Bürokratie

Bürokratie („Herrschaft der Verwaltung“) ist die Wahrnehmung von Verwaltungstätigkeiten im Rahmen festgelegter Kompetenzen innerhalb einer festen Hierarchie. Eine Übersteigerung der Bürokratie wird als „Bürokratismus“ bezeichnet: eine bürokratisch überzogene Handlungsorientierung, welche die Vorschrift über den Menschen stellt und ihn weitgehend als Objekt behandelt. Umgangssprachlich werden Bürokratie und Bürokratismus oft synonym verwandt.

Schreibstube, Deutschland, Julius Bernhard von Rohr 1719

Wortherkunft

Der Begriff Bürokratie (frz. bureaucratie) wurde von dem Franzosen Vincent de Gournay (1712 bis 1759) geprägt und bereits kurz danach ins Deutsche übernommen. Das Kunstwort ist zusammengesetzt aus bureau und dem frz. Suffix -cratie, das aus griech. krateia, Herrschaft, Gewalt, Macht' gebildet wurde. Der Ursprung des Wortes Büro (bzw. frz. bureau =, Schreibtisch, Arbeitszimmer') ist das spätlateinische Wort burra in der Bedeutung, grober Wollstoff, zottiges Gewand'. (Dieses Wort bezog sich später auf den Stoff zum Beziehen von Schreibtischen. Danach wurde es auf den Schreibtisch selbst angewendet und letztlich auch auf den Ort übertragen, wo sich der Schreibtisch befindet.) Wörtlich bedeutet Bürokratie also, Herrschaft der Verwaltung', wobei der Arbeitsplatz Büro als Metonymie stellvertretend für die Verwaltung steht, die dort geschieht.

Definition nach Meyers Konversationslexikon von 1894

Meyers Konversationslexikon definierte 1894 „Büreaukratie“ folgendermaßen: „Büreaukratie (franz.-griech., „Schreibstubenherrschaft“), Bezeichnung für eine kurzsichtige und engherzige Beamtenwirtschaft, welcher das Verständnis für die praktischen Bedürfnisse des Volkes gebricht. Auch eine solche Beamtenschaft und ihre Angehörigen nennt man Büreaukratie. Der Boden der Büreaukratie ist der Absolutismus. Das bürokratische Regiment kennzeichnet die Zeit des Polizeistaates, der polizeilichen Bevormundung des Volkes während des 19. Jahrhunderts. Die Begründung der konstitutionellen Regierungsform, das freie Vereins- und Versammlungsrecht, die Bedeutung der Presse für die öffentliche Erörterung der Staatsangelegenheiten, die Anerkennung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden und höheren Gemeindeverbände sind Momente, welche ein bürokratisches Regiment in der Gegenwart ausschließen. Die Ausdrücke Büreaukratie und Büreaukratismus werden auch als gleichbedeutend mit der Bezeichnung, büreaukratisches System' gebraucht.“

Bürokratie bei Max Weber

Der Soziologe Max Weber hat sie als die „rationale“ Form der „legalen Herrschaft“, auch für Unternehmen, bezeichnet und analysiert. Als Idealtypus der Bürokratie wird bei ihm die Behörde mit beruflichem Verwaltungsstab bezeichnet. Die Legitimation der bürokratischen (legalen) Herrschaft liegt in der rationalen Kompetenz des Vorgesetzten, nicht in ihrer traditionalen Kompetenz (wie z. B. bei Erbämtern in einer Monarchie). Sein dritter Typus, die „charismatische Herrschaft“, hat definitionsgemäß gar keine Verwaltung. Alle drei Herrschaftsformen sind jedoch Formen legitimer Macht.

Im Gegensatz zur traditionalen und charismatischen Herrschaft verhindert die Bürokratie Bevorzugung oder Benachteiligung Einzelner in Form von willkürlichen Entscheidungen, weil sich alle an die gleichen und rational begründeten Spielregeln, bzw. Gesetze (eine gesetzte Ordnung) halten müssen. Der Bürokratiebegriff Webers ist somit ein positiver.

Allerdings sieht Weber Wahlbeamte, wie sie in den meisten Bundesländern an der Spitze von Behörden wie Landratsämtern und Gemeindeverwaltungen stehen, nicht als kompatibel mit seinem Bürokratieverständnis an.

Im strengen Sinne ist also nach Weber eine nach z. B. rein politischen Zweckmäßigkeits-Erwägungen arbeitende Verwaltung (etwa die „Kaderverwaltung“ im ehemaligen Sowjetsystem) gar keine „Bürokratie“.

Siehe auch: Verwaltungskompetenz

Geschichte

Die Anfänge des bürokratisch organisierten Verwaltungswesens lassen sich am ehesten in der Epoche des Absolutismus fixieren, wo Frankreich zum straff zentralisierten Nationalstaat umgebaut wurde. Im Mittelpunkt stand dabei klar die Verwaltung und Mehrung des Vermögens des Königshauses (= Staates). Auch innerhalb der deutschen Territorialstaaten der absolutistischen Epoche lassen sich ähnliche Entwicklungen konstatieren, wobei sich hier bei der fürstlichen Vermögensverwaltung die kameralistische Buchhaltung herausbildete. Parallel dazu entstand die Rechtsdiziplin des Verwaltungsrechtes. Einen anderen Verlauf nahm die Verwaltungsgeschichte in England, wo sich die innere Verwaltungs-Tätigkeit vor und auch rel. lange nach der Industrialisierung auf wenige Funktionen des Nachtwächterstaates beschränkte; nur der Schutz des Verkehrs nach außen bedurfte hier einiger bürokratischer Einrichtungen.^[1][2]

Eine Reform des bürokratischen Systems – damals noch nicht bürokratisch genannt – fand Anfang des 19. Jahrhunderts in Preußen unter Stein und Hardenberg statt. Die verbesserte Effizienz der daraus hervorgehenden Verwaltung führte zu einer breiten Übernahme in vielen Staaten.

Grundlegende Änderungen in der Verwaltungsführung waren erst ab der Mitte des 20. Jahrhunderts zu beobachten. Im Zuge einer immer ausgereifteren Sozialforschung glaubte man, durch eine Vielzahl von Vorschriften das staatliche Handeln planen zu können. Es folgte in den 60er und 70er Jahren die so genannte „Planungseuphorie“. Sie führte zu einem starken Anschwellen der Verwaltung und Vorschriften. Erst in den 80er Jahren begann man gegenzusteuern, weit reichende Reformen wurden allerdings in Deutschland nicht durchgesetzt.

In England und den USA begann sich hingegen gegen Ende der 70er Jahre eine Reformbewegung zu entwickeln, die zum Teil auch als Neoliberalismus bekannt ist. Unter Margaret Thatcher und Ronald Reagan wurde das Konzept des schlanken Staates zum Teil umgesetzt. Der Staat wird hierbei in seinen Aufgaben beschränkt und viele Teile früherer staatlicher Leistungen werden privatisiert mit der Absicht, dass an Stelle des Staates der Markt die Regulierung der Gesellschaft übernimmt.

In Deutschland haben neuere Reformbewegungen in den 90ern begonnen. Neben einer Vielzahl von Privatisierungen – meist durch die Europäische Union initiiert – begann sich auf Grundlage des New Public Management das Neue Steuerungsmodell zu entwickeln. Hierin vereinen sich eine Vielzahl von Reformideen wie Verwaltungen als Dienstleister zu betrachten, bürokratische Verfahren als Produkte zu betrachten, eine neue Buchführung genauso wie Privatisierung von Einrichtungen, die von privater Hand getragen werden können.

Seit Ende der 1990er Jahre wird zudem das e-Government immer stärker diskutiert. Mit Hilfe des Internets und elektronischer Datenverarbeitung soll vor allem der Aufwand durch bürokratische Regulierung für Unternehmen und Bürger reduziert werden. Parallel dazu nimmt auch eDemocracy eine immer stärkere Rolle ein, um Bürger stärker an Gesetzgebungsverfahren zu beteiligen. Hier soll ein grundlegendes Problem der Gesetzgebung und damit der Bürokratie an sich gelöst werden. Durch Lobbyarbeit konnten bisher einzelne Interessengruppen Vorschriften und Gesetze durchsetzen, die für eine Mehrheit der Betroffenen nachteilig, für die kleine Gruppe der Lobbyarbeiter (z. B. die Wirtschaft, aber auch einzelne Teile der Verwaltung selber) jedoch positive Auswirkungen hatte. Der Wust an unnötigen Regelungen wird häufig hierauf zurückgeführt. Durch eine breitere Einbindung der Betroffenen erhofft man sich hier sinnvollere Regelungen.

Vorteile der Bürokratie

(u. a. nach Max Weber)^{[3] [4] [5]}

• Bürokratie ist ein Instrument rationaler Herrschaftsausübung. (Hierauf beruhen nach Max Weber ihre zentralen Vorteile gegenüber Traditionalismus und Fanatismus und ihre zentralen Schwächen gegenüber verantwortungsvoll zu meisternden politischen Notlagen.)
• Gerechtigkeit: Bürokratische Strukturen schützen vor Willkürakten der Herrschenden. Jedoch richten sie sich nach geltendem Gesetz.
• Neutralität: Bürokratie behandelt im Regelfall alle gleich, bzw. ist sie als Verwaltungsordnung neutral.
• Sicherheit: Bürokratische Vorschriften und Auflagen regeln Sicherheit in allen Lebensbereichen, z. B. zum Schutz vor Unfällen, Krankheiten und Schäden aller Art.
• Rationalisierung: Probleme und Fragestellungen werden nach vorgefertigten Schemata gelöst, nicht jedes Problem muss jedes Mal neu gelöst werden. Gleichzeitig wird die Bürokratie für Sonder- und Einzelfälle unflexibel.
• Effektivität: Bürokratische Strukturen sind durch Arbeitsteilung, Einsatz von speziellen Mitteln und Anwendung bewährter Denkweisen effektiv.
• Stabilität und Kontinuität: Bürokratische Strukturen sind stabil und verlässlich; sie werden nicht häufig verändert.
• Fehlervermeidung: Hierarchische Strukturen mit Arbeitsteilung führen zu einer effizienten Arbeitsorganisation: jeder entscheidet nur, was er kann und darf (wofür er kompetent ist). Sie regeln die Zuständigkeit.
• Gewissenhaftigkeit: Bürokratische Entscheidungen werden solange abgewogen, bis sie durchdacht und endgültig sind. Voreiligkeit kann zu falschen Entscheidungen führen.
• Datenerhebung: Bürokratische Formulare dienen der Sammlung von Informationen, die für Statistiken und Planungen sowie zur Verwaltung genutzt werden können.
• Bequemlichkeit: Der einzelne Bürokrat braucht nicht viel Verantwortung zu tragen, da diese in den Regeln liegt. Würde er bürokratische Regeln überschreiten, könnte er zur Rechenschaft gezogen werden.

Nachteile

In einem Rechtsstaat darf die Verwaltung nie gegen Gesetze verstoßen (Vorrang des Gesetzes) und nicht ohne gesetzliche Grundlage in Rechte des Einzelnen eingreifen (Vorbehalt des Gesetzes). Handeln ohne gesetzliche Grundlage ist rechtswidrig. Dies bedeutet zum einen, dass die Grenzen relativ starr sind. Da sich die Vielfalt an möglichen Gegebenheiten nicht in einem Gesetz vollständig abbilden lässt, führt dies dazu, dass diese in vielen Fällen ihrem eigentlichen Zweck zuwiderlaufen und das System starr machen.

Um dennoch eine möglichst hohe Einzelfallgerechtigkeit herzustellen, finden sich oftmals viele Ausnahmen und Sonderregeln. Durch die innerorganisatorische Einbindung von ‚Bürokraten‘ (ein Gegenstand der Organisationssoziologie) zur möglichst genauen Regulierung wird dieser Prozess institutionalisiert und unter Umständen zum Selbstzweck.

Dies hat vielerorts ein ‚wucherndes System‘ von Gesetzen, Vorschriften, Verordnungen und Anweisungen entstehen lassen, das dazu führt, dass in vielen bürokratisch organisierten Systemen der Aufwand an Kosten und Zeit für Verwaltung höher geworden ist als der Aufwand für den Organisationszweck.

Da viele Bürger nicht das notwendige Wissen haben, führt die angestrebte Einzelfallgerechtigkeit zu einer neuen Ungerechtigkeit zwischen denen, die sich im System auskennen und denen, die sich nicht auskennen.

Im Gesetzgebungsverfahren spielen darüber hinaus oft taktische Überlegungen eine Rolle. Deshalb entstehen Gesetze, die vielfach machtbestimmt sind. Da das Verwaltungshandeln aber nur auf gesetzlicher Grundlage erfolgen darf, ist es genauso unvernünftig und machtbestimmt wie die so zustande gekommenen Gesetze.

Das widerspricht dem Verständnis moderner Demokratie, in der alle Macht vom Bürger ausgehen soll, dem der Staat als rational konzipiertes Werkzeug dienen sollte. Es widerspricht aber auch der Notwendigkeit rationaler Kosten- und Leistungskontrolle, die Wirtschaftsunternehmen dazu befähigen sollten, sich mit Dienstleistungen und Produkten im Markt-Wettbewerb zu behaupten.

Entbürokratisierung

Das Schlagwort Bürokratieabbau findet sich häufiger in Politik und Wirtschaft. Gemeint ist in der Regel ein Abbau von Vorschriften und Gesetzen, aber auch eine erhöhte Transparenz behördlichen Handelns.

Abbau von Vorschriften

Von der Entbürokratisierung erhofft man sich eine höhere Flexibilität. In Unternehmen (und teilweise auch in Behörden) wird zunehmend versucht, Ziele an die Stelle von Regeln zu setzen. Ein Unternehmensteil wird somit nicht mehr über die Vorgabe von Prozessen gesteuert, sondern durch die Vorgabe von Zielen. Der Weg zur Zielerreichung ist dem Tochterunternehmen freigestellt.

In der Politik ist dies allerdings weitaus schwerer umsetzbar. Hinzu kommt, dass das Ziel der Entbürokratisierung zwar überwiegend geteilt wird, im Einzelfall aber meist umstritten ist. So wäre zum Beispiel der Abbau von Sicherheitsvorschriften in der Chemie zum Vorteil der Wirtschaft, könnte für die Bevölkerung jedoch gesundheitliche Nachteile haben.

Ein entgegengesetztes Ziel wird teilweise in Ländern der so genannten Dritten Welt verfolgt. Da hier bisher fehlende gesetzliche Regelungen eine fehlende Rechtssicherheit zur Folge haben, wird hier eine „Bürokratisierung“ gefordert (die natürlich niemand so nennt).

Transparenz behördlichen Handelns

Ein erhebliches Problem für Bürger ist es oft, behördliche Entscheidungen und deren rechtliche Grundlagen nachzuvollziehen. Letztere werden oft in behördlichen Entscheidungen nicht eindeutig bezeichnet. Dabei handelt es sich z. T. nicht nur um individuelle Bearbeitungsfehler, sondern auch in Formularen sind derlei Defizite feststellbar. Rechtliche Bestimmungen werden nur abgekürzt wiedergegeben (BauGB statt Baugesetzbuch etc.), es fehlt die Fundstelle (z. B. Gesetz- und Verordnungsblatt, Jahrgang, Seitenzahl, etc.) oder eine Ermessensentscheidung ist nicht ausreichend begründet.

Dies alles verstößt gegen die Begründungspflicht, die in § 39 Verwaltungsverfahrensgesetz vorgeschrieben ist.

Der Ansatz, solche Defizite zu reduzieren, findet keine erhebliche Unterstützung. Dies kann daran liegen, dass die Verantwortung für das behördliche Handeln, gerade auf der Verwaltungsebene der Kreise und Städte, von den politischen Parteien in Deutschland mitzuverantworten ist, also deren gemeinsamer Wille zur Selbstkritik gegeben sein müsste.

Automatisierung stets wiederkehrender Handlungen

Viele Aufgaben der Bürokratie kehren stets in wenig veränderter Form zurück oder treten wiederholt mit geringen Veränderungen auf. Moderne Informationstechnik kann die Unterstützung liefern, mit der solche Standardprozesse schnell, fehlerfrei und aufwandsarm abgewickelt werden können. Die Kameralistik heutiger öffentlicher Verwaltungen erlaubt eine zügige Investition in entsprechende Unterstützung nicht oder nur zögerlich. Es ist den Bürgern ein stetes Ärgernis, erleben zu müssen, dass die öffentliche Verwaltung alle Optionen hätte, solche Unterstützung zu nutzen, aber in großer Trägheit dem Anspruch einer performanten Dienstleistung^{[6][7][8][9][10]} kaum nachkommt.

Situation in Deutschland

Im Oktober 2007 gelangten statistisch fundierte Zahlen über die Bürokratiebelastung der deutschen Unternehmen durch den Bund an die Öffentlichkeit. Eine Berechnung der durch die Bürokratie des Bundes verursachten Kosten für die deutsche Wirtschaft, die vom Statistischen Bundesamt vorgenommen wurde, bezifferte die Kosten auf 31,2 Mrd. €. Ein Aufschlag für durchschnittliche „Overhead-Kosten“ gemäß den Erfahrungsdaten aus anderen EU-Staaten erhöht die berechnete Gesamtkostenbelastung der deutschen Unternehmen auf etwa 39 Mrd. € jährlich. Zu diesen Kosten wären noch die bislang nicht quantifizierten Kosten durch Länder, Kommunen und Genehmigungen hinzuzurechnen. Die Bürokratiekosten für die Bürger selbst sind in diesen Zahlen nicht enthalten.^[11][12] Verursacht wird die Bürokratiebelastung durch rund 90.000 Vorschriften, die deutsche Unternehmer einzuhalten und zu beachten haben. Derzeit existieren alleine auf Bundesebene gut 1.800 Einzelgesetze mit mehr als 55.000 Einzelnormen; darüber hinaus umfassen 2.728 Rechtsverordnungen rund 40.000 Einzelvorschriften.

Situation in Italien

Als ein sehr bürokratisches Land gilt Italien:

„Eine überall präsente, nahezu allmächtige Bürokratie ist die Geißel von Bella Italia. Zigtausende von Stunden verbringen die Bürger in den Warteschlangen vor Schaltern und Büros, sei es im Rathaus oder bei der Post. Unendlich viele Arbeitsstunden gehen unproduktiv verloren. Der Aufwand und die Gebühren ersticken viele wirtschaftliche Initiativen. Produktivitäts- und Wachstumsverluste, hohe Arbeitslosigkeit gerade unter den jungen Italienern sind der Preis des Bürokratie-Wahnsinns. Alles muss registriert, notifiziert, beurkundet und natürlich bezahlt werden. […] der Möbelriese Ikea [stornierte] jüngst seinen Plan, in die Nähe von Pisa ein weiteres Möbelhaus zu stellen und so en passant etwa 350 Jobs zu schaffen. Sechs Jahre Wartezeit auf eine Genehmigung war den Skandinaviern einfach zu viel. Und weil viele fremde Unternehmer und Manager ähnlich wenig Geduld haben, ist der Anteil der Auslandsinvestitionen in Italien auch nur halb so hoch wie im Durchschnitt der Euro-Länder.^[13]“

Bürokratie in Literatur und Satire

Charles Dickens hat in seinem Roman "Little Dorrit" (geschrieben 1855 bis 1857) die Bürokratie in seiner Beschreibung des "Circumlocution Office" ("Amt für Umschweife") persifliert. Er kritisiert darin die Gewohnheit, sich mit allem zu beschäftigten und viele Formulare auszufüllen, aber vor lauter Umständen nichts zu schaffen und dabei jeden Fortschritt zu hemmen. ^[14]

Im Zusammenhang mit der Einführung des Hauspostumschlags für die innerbehördliche Kommunikation steht eine Satire in der Mitarbeiterzeitschrift der Universität zu Köln über das Unvermögen mit diesem Büromaterial angemessen umzugehen.^[15]

Siehe auch

 Wiktionary: Bürokratie – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen

 Wikiquote: Bürokratie – Zitate

• Liste der Herrschaftsformen
• Absurdistan
• Verwaltungsethik
• Verwaltungskultur
• Eurokratie
• Beamtenstaat
• Parkinsonsches Gesetz

Literatur

• Balla, B.; Kaderverwaltung, Stuttgart 1972
• Jan Banning: Bureaucratics, Nazraeli Press, Portland, OR, USA 2009
• Blau, P., A Formal Theory of Differentiation in Organizations, 1970
• Brüggemeier, Martin/Lenk, Klaus (Hrsg.): Bürokratieabbau im Verwaltungsvollzug. Better Regulation zwischen Go-Government und No-Government, Berlin: edition sigma 2011, ISBN 978-3-89404-842-6
• v. Mises, L.; Die Bürokratie, New Haven 1944.
• Thomas, R. F.; Kampf der Bürokratie, Wiesbaden 1995.
• Vogler, P.; Entbürokratisierung von Unternehmen, Köln 1989, ISBN 3-88585-592-5
• Derlien, Hans-Ulrich; Böhme, Doris; Heindl, Markus: Bürokratietheorie. Einführung in eine Theorie der Verwaltung, VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2011, ISBN 978-3-531-17816-5, 268 S.
• Weber, M.; Wirtschaft und Gesellschaft Tübingen 1922 (siehe v.a. 1.Teil, Kap. III)

Weblinks

• Sowohl in französischer Sprache, als auch in Deutsch Online-Zeitschrift für Sozialwissenschaften, zweisprachig: Max Weber und die Bürokratie/ ..et la bureaucratie. Ausgabe # 7, 2010 (mehrere Artikel, u.a. von Jürgen Kocka, Renate Mayntz)
• Stichwort im HKWM [1]

Einzelreferenzen

1. ↑ P. Keller: Dogmengeschichte des wohlstandspolitischen Interventionismus, 1955
2. ↑ H. G. Schachtschabel: Geschichte der volkswirtschaftlichen Lehrmeinungen, 1971
3. ↑ Bürokratie-Ansatz von Max Weber, Fatih Yildiz (Powerpoint-Präsentation, 1,81 MB)
4. ↑ Bürokratieansatz (pdf-Datei, 192 kB)
5. ↑ Bürokratie bei Max Weber: Zusammenfassung und Textauszüge
6. ↑ Strategisches Personalmanagement
7. ↑ [www.stmas.bayern.de/arbeit/mafuehrg.pdf Mitarbeiterführung in der Verwaltung]
8. ↑ [www.stmas.bayern.de/arbeit/mafuehrg.pdf Doppik schlägt Kameralistik]
9. ↑ Erweiterte Kameralistik
10. ↑ Kooperatives Prozessmanagement
11. ↑ http://www.spiegel.de/wirtschaft/0,1518,513157,00.html, Artikel vom 23. Oktober 2007 bei Spiegel Online.
12. ↑ Milliardenlast für die Wirtschaft, Artikel vom 24. Oktober 2007 bei Focus.
13. ↑ Hans-Jürgen Schlamp in spiegel.de 22. August 2011: Bürokratie-Wahnsinn in Italien. - Scusi! Hier sind Sie leider falsch
14. ↑ http://www.readprint.com/chapter-2800/Charles-Dickens Little Dorrit - Chapter 10 - Charles Dickens
15. ↑ Mituns von Sept. 2001 (S. 16) Hauspost Köln online: Zugriff 19. September 2010