Perspectivas sobre los setenta: una aproximación a las lecturas sobre la política exterior del peronismo

P E R SP E CT I V AS SOBR E LOS SE T E N T A: UN A AP R OX I M ACI ON A LAS LE C T UR AS SOBR E LA P OLI TI C A E X T E RI OR D E L P E R ON I SM O Al e jand r o Si m onof f 1 Instituto de Relaciones Internacionales-Universidad Nacional de La Plata asimonoff2000@yahoo.com.ar Perspectives on the seventies: An approaching to the readings on the foreign policy of Peronism. Resumen En este trabajo nos proponemos realizar un estado de la cuestión sobre los principales textos referidos a nuestras relaciones exteriores en los años setenta, ya que analizar los vínculos entre las teorías y la producción bibliográfica presenta un doble desafío. Por un lado, tenemos los problemas propios de la evolución disciplinar de la política exterior en donde conviven versiones contrastantes sobre las vinculaciones de la Argentina con el mundo, y muy especialmente del período de la guerra fría. Por otro, las particularidades del período analizado que por múltiples causas aparece fragmentado. Palabras clave: Relaciones exteriores – Política exterior – Guerra fría - Peronismo Abstract In this study we plan to carry out the current status of the issue about the main texts over out foreign relations in the seventies, since analyzing the links between theories and bibliographic production presents a double challenge. On one side, the own problems of the disciplinary evolution of foreign policy were coexists versions in contrast with each other, over the links of Argentina and the world, with emphasize in the Cold War period. On the other side, particularities of the period analyzed appears fragmented by multiple causes. Key words: Foreign relations – Foreign policy – Cold War - Peronism Las políticas exteriores de los gobiernos peronistas de los setenta resulta un ejercicio interesante para analizar los vínculos entre las teorías de nuestras vinculaciones externas y la producción bibliográfica. Esto presenta un doble desafío, por un lado, Doctor en Relaciones Internacionales UNLP. Profesor Adjunto Interino de Historia General VI e Historia Social Contemporánea de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (UNLP). 1 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 1 tenemos los problemas propios de la evolución disciplinar de la política exterior en donde conviven versiones contrastantes sobre ellas, y muy especialmente del periodo de la guerra fría. Por otro, las particularidades del período analizado que por múltiples causas, aparece fragmentado. Es por estos motivos que proponemos realzar un estado de la cuestión sobre los principales textos referidos a nuestras vinculaciones con el mundo que hicieron referencia a esa época, ver cuales fueron sus características más resaltadas y qué relación tienen con las perspectivas disciplinares. 1. La evolución disciplinar de la política exterior y las interpretaciones de ésta en la guerra fría.2 Desde los años sesenta los análisis de política exterior fueron determinando un espacio propio, tanto por la construcción de un objeto de estudio como por la elaboración de esquemas teóricos y metodologías propias para su análisis que los distinguían tanto de la historia diplomática como de la geopolítica. A ello contribuyeron de manera determinante muchos estudiosos, entre los que se cuentan Juan Carlos Puig y sus discípulos, que aportaron “una buena dosis de componentes teóricos, un manejo riguroso de las conceptualizaciones y metodologías.”3 La principal diferencia con otros autores fue que sus orientaciones teóricas estuvieron marcadas de manera determinante por el concepto de autonomía.4 Para una lectura más pormenorizada de la relación entre la historia de la política exterior argentina y sus cuestiones teóricas, véase nuestro: Simonoff, Alejandro. “La interpretación del pasado como eje de la disputa de la política exterior actual: de Puig a Escudé”, en: Relaciones Internacionales, junio-noviembre 2003, año 12, nº 25, pp. 129-148. 3 Colacrai, Myriam. “Perspectivas teóricas en la bibliografía de política exterior argentina”, en: Russell, Roberto. Enfoques teóricos y metodológicos para el estudio de la política exterior, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1992, p. 33. 4 Existía otro grupo, formado entre otros por Gustavo Ferrari que propiciaba un alineamiento con Estados Unidos. Construyen, a la saga de Puig, una serie de constantes (el pacifismo, el aislacionismo regional y mundial, la evasión por medio del derecho, el moralismo, el europeísmo y oposición a los Estados Unidos y la debilidad territorial). Estas eran “una línea de conducta, o en todo caso algunas líneas, en nuestra conducción exterior” y como el mismo autor reconoció esquema más pobre que la realidad, que no todas surgen al mismo tiempo; y que algunas son positivas aunque no lo parezcan. Ferrari, Gustavo. Esquema de la política exterior argentina, Buenos Aires, EUDEBA, 1981, pp. 1-28. Pero este autor comparte con Puig, como veremos, varios elementos de análisis. El aporte de este grupo no fue significativo desde el punto de vista teórico, muchos de sus trabajos terminaron siendo “tendenciosos” y su juicio crítico no se fundamentó “en fuentes primarias o secundarias relevantes”. Rapoport, Mario. “Problemas y etapas en la historia de las relaciones internacionales de la Argentina”, en: Comité Internacional de Ciencias Históricas – Comité Argentino, Historiografía Argentina (1958-1988) Un evaluación crítica de la producción histórica argentina, Buenos Aires, CICH-CA, 1990, p. 556. 2 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 2 La escuela puigiana fue la muestra de la necesidad de crear esquemas propios de interpretación frente a otros creados en los países desarrollados, e incluso de la necesidad de diferenciarse de la Teoría de la Dependencia.5 Juan Carlos Puig modeló las vinculaciones externas de un país periférico como la Argentina sobre los márgenes de maniobra que los grupos dirigentes disponían y sus deseos por utilizarlos o no. La aparición de enunciados generales y regularidades específicas le permitieron a Puig desarrollar modelos de política exterior que no eran lineales sino cíclicos.6 Estos diversos modelos (Dependencia Para-Colonial7, Dependencia Nacional8, Autonomía Heterodoxa y Autonomía Secesionista9) no son evolutivos sino que se pueden pasar de uno a otro, retroceder y pujar en un mismo momento histórico. Para nuestro trabajo, el modelo a explicar es el de la Autonomía Heterodoxa, en el que si bien se acepta la conducción estratégica del bloque, existieron tres aspectos que lo diferencian del anterior: a) el modelo de desarrollo interno podría no coincidir con las expectativas de la metrópoli; b) en que las relaciones internacionales del país periférico no fueran globalmente estratégicas; y, c) separó el interés nacional de la potencia dominante y el interés estratégico del bloque.10 5 La principal diferencia con esa última escuela, es que los autonomistas sostienen que la relación asimétrica puede cambiar, porque parten de entender y analizar el sistema internacional como dinámica y otorgándoles características similares al sistema doméstico. 6 Estamos frente a una situación paradigmática en el sentido kuhniano de constitución de un discurso científico. 7 La Dependencia Para-Colonial es aquel modelo en el cual “el Estado posee formalmente un gobierno soberano y no es una colonia, pero en realidad los grupos que detentan el poder efectivo en la sociedad nacional no constituyen otra cosa que un apéndice del aparato gubernativo y de la estructura del poder real de otro Estado.” Puig, Juan Carlos. América Latina: políticas exteriores comparadas, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1984, tomo I, p. 74. 8 El segundo modelo es el de Dependencia Nacional, en la cual “los grupos que detentan el poder real racionalizan la dependencia y, por tanto, se fijan fines propios que pueden llegar a conformar un proyecto nacional compartido globalmente en sus rasgos esenciales.” Puig, Juan Carlos. América Latina…, op. cit., tomo I, pp. 74- 75. Este modelo constituye una serie de tendencias profundas en nuestra política exterior: 1) afiliación a la esfera de influencia británica: es caracterizada por la optimización de lo económico y el establecimiento de algunas limitaciones políticas; 2) oposición a los Estados Unidos: producto de la escasa importancia económica de la relación, que a veces llegó al enfrentamiento; 3) Aislamiento de América Latina; aunque a veces se mantenían relaciones estrechas desde lo diplomático, lo cultural y lo político, existía cierto rechazo a crear asociaciones permanentes; y, 4) debilidad territorial: existe poca o ninguna preocupación por esta cuestión, como si realmente al país no le importase perder territorios que estuvieran fuera del proyecto agroexportador. Puig, Juan Carlos. "Las tendencias profundas de la política exterior argentina", en: Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1975, nº 1, pp. 7-27. En Puig, estas tendencias profundas son rasgos reconocibles para el siglo XIX y algunas permanecen en el siglo XX. 9 La Autonomía Secesionista "significa el desafío global. El país periférico corta el cordón umbilical que lo unía a la metrópoli." Para nuestro autor, esta etapa no es recomendable, ya que agota los recursos nacionales y puede derivar en una situación absolutamente contraria a la deseada. Puig, Juan Carlos. América Latina…, op. cit., tomo I, p. 79. 10 Puig, Juan Carlos. Malvinas y el régimen internacional, Buenos Aires, Depalma, 1983, p. 68. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 3 Tras la Segunda Guerra Mundial, la aparición de este modelo autonomista no tuvo la exclusividad, ya que pujó con los esquemas de inserción hacia los Estados Unidos hasta 1983. Esta situación generó dos características para este período, señaladas por Rapoport: la relación con Washington –cercana o distante- y la inestabilidad interna.11 Si bien estas ideas autonomistas tuvieron una fuerza significativa en el período, unieron “a sectores ideológicamente diversos y en muchos casos hasta opuestos.”12 Además esta forma “clásica” de autonomía no se relacionaba con un determinado tipo de régimen político interno (gobierno civil o militar) y lleva a confundir “políticas tan diversas como las de Perón e Illia, por un lado, con las de Lanusse, Videla o Viola por el otro.”13 La falta de estabilidad institucional reflejó cambios constantes en esta área, como en otras, al ritmo de la sucesión de gobiernos civiles, más próximos al autonomismo, y de facto, más cercanos a los designios de Washington.14 Con la aparición de estos enunciados generales, la determinación de regularidades específicas y las herramientas conceptuales (modelos), la política exterior se conformó como un campo disciplinar que avanzó hacia una desideologización de sus contenidos. Pero la nueva llegada de los militares en los setenta significó que los estudios volvieran sobre sus aspectos más tradicionales: la diplomacia y la geopolítica. En este marco, los sectores académicos, como el caso de Mario Rapoport15, derivaron hacia los análisis de aspectos burocráticos, un uso sistemático de archivos y el abandono de las generalizaciones, a favor de análisis más específicos, circunscriptos y puntuales. Juan Carlos Moneta le incorporó algunas tendencias al paradigma puiguiano que ayudan a mejorar la explicación de nuestra vinculación externa: 1) la triangulación comercial que apareció a fines del siglo XIX y estableció una estructuración de Inglaterra, y luego Europa Occidental, como fuente para las exportaciones y con Estados Unidos como importador, que creció en la medida que el Viejo Continente pierde relevancia internacional; 2) el equilibrio regional que evidenció la existencia de una preocupación que provenía desde la independencia por mantener una distribución de poder favorable – 11 Rapoport, Mario. ¿Aliados o Neutrales? La Argentina frente a la segunda Guerra Mundial, Buenos Aires, Eudeba, 1988, p. 22. 12 Russell, Roberto y Tokatlián, Juan Gabriel. “De la autonomía antagónica a la autonomía relacional: una mirada teórica desde el cono sur”, en: Post/Data, mayo de 2001, nº 7, p. 83]. 13 Rapoport, Mario y Spiguel, Claudio. “Modelos económicos, regímenes políticos y política exterior argentina”, en: Sombra Saraiva, Jose Flavio (ed.). Foreign Policy and polical regime, Brasilia, Instituto Brasileño de Relaciones Internacionales, 2003, p. 197. 14 Aunque queremos hacer notar que en algunos casos, como el que estamos analizando, existen cambios de tendencias dentro de un mismo gobierno. 15 A diferencia de Puig o de Escudé, la formación en historia económica de este autor y no desde los aspectos referidos a las relaciones políticas internacionales, lo lleva a constituirse en una variante distinta de las anteriores Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 4 o al menos equilibrada- con Brasil y Chile; y, 3) la diversificación de mercados que apareció desde mediados del S. XX y se relacionó con el surgimiento del modelo autonómico.16 Para otro discípulo de Juan Carlos Puig, Guillermo Figari, la diferencia entre las políticas exteriores autonomistas de las que no lo fueron, estuvieron en “la cuestión de la elección de las prioridades, referidas a con quién me debo relacionar más y con quién me tengo que relacionar menos. Y dentro de esas relaciones cual constituye la alianza principal.” Para este autor, el dilema de nuestro rol en el mundo seguía siendo la construcción de autonomía para reducir la dependencia. Colocó la disyuntiva en la que se encuentra nuestra política exterior en un debate de fondo y no de forma, ya que, desde la teoría y la práctica los analistas y hacedores de la política exterior derivaron hacia lo instrumental y abandonaron la discusión principal.17 Este autor señala que la verdadera política autonomista: … debe tender, desde una perspectiva ideal, a resolver la cuestión de una conducta más o menos similar a la planteada por la ética kantiana que predica sacarse el sombrero ante el poder jerárquico, pero jamás inclinase moralmente. Es decir, la mentalidad, más allá de la coyuntura –de la realidad dependiente de hecho-, debe ser de autonomía. Para ello se deberá aceptar el orden jerárquico internacional, pero tratando de obtener de esa conducta el máximo beneficio.18 En los años noventa tomaron cuerpo definitivo, las ideas de Carlos Escudé. Ellas se sustentaron en que la competición estuvo reservada al aspecto económico y no a los políticos y militares. Con respecto al carácter periférico del realismo escudeano, observamos que con la división de la autonomía y su redefinición, el autor se separó del paradigma instaurado por Puig, al afirmar la inserción por sobre la autonomía. Además, no ve ambos conceptos como complementarios a la manera puigiana, sino como excluyentes, relegando los intereses nacionales del Estado Periférico en función de los del Estado hegemónico. Otro problema de la teoría de Escudé es que las ganancias son Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo: 1973-1976”, en Perina, Ruben y Russell, Roberto. Argentina en el mundo (1973-1987), Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988, p. 52. 17 Figari, Guillermo. De Alfonsín a Menem. Política exterior y globalización, Buenos Aires, Memphis, 1997, pp. 19 y 130-135. 18 Figari, Guillermo. Pasado, presente y futuro de la política exterior argentina, Buenos Aires, Biblos, 1993, p. 199. 16 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 5 siempre eventuales. Por último, posterga la confrontación indefinidamente, lo que lleva a eternizar la alineación. La aplicación de estas ideas estuvieron en su monumental obra, realizada en conjunto con Andrés Cisneros y un grupo de colaboradores, Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina [1998], con una extensión de quince tomos, en la que conceptualiza cuatro etapas:19 la Argentina embrionaria (1806-1881)20, la Argentina consolidada (1881-1942)21, la Argentina subordinada (1942-1989), y la Argentina posmoderna (1989-1999).22 La Argentina subordinada (1942-1989) fue la etapa en la que se encentraron los gobiernos peronistas de los setenta y estuvieron marcados por la confrontación; aquí los desafíos al poder hegemónico estuvieron determinados por una asimetría cada vez mayor entre las grandes potencias y la periferia. La oposición aunque exitosa, “resultaba con frecuencia en victorias pírricas” cuyos costos eran muy superiores a los que debía pagar Estados Unidos por ese mismo fracaso. La Argentina subordinada posee las mismas dificultades señaladas por Puig y Figari, aunque con una interpretación diferente. Los desafíos a la potencia, al ser un sistema asimétrico, tienen un costo diferente para una y otra nación.23 Además: 19 Es notable la coincidencia en la periodización con el trabajo de Felipe de la Balze, quien, más cauteloso, establece una etapa de orientación defensiva, en vez de una embrionaria, en la primera mitad del siglo XIX y luego la instauración de tres tiempos para nuestra política exterior: el de la organización nacional (1852-68/1930-41), el del aislamiento (1941-3/1983-5) y el de reincorporación al Primer Mundo o nueva política exterior (desde 1983-5 en adelante). Esta coincidencia se debe a que ambos fijan como parámetro exclusivo la relación con la potencia principal, ya sea Gran Bretaña o los Estados Unidos. De la Balze, Felipe. “La política exterior en tres ‘tiempos’. Los fundamentos de la ‘nueva política exterior’”, en De la Balze, Felipe y Roca, Eduardo. Argentina y Estados Unidos. Fundamentos de una nueva alianza, Buenos Aire, CARI-ABRA, 1997, p. 11-129. 20 La Argentina embrionaria (1806-1881) está enmarcada en el proceso de gestación de los Estados del Cono Sur. Esta posición se sustenta en el hecho por el cual, a pesar de la independencia formal, “aún nos encontramos con Estados embrionarios” y los autores señalan que la incomprensión de este fenómeno lleva a muchos trabajos a adolecer “de grandes defectos”. Para los autores, esta falta de comprensión “ha sido en muchas ocasiones el producto de las mitologías historiográficas”. Cisneros, Andrés y Escude, Carlos. Historia general de las relaciones exteriores de la República Argentina, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1998, tomo I, p. 16. 21 La Argentina consolidada (1881-1942): sus inicios están delimitados por la afirmación y adquisición de “algún grado de estabilidad territorial y política”. En la integración al mercado mundial el país se vincula con las economías centrales. Escudé y Cisneros lo interpretan sobre la base de la teoría de la dependencia, aunque en un marco de mayor paridad que la actual. Ibídem, pp. 16-17. 22 La Argentina posmoderna (1989-1999): El fin de la guerra fría y la consolidación de los regímenes democráticos son “un cambio cualitativo” en la política exterior, fundados en la aceptación de las reglas de juego y la “renuncia a las confrontaciones del pasado”. Estas políticas tienen como objetivo, según los autores, el desarrollo económico y el bienestar de la gente. Ibídem, pp. 18-19. 23 Ibídem, p. 17. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 6 ... la política exterior del país fluctuaba dramáticamente entre el tercermundismo anti-occidental de algunos gobiernos de la democracia restringida, posteriores al derrocamiento de Perón, y los alineamientos internacionales con espíritu de cruzada, auspiciados por las fuerzas más reaccionarias durante los gobiernos militares de las autodenominadas “Revolución Argentina” y “Proceso de Reconstrucción [sic] Nacional.24 En esta breve descripción de la evolución de los análisis de la política exterior quisimos resaltar dos cuestiones que nos ayudarán a comprender mejor el período: 1) la existencia de dos visiones que convergen en sus descripciones pero se diferencian en sus valoraciones de la guerra fría, una en torno al concepto de autonomía y otra a su rechazo; 2) resulta evidente que para analizar este período es necesario observar como variables principales la relación con Washington y el conflicto interno. 2. Las caracterizaciones generales A partir de los sucesos de Córdoba de 1969, los militares de la Revolución Argentina se fueron debilitando cada vez más, e instrumentaron una salida electoral. En ella se levantó la proscripción y permitió el triunfó del peronismo en las elecciones de marzo con el Frente Justicialista de Liberación Nacional por casi un 50% de los votos con la fórmula Héctor J. Cámpora y Francisco Solano Lima. La llegada del nuevo gobierno abrió para los análisis una primera cuestión: si las políticas exteriores implementadas fueron similares o no. Carasales encontró que las políticas exteriores de los gobiernos peronistas de 1973 a 1976 evidenciaron “en los hechos un real no-alineamiento con respecto a las dos superpotencias que lideraban los grandes bloques en que se dividía el mundo” aunque encontró diferencias entre las distintas fases.25 En una misma dirección, aunque no observó ninguna variación, fue el texto de Gustavo Ferrari: Los hechos más notables producidos en el campo de la política exterior entre 1973 y 1976 son la denuncia del Arreglo de Nueva York, el restablecimiento de relaciones con Cuba, el ingreso de nuestro país como miembro pleno del Grupo 24 Cisneros, Andrés. “Argentina: historia de un éxito”, en: Política exterior argentina (1989-1999): historia de un éxito, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1998, p. 61. 25 Carasales, Julio Cesar. “Política exterior del gobierno argentino”, en Jalabe, Silvia Ruth. La política exterior argentina y sus protagonistas. 1880-1995, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1995, p. 250. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 7 de los No Alineados, el Tratado del Río de la Plata con el Uruguay. La Argentina se consagró a cultivar vinculaciones exóticas (la “predilecta Libia”, por ejemplo), mientras perdía influencia en el contexto más cercano, lo que la llevó en la práctica a una nueva versión del aislamiento. Así, en definiciones importantes, tanto en el plano regional como en el mundial, el país se encontró solo, enfrentando a casi todos sus vecinos.26 Es evidente que para este autor, su unicidad estuvo dada por el aislamiento regional y mundial. De los puntos resaltados en la gestión, muchos están vinculados con el paradigma autonomista y en su evaluación existe un desplazamiento que marca alguna confusión entre buscar márgenes de maniobra y aislarse. En un sentido similar, Felipe De la Balze señaló que el aislamiento se fundamentó en medidas que evidenciaron “un nacionalismo exaltado” con visos “antiimperialistas” y opuestos “a la participación extranjera en la actividad económica del país”.27 En la misma sintonía, Félix Peña encontró que la agenda exterior del país poco tenía que ver con los cambios mundiales operados a partir de la crisis mundial de 1973. Esta agenda consistía en: a) la ausencia de temas prioritarios originados en las nuevas realidades del poder y en la crisis internacional; b) el predomino de temas de interés local limitado a los países de la Cuenca del Plata; c) la necesidad de obtener apoyos externos, no solo con relación a los temas de la Cuenca del Plata sino también con Malvinas, y d)”la ausencia de una formulación que exprese una visión de conjunto de los intereses externos del país.”.28 Si bien este planteo parece atendible encontramos algunas dificultades: 1) la crisis de 1973 fue estructural, ya que reformó el sistema internacional pero sus efectos no se percibieron inmediatamente.29 Los puntos b),c) y d) no son características exclusivas de este período.30 Para otros autores esta etapa distó de ser homogénea. Mientras Puig divide en dos: la primera la de los gobiernos de Cámpora y Perón, donde se prolongó la tendencia Ferrari, Gustavo. Esquema de la política…, op. cit., p. 86. De la Balze, Felipe. “La política exterior…”, op. cit., p. 47. 28 Peña, Felix. “La Argentina en un mundo que cambia: prioridades de la política exterior argentina a partir de los años 70”, en: Waldmann, Peter y Garzón Valdés, Ernesto (comps.), El poder militar en la Argentina (1976-1981), Buenos Aires, Galerna, 1983, pp. 139-154, 146. 29 Hobsbawm, Eric. El siglo XX, Barcelona, Crítica, 1995, p. 403. 30 Simonoff, Alejandro. Apuntes sobre las políticas exteriores argentinas. Los giros copernicanos y sus tendencias profundas, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, Serie Libros, nº 3, mayo de 1999. 26 27 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 8 de autonomía heterodoxa; y la segunda tras su muerte con la asunción de su esposa Isabel "se diluyó progresivamente el contenido estratégico de esta orientación."31 De manera similar Guillermo Figari, señaló que en esta última etapa, incluso se llegó a un alineamiento con Estados Unidos.32 En el caso del trabajo de Escudé y Cisneros, la fragmentación del período fue aún mayor, ya que lo dividieron además del ritmo de los recambios presidenciales, con los ministeriales, resaltando un rumbo oscilante.33 Una forma que nos permitió avanzar en esta cuestión fue tomando las presidencias de Héctor J. Cámpora, Juan Domingo Perón y María Estela Martínez de Perón, como tres momentos claramente diferenciables, como lo hicieron Julio Cesar Carasales34, Juan Carlos Moneta35 y José María Vázquez Ocampo36, aunque nuestra interpretación no posee el mismo sentido que los autotes le otorgaron. Además observaremos el tratamiento que hizo la bibliografía de ellos y dónde se encuentran las brechas existentes entre sí. 2.1. La fase del gobierno de Cámpora (25/5/73-13/7/73) Esta primera fase estuvo determinada desde el mismo momento de la asunción de Cámpora al gobierno. En la ceremonia inaugural asistieron, entre otras personalidades, los presidentes de Chile y Cuba, Salvador Allende y Eduardo Dorticós que dieron cierto tinte particular al evento. En su mensaje al Parlamento el presidente resaltó a la autodeterminación y a la no intervención como referencias básicas para la definición de las relaciones de la Argentina con el mundo.37 El mundo de ese entonces era descripto como: ... El rígido mundo bipolar de posguerra, y aún la etapa de la coexistencia pacífica, ha cedido su lugar a un creciente multipolarismo que estimula, por 31 Juan Carlos Puig. “Política internacional argentina”, en: Perina, Ruben y Russell, Roberto. Argentina en el mundo…, op. cit., p. 37. 32 Figari, Gustavo. Pasado, presente y futuro…, op. cit., p. 206. 33 Andres Cisneros y Carlos Escude, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, pp. 155-177. 34 Carasales, Julio Cesar. “Política exterior del gobierno…”, op. cit., p. 256. Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 59. 36 Vázquez Ocampo, José Maria. Política exterior argentina (1973-1983). De los intentos autonómicos a la dependencia, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1989, tomo I. 37 Fraga, Rosendo. La política exterior argentina. A través de los Mensajes Presidenciales al Congreso (1854-2001), Buenos Aires, CARI/CEPE, 2002, p. 529. 35 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 9 su propia dinámica, el accionar cada vez más autónomo de los restantes países... 38 Para el Presidente la acción de la Argentina se concentraría en el Tercer Mundo y Latinoamérica, buscando en ésta última a aquellos países que alienten una “misma vocación por su liberación.”39 Para el logro de estos objetivos el gobierno restableció relaciones con Cuba, interrumpidas desde los últimos tiempos de Frondizi, se reconocieron a la Republica Democrática Alemana, a Corea del Norte y Vietnam del Norte, se solicitó el ingreso al Movimiento de Países No Alineados y se firmaron acuerdos económicos con los países del bloque soviético. Esto no fue una actitud temeraria, sino un producto de la Distensión (1969-1979). Entendemos a esta fase “por una reducción de la búsqueda de la carrera armamentista total, por la retórica de paz y una búsqueda de niveles de armamentos convenidos.”40 En esta etapa de la Guerra Fría encontramos que el sistema planetario continuaba siendo militarmente bipolar pero existían tres signos de multipolaridad con la aparición de una relativa autonomía de ciertos subsistemas (la rivalidad chino-soviética, el conflicto árabeisraelí e indo-pakistaní) y la multiplicidad de planos en que se desarrollan las relaciones entre los Estados. Para Juan Carlos Puig, en términos teóricos, el régimen internacional durante la Guerra Fría se sustentó en los siguientes criterios: posesión de armas de destrucción masiva, impermeabilidad interbloque, autonomización intrabloque, ruptura estratégica, permeabilidad extrabloque.41 El primero de ellos fue “un criterio supremo de reparto de carácter dinámico”, ya que le garantizaba, al promover tratados de desnuclearización, una “forma de gobierno” (en sentido lato) del mundo de carácter dual.42 El segundo de los criterios se sustentó en el acuerdo de Yalta: ... cada una de las potencias comandaría un bloque, y que los bloques serían impermeables..., no estarían sometidos a la posibilidad de injerencias externas, tanto del otro bloque cuanto del organismo mundial de seguridad...43 Ibídem, p. 530. Ibídem, p. 532. 40 Halliday, Fed. Génesis de la Segunda Guerra Fría, México, Fondo de Cultura Económica, 1989, p. 29. 41 Puig, Juan Carlos. Malvinas y el régimen…, op. cit., p. 39. 38 39 42 Ibídem, p. 40-41. 43 Ibídem, p. 57. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 10 Las potencias harían lo que fuera necesario para sustentar este carácter, por caso una acción contra el otro bloque en defensa del principio de no intervención. Pero este criterio no impidió la asistencia a sus Estados alineados, lo que llevó a una automonomización progresiva (el tercero de los criterios mencionados), o a la ruptura estratégica (el cuarto de ellos)44: Los supremos repartidores nacionales deberían ajustarse en sus decisiones internacionales a este espacio; en tal caso, su margen actual de decisión autónoma coincidiría con el potencial. Pueden muy bien quedarse rezagados con respecto a la real capacidad autonómica (y es lo que ocurre en la mayoría de las situaciones) por error de apreciación o, lo que es peor, por intereses creados.45 El quinto criterio, de permeabilidad extrabloque, estuvo reservado, en la visión de Puig, a los nuevos estados de África y Asia, aunque la disputa de las superpotencias por el dominio de esos espacios puede desestabilizar el régimen político.46 En el aprovechamiento de fisuras existentes en los criterios formativos del sistema bipolar, permitieron ver en ese momento, que una: ... definitiva consolidación de la multipolaridad y la clausura, también definitiva, del ciclo de Guerra Fría, formaban parte de las convicciones más arraigadas de los primeros setenta y sobre ellas se edificaron los diagnósticos y programas de gobierno con los que el peronismo retornaba al poder.47 Fue evidente que esta política buscó una coyuntura favorable para ampliar los márgenes de maniobra del país, reduciendo la incidencia de los Estados Unidos, así lo 44 Esta alternativa puede ser producida porque: la elite autonomista si bien revisa su actitud puede disminuir su margen potencial de decisión, o la elite es desplazada por una contra elite dependentista; o que esa elite se encuentre acorralada y cambia a un nuevo bloque; y finalmente que la potencia dominante decida intervenir militarmente. Ibídem, pp. 62-63. 45 Ibídem, p. 62. 46 Ibídem, pp. 39-117. 47 Paradiso, José. Debates y trayectoria de la política exterior argentina, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1993, p. 169. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 11 señalan Paradiso48, Cisneros y Escudé49, Moneta50 y Tulchin.51 El único autor que va más allá es Vázquez Ocampo para quien la política internacional del gobierno de Cámpora trató “de romper con la alineación al mundo occidental, y en especial con los Estados Unidos” implementando una diversificación de nuestras relaciones internacionales que “ofrecería mayores márgenes de maniobra que posibilitarían una mayor autonomía para el país.” 52 La idea de “romper el alineamiento” se aleja del modelo de autonomismo heterodoxo planteado por Juan Carlos Puig. La diversificación fue un instrumento para aumentar los márgenes de maniobra en el Bloque y no para salir de él. Aunque no desconocemos cierta tensión entre los trabajos académicos del Canciller y su praxis política, como lo dijo Moneta: … existen suficientes elementos como para calificarla de “autonomía heterodoxa”. Resulta relativamente avanzada en algunos de sus planteos, pero no se propone la secesión sino un incremento sustancial del poder de negociación y la autonomía individual y colectiva latinoamericana….53 Para aproximarnos más a una descripción que nos permitió entrever los elementos en juego en esta fase, haremos dos referencias puntuales, una a las relaciones con Estados Unidos y otra a los acuerdos con los países socialistas. Con respecto al primero punto, para Puig las relaciones con Estados Unidos fueron “cordiales”.54 Para el Embajador Carasales, y otros autores también, estas relaciones no lo fueron. Una muestra de ello fue la actitud del Embajador Jorge Vázquez, Jefe de la Delegación argentina en la Reunión de la OEA en Lima en el año 1973, cuando denunció “la falsedad de la supuesta armonía de intereses entre Estados Unidos y los gobiernos de América Latina” y además exigió “la reincorporación de Cuba y la virtual exclusión de Estados Unidos de la OEA, recogiendo la aceptación de varios representantes latinoamericanos.”55 48 Ibídem, p. 170. Andres Cisneros y Carlos Escude, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, p. 155. 50 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 50. 49 51 Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU: Historia de una desconfianza, Buenos Aires, Planeta, 1990, p. 254. 52 Vázquez Ocampo, José Maria. Política exterior argentina…, op. cit., tomo I, p. 19. La cursiva es nuestra. 53 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 71. 54 Puig, Juan Carlos. “Política internacional argentina…”, op. cit., pp. 36-37. 55 Andres Cisneros Y Carlos Escude, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, p. 177. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 12 Los cuestionamientos al liderazgo norteamericano provino de una ligazón entre las ideas puiguianas y los sectores de la JP, ya que las propuestas de éstos últimos fueron de “un fuerte tinte antiimperialista” en un doble sentido por antinorteamericanismo y por antibrasileñismo -en tanto que éste último era percibido como el “agente subimperialista de Estados Unidos en el Cono Sur”-. Para Escudé y Cisneros, esta conjunción entre las ideas de Puig y los sectores peronistas de izquierda le dio a la política la expresión de un perfil “confrontativo”.56 Un dato para rescatar es que esta idea de antibrasileñismo fue absolutamente funcional a la política de Nixon hacia los países de mayor desarrollo relativo de América Latina, entre ellos el nuestro y Brasil que “ha provocado el surgimiento de competencias y liderazgos zonales que enfrentan a Estados entre sí y provocan la suspicacia de los países menores que soportan sus conflictos.”57 Para buscar una posición de fuerza hacia Brasil fue que se denunció el Acuerdo de Nueva York, firmado por la Revolución Argentina, y que buscaba la aplicación del principio de consulta previa que resultó ineficaz para detener la política hidroeléctrica brasileña. Pero volviendo a la relación con Estados Unidos, Figari58 y Rapoport59 apuntaron que en este momento fue el punto de máxima confrontación con Washington; incluso algunos de los autores, como De la Balze, sostienen extremando los argumentos, como vimos, que el país vivió una situación de aislamiento, similar al fin de la Segunda Guerra Mundial y la Guerra de Malvinas.60. El otro punto sobresaliente de esta gestión fue la implementación de los acuerdos con el Este que involucraban a todos los países del área y "cubrían un amplio aspecto de cooperación en materia productiva, tecnológica y comercial."61 Estos convenios buscaron complementar la política económica de fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas, llevada a cabo por Gelbard ante las restricciones crediticias occidentales por la crisis del petróleo. Estos convenios fueron la apertura más osada hacia el campo socialista.62 Ibídem, pp. 155-156. Carella, Alfredo J. L. y Moneta, Juan Carlos. “Argentina y el pluralismo en el sistema interamericano”, en: Petras, James, et. al. Política de poder en América Latina, Buenos Aires, Pleamar, 1974, p. 136. 58 Figari, Guillermo. Pasado, presente y futuro…, op. cit., p. 206. 59 Rapoport, Mario. Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2003), Buenos Aires, Ariel, 2006, pp. 559-560. 60 De la Balze, Felipe. “La política exterior…”, op. cit., p. 47. 61 Paradiso, Jose. Debates y trayectoria…, op. cit., p. 171. 62 Perosa, Hugo. Las relaciones argentino - soviéticas contemporáneas. Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1989, tomo I, p. 171. 56 57 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 13 Para Cisneros y Escudé, la misión comercial hacia el bloque oriental buscó tres objetivos: 1) la apertura de nuevos mercados como “herramienta de soberanía política”; 2) mostraron una actitud diferente al Brasil que era claramente pronorteamericana; y, 3) afirmaba lazos con el PC argentino, los desarrollistas y los radicales que formaban parte de la CGE.63 Estos convenios marcaron un alto grado de acercamiento entre el Canciller y el Ministro de Economía José Ber Gelbard. Así lo interpretó Vázquez Ocampo64 y Tulchin, aunque para este último existía cierta distancia por el “tono belicoso” de esta política exterior.65 La sinergia existente entre ambos funcionarios tuvo resultados en la evolución de nuestro comercio exterior. Desde el punto de vista de las exportaciones, éstas tuvieron un crecimiento en los rubros de granos y aceites (la carne se mantuvo estancada), pero además de estos productos agrícolas también se incrementaron las ventas de maquinarias agrícolas y maquinas-herramientas, automotores y la producción siderúrgica y química, sobre todo entre los miembros de la ALALC.66 El comercio exterior era un instrumento para superar las limitaciones del crecimiento económico, en donde se prestaba un escenario favorable dadas las buenas perspectivas de los mercados tradicionales, la aparición de nuevos destinos, y la nacionalización del comercio exterior como forma de transferencia de recursos a los sectores pequeños y medianos de la industria. 67 Andres Cisneros y Carlos Escude, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, p. 187. Vázquez Ocampo, José María. Política exterior argentina…, op. cit., tomo I, p. 19. 65 Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU…, op. cit., p. 254. 66 El crecimiento de las exportaciones industriales se debió a la maduración de las inversiones realizadas desde 1958. pero en 1973 esta expansión llega al límite de su capacidad instalada por falta de inversión privada. 67 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 58. 63 64 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 14 Datos de Comercio Exterior y Cuenta Corriente 5000 4000 3931 3947 3916 3635 3266 Millones de U$S 3000 2000 2961 2235 1905 1941 1031 715 1000 0 3033 296 127 36 -223 1972 883 650 1973 1974 1975 1976 -985 -1285 -1000 -2000 Exportaciones Importaciones Balanza Comercial Cuenta Corriente Fuente: Elaboración propia sobre datos de PABLO GERCHUNOFF y LUCAS LLACH, El ciclo de la ilusión y el desencanto, Buenos Aires, Ariel, 1998, pp. 465, 467-8 Como puede observarse el crecimiento del comercio internacional argentino permitió hasta 1974 no solo la exigencia de un superávit comercial, sino que influyó positivamente en los saldos de cuenta corriente. Los cambios acaecidos en ese año, el más relevante fue la renuncia de Gelbard, modificaron gravemente esta estructura. Los análisis sobre esta fase estuvieron signados en la bibliografía por la relación que tuvo esta política exterior con la Tercera Posición. Mientras para Puig su gestión y los lineamientos seguidos en la administración de Lastiri y Perón tuvieron una misma motivación, hacer a la Tercera Posición “nuevamente inteligible y coherente”.68 Vázquez Ocampo observó también esta continuidad, aunque la misma estuvo dada por la presencia de Gelbard, más que por los Cancilleres y Presidentes, ya que los lineamientos generales de la obra de Puig “se mantuvieron vigentes –si bien con 68 Puig, Juan Carlos. “Política internacional argentina…”, op. cit., pp.36-37. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 15 continuidad intermitente- durante los gobiernos de Lastiri y Perón hasta la dimisión del Ministro de Economía José B. Gelbart.”69 Para este autor, la propuesta y la acción “coincidían con la propuesta tradicional de la política exterior del peronismo.”70 Figari señaló cierta modificación con los planteos del peronismo de los cincuenta, ya que se "va a tratar de aplicar una tercera posición negociada y aggiornada". 71 Para explicar esto mismo, Rapoport señaló la “profundización de las tendencias autonómicas características de la Tercera Posición.”72 Para Moneta, la diferencia entre la posición de Perón y la de los sectores radicalizados (Montoneros y la JP), se debió a que el primero impulsaba “un proyecto de reforma autonomista gradual y evolutiva” y los segundos “percibían la situación con mayor rigidez ideológica” que los llevaba a tener “una posición de neto corte antiimperialista y una actitud militante contra los Estados Unidos.” 73 Para quienes ven un corte profundo, la relación de la gestión de Cámpora con la Tercera Posición fue nula, o contraria. Así lo señalaron Tulchin, por ejemplo cuando indicó que esta política “se oponía a la visión del mundo de Perón, que se había hecho más pragmática y asentada desde su derrocamiento en 1955 y no incluía las actitudes de Gelbard con respecto a las potencias occidentales.”74 En un mismo sentido apuntaron Cisneros y Piñeiro quienes señalan que ella “se caracterizó por el tipo de latinoamericanismo revolucionario en boga” y no con la tradición política del peronismo.75 Para ellos, Perón incorporó la asimilación de la Tercera Posición a las posturas de No Alineados y el pensamiento de la izquierda nacional: … sin abandonar su realismo esencial; de algún modo, su principal diferencia con el latinoamericanismo revolucionario de aquellos años era que, se diría que orgánicamente, Perón era reacio al romanticismo inherente a ese movimiento. 76 Vázquez Ocampo, José María. Política exterior argentina…, op. cit., tomo I, p. 22. Ibídem, p. 19. 71 Figari, Guillermo. Pasado, presente y futuro…, op. cit., p. 169. 72 Rapoport, Mario. Historia económica, política…, op. cit., pp. 559-560. 73 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 63. 74 Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU…, op. cit., p. 255. 75 Cisneros, Andrés y Piñeiro Iñiguez, Carlos. Del ABC al MERCOSUR. La integración latinoamericana en la doctrina y praxis del peronismo, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 2002, p. 451. 76 Ibídem, p. 449. 69 70 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 16 Resulta evidente, que para los autores que sostuvieron la continuidad de esta fase con la siguiente, la misma estuvo dada por la correspondencia de las acciones con la Tercera Posición, los que la impugnaron no ven la relación. La cuestión es si se están refiriendo a una misma posición doctrinaria del peronismo o si ésta varió en diversos momentos. En esta etapa, corta y convulsionada por cierto, presenciamos uno de los intentos más importantes por revertir el carácter dependiente de nuestras vinculaciones externas por la implementación de una estrategia poligonal que ofrecía más amplios márgenes para la construcción de autonomía. Pero la residencia de Perón, tras su exilio, agudizó, las contradicciones en el interior de ese movimiento político y generó una situación de “doble poder” entre el líder y el gobierno, lógica que terminó con la administración camporista y llevó a una nueva convocatoria a elecciones en septiembre de 1973, donde triunfó la fórmula Perón-Perón. 2.2 Bajo el signo de Perón (13/7/73-1/7/74) La unidad de esta fase, compuesta por la administración provisional de Raúl Lastiri y la propia presidencia de Perón, fue señalada por Vázquez Ocampo para quien la política exterior de Perón “muestra un comportamiento de continuidad en relación al gobierno interino de Lastiri pues éste careció de un sello propio y tuvo una función meramente instrumental.”77 Salvo Puig, el resto de la bibliografía observa ciertos ajustes y cambios entre este período y el anterior. El ya citado Vázquez Ocampo señala una modificación de estilo; 78 Tulchin en cambio habla de una moderación gradual de su retórica y posiciones críticas en el hemisferio79, Paradiso señaló que después “de julio de 1973, la cosas transitaron por un cauce más calmo…”80 El alejamiento de Puig y su reemplazo por Alberto Vignes podría marcar en parte una brecha entre la primera y la segunda fase. Pero para algunos analistas, la continuidad de Gelbard apareció como un puente entre ambas, “el nuevo canciller Vázquez Ocampo, José María. Política exterior argentina…, op. cit., tomo I, p. 39. Ibídem, p. 30. 79 Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU…, op. cit., p. 256. 80 Véase: Paradiso, Jose. Debates y trayectoria…, op. cit., p. 171 y Rapoport, Mario. Historia económica, política…, op. cit., p. 560. 77 78 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 17 representaba a la primera de estas facciones aunque conservó la apertura hacia Cuba, el Bloque de Este, medidas impulsadas por Gelbard y avaladas por Perón.”81 Algunos autores ven los cambios en el abandono del perfil ideológico del camporismo por otro pragmático “donde continuaron los acuerdos económicos con los países socialistas (URSS, Bloque Oriental y China), y con el mundo árabe (fundamentalmente con Libia), pero también con los gobiernos de derecha de la región (Chile, Uruguay, Paraguay y Bolivia).” Esta política “procuró evitar el aislamiento y ganar socios económicos desechando las incongruencias ideológicas entre la Tercera Posición argentina y las políticas exteriores de los vecinos.”82 Como señala José Paradiso con estas medidas que duraron hasta la segunda mitad de 1974, se buscaron: … reducir las ataduras a la esfera norteamericana y diversificar el sistema de relaciones políticas y económicas externas aumentando el peso de Europa, América Latina, el bloque socialista y los países afroasiáticos.83 Sin embargo, Carasales estableció un corte entre la gestión de Cámpora y la de Perón e Isabel Martínez, ya que el segundo: … lima las aristas que habían signado la primera época de gobierno y las relaciones exteriores independencia cuyas fueron encauzadas acciones, innecesariamente irritativas. sin en un embargo, curso de auténtica procuraron no ser 84 En el mensaje al Parlamento de 1974, durante la presidencia de Perón, la relación con el mundo se definió por un sesgo más pragmático, ya que consideró a la política exterior como “algo dinámico y no estático”, pero donde los principios de soberanía y autodeterminación siguieron ocupando un lugar destacado para nuestras vinculaciones externas.85 Además se rescató el rol de vocero regional frente a Estados Unidos86: ANDRES CISNEROS y CARLOS ESCUDE, “Los gobiernos peronistas… Tomo XIV, p. 163. ANDRES CISNEROS y CARLOS ESCUDE, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, p. 166. 83 Paradiso, Jose. Debates y trayectoria…, op. cit., p. 170. 84 Carasales, Julio Cesar. “Política exterior del gobierno…”, op. cit., p. 249. 81 82 85 86 Fraga, Rosendo. La política exterior argentina…, op. cit., p. 531. Ibídem, p. 541. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 18 La idea que promovió la Argentina, junto a otros países, fue la del “continente asociado” en defensa de sus intereses, como un interlocutor válido frente a Norteamérica y a otros actores nacionales y transnacionales….87 La alianza con los países de la región por sus potencialidades fue un sesgo fuertemente autonomista. Por esos elementos para Vázquez Ocampo esta fase de la política exterior: … no implicó un alineamiento con la potencia dominante. Se persistió en su orientación contestataria, modificando sin embargo el estilo. Se evitó el enfrenamiento directo y se buscó el consenso latinoamericano para, desde allí, sostener los intereses de la región frente a los Estados Unidos…88 Más allá de los ajustes en la relaciones con Estados Unidos, existieron en esta etapa puntos conflictivos con ellas: la política de seguridad hemisférica y la ruptura del bloqueo económico a Cuba. Además se continuaron y se profundizaron algunos planteos como los convenios con los países del Bloque Oriental, la política hacia la Cuenca del Plata y el ingreso a No Alineados. Su política de seguridad hemisférica consistió en llevar adelante la propuesta de modificar el TIAR, ya que este no cumplió con “las actuales necesidades de los pueblos de América Latina.”89 Esta actitud implicó “un claro rechazo a los intentos de establecer mecanismos regionales de represión controlados por la potencia hegemónica.”90 Si estas medidas tuvieron ese sentido, no se comprende la expresión de Tulchin, cuando señaló: … Lo más notable fue que Perón mismo impulso el establecimiento de relaciones más estrechas con los Estados Unidos y frenó la tendencia hacia una mayor autonomía para la Argentina dentro del sistema internacional…91 Fue evidente en este tema al menos, que existió una continuidad con la fase anterior, cosa que intenta ser desmentida por quienes señalaron el quiebre con ella. Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 82. Vázquez Ocampo, José María. Política exterior argentina…, op. cit., tomo I, p. 30. 89 Figari, Guillermo. Pasado, presente y futuro…, op. cit., pp. 206-207. 90 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 74. 91 Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU…, op. cit., p. 256. 87 88 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 19 En agosto de 1973 se aprobó un convenio de cooperación con Cuba que era el mayor crédito otorgado hasta ese momento a un país extranjero por parte de la Argentina para la compra de camiones y automotores de industria argentina. El problema radicaba en que las filiales de empresas norteamericanas (la General Motor entre otras) argumentaron que debido al bloqueo decretado contra ese país en 1962 por los Estados Unidos les impedía vender sus productos allí. La administración justicialista señaló que dicha actitud era una injerencia externa en la política exterior argentina y que por lo tanto, si no podía cumplir con el convenio, se recurriría a alguna represalia. Recién en abril de 1974, el Departamento de Estado dio su conformidad para la participación de estas empresas en la venta de automotores a Cuba rompiendo así el bloqueo.92 Esta actitud, junto con la apertura de los mercados del Este Europeo fueron los pilares de la diversificación de nuestra estructura comercial, base material de cualquier política autonomista. Por ello para Puig, la ruptura del bloqueo cubano: … era la consecuencia de aplicar la receta de la autonomía heterodoxa: la apreciación nacional de que el bloqueo a Cuba consultaba más bien el interés nacional estadounidense antes que las preocupaciones estratégicas 93 fundamentales de Occidente se impuso en la práctica… Mientras para Tulchin, el hecho que los Estados Unidos finalmente aceptaron “fortaleció, interna y externamente, la imagen de la diplomacia y fue vista, por la mayoría de los analistas, como un éxito –y prueba de viabilidad- de las posturas antiimperialistas.”94 Pero no todas las visiones sobre este hecho fueron positivas, tanto Carasales 95 como De la Balze criticaron este acuerdo. Éste último, por ejemplo, sostuvo que el gobierno hizo “caso omiso a las sanciones interamericanas que se había adoptado en la OEA.”96 La firma de convenios con los países del Bloque Oriental no tuvo mayores críticas, incluso el propio Tulchin señaló que: La apertura de Gelbard hacia el Este era un proyecto a largo plazo para establecer la autonomía de la nación en el mundo. Para que funcionara, la Argentina 92 Rapoport, Mario. Historia económica, política…, op. cit., p. 264. 93 Puig, Juan Carlos. América Latina…, op. cit., tomo I, p. 150. Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU…, op. cit., p. 256. 95 Carasales, Julio Cesar. “Política exterior del gobierno…”, op. cit., p. 248. 94 96 De la Balze, Felipe. “La política exterior…”, op. cit., p. 52. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 20 debía reestablecer relaciones armónicas con los Estados Unidos de manera de tener un acceso relativamente constante a las principales fuentes de créditos sobre las cuales los Estados Unidos ejercían un control efectivo… Era una política inteligente, ciertamente la más coherente y pragmática desde la concepción que Sáenz Peña tenia de la inserción de la Argentina en el mundo un siglo antes. Era una adaptación pragmática y realista al sistema internacional. Fracasó sobre todo a causa de la muerte de Perón, cuando su viuda no pudo contener los conflictos internos dentro del movimiento del gobierno. 97 Su crecimiento se debió en parte a la pérdida de los mercados Europeos Occidentales por el Programa Agrícola Común (PAC) que establecía fuertes subsidios, no solo para la producción de estas materias primas, sino también para su exportación. Total Balanza Comercial y con el Bloque Oriental 1500 1000 Mllones de U$S 500 0 -500 -1000 -1500 1972 1973 1974 1975 1976 Total Balanza Comercial 36 1037 296 -985 883 Total de Países del Bloque Oriental 38 120 299 376 375 Cuba 0 12 76 156 169 URSS 23 80 205 278 213 Fuente: GUIDO DI TELLA, Perón-Perón, 1973-1976, Buenos Aires, Hyspamérica, 1985, p. 171 97 Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU…, op. cit., p. 257. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 21 En el cuadro observamos la relevancia del comercio con el bloque socialista que de no haber habido interferencias políticas hubiera seguido creciendo, y evitando así la caída abrupta de nuestro saldo comercial que obligó, como veremos, a un ajuste en nuestras vinculaciones externas. En el ámbito regional se continuó la tendencia de solucionar los conflictos con los países vecinos. Se inició una estrategia donde la Argentina que ya había denunciado los Acuerdos de Nueva York en la fase anterior, pasó a la construcción de obras de infraestructura para contrarrestar a Brasil en la Cuenta del Plata: ... se presentó oficialmente el proyecto de Corpus, y tanto las obras de Yacyretá y Salto Grande adquirieron un impulso definitivo... Por otra parte, y con asistencia de la Unión Soviética se impulsó el proyecto de Paraná Medio...98 Seguramente, como apuntó Guillermo Figari, esta política no es de cooperación regional, como recomendaría el autonomismo aunque: Posiblemente no se pueda calificar esta política como de cooperación. En el fondo existía también una finalidad geopolítica, pero de participación. La cooperación no nace de las relaciones armoniosas, sino del conflicto y del desafío a la creatividad de los dirigentes para tratar de “manejarlo”.99 Desde el punto de vista de los límites con Uruguay se firmaron dos tratados el del Río de la Plata (1973) y bajo el mandato de la mujer de Perón, el del Río Uruguay (1975). El primero puso “fin a la controversia centenaria sobre el dominio de ese ámbito fluvial” y ambos “establecen Comisiones Administradoras que vienen funcionando desde entonces como ejemplo de gestión conjunta de intereses comunes.”100 La política de Nixon y Kissinger hacia la Región mostró escaso interés, salvo por la posibilidad de una expansión comunista en América Latina, particularmente con Cuba y Chile.101 Para evitar esto, la administración republicana llevó adelante una estrategia de dureza y represión, llegando al “fortalecimiento de las influencias conservadoras y militaristas, apoyadas por el Pentágono y por el gobierno brasileño, en América del 98 Puig, Juan Carlos. “Política internacional argentina…”, op. cit., p. 37. Figari, Guillermo. Pasado, presente y futuro…, op. cit., p. 206-207. 100 Carasales, Julio Cesar. “Política exterior del gobierno…”, op. cit., p- 253. 101 Powaski, Ronald. La guerra fría. Estados Unidos y la Unión Soviética, 1917-1991, Barcelona, Crítica, 2000, p. 244-245. 99 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 22 Sur.”102 Estas acciones que llevaron a cambios dramáticos, como en el caso chileno, alterando bruscamente los alineamientos políticos latinoamericanos, y por eso: Cuando Perón se hizo cargo, a fines de 1973, intentó no ser irritativo y recomponer paulatinamente las relaciones con los vecinos sin “fronteras ideológicas” del signo inverso, aceptando la realidad de los regimenes dictatoriales que lo rodeaban… Los avances registrados en ese periodo son atribuibles a la gestión directa del propio Perón.103 Es evidente que el giro hacia el autoritarismo de muchos vecinos (Bolivia, Chile y Uruguay) ameritó una nueva estrategia regional para evitar el aislamiento. En el mensaje al Parlamento de 1974 respecto al ingreso a No Alineados, se dijo: En este amplio contexto de política exterior del gobierno justicialista del teniente general Perón se inscribe nuestro ingreso al Movimiento de Países No Alienados, cuyas raíces se alimentan de aquel anticipo histórico de hace casi treinta años: la formulación de la Tercera Posición.104 En cierta medida, el peronismo, con la proclamación de la Tercera Posición, prefiguró una política de no alineamiento. Para Félix Peña esta incorporación parecía seguir más “por reflejos del pasado del anterior gobierno peronista, que por una estratega global de respuesta a las situaciones planteadas por un mundo en cambio.”105 La Tercera Posición y el no alineamiento poseen similitudes con el neutralismo pero reconocen un origen distinto, ya que la primera fue pensada como una solución para la Argentina, mientras que la segunda lo fue desde un conjunto de países periféricos influidos por la descolonización. Más allá de esta cuestión, de lo que no existía duda fue en su carácter instrumental. La diferencia está en la valoración de dicho acto, mientras para Cisneros y Piñeiro Iñiguez “no (fue) un elemento esencial de su política exterior”106 para otros autores, como Paradiso, por ejemplo, era “como un instrumento para disminuir la dependencia, favorecer el desarrollo y restaurar antiguos brillos nacionales.”107 Boersener, Demetrio. Relaciones Internacionales de América Latina, México, Nueva Imagen, 1982, p. 327. Cisneros, Andrés y Piñeiro Iñiguez, Carlos. Del ABC al MERCOSUR…, op. cit., p. 451. 104 Fraga, Rosendo. La política exterior argentina…, op. cit., p. 540. 105 Peña, Felix. “La Argentina en un mundo…”, op. cit., p. 139-154, 145. 106 Cisneros, Andrés y Piñeiro Iñiguez, Carlos. Del ABC al MERCOSUR…, op. cit., p. 452. 107 Paradiso, Jose. Debates y trayectoria…, op. cit., p. 171. 102 103 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 23 El ingreso a No Alineados, para Carasales, fue una muestra de “moderación”, ya que la Argentina fue allí con objetivos muy precisos y puntuales como “obtener el apoyo no alineado para nuestras causas nacionales en materia de recursos naturales compartidos, y sobre todo, las Islas Malvinas...”108 Los problemas de valoración del movimiento de no alineados responden a cierta lógica ideológica que tiene que ver con la evolución de dicho agrupamiento durante los sesenta. Fue evidente cierta radicalización por la pérdida de importancia del neutralismo, más importante en los cincuenta, frente a los problemas del neocolonialismo que involucraban directamente a las políticas de Estados Unidos. Por ello, los autores que critican, o que ven con reservas esta actitud, tienden a disminuirla a un simple carácter instrumental y no de fondo que la medida podría poseer. 2.3 La fase del gobierno de María Estela Martínez de Perón (1/7/74-24/3/76) La puja por el poder tras la muerte de Perón y su reemplazo por su esposa, Isabel Martínez, abrieron el paso a una nueva fase. Para Moneta, por ejemplo, le resultó difícil “trazar un bosquejo coherente y objetivo de lo ocurrido durante esos años.”109 Aquí se profundizaron algunos rasgos: se pasó de la cooperación a la complicidad con los regímenes militares de Chile y Uruguay, se adoptó un perfil moderado en las cuestiones interamericanas, se bajó el perfil a los acuerdos con Cuba, México, Venezuela, Perú y el ingreso al Pacto Andino (impulsado originalmente por Puig), y otras fueron directamente abandonadas como los convenios con la URSS y su bloque, y con China Popular.110 Estos nuevos rasgos tuvieron como consecuencia que el diseño poligonal de nuestra política exterior se fuera desdibujando totalmente. Además el endeudamiento fue otro factor decisivo. Éste pasó de 6.733 millones de dólares (la pública ascendía a 3426 y la privada a 2.807) en 1973, 7.968 (con 4.558 y 3.310), al año siguiente, en 1975 ascendió a 8.149 (5.295 y 3.854) y en 1976 era 9.738 (6.648 y 3.090)111: La deuda externa a fines de 1974 ya alcanzaba el 25 % del PBI o el equivalente de dos años de exportaciones y continuaba creciendo a un ritmo superior a los 1.000 millones de dólares anuales. La deuda además era de muy 108 Carasales, Julio Cesar. “Política exterior del gobierno…”, op. cit., p. 250. Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 90. 110 ANDRES CISNEROS y CARLOS ESCUDE, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, p. 172. 111 Di Tella, Guido. Perón-Perón, 1973-1976, Buenos Aires, Hyspamérica, 1985, p. 342. 109 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 24 corto plazo (para 1973 el 41.1 % vencía en un año y el 72,7 % en los tres primeros años….112 El problema no era solo del ritmo de crecimiento y la magnitud de la deuda sino el hecho que la misma debía enfrentarse en el corto plazo, lo que aumentó el déficit de cuenta corriente, afectada además por el déficit de la balanza comercial. Esta situación estimuló la necesidad de créditos internacionales y tuvo como efecto un ajuste en la relación con Estados Unidos, por su rol en los organismos financieros internacionales de créditos, como fuente de inversiones “ante la restricción de las fuentes financieras sustitutivas” en Europa Occidental y el mundo árabe, como se había pensado originalmente.113 Por ello, se optó por una variante pragmática para acceder a una posición privilegiada con Washington: … la política exterior experimentará un cambio profundo en cuanto corresponde a la posición a adoptar frente a la potencia hegemónica, mientras los componentes ideológicos que comienzan a primar en el gobierno contribuirán a modificar, junto a otros factores, esencialmente los económicos, las proximidades y alejamientos existentes en el ámbito regional.114 El efecto colateral de este ajuste fue un cambio de la política hacia Latinoamérica, pretendiendo constituirse en vocero de los pedidos norteamericanos hacia la región. Por ello Carasales apunta que en esta fase Argentina pretendió “convertirse en un intermediario entre la misma y los demás países de América Latina.”115 Esto fue muy claro en el mensaje al parlamento de 1975, donde el gobierno se asignó esta pretensión, la siguiente característica de “ser sólo un intérprete lúcido de los problemas latinoamericanos junto con cada uno de los demás países del Continente.”116 Y en donde además se resaltó que: Ejercemos la secretaría pro témpore para la coordinación del diálogo entre América Latina y los Estados Unidos de América... Hemos afirmado la importancia de la presentación de la voz unida de América Latina, sin 112 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 58. Ibídem, p. 89. 114 Ibídem, p. 92. 115 Carasales, Julio Cesar. “Política exterior del gobierno…”, op. cit., p. 252. 116 Fraga, Rosendo. La política exterior argentina…, op. cit., p. 546. 113 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 25 anacrónicas exclusiones, en el planteo de nuestros temas principales de la relación con Estados Unidos de América y la necesidad de mantener ese diálogo hasta los límites de nuestra capacidad diplomática...117 Las relaciones con Estados Unidos, durante la gestión de Vignes, estuvieron determinadas por la propuesta norteamericana del “Nuevo Diálogo”. Aunque esta propuesta “jamás pretendió superar el nivel de la retórica”, el Canciller argentino por “ambición o ingenuidad... dio por cierto su rol de ‘vocero regional’ que el propio Kissinger contribuyó hábilmente a estimular.”118 Para Cisneros y Piñeiro Iñiguez “esa política no atribuía ningún papel de importancia a la Argentina y fue archivada por Estados Unidos en 1975.” 119 Más escéptico aún, Puig señaló que la política exterior de esta fase: … se convirtió en un apoyo incondicional al “nuevo diálogo” kissingeriano, insustancial desde el principio, y en una grotesca espera de la anunciada visita del secretario de Estado, la cual, por lo demás, nunca se concretó… Alberto J. Vignes [fue] el responsable de la desmonetización de la Tercera Posición…120 Como señaló Carlos Pérez Llana, la presencia de Vignes, desde el alejamiento de Puig, hizo difícil establecer un corte a la muerte de Perón ya que esta gestión, en esa evaluación no fue autonomista por un manejo desacertado en la negociaciones de la Cuenca del Plata, las conversaciones secretas con Londres por Malvinas (aspecto que Puig rechazó en un sinnúmero de escritos) y: … el supuesto apoyo de Perón a la candidatura del canciller paraguayo Sapena Pastor para la Secretaría de la OEA… Desde nuestro punto de vista esto demostraría que el diagnóstico de Perón en la década del 70 adolecía de cierta actualización, estaba sesgado de europeísmo y no comprendía los procesos de cambio de América Latina…121 117 Ibídem, p. 547. ANDRES CISNEROS y CARLOS ESCUDE, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, p. 184. 119 Cisneros, Andrés y Piñeiro Iñiguez, Carlos. Del ABC al MERCOSUR…, op. cit., p. 454. 120 Puig, Juan Carlos. América Latina…, op. cit., tomo I, p. 151. 121 Perez Llana, Carlos. “Comentarios al trabajo del profesor Juan Carlos Puig”, en: Puig, Juan Carlos. América Latina…, op. cit., tomo I, p. 172. 118 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 26 El cambio con la primera y segunda fase fue evidente en el ámbito de la Organización de Estados Americanos, como lo hicieron notar Rapoport122, Figari,123 y Moneta.124 Otro punto donde se notó el cambio fue con los acuerdos con Europa Oriental. Aquí el alejamiento de Gelbard de economía llevó a un congelamiento de las relaciones con la URSS125 y: … Como corolario, se negó ratificar los convenios firmados con la Unión Soviética, salvo los referidos a la provisión de turbinas y un estudio técnico de proyectos hidroeléctricos en el tramo argentino del río Paraná. En lo sucesivo, las dificultades económicas y políticas que atravesaron su gestión impidieron la formación de una política exterior coherente.126 Los motivos concretos de este enfriamiento se debieron más que a un supuesto eje prioritario en la Europa Atlántica, al hecho que el gobierno de Isabel Martínez se adscribió “a una posición anticomunista activa, que por su carácter ideológico en mucho se diferenciaba de ‘la independencia de los dos imperialismos’ de Perón, pragmática y negociadora.”127 Tras la caída de López Rega se produjo el alejamiento de Vignes y su reemplazo por Ángel Robledo que trajo como consecuencia el acercamiento con Venezuela y Cuba, y se volvió a una posición equidistante por el conflicto de Oriente Medio. El posterior reemplazo de Robledo por Arauz Castex, siguió mostrando el grado de vinculación entre los conflictos internos con la agenda exterior.128 Para Puig estos cancilleres que sucedieron a Vignes intentaron volver al punto de partida, el de la aplicación de la Tercera Posición, pero poco pudieron hacer al respecto.129 En la valoración sobre esta fase se señaló un alineamiento hacia Washington, como la prueba de una virtud pragmática, en donde la posición “autónoma con actitudes hostiles hacia los Estados Unidos que se había manifestado durante el gobierno de Cámpora fue sofocada.”130 Mario Rapoport apuntó en una misma dirección, ya que se Rapoport, Mario. Historia económica, política…, op. cit., p. 561. Figari, Guillermo. Pasado, presente y futuro…, op. cit., p. 206. 124 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 93. 125 Vázquez Ocampo, José María. Política exterior argentina…, p. 52. 126 Rapoport, Mario. Historia económica, política…, op. cit., p. 564. 127 Moneta, Juan Carlos. “La política exterior del peronismo…”, op. cit., p. 95. 128 ANDRES CISNEROS y CARLOS ESCUDE, “Los gobiernos peronistas…, Tomo XIV, pp. 173-175. 129 Puig, Juan Carlos. América Latina…, op. cit., tomo I, p. 152. 130 Tulchin, Joseph. La Argentina y los EEUU…, op. cit., p. 257. 122 123 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 27 combinó “el papel de moderador en el ámbito regional con una política de amplia aceptación del capital internacional. 131 Vázquez Ocampo también percibía los cambios, “un vuelco de ciento ochenta grados” con respecto a las promesas iniciales, incluso a las fijadas por Perón en el sistema interamericano y el poco claro privilegio en las relaciones con los países árabes y los Estados Unidos. 132 El caos económico y la violencia generada por la lucha de facciones deterioraron el poder de Isabel Perón. Pero como indicó claramente Mario Rapoport, en la caída del gobierno peronista: … pesaron también factores externos, como los conflictos entre los intereses de las distintas potencias vinculadas a la Argentina y sus aliados locales. Por otra parte, esas pugnas se hallaban entrelazadas con los preparativos golpistas, en los que las elites tradicionales tuvieron un rol decisivo…133 3. Conclusiones Aunque resulte evidente la división de las percepciones sobre nuestra política exterior en general, y en este caso en particular, creemos pertinente realzar algunas observaciones aportando elementos para analizar este período. No resultan muy convincentes aquellas visiones que ven a esta etapa como homogénea, ya sea por su equidistancia de las superpotencias (Carasales) o por la existencia de un supuesto aislacionismo (Ferrari, De la Balze y Peña) La existencia de por lo menos tres fases nos permite analizar al período y establecer brechas significativas entre ellas. Los analistas más próximos a la teoría autonómica (Puig, FIgari, Moneta, Paradiso) ubican el corte profundo entre la presidencia de Perón y la de Maria Estela Martínez, los que están más alejados de ella, lo encuentran entre la fase camporista y la segunda. Otro dato interesante en estos análisis es cierto cruce, mientras los primeros ven a la primera y segunda fase como adecuada a la realidad de ese momento y a la última como ideológica, los últimos invierten los términos en ideológica y pragmática respectivamente. Rapoport, Mario. Historia económica, política…, op. cit., p. 561. Vázquez Ocampo, José María. Política exterior argentina…, p. 51. 133 Rapoport, Mario y Spiguel, Claudio. Política exterior argentina. Poder y conflictos internos (1880-2001), Buenos Aires, Capital Intelectual, 2005, p. 51-52. 131 132 Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 28 Esta aplicación se complementa con la relación existente entre cada agrupamiento de las fases y la Tercera Posición. Puig y su grupo establecieron una ligazón fuerte con ella, entendiéndola sobre todo como su aplicación en la última parte de la década del cuarenta (etapa fuertemente antinorteamericana), el otro grupo la ve a partir de cierta moderación en el discurso del propio Perón, durante los años de exilio. Como fortaleza de los argumentos autonomistas queremos señalar que: 1) la doctrina justicialista planteó la necesidad de establecer una estrategia poligonal que reemplace a la triangulación entre Estados Unidos y Europa Occidental; 2) la permanencia de Gelbard es un dato relevante entre ambas fases, y; 3) la continuidad de los convenios con Europa del Este, es el aspecto más significativo. En el primer grupo de visiones encontramos algunas dificultades: 1) la práctica de la política autonomista, bajo la Cancillería de Puig se encuentra en tensión con sus propia teoría; 2) la presencia de Vignes en el Ministerio de Relaciones Exteriores resultó complicada para los análisis que sostienen la vinculación entre la primera y segunda fase. Las brechas existentes entre ambas fases se pueden ver reforzadas por la administración de Vignes de nuestras relaciones externas es un argumento poderoso pero, por lo menos durante la vida de Perón, no nos parece tan determinante. El ingreso al Movimiento de No Alineados puede ser una clave que es minimizada por quienes sostienen esta interpretación. La mayoría de los autores señala el cambio de estilo ya en esos momentos, producto de los cambios regionales, empiezan los ajustes que terminan por invertir el rol de la Argentina frente a América Latina con Washington (primero, como vocero de la región ante los norteamericanos, luego, tras el “Nuevo Diálogo”, exactamente a la inversa, modera los reclamos de la región). El supuesto pragmatismo de la última fase, es ajustado, pero no puede dejarse de tener en cuenta el prejuicio ideológico frente a los acuerdos con el Bloque Oriental que hubiesen permitido aminorar el acercamiento hacia Washington y mantener cierta distancia. Finalmente observamos que en las interpretaciones existe cierta tentación por apoderarse de la segunda fase. Ésta aparece como un punto deseable y fuente de legitimación discursiva que poseen. Quizás una forma de alejarnos de cierta presencia ideológica que recorren los análisis, es repensar el período a través de ver los puntos sobresalientes de esa fase, articularlos con los extremos -y no al revés como hacen hasta ahora los textos -, y restituirle a todo el período una dosis de verosimilitud que hasta ahora no posee. Anuario del Instituto de Historia Argentina- 2007- Nº 7 29