpretación propuesta . . . . . . . . . . . . . . . e) Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135. La facultad del Congreso para autorizar a subdelegar una facultad delegada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 663 665 667 667 669 cApítulo Xviii lAs eXigenciAs de vAlidez de lAs normAs involucrAdAs en lA delegAción y lA subdelegAción legislAtivAs 137. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138. La norma delegante, dictada por el Congreso, y la eventual autorización a subdelegar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La autorización a subdelegar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139. La norma delegada-subdelegante, dictada por el destinatario de la delegación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La necesaria autorización válida para subdelegar. . . . . . . . . . . b) Los límites fijados por la norma delegante. . . . . . . . . . . . . . . . . c) El eventual refrendo por el Jefe de Gabinete y el control por la Comisión Bicameral Permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140. La norma subdelegada, dictada por el destinatario de la subdelegación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141. El control judicial del ejercicio de facultades delegadas y subdelegadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El control de legalidad: los elementos reglados del acto y las exigencias de validez de las normas delegadas y subdelegadas b) El control de razonabilidad y el problema del déficit democrático. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673 674 674 676 677 677 678 679 680 682 682 684 687 689 pArte QuintA problemÁticAs específicAs de lA ley 20680 de AbAstecimiento reformAdA por lA ley 26991 (2014) 144. Introducción general a la Parte Quinta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691 38 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento cApítulo XiX el rÉgimen de delegAción legislAtivA 145. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146. Carácter legislativo de las facultades delegadas . . . . . . . . . . . . . . 147. Autoridades de aplicación a nivel nacional. La delegación y subdelegación de facultades legislativas de los artículos 2°, 3 y 27 de la LA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) La Secretaría de Comercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Particularidades del mecanismo de subdelegación . . . . . . . . 2. Validez de la subdelegación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) La Comisión de Planeamiento y Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas . . . . . . . . . c) Los poderes ejecutivos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148. Condiciones de ejercicio de las facultades legislativas delegadas por los artículos 2° y 3°. El acto de regulación del infractor . . . . a) El mecanismo de delegación implementado por la ley 26991. . b) El acto de verificación de la existencia de posición dominante 1. Análisis general y condiciones de validez . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vías de impugnación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) El acto de verificación de la existencia de infracción. . . . . . . . . 1. Análisis general y condiciones de validez . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vías de impugnación. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) El acto de sanción de la infracción. Remisión . . . . . . . . . . . . . . e) El acto de regulación del infractor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Análisis general y condiciones de validez . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vías de impugnación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149. Condiciones de ejercicio de las facultades legislativas delegadas por el artículo 27. El acto de regulación en situaciones de desabastecimiento o escasez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Análisis general y condiciones de validez . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vías de impugnación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150. Problemáticas de la regulación asimétrica creada por la exclusión de las MIPyMEs del alcance de la LA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151. Inconstitucionalidad de la delegación legislativa . . . . . . . . . . . . . . 152. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 693 694 696 967 697 698 700 701 704 704 708 708 711 712 713 715 715 715 715 723 725 726 729 730 732 735 cApítulo XX el rÉgimen infrAccionAl 153. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154. El bien jurídico protegido y el presupuesto de la “existencia de posición dominante” para la configuración de infracciones a la LA. . 155. Infracciones primarias vinculadas con los precios . . . . . . . . . . . . . a) Fijación de precios injustificados o artificiales u obtención de ganancias abusivas (art. 4°, inc. a, LA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 739 740 743 744 índice 156. 157. 158. 159. 160. generAl 1. Precios injustificados o artificiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ganancias abusivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Revaluación de existencias no autorizada (art. 4°, inc. b, LA) . Infracciones primarias vinculadas con la producción . . . . . . . . . . a) Acaparamientos y formación de existencias superiores a las necesarias (art. 4°, inc. c, LA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Intermediación innecesaria (art. 4°, inc. d, LA) . . . . . . . . . . . . . c) Actos tendientes a generar escasez (art. 4°, inc. e, LA) . . . . . . . d) Restricción injustificada del abastecimiento (art. 4°, inc. f, LA) . . e) Desviación injustificada del abastecimiento (art. 4°, inc. g, LA) . . Infracciones secundarias por incumplimiento de regulaciones para el abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Enumeración y consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Negativa de venta o discontinuación en la producción de bienes o servicios con precios regulados o márgenes de utilidad fijados (art. 4°, inc. h, LA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La infracción prevista en la LA original (1974) . . . . . . . . . . 2. La infracción luego de la ley 26991 (2014) . . . . . . . . . . . . . . c) Infracción residual por todo incumplimiento de otra medida de regulación para el abastecimiento adoptada en ejercicio de las facultades delegadas (art. 4°, inc. j, LA). . . . . . . . . . . . . . Infracción autónoma por obstrucción o dificultamiento de la aplicación de la LA (art. 9°, LA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las sanciones aplicables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Multa (art. 5°, inc. a, LA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Clausura del establecimiento (art. 5°, inc. b, LA). . . . . . . . . . . . c) Inhabilitación crediticia (art. 5°, inc. c, LA) . . . . . . . . . . . . . . . . d) Decomiso (art. 5°, inc. d, LA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Inhabilitación para ejercer el comercio y la función pública (art. 5°, inc. e, LA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Suspensión del registro de proveedores (art. 5°, inc. f, LA) . . . . g) Pérdida de derechos y beneficios especiales (art. 5°, inc. g, LA) h) Pérdida de la personería jurídica (art. 8°, LA). . . . . . . . . . . . . . i) Sanciones derogadas por la ley 26991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Arresto y prisión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Suspensión del uso de patentes y marcas . . . . . . . . . . . . . . . El procedimiento administrativo y judicial de imposición e impugnación de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Procedimientos de imposición e impugnación de sanciones. Remisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Procedimiento de verificación y sanción en sede administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Procedimiento de impugnación en sede judicial . . . . . . . . . . 3. Procedimiento excepcional de sanción en sede judicial . . . . b) Facultades de la autoridad de aplicación durante el procedimiento administrativo sancionatorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 744 747 749 750 751 753 755 756 757 758 758 761 761 762 764 765 766 767 767 768 768 769 769 769 770 770 770 771 772 772 772 775 776 776 40 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento 1. Requerimiento de la fuerza pública, inspecciones y secuestros de documentación comercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Clausura preventiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Detención preventiva (derogada por ley 26991) . . . . . . . . . . c) Interposición y efectos del recurso judicial directo. . . . . . . . . . . 1. Pago de la multa de forma obligatoriamente previa a la interposición del recurso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Efecto meramente devolutivo de la apelación contra la sanción de clausura (derogado por ley 26991) . . . . . . . . . . . . . . d) Alcances del control judicial en el recurso directo . . . . . . . . . . . 161. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 777 778 779 780 780 782 783 785 ApÉndice problemÁticAs específicAs de lA ley de AbAstecimiento reformAdA por el decreto 2284/91 162. Introducción general al Apéndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 791 cApítulo XXi lA vigenciA de lAs fAcultAdes delegAdAs por lA ley de AbAstecimiento reformAdA por el decreto 2284/91 163. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164. Estado de la cuestión sobre la vigencia de la delegación en el contexto normativo previo a la sanción de la ley 26991 . . . . . . . . . . . a) Tesis de la continuidad de la suspensión por la inconstitucionalidad del decreto 722/99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Tesis de la continuidad de la suspensión por la extinción de los efectos del decreto 722/99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Tesis de la vigencia por el restablecimiento permanente dispuesto por el decreto 722/99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165. La delegación original de la Ley de Abastecimiento: ¿transitoria o permanente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) El sentido literal de la delegación y el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Los debates en el Congreso en torno a la permanencia o temporalidad de la delegación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La interpretación de la Corte Suprema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. “Verónica S.R.L.” (1988) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A.” (1988) . . . . . . . . . . . . . . . . d) Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166. El decreto 2284/91 y la reforma de la delegación original . . . . . . 793 795 795 797 798 799 800 801 804 805 807 810 810 índice generAl a) Contenido y fundamentos del decreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sentido y alcances de la reforma realizada por el decreto . . . . c) El nuevo mecanismo de delegación establecido por el decreto: la declaración legislativa de emergencia de abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La emergencia de abastecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La declaración por el Congreso y el caso de los decretos de necesidad y urgencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Prácticas normativas y jurisprudenciales coincidentes con la interpretación propuesta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Antecedentes de este mecanismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Similitudes con la ley 16454 (1964) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Similitudes con la ley 26509 (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167. El decreto 722/99: habilitación del ejercicio de las facultades para una situación concreta y determinada . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Contenido y fundamentos del decreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Inconstitucionalidad del decreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168. Efectos del restablecimiento permanente de la Ley de Abastecimiento por la ley 26991 (2014). Relevancia actual de la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 811 814 817 817 819 821 824 826 828 829 831 831 832 833 834 cApítulo XXii LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS FACULTADES DELEGADAS POR LA LEY DE ABASTECIMIENTO REFORMADA POR EL DECRETO 2284/91 170. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171. Estado de la cuestión sobre la constitucionalidad de la delegación en el contexto normativo previo a la sanción de la ley 26991 . . . . a) Las “materias determinadas de administración o de emergencia pública” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El “plazo fijado” para el ejercicio de las facultades que delega c) Las “bases de la delegación”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) La jurisprudencia de la Corte Suprema sobre la cuestión . . . . 1. Antes de la reforma de 1994. Remisión. . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Después de la reforma de 1994. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) La jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172. La Ley de Abastecimiento reformada por el decreto 2284/91 y las exigencias constitucionales para la delegación legislativa . . . a) Situación de emergencia pública de abastecimiento . . . . . . . . . b) Plazo fijado de modo expreso y determinado en la declaración de emergencia de abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 837 839 839 840 841 842 842 844 846 849 850 851 852 42 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento c) Delegación realizada para atender una emergencia de abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173. Inaplicabilidad de la disposición transitoria octava a la Ley de Abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174. La finalidad admisible en el ejercicio de las facultades delegadas por la Ley de Abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 852 853 854 856 857 cApítulo XXiii LA VIGENCIA Y CONSTITUCIONALIDAD DE LA FACULTAD NO SUSPENDIDA POR EL DECRETO 2284/91: EL INCISO C DEL ARTÍCULO 2° 176. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177. La utilización del inciso c por la Secretaría de Comercio Interior a) Subsidios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Precios máximos y márgenes de utilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Obligaciones de abastecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178. La jurisprudencia sobre la utilización del inciso c . . . . . . . . . . . . . a) Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) El caso de la resolución SCI 25/06 y la decisión de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico que admitió la utilización amplia del inciso c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179. Análisis del inciso c y de la constitucionalidad de las medidas adoptadas en su ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Posibles interpretaciones del inciso c . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Consecuencias de las distintas interpretaciones . . . . . . . . . . . . 1. ¿Una amplia facultad legislativa? Inconstitucionalidad del inciso c y de las resoluciones de la SCI . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿Una facultad reglamentaria? Inconstitucionalidad de las resoluciones de la SCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ¿Una facultad legislativa residual? Inconstitucionalidad de las resoluciones de la SCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180. Conclusiones de este capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 861 862 862 863 868 870 870 p o s l o g o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 883 bibliogrAfíA........................................... 893 871 874 875 876 876 878 879 880 J u r i s p r u d e n c i A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 919 a) Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación . . . . 919 b) Sentencias de los Tribunales de la Justcia Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal . . . . . . . . . . . . . . 926 índice generAl 1. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sentencias de otros tribunales nacionales y provinciales . . . . . 1. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico . . 3. Otras Cámaras Federales de Apelaciones . . . . . . . . . . . . . . . 4. Juzgados federales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Juzgados provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Decisiones de tribunales internacionales y extranjeros . . . . . . 1. Corte Interamericana de Derechos Humanos . . . . . . . . . . . . 2. Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur . . . . . . . . . . 3. Suprema Corte de los Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación. . . . . . . índice de legislAción citAdA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Leyes y decretos. Leyes del Gobierno Nacional . . . . . . . . . . . . . 1. Antecedentes remotos de las leyes de abastecimiento y control de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Leyes de abastecimiento y control de precios . . . . . . . . . . . . 3. Regulaciones generales del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Regulación de servicios públicos y actividades de interés general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Delegación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Emergencia económica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Organización administrativa y judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Decretos del Gobierno Nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Resoluciones de la Secretaría de Comercio Interior y de los órganos que la precedieron. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Período 1974-1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Período 1980-1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Período 1991-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Período 2000-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Período 2010-actualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Resoluciones de otros órganos o entes nacionales . . . . . . . . . . . 1. Jefe de Gabinete de Ministros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ministerio de Economía y órganos relacionados . . . . . . . . . . 3. Secretaría de Energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Secretaría de Comunicaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Comisión de Planeamiento y Coordinación Estratégica . . . . del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas . . . . . . 6. Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario. . . . . . 7. Administración Federal de Ingresos Públicos . . . . . . . . . . . . 43 926 929 930 930 930 931 931 932 932 932 932 932 933 935 935 935 935 936 937 938 939 939 940 942 942 942 943 943 943 944 944 944 944 944 945 945 945 945 44 trAtAdo de lA regulAción pArA el AbAstecimiento 8. Otros entes u órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Normas provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Proyectos de ley, resolución o comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Senado de la Nación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Cámara de Diputados de la Nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 945 945 945 945 946 ABREVIATURAS UTILIZADAS BCRA CADH Corte IDH CC CNACAF CNAPE CNACCF CNDC CP CPCCN LA LCT LDC LDCons. LNPA RLNPA SCI TNDC Banco Central de la República Argentina. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Código Civil. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. Comisión Nacional de Defensa de la Competencia. Código Penal. Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Ley 20680 (1974) de Abastecimiento. Ley 20744 (1974) de Contrato de Trabajo. Ley 25156 (1999) de Defensa de la Competencia. Ley 24240 (1993) de Defensa del Consumidor. Ley 19549 (1972) de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72, reglamentario de la LNPA. Secretaría de Comercio Interior. Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia. INTRODUCCIÓN En uno de sus viajes a París, el gran pensador Frédéric bAstiAt (1801-1850) se maravillaba de que hubiera allí millones de seres humanos que, de no poder acceder diariamente a provisiones de todo tipo, morirían en cuestión de días1. Lo que más le sorprendía era que no existiera ningún planificador central responsable por ese abastecimiento, sino que éste ocurriera espontáneamente. “¿Cómo es que cada día se asegura traer a este gigante mercado justo lo que es necesario, ni más ni menos?”2, se preguntaba. Pero inmediatamente se respondía: son los libres intercambios, guiados por el propio interés, los que constituyen el “secreto poder que gobierna la sorprendente regularidad de tan complicados movimientos, una regularidad en la que todos tienen una fe implícita, aunque su prosperidad y su misma vida dependa de ella”3. Esta idea económica fundamental –de que el propio interés de las personas, reflejado en los intercambios voluntarios de derechos de propiedad, es lo que garantiza el abastecimiento de los bienes a toda la sociedad– ya había sido enunciada por el escocés Adam sMith (1723-1790) en su famosa frase: “no es de la benevolencia del carnicero, del cervecero, o del panadero que esperamos nuestra cena, sino de su propio interés”4. El reconocimiento de este fenómeno de la libre cooperación social, unido a una mayor conciencia de la libertad y dignidad individual, fue lo que llevó a que el constitucionalismo moderno consagrara una amplia protección de los derechos de propiedad y las libertades económicas. Fue 1 Cfr. bAstiAt, Frédéric, Sophismes Economiques [1854], Libro I, cap. 18, pár. 12; en castellano: Sofismas económicos, Primera Serie, Imprenta de Manuel Galiano, Madrid, 1859; en inglés: Economic Sophisms, publicado en bAstiAt, Frédéric, The Bastiat Collection, vol. I, Ludwig von Mises Institute, Auburn, 2007, cap. VI. La traducción es propia. 2 Ibídem. La traducción es propia. 3 Ibídem. La traducción es propia. 4 sMith, Adam, An Inquiry into the Nature and Causes of The Wealth of Nations [1776], Methuen & Co., Londres, 1904 (disponible online en http://www.econlib.org/ library/Smith/smWN.html), Libro I, cap. 2, pár. 2. La traducción es propia. 48 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento también aquella la filosofía que inspiró la Constitución nacional de 1853 y permitió que esta fuese un instrumento jurídico excepcional para la consolidación y prosperidad del país. En efecto, teniendo como fin “promover el bienestar general” y “asegurar los beneficios de la libertad”5, la Constitución otorgó una amplísima protección a las libertades económicas y las distintas formas de propiedad, a la vez que prohibió a los gobiernos intervenir en acciones que no ofendieran el orden, la moral pública y los derechos de terceros6. Y los beneficios de esas libertades no se harían esperar: en cuestión de décadas, la República Argentina pasaría a ser uno de los países con mayor riqueza por habitante del mundo7. Sin embargo, iniciado el siglo xx surgirían en el mundo diversas doctrinas políticas que diferían de la adoptada por nuestra Constitución. Comunismos, fascismos, nazismos y otras variaciones del socialismo se proponían en distintos países como formas de lograr una mayor riqueza y su justa distribución social. Y ello siempre con una nota común: que las decisiones económicas de las personas, especialmente aquellas relacionadas con la producción, el ahorro y la inversión, fuesen tomadas coercitivamente por órganos estatales centralizados. La Primera Guerra Mundial y la depresión de la década de los años 30, esta última fomentada por las manipulaciones estatales en el mercado monetario y financiero, darían un motivo adicional para que los gobiernos empezaran, con mayor o menor intensidad, a intervenir en la toma de decisiones económicas, estableciendo nuevas y mayores regulaciones económicas. La República Argentina no sería ajena a esta tendencia, y ya con motivo de la Primera Guerra Mundial empezarían a establecerse controles sobre los precios y la producción. Estos se verían consolidados en los años 30 y serían luego convalidados por la Corte Suprema, siguiendo a su par estadounidense. Surgiría así, entre muchas otras formas de intervención estatal, la “regulación para el abastecimiento”: regulaciones de los precios y la producción de actividades económicas privadas, con el fin de garantizar que la población acceda a determinados bienes 5 Preámbulo de la Constitución nacional. Cfr. arts. 14, 17, 19 y 28, Const. nac. 7 Cfr., entre otros, Cortés Conde, Roberto, La economía política de la Argentina en el siglo XX, Edhasa, Buenos Aires, 2007, capítulo 1; goedder, Carlos, “Una perspectiva económica liberal de largo plazo: Argentina entre 1853 y 2000”, en lAzzAri, Gustavo, y siMonettA, Martín (ed.), Políticas liberales exitosas. Soluciones pensando en la gente, Fundación Atlas, Relial y Fundación Friedrich Naumann, Buenos Aires, 2005, ps. 111-133, y citas allí realizadas; hornberger, Jacob, “Classical liberalism in Argentina: A lesson for the World”, Freedom Daily, Julio de 1994, disponible online en http://www.fff.org/freedom/0794a.asp; gArCíA hAMilton, José Ignacio, Por qué crecen los países, Sudamericana, Buenos Aires, 2006; e “Historical reflections on the splendor and decline of Argentina”, Cato Journal, Vol. 25, No. 3 (Otoño 2005); gAllo, Ezequiel, “Liberalismo y crecimiento económico y social: Argentina (1880-1910)”, RIIM, No. 49, Octubre 2008, ps. 233-243. 6 introduCCión 49 y servicios considerados esenciales a un precio o margen de precios que se estima “razonable”. Con el paso del tiempo, las regulaciones se ampliarían e intensificarían, y las emergencias económicas serían cada vez más frecuentes y prolongadas. Así, en 1939 y con motivo de la segunda guerra mundial, el Congreso sancionaría la ley de emergencia 12591, que fue la primera ley “de abastecimiento y control de precios”. Mediante ella, el Poder Ejecutivo recibiría una amplísima delegación de facultades legislativas que lo habilitaría para regular prácticamente todas las actividades económicas del país. A su vez, el Poder Ejecutivo subdelegaría esas facultades en sus órganos subordinados. Ese sería el esquema destinado a perdurar durante todo el siglo xx, ampliado y profundizado con el paso de cada lustro. En efecto, luego de aquella primera ley de fines de los años 30, una abundante serie de leyes y decretos-leyes se sustituirían unos a otros con la misma finalidad de intervención, y siempre bajo el manto explícito o implícito de una emergencia económica perenne. Por eso, la ley 20680 (1974) de Abastecimiento (LA) no fue sino la reiteración de un régimen de regulación y delegación que, pese a haberse concebido en la emergencia, para entonces tenía casi cuarenta años de antigüedad. La LA ha sobrevivido a todo. Nacida hacia el final de la tercera presidencia de Perón, pasó casi intacta por la dictadura militar, la restauración de la democracia, la reforma del Estado, las políticas “neoliberales” y la reforma constitucional de 1994. Es cierto que en 1991 se insinuó la posibilidad de su abandono –al suspenderse el ejercicio de las facultades delegadas–, pero años después el mismo gobierno reelecto las volvería a ejercer. Más aún, desde la crisis de 2001 –pero fundamentalmente a partir de 2006– se fueron ejerciendo con mayores bríos las facultades delegadas por la LA, a la vez que se establecieron legislativa y reglamentariamente muchas otras regulaciones sectoriales de actividades de “interés público” –combustibles, bancos, telecomunicaciones, medios de comunicación audiovisual, papel de diarios, medicamentos, alimentos, sólo por nombrar algunas–. Se trató de un proceso paulatino y constante de erosión de las libertades y derechos constitucionales que tuvo su punto cúlmine cuando, en 2014, la ley 26991 reformó y restableció de modo permanente el pleno ejercicio de las facultades de la LA, desvinculándolo completamente de toda situación de emergencia. Con lo expuesto se busca destacar que, desde hace más de 75 años, la mayor parte de la vida económica de los habitantes del país se encuentra en manos de los gobiernos y depende en general de funcionarios que habitualmente toman sus decisiones en la intimidad de un despacho oficial, sin procedimientos públicos previos. Aquéllos autorizan o prohíben transacciones, fijan precios, establecen las cantidades a producir en una determinada empresa o actividad, obligan a los particulares a vender mercadería a pérdida y, de lo contrario, cierran sus establecimientos, o disponen que su explotación se realice a manos del propio gobierno, 50 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento o bien los multan, les decomisan las mercaderías, o incluso solicitan su arresto o prisión. Es así como, valiéndose del sistema de regulación para el abastecimiento decantado y consolidado durante los últimos 75 años, los gobiernos han pretendido promover el “bienestar general” y asegurar los “beneficios de la libertad” de los que habla el Preámbulo de la Constitución nacional. *** Desde una perspectiva económico-política, estos autores entienden que la regulación para el abastecimiento, al menos en su enorme mayoría, no es necesaria. La descentralización de toma de decisiones que implica el libre proceso de mercado –en la medida en que sea verdaderamente libre– es lo que garantiza la mejor economización de los recursos escasos y, por ende, la mayor satisfacción de las necesidades de los consumidores. Parafraseando a bAstiAt, cada día en la República Argentina hay más de 40 millones de personas que morirían de hambre e inanición si no se alimentasen con las provisiones de todo tipo que se ofrecen en el país; que perderían sus trabajos si no tuviesen los vehículos, transportes y combustibles necesarios para movilizarse; que no se informarían de nada de lo que ocurre en su ciudad y en el mundo si no pudiesen acceder diariamente a los distintos medios físicos y virtuales de información y comunicación que hoy existen; que no podrían vivir si no hubiera una infinidad de personas produciendo libremente y en su propio interés los bienes necesarios para ello . . ., y todo sin que deba existir un planificador central que fije los precios y dirija la producción de todas las actividades productivas del país. No es necesario que ningún funcionario estatal se encargue de planificar y ordenar cómo, dónde, cuándo y por quién sembrar y cosechar el trigo, moler la harina, llenar las heladeras y las góndolas de los supermercados, y que todo sea rentable para reincentivar su realización y beneficiar a los consumidores. Es la infinidad de las personas actuando individualmente en su propio interés, y al mismo tiempo espontáneamente organizadas, lo que logra eso que parece un milagro. Y cuando se quieren modificar dichas conductas coactivamente para hacerlas “más eficientes” o “más justas”, recurriendo para ello a la “regulación para el abastecimiento”, solo se logra distorsionar y obstaculizar ese proceso, provocando así aquello que se quería evitar. Por eso, entendemos que no es necesaria una regulación para el abastecimiento, sino una desregulación o, mejor dicho, una liberación para el abastecimiento, fundamentalmente en aquellas actividades privadas libres que no fueron convertidas en servicio público mediante la publicatio. Y es que, sin perjuicio de admitir un rol necesario de los gobiernos locales para garantizar el acceso a ciertos bienes y servicios básicos en donde el mercado no llegue o para quienes no puedan participar de él, introduCCión 51 hay que liberar los precios, que cuando son libremente concertados constituyen el principal y más delicado indicador económico; liberar la energía productiva de la sociedad y la creatividad de los emprendedores; liberar la toma de decisiones de los consumidores sobre qué es lo que prefieren que se produzca en el país. La regulación para el abastecimiento, cuando involucra actividades privadas libres no sujetas a publicatio, más que asegurar el abastecimiento, en el corto y largo plazo no hace más que desabastecer. Más aún, generalmente ha buscado, en realidad, atenuar o retrasar los efectos de las políticas inflacionarias o del establecimiento de monopolios legales sobre actividades comerciales. Ante la suba de precios ocasionadas por dichas políticas –en la primera, por la reducción del poder adquisitivo de la moneda; en la segunda, por el surgimiento de precios de monopolio ante las protecciones legales–, se fijan inicialmente controles de precios, que desincentivan la producción y aumentan el desabastecimiento. Ante ello, se avanza controlando los precios de otros productos y bienes de producción, y luego se controlan sus distintas etapas de producción. Ello conduce, tarde o temprano, pero inevitablemente, a una mayor desinversión, con la consecuente disminución en la producción de las actividades intervenidas y el subsiguiente encarecimiento de esos bienes. Y si tales políticas continúan pese a todo, llega el momento en que al gobierno no le queda más remedio que expropiar los bienes necesarios para satisfacer la producción y la demanda a los precios que estima “razonables”. La alternativa frente a la decisión de acentuar las restricciones es, en cambio, dejar sin efecto dichos controles; pero ello, al poner en evidencia las distorsiones generadas por las restricciones previas, tiene un costo político que cada vez es más alto y cuyo pago siempre se intenta postergar. Lo peor de todo es que esa creciente limitación de las libertades económicas y los derechos de propiedad lleva también a la limitación de otras libertades civiles y políticas, por ser ello funcional para postergar el colapso económico. Como se ha destacado con acierto, el conjunto de derechos y libertades que garantiza la Constitución constituye un haz indivisible, por lo que la afectación de los derechos de propiedad y la libertad económica acarrea la de otros derechos civiles y políticos8. Aparecen así los regímenes cada vez más amplios de información y registro sobre datos privados; los controles de capitales; las restricciones cambiarias que en un contexto inflacionario impiden el ahorro, la inversión y la entrada y salida del país; las restricciones a la publicación de los precios y de los índices de precios al consumidor; las restricciones a la libertad de expresión; las restricciones a las garantías procesales para defenderse contra tales regulaciones; las restricciones a las libertades de asociación; e 8 Cfr. sAnz, Pablo, Regulación económica y sistema político positivo, Fundación Concordia, Buenos Aires, 1990, p. 72. 52 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento incluso las restricciones a la libertad física con penas de arresto o prisión ante los inevitables incumplimientos de tales regulaciones. En suma, la intervención estatal en los precios y la producción se realiza siempre sobre una pendiente resbaladiza. Siempre se necesita una nueva restricción para paliar las distorsiones ocasionadas por la anterior, lo que supone una mayor intervención e intensifica los efectos negativos de las distorsiones previas. Por eso es que no es necesaria esta clase de regulación. Cuando existe una verdadera protección de los derechos de propiedad y las libertades económicas, en ausencia de privilegios y monopolios legales, no es necesaria la regulación para el abastecimiento, y su establecimiento genera los efectos contrarios a los buscados, socavando poco a poco, pero cada vez más intensamente, los derechos y libertades que garantiza la Constitución nacional. *** Como se podrá advertir, la regulación para el abastecimiento suscita diversas problemáticas económicas, políticas y sociales. Sin embargo, también plantea dificultades jurídicas. Aun cuando se piense que estas regulaciones son innecesarias e inadecuadas para lograr los fines que se pretenden alcanzar con su adopción, lo cierto es que ellas se vienen aplicando hace más de 75 años. Esto es un dato inexorable que la doctrina jurídica no puede obviar. Aun cuando se recomiende, desde una perspectiva económico-política, la derogación de la regulación para el abastecimiento, es necesario también estudiarla desde una perspectiva fundamentalmente jurídica. Ese es el objeto de este libro: analizar integralmente, desde el derecho constitucional, administrativo y procesal, el fenómeno de la regulación para el abastecimiento. La regulación para el abastecimiento suscita, en efecto, cuestiones jurídicas de todo tipo que buscan ser abordadas por esta obra. Primero, desde una perspectiva de dogmática jurídica, se nos plantea qué es la “regulación para el abastecimiento” y cuáles son sus características esenciales. Asimismo, es preciso tener en cuenta las implicancias del derecho de propiedad privada y libertad económica, que es el objeto de dicha regulación. Para ello, la Parte Preliminar del libro define al “derecho de propiedad privada y libertad económica” y a la “regulación para el abastecimiento”, explicando sus características esenciales y relaciones mutuas. Segundo, con base en dichos fundamentos, resulta luego necesario analizar en qué regímenes normativos específicos, y de qué manera, existe y ha existido la regulación para el abastecimiento. A esto se dedica la Parte Primera del libro: a explicar la evolución histórica de la regulación para el abastecimiento, y en particular de la LA, y a reseñar los distintos regímenes en que actualmente se utiliza esta especie de regulación en el derecho argentino. introduCCión 53 Tercero, pasando al análisis constitucional, surge la cuestión de qué principios constitucionales son aplicables para limitar y controlar a las autoridades públicas en el establecimiento de esta clase de regulaciones. La Parte Segunda del libro, en este sentido, estudia y expone cuáles son esos principios sustantivos y adjetivos, analizando también qué vías procesales –fundadas en el derecho a la tutela judicial efectiva– le asisten al particular afectado por una medida de regulación para el abastecimiento, y cuál ha sido la recepción de estos principios por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con especial referencia al principio de razonabilidad. Cuarto, continuando con el análisis constitucional sustancial, se presenta el problema de cuáles son los efectos económicos de las medidas de regulación para el abastecimiento, lo que constituye un dato imprescindible para determinar si son regulaciones razonables del derecho de propiedad privada y libertad económica. Dichas medidas persiguen distintas finalidades y tienen distintos efectos económicos, pero es una exigencia constitucional que éstos sean adecuados, necesarios y proporcionales para el logro de las finalidades que pretenden conseguir –siempre, claro está, que sean legítimas–. A este análisis económico-jurídico se dedica la Parte Tercera del libro: a estudiar las consecuencias económicas y la eventual razonabilidad o irrazonabilidad de las medidas características de la regulación para el abastecimiento, esto es, los controles de precios, los controles de la producción y las medidas fiscales o aduaneras adoptadas para garantizar el abastecimiento. Quinto, pasando a los aspectos de validez formal de la regulación para el abastecimiento, queda pendiente la cuestión de cuáles son los límites que tiene el Congreso para delegar sus facultades de regulación en el Presidente o en sus órganos subordinados o los entes descentralizados, así como también para autorizar su subdelegación. La gran mayoría de las medidas de regulación para el abastecimiento no han sido establecidas por el Congreso directamente, sino por órganos o entes distintos del Presidente en ejercicio de facultades legislativas delegadas o subdelegadas. Ello plantea una cuestión fundamental frente a la separación de poderes y el principio de legalidad en la regulación de los derechos, y en esto se enfoca la Parte Cuarta de esta obra: en estudiar cuál es el régimen constitucional aplicable a la delegación y subdelegación, a favor del Presidente y sus órganos subordinados o entes descentralizados, de facultades legislativas para establecer medidas de regulación para el abastecimiento. Sexto, la propia LA, paradigma actual de la regulación para el abastecimiento, presenta a su vez diversas problemáticas constitucionales, administrativas y procesales específicas que surgieron luego de la reforma recientemente dispuesta por la ley 26991 (2014). En esto se centra la Parte Quinta del libro: en estudiar cuáles son las condiciones de ejercicio de las facultades legislativas delegadas por la LA, y en analizar la cons- 54 trAtAdo de lA regulACión pArA el AbAsteCiMiento titucionalidad de dicha delegación, así como también la de su régimen infraccional –tanto sustantivo como procesal–. Y séptimo, en el Apéndice se estudian las cuestiones relativas a la vigencia y constitucionalidad de la delegación realizada por la LA reformada por el decreto 2284/91, que se tornaron relativamente abstractas luego de la reforma por la ley 26991 (2014). Sin embargo, creemos que su inclusión se justifica pues, a pesar de ello, continúan manteniendo relevancia doctrinal e incluso práctica –esto último, tanto por la eventual vigencia de regulaciones dictadas con anterioridad a la ley 26991, como por la existencia impugnaciones administrativas y judiciales que se encontraban en trámite antes de la sanción de esta última norma, así como también de sanciones impuestas por incumplimientos previos–. Con todo este desarrollo, solo habremos pretendido otorgar elementos para el análisis de validez e impugnación de las medidas de regulación para el abastecimiento, fundándonos para ello en los principios y normas constitucionales, administrativas y procesales. *** En sus Bases, el genial y profético Juan B. Alberdi, exhortando a adecuar la legislación preexistente a la Constitución que se aprobaría en 1853, señaló que era imperioso que “el derecho administrativo no sea un medio falaz de eliminar o escamotear las libertades y garantías constitucionales”9. Con esa esperanza es que ahora presentamos este libro. 9 Alberdi, Juan B., Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, cap. XVI. pArte preliMinAr FUNDAMENTOS § 1. Introducción general a la Parte Preliminar. — En esta Parte Preliminar, denominada “Fundamentos”, se realiza una primera aproximación fenomenológica y conceptual a la regulación para el abastecimiento, sentando así las bases que, a lo largo del resto de esta obra, permitirán analizar su situación actual en el derecho argentino y las distintas problemáticas constitucionales, administrativas y procesales que aquella plantea. En tal sentido, en el capítulo I se exponen el concepto, fundamentos e implicancias del derecho constitucional de propiedad privada y libertad económica, que es el objeto de la regulación para el abastecimiento, y en el capítulo II se ofrece una noción conceptual de la regulación para el abastecimiento, señalando sus características y regímenes específicos, y diferenciándola de las regulaciones generales del mercado.