Das Abgeordnetenhaus von Berlin: Ein Stadtstaatenparlament im Bundesstaat

Dem Abgeordnetenhaus von Berlin kommt in der politischen Ordnung des Stadtstaates eine gewichtige Rolle zu. Im Vergleich zu anderen Landesparlamenten verfügt das Abgeordnetenhaus über einen signifikanten Einfluss auf Gesetzgebung und Regierungsbildung und kann zudem effektiv Leistungskontrolle ausüben. Wie andere Landesparlamente ist das Abgeordnetenhaus davon betroffen, dass der Bund von seinem Regelungsrecht umfassend Gebrauch gemacht hat. Allerdings zeichnet sich auch in Berlin ab, dass die größte Gefahr für den demokratischen Parlamentarismus in den Ländern weder vom Bundesstaat noch von Europa droht, sondern mit der AfD im Abgeordnetenhaus selbst sitzt.

1. 1.

   Berlin war aufgrund besatzungs- und verfassungsrechtlicher Vorbehalte (Art. 87 VvB a.F.) bis 1990 nicht vollgültig in die Bundesrepublik Deutschland eingegliedert; E.R. Zivier, Verfassung und Verwaltung, S. 31–45.

2. 2.

   Bis zur Wiedervereinigung beschäftigt sich der Beitrag nur mit dem Abgeordnetenhaus von West-Berlin. Auf die Entwicklung des Ostteils der Stadt wird nur Bezug genommen, wenn es für die Darstellung von Bedeutung war.

3. 3.

   Vgl. W. Breunig, Verfassungsgebung, S. 379–398; H. Hoffmann, Berlin, S. 85–98; E.R. Zivier, Verfassung und Verwaltung, S. 37–49; F.R. Pfetsch, Ursprünge, S. 435–437 und passim.

4. 4.

   Vgl. das Schreiben der Alliierten Kommandantura Berlin vom 29. August 1950 sowie deren weitere Anordnungen, abgedruckt in: Abgeordnetenhaus Berlin, Handbuch, 1. Wahlperiode, S. 59–63.

5. 5.

   Ausnahme war allein das 1974 in Kraft getretene „Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid zur Auflösung des Abgeordnetenhauses", das der CDU 1981 die Einleitung eines Volksbegehrens zur Auflösung des Abgeordnetenhauses ermöglichte, das allerdings am 16. März 1981 seine Selbstauflösung beschloss. Das Volksbegehren war damit hinfällig geworden; vgl. H.W. Schmollinger, Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 10. Mai 1981, S. 42 f.

6. 6.

   K. Finkelnburg, Die ersten acht Jahre, S. 15; vgl. auch W. Reutter, Der Verfassungsgerichtshof, S. 78–81 m.w.N.

7. 7.

   Vgl. F.R. Pfetsch, Ursprünge, S. 427–428; W. Reutter, Verfassungspolitik, S. 61.

8. 8.

   Mit „nein” votierten 19 Abgeordnete von der PDS, 5 von der CDU, 4 vom NF/BB, 3 von der FDP sowie ein fraktionsloser Abgeordneter; außerdem enthielt sich Ekkehard Schmidt (CDU); Abgeordnetenhaus Berlin, PlPr 12/86 vom 8. Juni 1995, S. 7451 f. (Anlage 1), S. 7416(A), 7419(A) und S. 7450(C).

9. 9.

   H. Hoffmann, Berlin. S. 93. Die Verfassung wurde inzwischen fünfzehn mal geändert (Stand: März 2023); zuletzt mit Gesetz vom 5. Mai 2021.

10. 10.

    Weitere Schwerpunkte der Verfassungsrevision lagen auf den Staatszielbestimmungen und den Grundrechten.

11. 11.

    W. Reutter, Der Verfassungsgerichtshof, S. 78–81 m.w.N.

12. 12.

    R. Rytlewski, Berliner Politik, S. 315 f.

13. 13.

    R. Rytlewski, Berliner Politik, S. 315 f.

14. 14.

    Die Wahl zum Ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus am 2.12.1990 erfolgte nach gesonderten Regelungen, deren wichtigste waren: die Aufteilung in zwei Wahlgebiete mit getrennt anzuwendender Fünf-Prozent-Klausel, die allerdings bereits mit einem gewonnenen Direktmandat aufgehoben wurde. Vgl. E. Jesse, Die Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin am 2. Dezember 1990; zum Wahlrecht vgl. auch: H. Nauber, Berliner Parlament, S. 35–58; H. Hoffmann, Berlin, S. 98–102.

15. 15.

    Der/die Wähler/in verfügte nur über eine Stimme, mit der in den Wahlkreisen sowohl die von den Parteien bestimmten Kandidaten (einschl. Ersatzbwerber) als auch die Partei zu wählen waren. Das Direktmandat fiel dem/r Wahlkreisbewerber/in mit den meisten Stimmen zu, die restlichen Sitze verteilten sich auf die übrigen Kandidaten. Vgl. E.R. Zivier, Verfassung und Verwaltung, S. 111 f.

16. 16.

    Proportionalität: 100 abzüglich der nach Loosemore-Hanby ermittelten Werte.

17. 17.

    Landeswahlleiterin, Wahlen 2023, S. 101.

18. 18.

    Mit Landeslisten angetreten sind 2021 bzw. 2023 Die Linke, die Grünen, die AfD; mit Bezirkslisten kandidierten CDU, SPD, FDP.

19. 19.

    Landeswahlleiter, Wahlen 2023, S. 101.

20. 20.

    Die Wiederholungswahl von 2023 wurde wie eine reguläre Neuwahl berücksichtigt.

21. 21.

    Eigene Berechnungen auf Grundlage von E. Jesse, Die Wahl zum Abgeordnetenhaus am 2. Dezember 1990, S. 396; E. Jesse/M. Michel, Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus am 22. Oktober 1995, S. 590; K. Evers, Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin [1999], S. 430; K. Evers, Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin [2001], S. 486 sowie Der Landeswahlleiter, Wahlen in Berlin am 17. September 2006, S. 71; Landeswahlleiterin, Wahlen 2011, S. 67; dies., Wahlen 2016, S. 104, und dies. Wahlen 2021, S. 104; Landeswahlleiter, Wahlen 2023, S. 104.

22. 22.

    Vgl. Urteil VerfGH 154/21–16. November 2022; Expertenkommission, Abschlussbericht; H. Risse, Die Entscheidung. – Das Landesverfassungsgericht Hamburg hatte 1993 die Wahl zur Bürgerschaft des Stadtstaates vom 2. Juni 1991 für ungültig erklärt und Neuwahlen angeordnet.

23. 23.

    Zur Wahlentwicklung vgl. die Berichte der Landeswahlleiter/innen zu den Wahlen 1990, 1995, 1999, 2001, 2006, 2011, 2016, 2021 und 2023; sie sind abrufbar unter: https://www.berlin.de/wahlen/historie/berliner-wahlen/artikel.778846.php; sowie H. W. Schmollinger, Die Berliner Wahlen zum Abgeordnetenhaus vom 2. März 1975; ders., Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 18. März 1979; ders., Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 10. Mai 1981; ders., Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 10. Mai 1985; ders., Die Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin am 29. Januar 1989; E. Jesse/M. Michel, Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus am 22. Oktober 1995; E. Jesse, Die Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin am 2. Dezember 1990; O. Niedermayer / R. Stöss, Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 10. Oktober 1999; O. Niedermayer/R. Stöss, Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 21. Oktober 2001; O. Niedermayer/R. Stöss, 2007, Die Berliner Abgeordnetenhauswahl vom 17. September 2006; O. Niedermayer, Die Berliner Abgeordnetenhauswahl vom 18. September 2011; O. Niedermayer, Die Berliner Abgeordnetenhauswahl vom 18. September 2016.

24. 24.

    Vgl. O. Niedermayer, Die Berliner Abgeordnetenhauswahl vom 18. September 2016.

25. 25.

    Vgl. O. Niedermayer/R. Stöss, Die Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus vom 10. Oktober 1999, S. 98.

26. 26.

    Vgl. O. Niedermayer, Die Berliner Abgeordnetenhauswahl vom 18. September 2016, S. 50.

27. 27.

    Vgl. für das Weitere: O. Niedermayer/R. Stöss: Die Berliner Abgeordnetenhauswahl 2006, S. 94 f.; K. Voy, Regionale Aspekte.

28. 28.

    D. Meidinger / N. Breher et al., Der S-Bahn-Ring.

29. 29.

    D. Meidinger / N. Breher et al., Der S-Bahn-Ring.

30. 30.

    T. Gschwend, Berliner Abgeordnetenhauswahlen, S. 540.

31. 31.

    O. Niedermayer, Die Berliner Abgeordnetenhaus vom 18. September 2016, S. 51.

32. 32.

    Forschungsgruppe Wahlen, Wahl zum Abgeordnetenhaus in Berlin 2006.

33. 33.

    Methodisch folgt die Analyse: B. Wessels, German Party System; vgl. auch W. Reutter, Föderalismus, S. 84–97; anders: I. Reichart-Dreyer, Das Parteiensystem.

34. 34.

    R. Rytlewski, Berliner Politik, S. 320.

35. 35.

    Zur AL vgl. M.G. Bregel, Alternative Liste; G. Heinrich, Rot-Grün.

36. 36.

    G. Sartori, Parties and Party Systems.

37. 37.

    W.A.Kewenig / S.G. Sassenroth, Die besondere Stellung, S. 1762.

38. 38.

    Das Abgeordnetenhaus residiert seit 1993 im ehemaligen Unterhaus des Preußischen Landtags, vgl. dazu L. Schacht/M. Minkenberg, Das Abgeordnetenhaus.

39. 39.

    C. Handschell, Abgeordnete, S. 21 f.

40. 40.

    Die Daten beruhen bis 1989 auf C. Handschell, Abgeordnete, für die Periode 1991 bis 2011 auf eigenen Auswertungen der Abgeordnetenhandbücher; H. Schöne hat die Abgeordneten der 12. und 13. WP untersucht; H. Schöne, Vereinheitlichung und Diversität. Auf Aussagen zur „Verbandsfärbung“ wurde hier verzichtet, für eine detaillierte Analyse früherer Wahlperioden vgl. B. Weßels, Berliner Abgeordnetenhaus.

41. 41.

    H. Lukoschat/P. Scheers, Frauen Macht Berlin, S. 17. Im Jahre 2022 schwankte der Anteil der Frauen in den Landesparlamenten zwischen 44,7 % (Hamburg) und 26,8 % (Bayern); das arithmetische Mittel lag bei 32.7 %; Statista, Landtagswahlen, S. 61.

42. 42.

    H. Nauber, Berliner Parlament, S. 361.

43. 43.

    Die CDU hat 1996 eine Soll-Regelung über die Quotierung eingeführt.

44. 44.

    H. Lukoschat/P. Scheers, Frauen Macht Berlin, S. 23.

45. 45.

    H. Lukoschat/P. Scheers, Frauen Macht Berlin, S. 25.

46. 46.

    In der 1. Wahlperiode waren die Abgeordneten durchschnittlich älter: 2 waren jünger als 30 Jahre, 14 waren zwischen 30 und 40 Jahre, 89 zwischen 41 und 60 Jahre, und 31 älter als 60 Jahre. Vgl. für alle Angaben zur 1. WP: Abgeordnetenhaus Berlin, Handbuch 1. Wahlperiode, S. 209.

47. 47.

    Eigene Auszählung auf Grundlage der Handbücher des Abgeordnetenhauses.

48. 48.

    Parallel dazu verlief die Entwicklung bei den Schulabschlüssen. In der 1. Wahlperiode besaßen 32,3 % der Abgeordneten einen Hauptschulabschluss und 46,5 % hatten Abitur; dieser Anteil ist bis zur 11. Wahlperiode auf 68,8 % gestiegen. Vgl. C. Handschell, Abgeordnete, S. 476–479.

49. 49.

    H. Schöne, Probleme, S. 86 f.

50. 50.

    Hier liegen teilweise nur für einzelne Wahlperioden Informationen vor.

51. 51.

    Ich stütze mich im Weiteren auf H. Schöne, Probleme, S. 88–91; vgl. auch H. Schöne, Vereinheitlichung.

52. 52.

    H. Nauber, Berliner Parlament, S. 368.

53. 53.

    Zu erwähnen ist ferner die erfolgreiche Integration von Abgeordneten aus Ostberlin. Ost-West-Konflikte wurden entweder im Rahmen der Parteienkonkurrenz thematisiert oder fraktionsintern verarbeitet; vgl. H. Schöne, Probleme, S. 246, sowie: W.J. Patzelt, „Seiteneinsteiger, Neulinge. Ossis…“ – Aktuell weist die AfD-Fraktion in demographischer Hinsicht in Berlin die für andere Landesparlamente geltenden Merkmale auf, hat sich allerdings nicht einmal als „bedingt politik-, parlaments- und demokratiefähig” erwiesen; vgl. P. Rütters „Parlamentsfähig”, S. 23, bezogen auf andere Landesparlamente, sowie B. Ugarte Chacón, Parlamentarischer Populismus.

54. 54.

    Die Redeordnung ist in der Geschäftsordnung detailliert geregelt, teilweise ergibt sie sich sogar aus der Verfassung. Insgesamt versuchen die Regeln, die Parlamentsdebatten in geordnete Bahnen zu lenken und der demokratischen Auseinandersetzung zwischen Mehrheit und Opposition Rechnung zu tragen.

55. 55.

    In der 16.WP (2006/11) betrug die Entschädigung 2.951 € und die Kostenpauschale 945 €. Nach Umwandlung in ein Vollzeitparlament wurde die zu versteuernde monatliche Entschädigung in der 19. WP (2021/26) auf 6.657 € und die nicht steuerpflichtige monatliche Kostenpauschale auf 2.779 € angehoben; zusätzlich können Aufwendungen bis zu 6.930 € monatlich für Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen erstattet werden.

56. 56.

    Vgl. C. v. Boetticher, Parlamentsverwaltung, S. 109; vgl. auch W. Reutter, Föderalismus, S. 170.

57. 57.

    H. Nauber, Berliner Parlament, S. 113.

58. 58.

    Für frühere Wahlperioden vgl. H. Nauber, Berliner Parlament, S. 262. Anzumerken ist, dass F. Carstensen/S.S. Schüttemeyer, Das Berliner Abgeordnetenhaus, kommen bei der Anzahl der Ausschusssitzungen (Tabellen 4.6), bei der Anzahl der Gesetzentwürfe (Tabelle 4.8) und bei Anfragen (Tab. 4.9) bei zu abweichenden Zahlen kommen. Die Ursache für die Differenzen ließen sich nciht aufklären.

59. 59.

    H. Nauber, Berliner Parlament, S. 219–221.

60. 60.

    So hatte die Kommission vorgeschlagen, das Kanzlerprinzip zu übernehmen, dem Regierenden Bürgermeister das Recht einzuräumen, Senatoren zu ernennen und zu entlassen, sowie die Richtlinien der Politik zu bestimmen (Abgeordnetenhaus Berlin, Verfassungs- und Parlamentsreform, S. 18).

61. 61.

    Dies ergibt sich aus Art. 48 VvB n.F. sowie dem Untersuchungsausschussgesetz.

62. 62.

    Sie behandelten die freiwillige Polizeireserve, das Mykonos-Attentat, die Tätigkeit von Abgeordneten als IM (alle 12. WP), die Vergabe eines Erbbaurechts und Vorgänge im israelischen Generalkonsulat (13. WP).

63. 63.

    B. Ugarte Chacón, Das Holzschwert, S. 25.

64. 64.

    W. Bagehot, Constitution.

65. 65.

    Bis 1970 wurden alle Senatoren – 1950 waren dies höchstens 16, ab 1970 18, und aktuell ist eine Höchstzahl von 8 Senatoren festgelegt – in einem Wahlgang gewählt. Vgl. H. Nauber, Berliner Parlament, S. 154.

66. 66.

    Zwischen 1990 und 2021 wurden gegenüber Regierende Bürgermeister bzw. Senatoren insgesamt 43 Misstrauensanträge gestellt.

67. 67.

    M.J. Neumann, Art. 56 – Wahl des Senats, Rn. 2–4.

68. 68.

    Vgl. Zivier, Verfassung und Verwaltung, Rn. 44.2. Ich folge hier der Auffassung des Wissenschaftlichen Parlamentsdienstes; vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Gutachten zu den Rechtsfolgen, S. 12–15.

69. 69.

    Vgl. dazu: W. Reutter, Richterinnen und Richter.

70. 70.

    So E. Kowalewski, Parlamente, S. 348, wobei sich die Wertung lediglich auf die Initiativtätigkeit bezieht.

71. 71.

    Die Verabschiedung des Berliner Haushalts erfolgt in derselben Weise, allerdings kann nur der Senat den Entwurf einreichen und der Hauptausschuss die Etatplanung überprüfen.

72. 72.

    H. Nauber, Berliner Parlament, S. 262 f.

73. 73.

    Möglich sind Initiativen (notwendig sind hier 50.000 Unterschriften), Volksbegehren und Volksentscheide. Allerdings existieren materielle und formelle Restriktionen, die haushalts-, personal- und abgabenrelevante Initiativen und Begehren ausschließen. Schließlich sind diverse Quoren zu berücksichtigen: dem Volksbegehren müssen innerhalb von zwei Monaten 10 % der Wahlberechtigten zugestimmt haben, ein Gesetz ist per Volksentscheid angenommen, wenn 50 % der Wahlberechtigten teilgenommen und davon 50 % für das Gesetz gestimmt haben oder wenn mindestens ein Drittel der Wahlberechtigten für das Gesetz stimmt, falls das erste 50-%-Quorum verfehlt wird (Art. 61–63 VvB n.F.).

74. 74.

    Vgl. O. Jung, Volksabstimmungen.

75. 75.

    M. Efler et al., Zweiter Berliner Demokratie-Bericht, S. 11 ff.

76. 76.

    Vgl. dazu die Angaben in: F. Rehmet, Volksbegehrensbericht 2021, S. 14–28 und S. 33 f.

77. 77.

    Anzumerken ist, dass die in Tab. 4.9 enthaltenen Daten teilweise von Angaben des Abgeordnetenhauses abweichen, die mir freundlicherweise von Franziska Carstensen zur Verfügung gestellt wurde. F. Carstensen/S.S. Schüttemeyer, Das Berliner Abgeordnetenhaus (Tabelle 4), kommen ebenfalls zu abweichenden Zahlen.

78. 78.

    Eigene Berechnungen auf Grundlage von H. Nauber, Berliner Parlament, S. 262 f. Initiativen der FDP wurden der Regierung für die gesamte Wahlperiode zwischen 1981 bis 1985 zugeschlagen; Aktuelle Stunden ließen sich nur für den Zeitraum von April 1967 bis März 1985 den Fraktionen zuordnen. Hinzu kommen 31 Große Anfragen und 10 Aktuelle Stunden, die sich nicht eindeutig den Regierungs- bzw. Oppositionsfraktionen zuordnen lassen. Zur Nutzung von Großen Anfragen vgl. auch F. Carstensen, Die Nutzung.

79. 79.

    R. Johne, Landesparlamentarismus, S. 112–114 und S. 137 f.

80. 80.

    Die bestehenden Regelungen gehen wesentlich auf die Verfassungsreformen von 1995 zurück. Vgl. R. Johne, Die deutschen Landtage, S. 250–264, auf den sich die folgende Analyse ebenfalls im Wesentlichen stützt.

81. 81.

    R. Johne, Die deutschen Landtage, S. 264.

82. 82.

    R. Johne, Die deutschen Landtage, S. 264.

83. 83.

    H. Nauber, Berliner Parlament, S. 244.

Authors and Affiliations

1. Humboldt-Universität zu Berlin, Berlin, Deutschland

   Werner Reutter

Corresponding author

Correspondence to Werner Reutter .

Editors and Affiliations

1. Institut für Politikwissenschaft, Humboldt-Universität zu Berlin, Berlin, Berlin, Deutschland

   Werner Reutter

Reprints and permissions

© 2024 Der/die Autor(en), exklusiv lizenziert an Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature

Policies and ethics