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- 1Dados de Araujo (2001).
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- 2) Acriaçâo denovos municipios O processo de descentralizaçâo polÃtica vivenciado pelo Brasil a partir de 1984 caracterizou-se pela redistribuiçâo de poder do Govemo para a sociedade civil, da Uniâo para Estados e Municipios, do Executivo para o Legislativo e Judiciário. Paralelamente, ocorreu o processo de descentralizaçâo fiscal anteriormente resumido, com redistribuiçâo dos recursos postos à disposiçâo dos estados e municipios que aumentaram relativamente aos recursos disponÃveis para a Uniâo.
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- 2) Evoluçâo da Populaçâo do Estado, por regiäo geográfica Entre 1996 e 2000, a populaçâo residente no Estado do Rio de Janeiro cresceu 7% passando de 13 milhôes para 14,4 milhöes de pessoas, um crescimento ligeiramente inferior ao registrado no mesmo perÃodo para a populaçâo brasileira que evoluiu de 157 milhôes para 170 milhôes de pessoas: 8%.
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- 2Valores comgidos pelo IGP-DI para moeda de 31 de dezembro de 2000.
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- 7A partir de 2002, os municipios deverâo adotar nova classificaçâo da despesa, que permitirá conhecer com mais detalhes os gastos nas funçôes (Portarian42/99).
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- 9A Regiâo Sul foi a campeâ na criaçâo de novos municipios: 435 criados desde 1984. Apenas para darurnaidéia da magnitude desse movimento, só no ano de 2001, 30 novas cidades foramcriadas no Rio Grande do Sul. Sesión 5 XIV Seminario Regional de PolÃtica Fiscal aos poucos, de forma desordenada e em áreas determinadas. Com efeito, nao existe na legislaçâo urna definiçâo clara e abrangente das responsabilidades e atribuiçôes a cargo dos estados e municipios, bem como da divisao precisa dos encargos entre a Uniâo e os demais entes, abrindo espaço para a superposiçâo de iniciativas e para o surgimento de inúmeros problemas e conflitos decorrentes da indefiniçâo de responsabilidades na prestaçâo dos serviços essenciais à populaçâo110.
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- 9Ver Costa P e Murta (2000) paraurnaanálise detalhada da relevância dos royalties e das participates especiáis nas finanças dos municipios do Estadodo Rio de Janeiro.
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- A intensa criaçâo de novos municipios registrada no paÃs no passado recente tem sido apontada na literatura como urna das mais importantes conseqüéncias desse movimento de descentralizaçâo polÃtica. Essa tendência ganhou forte impulso com as mudanças introduzidas pela Constituiçâo de 1988, acima descritas, que garantem aos govemos locáis a autonomia financeira - garantida pela certeza do recebimento das receitas provenientes do Fundo de Participaçâo dos Municipios - fundamental para sustentar a autonomia polÃtica almejada.
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- A maior parte dos trabalhos que examinam as finanças públicas brasileñas das très esferas de governo concentram-se no exame da receita. Isso se deve em grande medida ao fato da descentralizaçâo da receita ter sido claramente definida na Constituiçâo, de urna só vez, ao passo que a descentralizaçâo dos encargos vem ocorrendo 7 Paraurnadiscussaci dos problemas e vantagens associados à descentralizaçâo ver Além e Giambiagi (1999) e Ferreira(1992).
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- A participagáo das despesas de capital de todas as regióes na despesa total (excetuada a Capital) foi pouco expressiva: 13%. A Regiáo Norte foi a que mais gastos de capital efetuou em relagà o à sua despesa total como se viu, ao passo que os menores gastos couberam ás Regióes Serrana (7%), do litoral Sul Fluminense (8%) e Noroeste (9%).Com relagà o ao Municipio do Rio de Janeiro, confirma-se a tendencia ao aumento da participagáo de seus gastos correntes (R$ 4 bilhóes) no total da despesa realizada, identificada nos anos anteriores: 58% em 1996, 69% em 1997, 75% em 1998,78% em 1999, até atingir um total de 90% em 2000.
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- A participagao dos gastos correntes dos municipios (excluida a Capital) no total da despesa permaneceu elevada em 2000, a exemplo do que ocorreu nos anos anteriores: 88% (em 1998 e 1999 foi de 87% e 89%). Quanto às despesas de capital, a Regiáo Norte, com despesa de R$ 161 milhóes, efetuou 32% do total deste tipo de dispendio realizado pelos Municipios (R$ 511 milhóes) excetuado o do Rio de Janeiro. A soma da despesa de capital dos Municipios integrantes da Regiáo Metropolitana, por sua vez, atingiu o valor de R$ 141 milhóes, correspondente a 28% do total. Cabe destacar que os valores observados para as demais regióes sao significativamente menores, em especial os das regióes Litoral Sul Fluminense (R$ 12 milhóes) e Noroeste e Centro-Sul (R$ 16 milhóes), que representaram apenas 9% deste tipo de despesa.
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- A partir de 1995, a Uniâo também regularizou e ampliou as chamadas transferéncias voluntarias de recursos a estados e municipios, vinculadas ao financiamento de obras ou à prestaçâo de serviços, dentre as quais 98Ver Silva (2000) e Ferreira (1992) para urna análise detalhada do sistema federativo brasileño.
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- A receita tributária do conjunto dos 90 municipios do interior apresentou um significativo decréscimo de 16% em termos reais entre os exercÃcios de 1999 e 2000122, enquanto a receita tributária da Capital caiu 13%. Em apenas 15 dos 91 municipios a receita tributária cresceu nesse perÃodo, com destaque para Porto Real, com elevaçâo de 74% de sua receita de impostas, já descontada a inflaçâo123.
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- A tabela a seguir detalha a composigà o da despesa realizada em 2000 por faixa populacional, evidenciando a participagáo dos principáis grupos no total. Como se pode verificar, os dados relativos à despesa municipal náo seguem padróes táo claros e definidos como os que foram observados para a receita, dificultando que se estabelegam relagóes entre as despesas e o tamanho das cidades.
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- É interessante observar que em 1940, 55% dos municipios brasileiros possuÃam menos de 20 mil habitantes. Hoje, esses municipios correspondent a 73% do total. Mais ainda, 24% das cidades brasileiras náo tém mais do que 5 mil habitantes. Em contraste com o que se verifica para o Brasil, apenas 37% das cidades do Estado do Rio tém até 20 mil habitantes e só urna tem menos de 5 mil habitantes sendo que os 63% restantes sáo cidades consideradas grandesl 18, com mais de 20 mil habitantes. O gráfico a seguir ilustra esse contraste.
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- É válida também para o estado a tese de que as regras de distribuiçâo do FPM incentivaram a proliferaçâo de pequeños municipios nos últimos anos: dos 11 municipios fluminenses instalados entre 1997 e 2001, 7 (ou 64%) sâo pequeños (têm menos de 20 mil habitantes). Registra-se acentuada tendéncia de crescimento populacional nas regióes localizadas ao norte e no litoral do estado, formadas por municipios que recebem recursos expressivos de royalties do petróleo e onde a maior parte das cidades é de mèdio porte (a grande maioria têm entre 20 mil e 100 mil habitantes), confirmando-se no estado do Rio de Janeño tendéncia observada nacionalmente.
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- Ao contrà rio do que se observa para a divida, os dados contidos na tabela sugerem que as cidades menores destinaram parcelas maiores de seus ornamentos a investimentos em 2000: o peso destes gastos no total dos dispendios dos municipios que tem menos de 20 mil habitantes foi de 17% (somadas as duas primeiras faixas) reduzindo-se para cerca de 10% nos municipios que possuem mais de 100 mil habitantes. A análise desses dados por municipio, entretanto, revela que independente do tamanho de sua populajà o, os municipios que mais investiram em 2000, foram aqueles que mais receberam recursos dos royalties do petróleo - fato que explica também porque a Sesión 5 XIV Seminario Regional de PolÃtica Fiscal Regiáo Norte alocou 29% do orgamento de suas cidades a gastos de capital, bem acima da média das demais. O gráfico resume a destinagáo dos gastos do conjunto dos Municipios do Estado em 2000.
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- ARAUJO, E. Carga Tributà ria - Evoluçâo histórica: urna tendencia crescente. RÃo de Janeiro: BNDES, jul./2001 (Informe SF, 29).
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- As dificuldades de assunçâo de encargos por estados e municipios, em especial dos gastos sociais, foram agravadas pelas condiçôes macroeconômicas desfavoráveis vigentes após a promulgaçâo da Constituiçâo (alta inflaçâo, recessâo, desemprego, dificuldades de acesso a crédito). Demandas por mais verbas para programas sociais, reforçadas pela situaçâo de crise económica e pela conseqüente restriçâo de recursos federáis, e demandas por recomposiçâo salarial por parte dos servidores públicos - respaldadas ñas novas regras introduzidas em 88 -forçaram a elevaçâo de gastos estaduais e municipais, que subiram de pouco mais de 6% em 1970 para cerca de 10% do PIB em 1991, compensando a reduçâo do gasto federal nos programas sociais.
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- Assim como a concentraçâo de renda é caracterÃstica do perfil económico nacional, a concentraçâo populacional é a caracterÃstica mais marcante do perfil demográfico brasileiro: apesar de o Brasil possuir 5.507 municipios em 2000, 224 municipios concentravam metade da populaçâo (86 milhóes de pessoas, ou 51% do total), observando-se forte concentraçâo da populaçâo nos seguintes Estados, por ordem: Sáo Paulo, Minas Gérais, Rio de Janeiro, Bahia e Rio Grande do Sul. Nos últimos anos, observa-se urna tendéncia de crescimento principalmente das cidades médias (entre 20 mil e 100 mil habitantes), fenómeno que também é observado no Rio de Janeiro, como se verá adiante, onde a populaçâo residente na Capital cresceu bem abaixo da taxa que se verificou ñas cidades médias do estado, em especial aquelas localizadas ñas regióes Norte e das Baixadas Litoráneas.
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- Com as novas regras, a ingeréncia dos estados nos assuntos municipais ficou limitadalOó: antes, a Constituiçâo remetÃa aos estados o poder de criar e organizar seus municipios; agora, as normas constitucionais 100Ver Araujo e Garson (2001) e Afonso e Araujo (2001).
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- Como resultado desse processo, entre 1988 e 2000, a participaçâo dos Municipios no “bolo†tributà rio nacional - que incluà impostes federáis e estaduais responsáveis por 90% da carga tributà ria global - elevou-se de 10,3% para 12,7% do total, a dos estados cresceu de 22,5% para 24,5% do total, enquanto a Uniâo viu sua participaçâo na receita total disponÃvel encolher de 67,2% para 62,7% no perÃodo101. A participaçâo dos municipios na receita tributà ria global de 2000 eleva-se a 15,4% se forem consideradas também as transferencias voluntárias da Uniáo102.
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- Como se viu anteriormente, a arrecadaçâo dos principáis tributos municipais (ISS e IPTU) apresenta limitaçôes, urna vez que depende principalmente do desenvolvimento económico e do grau de urbanizaçâo do municipio112. Face à heterogeneidade dos municipios brasileños, que reflete profundas disparidades territoriais, funcionáis, económicas e sociais, o que ocorre é que os tributos municipais nâo garantem - como deveriam - o fluxo de recursos financeños necessários à manutençâo da máquina administrativa e à prestaçâo de serviços públicos essenciais à populaçâo. Com efeito, apesar do significativo crescimento da receita pròpria municipal verificado nos últimos anos11, a arrecadaçâo de todos os municipios brasileños somou R$ 18 bilhôes em 2000, valor correspondente a apenas 5,1% da receita tributà ria do paÃs.
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- Conclui-se portanto, do exame da despesa dos municipios do Rio de Janeiro que: 1. o custeio das administraçôes consome 70% dos recursos gastos pelas prefeituras ñas faixas populacionais com menos de 300 mil habitantes; essa proporçâo é de 61% nos maiores municipios; 6A partir de 2000, a aplicaçâo das receitas municipais na saúde seráde, no mÃnimo, 7%. Ver Emenda Constitucional n29/00.
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- Cumpre ressaltar ainda que dos 34 municipios do estado considerados pequeños, 7 säo municipios novos, emancipados em 1997. Conclui-se que é válida também para o estado do Rio de Janeiro a tese de que as regras de distribuiçâo do EPM incentivaram a proliferaçâo de pequeños municipios nos últimos anos: dos 11 novos municipios fluminenses criados entre 1997 e 2001,7 (ou 64%) säo pequeños.
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- De acuerdo con Samir El Daher (1997b), para que un mercado de capitales cumpla en forma efectiva su rol, debe sustentarse en instituciones bancarias sólidas y eficientes, que cuenten con un sistema de efectivización y garantÃa de pagos confiable. En paÃses en los que el sistema financiero es sólido, será posible recurrir al endeudamiento municipal en la medida en la que dicho endeudamiento se encuentre suficientemente garantizado, de modo de reducir el riesgo y la exposición de los prestadores.
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- de Mello, Jr., L.R., 1999, “Intergovernmental Fiscal Relations: Co-ordination Failures and Fiscal Outcomes,†Public Budgeting and Finance, Vol. 19, pp. 3-25.
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- De onde veio o dinheiro dos municipios do Rio de Janeiro em 2000? Receita Tributária Própria 4) Receita dos municipios, por regiáo geográfica O exame da execuçà o orçamentâria da receita dos municipios revelou o Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU - e o Imposto Sobre Serviços - ISS - como os de matar peso dentre os impostas, representando, 9% e 13%, respectivamente, do total da receita orçamentâria dos Municipios. O quadro abaixo foi elaborado com o intuito de comparar os dados relativos à receita tributária, por habitante, entre as regióes do Estado.
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- Dentre estas, foram seleeionadas as fungoes Legislativa, Educagáo e Cultura, Habitagáo e Urbanismo, Saúde e Saneamento, Transportes e Assisténcia e Previdencia, consideradas as mais representativas. De fato, para o conjunto dos Municipios do Estado, as despesas realizadas nestas fungoes em 2000 representaram, somadas, quase 80% do total despendido no ano.
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- Dentre os estados da Regiäo Sudeste, o Estado do Rio foi o que apresentou a menor taxa de crescimento populacional na década de 90: o contingente populacional cresceu à taxa média geométrica de 1,30% ao ano, incremento superior ao registrado na década de 80, segundo as estimativas do IBGE: 1,15% ao ano. O quadro abaixo apresenta a distribuiçâo da populaçâo em 1996 e 2000 por regiäo, destacando a participaçâo de cada urna no total do Estado e o crescimento observado.
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- Distribuiçâo das cidades em 2000, por tamanho Brasil X RJ 80% Pequeñas (até 20 mil hab.) Grandes (mais de 20 mil hab.) □% Brasil ■% RJ 116 Os dados demográficos utilizados sáo do Censo Demográfico de 2.000, obtidos do Sistema IBGE de Recuperadlo Automática - SIDRA. 117 No Amazonas, existem municipios com média de ocupadlo de menos de um habitante por quilómetro quadrado, enquanto em Sáo Joáo do Meriti, na regiáo metropolitana do Rio de Janeiro, vivem 12.897,8 pessoas por km .
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- Do exame dos dados é possÃvel verificar que em 2000, a receita tributà ria arrecadada pelo conjunto dos 91 municipios fluminenses representou 26,8% do total arrecadado, percentual que era de 30% em 1999. Em valores absolutos, a receita tributà ria somou R$ 2,4 bilhóes, quase um tergo dos R$ 9 bilhóes arrecadados pelas prefeituras120. É importante ressaltar que esse percentual cai drasticamente se excluido do conjunto o municipio da Capital, onde a receita tributaria correspondeu a 37% do total: a participado da receita propria do conjunto dos municipios do interior na receita total cai para 15%.
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- Dos municipios do estado, mais de um terço gastou mais de R$ 50/hab. com o legislativo em 2000. Desses 33 municipios, apenas 3 tém mais de 20 mil habitantes: Macaé (que tradicionalmente apresenta gastos elevados com o legislativo, gastou R$ 88 por cada um dos 132 mil habitantes), Saquarema (R$ 63 por cada um dos 52 habitantes) e Itaguaà (que gastou R$ 54 por cada um dos 82 mil habitantes). No extremo oposto, as quatro cidades que apresentaram menores gastos per capita com a funçâo legislativa tém mais de 400 mil habitantes (gastaram em média R$10 por habitante). Confirma-se portanto a tese de que os menores municipios sâo os que gastam mais por habitantes com o legislativo.
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- Em 74 dos 91 municipios as transferéncias correntes correspondan a mais de 70% das respectivas receitas totais. No conjunto dos municipios, a participaçâo das transferencias correntes no total dos recursos disponÃveis em 2000 (54%) confirmou a tendéncia de elevaçâo observada nos exercÃcios de 1996,1997,1998 e 1999:43%, 44%, 46% e 49%, respectivamente, indicando a intensificaçâo do processo de municipalizaçâo da receita. Dentre os dez Municipios que apresentaram as matares relaçôes FPMper capita, em 9 o número de habitantes nâochega a 20 mil, sendo que em 6 cidades é inferior a dez mil, enquanto os dez municipios que apresentaram as menores relaçôes FPM per capita sâo precisamente os mais densamente povoados (os únicos do estado que possuem mais de 200 mil habitantes). Estas evidéncias corroboram a tese de que os municipios de menor porte sâo os que mais se beneficiam do modelo de distribuiçâo de verbas federáis para as prefeituras.
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- O confronto desse resultado com os gastos nas funçôes sociais - educaçâo e cultura - demonstra que as cidades que apresentaram os menores gastos por habitante com o legislativo em 2000, justamente as mais populosas, também apresentam menores gastos por habitante com os programas sociais. As que mais gastaram com o legislativo - todas pequeñas - por sua vez, estáo dentre as que mais gastaram também com educaçâo e saúde. Coincidentemente, sâo os municipios que mais receberam royalties o que permitiu gastos da ordem de R$ 794 e R$ 767 por habitante do municipio de Quissamâ em educaçâo e saúde, respectivamente, e R$ 272 com legislativo, contra R$ 40 por habitante em educaçâo, R$ 51 em saúde e R$ 9 com legislativo em Sâo Gonçalo.
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- O gráfico a seguirresume a origem dos recursos do conjunto dos municipios em 2000.
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- Para onde foi o dinheiro dos municipios do Rio de Janeiro em 2000? Investimientos 11% Outras Desposas comentes 29% 6) Despesa por Fungáo A tabela a seguir apresenta a distribuigáo do gasto público entre as diferentes fungoes de govemo em 2000.
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- Por essa razà o, e com o objetivo de garantir os recursos necessários ao desempenho de suas atribuiçôes, os municipios dispôem também de significativa massa de recursos que sâo transferidos pela Uniâo e pelos Estados -mecanismo que, em 2000, elevou a participaçâo deste entes na receita tributà ria disponÃvel global a 17%, bem acima dos 5% arrecadados por eles. Nâo é exagero afirmar que os recursos transferidos representam a principal fonte de financiamento para a grande maioria das prefeituras do paÃs.
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- Sesión 5 Sesión 5. Finanzas Públicas Municipales: Reformas Fiscales y los lÃmites de la descentralización en economÃas... O mesmo deverà ocorrer com a funçâo Saúde, urna vez que a emenda constitucional que fixou os percentuais mÃnimos de aplicaçâo de 15% da receita de impostes entrou em vigor em 2000, com previsáo de ajuste gradual dos gastos dos entes aos limites até 2004126. Observou-se crescimento de 28% do volume de gastos com a funçâo entre 1999 e 2000, em termos reais - o que com certeza já reflete essa exigência legal. Um outro aspecto deverà ser considerado: o aumento das transferéncias voluntárias da Uniâo e do Estado vinculadas aos gastos sociais, registrado nos últimos anos e analisado na primeira parte deste trabalho, contribuiu sem dúvida para a elevaçâo das despesas do conjunto dos municipios com Saúde e Educaçâo registrada desde 1996, descontada a inflaçâo: 81% e 48%, respectivamente.
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- Sesión 5 XIV Seminario Regional de PolÃtica Fiscal 2. em 2000 o maior volume de gastos dos municipios do interior concentrou-se nas funçôes Educaçâo e Cultura e Saúde e Saneamento, responsáveis por 25% e 24% do total da despesa, respectivamente; 3. as duas constataçôes acima somadas parecem indicar a municipalizaçâo dos gastos sociais, antes de responsabilidade da Uniâo e do Estado - tese que carece de maiores averiguaçôes; 4. O exame dos gastos com a funçâo legislativa por habitante confirma a tese de que, em valores absolutos, estes sâo mais elevados nos menores municipios do Rio de Janeiro do que nos mais populosos; 5. as cidades que apresentaram os menores gastos por habitante com o legislativo em 2000, justamente as mais populosas, também apresentam menores gastos por habitante com os programas sociais ñas áreas da educaçâo e da saúde.
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Sesión 5 XIV Seminario Regional de PolÃtica Fiscal BibliografÃa Anderson, John. Tax Increment Financing: Municipal Adoption and Growth. National Tax Journal. Vol. XLIII. 1990.
- Sesión 5 XIV Seminario Regional de PolÃtica Fiscal Composiçâo da receita dos municipios do Rio de Janeiro, ___________por faixas populacionais - 2000 ______ Classes de tamanho da populagáo Até 5.000 hab. De 5.001 a 20.000 hab. De 20.001 a 100.000 hab. De 100.000 a 300 mil hab. Mais de 300.000 hab. Total Número de Municipios 1 33 36 13 8 91 Populagáo nas cidades (mil hab.) 5 432 1.595 2.162 10.174 14.367 Receita Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Receita Tributaria 2,0 4,7 12,2 14,7 33,1 26,8 IPTU 0,9 1,7 4,1 5,4 11,4 9,3 ISS 0,0 1,6 4,8 5,8 16,1 12,7 Outros Tributos 1,0 1,4 3,2 3,4 5,7 4,9 Transferéncias da Uniáo e dos Estados 96,6 77,6 68,6 65,6 47,8 54,1 FPM 15,4 12,2 14,0 8,3 2,0 4,7 ICMS 49,0 39,1 25,5 24,2 18,5 21,1 Outras Transferéncias 32,2 26,3 29,1 33,0 27,3 28,3 Demais receitas (1) 1,4 17,7 19,2 19,7 19,1 19,1 (1) Incluà todas as demais receitas: Patrimonial, Contribuigóes, Divida ativa, Royalties, operagóes de crédito, entre outras.
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- Sesión 5 XIV Seminario Regional de PolÃtica Fiscal R e fe r e n c ia s Bib l io g r á fic a s AFONSO, J.R. e ARAUJO, E. A capacidade de gasto dos municipios brasileiros.arrecadaçâo propria e receita disponÃvel, Rio de Janeiro, 2001 (mimeo) ALEM, A. C. e GIAMBIAGI, F. Finanças Públicas —Teoria e Prà tica no Brasil, Rio de Janeiro, Ed. Campus, 1999.
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Sesión 5-315 XIV Seminario Regional de PolÃtica Fiscal Poterba, J.M., 1994, “State Responses to Fiscal Crises: The Effects of Budgetary Institutions and Politics,†Journal ofPolitical Economy, Vol. 102, pp. 799-821.
- Shah, A., 1999, “Fiscal Federalism and Macroeconomic Governance: For Better or for Worse,†in Fiscal Decentralization, Intergovernmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance, ed. by L.R. de Mello, Jr. and K. Fukasaku (Paris: Organization for Economic Cooperation and Development).
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- Tanzi, V., 1999, ‘The Changing Role of the State in the Economy: A Historical Perspective,†in Fiscal Decentralization, Intergovernmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance, ed. by L.R. de Mello, Jr. and K. Fukasaku (Paris: Organization for Economic Cooperation and Development).
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Ter-Minassian, T., 1996, “Borrowing by Subnational Governments—Issues and Selected International Experiences,†IMF Papers on Policy Analysis and Assessments 96/4 (Washington: International Monetary Fund).
- World Bank, 1997, The World Development Report (Washington). Sesión 5-316 Sesión 5. Finanzas Públicas Municipales: Reformas Fiscales y los lÃmites de la descentralización en economÃas.. AS FINANÇAS DOS MUNICÃPIOS BRASILEIROS: O CASO DO RIO DE JANEIRO9 Paula Alexandra Nazareth Luiz Fernando Lopes Porto Assessores Técnicos Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro Gabinete do Conselheiro Sergio F. Quintella 94O artigoreflete opinioes dos autores e nà o necessariamente dainstitui9à o a que pertencem.
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- Zipf, Robert. How Municipal Bonds Work. New York Institute of Finance. 1995. Sesión 5-356
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