Congresso Nacional do Brasil

 

Foi criado pela constituição de 1824 com a denominação de Assembleia Geral Legislativa do Império do Brasil e instalada em 6 de maio de 1826, de composição bicameral com formação por uma Câmara dos Deputados Gerais e pela Câmara dos Senadores; a partir de 1889, com a república, sua denominação muda para Congresso Nacional da República dos Estados Unidos do Brasil mantendo a tradição bicameral sedimentada pela Constituição brasileira de 1891 com mandato de 9 anos para senadores e de 4 para deputados que passaram a receber a denominação de deputados federais.^[10]

 

 Ver artigos principais: Bancada da bala, Bancada evangélica e Bancada ruralista

No Congresso Nacional são estabelecidas bancadas/frentes parlamentares em torno de agendas temáticas que defendem. Destacadamente, os congressistas estão agrupados em seis delas: da bala ou "policial", evangélica (Frente Parlamentar da Evangélica), ruralista (Frente Parlamentar da Agropecuária) — estas três primeiras conhecidas popularmente como Bancada BBB (Bala, Bíblia e Boi) —, educacional, sindical e LGBT+.^[11][12]

O órgão deliberativo de direção do Congresso Nacional é a Mesa Diretora do Congresso Nacional. Para a composição da sua Mesa, o Congresso se utiliza de membros da Mesa do Senado Federal e da Câmara dos Deputados.

Órgão administrativo, na estrutura da organização estatal, entende-se como ente desconcentrado da união, o que não é o Congresso Nacional. Trata-se apenas de um ente deliberativo que ocorre com a reunião entre as duas Casas (Art. 57, §5º, CF).

A composição da Mesa do Congresso Nacional desde 2023 é a seguinte:^[13]

 Ver artigos principais: Senado Federal do Brasil e Câmara dos Deputados do Brasil

O processo legislativo brasileiro é bicameral, pois envolve a manifestação de vontade de duas câmaras legislativas para a produção das normas jurídicas. As normas que se submetem a esse procedimento são as emendas à Constituição Federal, as leis federais complementares, ordinárias e delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos federais e as resoluções comuns das duas casas do Congresso Nacional do Brasil.^[14][15][16]

Todas as normas são apreciadas pelas duas Casas, em conjunto ou separadamente. Os projetos que tramitam conjuntamente nas duas Casas são os relativos às leis orçamentárias — Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e suas alterações e as Medidas Provisórias editadas pelo Poder Executivo. Além disso, ainda submetem-se a deliberação das duas Casas, em sessão conjunta, os vetos presidenciais a projetos de lei, e a criação de créditos adicionais.^[17]

•  
  Plenário da Câmara dos Deputados.
•  
  Plenário do Senado Federal.
•  
  Uma das várias salas de comissões.
•  
  Salão nobre do Senado Federal.

 Ver artigo principal: Palácio do Congresso Nacional

 

O Congresso sediou-se no Rio de Janeiro, da Independência até 1960. A partir de 1926, o Palácio Tiradentes abrigou os trabalhos do Congresso Nacional. Em 1960, houve a transferência para Brasília, e desde então o Congresso Nacional opera no Palácio do Congresso Nacional.^[18]

Como a maioria das construções oficiais brasilienses, o edifício do Congresso foi concebido por Oscar Niemeyer com projeto estrutural do engenheiro Joaquim Cardozo, e segue o estilo da arquitetura moderna brasileira. A semiesfera à esquerda é o assento do Senado, e a semiesfera à direita é o assento da câmara dos deputados. Entre eles há duas torres dos escritórios. O congresso ocupa também outros edifícios vizinhos, alguns deles interconectados por um túnel.^[18]

O edifício é situado no meio do Eixo Monumental, a principal avenida da capital brasileira. Na frente dele há um grande gramado, onde acontecem passeatas, protestos e outras manifestações públicas. Na parte de trás do edifício, se encontra a praça dos Três Poderes, onde estão o Palácio do Planalto e o Supremo Tribunal Federal. Em 6 de dezembro de 2007, o Iphan decidiu pelo tombamento da estrutura arquitetônica do Congresso Nacional. O prédio está compreendido no patrimônio da Unesco, como peça urbanística do Plano Piloto de Brasília, desde 1987.^[19]

 

Panorama do complexo que compõe o Palácio do Congresso Nacional.

Ao Congresso Nacional compete dispor, com a sanção do presidente da República, sobre todas as matérias de competência da União, em especial:

• sistema tributário, arrecadação e distribuição de renda;
• plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento público, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;
• fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;
• planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;
• limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;
• incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas;
• transferência temporária da sede do Governo Federal;
• concessão de anistia;
• organização administrativa e judiciária do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, dos Territórios e do Distrito Federal;
• criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas;
• criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;
• telecomunicações e radiodifusão;
• matéria financeira, cambial e monetária instituições financeiras e suas operações;
• moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal;
• fixação do subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal.

É de competência exclusiva do Congresso Nacional:

• resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
• autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;
• autorizar o presidente e o vice-presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;
• aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;
• sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
• mudar temporariamente sua sede;
• fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores;
• fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado;
• julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
• fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
• zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;
• apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;
• escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;
• aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
• autorizar referendo e convocar plebiscito;
• autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;
• aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.
• administrar a Ordem do Congresso Nacional.^[20]

 

Os membros do Congresso Nacional, também conhecidos como congressistas ou parlamentares, são os senadores (representantes das 27 unidades federativas: os 26 estados e o Distrito Federal) e deputados (representantes dos cidadãos).^[21] Não pode haver qualquer diferença entre a remuneração dos deputados e senadores.

 

Com a finalidade de garantir a independência do Poder Legislativo, os parlamentares possuem algumas prerrogativas, dentre as quais, encontram-se as imunidades.^[22][23]

Também conhecida como inviolabilidade, consiste em afastar a ilicitude dos crimes de opinião ('por exemplo, injúria, difamação, calúnia, entre outros), quando praticados por parlamentares no exercício de suas funções. Assim, os parlamentares são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras ou votos, devendo, para tanto, haver uma pertinência temática, com o exercício do mandato parlamentar.^[24]

 

É a prerrogativa que garante ao parlamentar a impossibilidade de ser preso, salvo em flagrante delito de crime inafiançável, ou, ainda, a sustação do andamento da ação penal, neste caso, somente por crimes praticados após a diplomação. Assim, o congressista não poderá sofrer qualquer tipo de prisão cautelar, prisão preventiva ou prisão por sentença penal transitada em julgado. Caso seja preso em flagrante por crime inafiançável, a sua manutenção na prisão dependerá da autorização da Casa (por votação da maioria dos seus membros) a qual ele pertença.^[23]

Já no caso da sustação do andamento do processo criminal, após a Emenda Constitucional n. 35, o parlamentar só poderá ter suspenso o seu processo pela respectiva Casa e, ainda sim, somente nos crimes praticados após a sua diplomação. Dessa forma, caso a Casa pretenda suspender o processo criminal contra o seu membro, será necessária a iniciativa de partido político nela representado, além da aprovação, pelo voto da maioria de seus membros. Com a suspensão do processo, os prazos prescricionais ficam suspensos.^[23]

Também conhecido pelo "senso comum" como foro privilegiado, o foro por prerrogativa de função ou ratione muneris, consiste em outra garantia funcional conferida aos parlamentares. Após a diplomação, os congressistas só poderão ser julgados pelo Supremo Tribunal Federal. Após a revogação da Súmula 394, pelo STF, encerrado o mandato do parlamentar, não compete mais a esse Tribunal julgar os ex-parlamentares, devendo estes serem processados como quaisquer outros cidadãos.^[25] Na ação penal 937, que se aplica apenas aos deputados federais e senadores, o tribunal decidiu que (i) o foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas, (ii) após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo.^[26]

Visando assegurar ao máximo o bom funcionamento do Poder Legislativo, os seus membros possuem outras garantias: não poderão ser incorporados às Forças Armadas, ainda que militares e em tempo de guerra, somente podendo sê-lo com a prévia licença da respectiva Casa; os congressistas não são obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. Caso o parlamentar se licencie para exercício de cargo executivo, perderá as suas prerrogativas.^[22]

 

O Parlamento brasileiro foi dissolvido ou fechado por dezoito vezes. D. Pedro I chegou a incluir na Constituição o poder de dissolver o Parlamento (Poder Moderador). No Segundo Império, o Parlamento foi dissolvido onze vezes por D. Pedro II – sempre que o embate entre conservadores e liberais ou entre os legisladores e o governo atingiu um grau considerado elevado demais pelo imperador:^[27]Contudo, vale observar que a Constituição brasileira de 1824 previa no artigo 101, inciso V, a dissolução eventual da Câmara dos Deputados, não do Senado.^[28] Esse mecanismo atualmente é típico de países de sistema semipresidencial e ou sistemas parlamentaristas. Em 2024 o presidente da França, Emanuel Macron, usou do mecanismo para dissolver a Câmara dos Deputados e convocar novas eleições legislativas.^[29]

• O primeiro caso ocorreu no período colonial, com os primeiros deputados brasileiros que atuavam em Lisboa.
• Em maio de 1823, oito meses após a Independência do Brasil, iniciou-se a primeira experiência parlamentar, com a instalação do parlamento bicameral a Assembleia Geral, constituinte e Legislativa do Império do Brasil, com a tarefa de elaborar a primeira Constituição do Brasil. Em confronto com os deputados, seis meses mais tarde, D. Pedro I dissolveu a assembleia, mandou prender e exilar parte dos deputados e criou um Conselho de Estado para redigir a Constituição, que outorgou em 1824.

• Marechal Deodoro da Fonseca proclama a República, em 1889. Foi instalado um Congresso Constituinte para preparar a primeira Constituição republicana, que entrou em vigor em 1891. Entretanto, em 3 de novembro daquele ano, novamente o Parlamento seria fechado por Deodoro da Fonseca. A tentativa de golpe não teve êxito e Deodoro foi forçado a renunciar em 23 de novembro.^[27]

• Getúlio Vargas fechou o Congresso por duas vezes. Durante a Revolução de 1930, Vargas decretou em 11 de novembro ato dissolvendo o Congresso Nacional, as assembleias legislativas dos estados e as câmaras municipais. Na Revolução Constitucionalista de 1932, Vargas se viu forçado a reabrir o Congresso. Em 10 de novembro de 1937, deu um golpe de estado, instituindo a ditadura do Estado Novo. Fechou o Congresso e outorgou uma nova Constituição, de cunho autoritário. Os trabalhos legislativos ficaram suspensos por nove anos – até 31 de janeiro de 1946. Em pronunciamento por rádio, fez críticas ao regime democrático.

Durante a ditadura militar brasileira, o Congresso foi fechado por quatro vezes.

• Em 27 de outubro de 1965, com o Ato Institucional n.º 2 (AI-2), decretado pelo marechal Castelo Branco. Nesse período o presidente tinha a prerrogativa de legislar.
• Em 20 de outubro de 1966, Castelo Branco decretou recesso por um mês.
• Em 13 de dezembro de 1968, o marechal Costa e Silva baixou o Ato Institucional n.º 5, fechando o Congresso para "combater a subversão e as ideologias contrárias às tradições de nosso povo".
• O último a decretar o fechamento do Legislativo foi o general Ernesto Geisel, em 1977, por meio do "Pacote de Abril", depois que o Congresso rejeitou uma emenda constitucional. Geisel alegou que o MDB havia estabelecido uma "ditadura da minoria".

A cassação de mandatos foi um outro instrumento utilizado pela ditadura militar contra o Legislativo. Durante esse período, 173 deputados federais foram cassados em pleno exercício do mandato.

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