Studiul Politici Publice 30 03

Dr. Gabriel Hâncean Drd. Nicolae Toderaş martie 2009 CUPRINS Introducere .................................................................................................................. 2 Partea I. Cadrul teoretic şi de evaluare a politicilor publice (Dr. Marian - Gabriel Hâncean) 1. Semnifica iile conceptului de politică publică ................................. 3 2. Structura simplă a unei grile de evaluare a unei politici publice ...... 9 Partea a II-a. Procesul de înfăptuire a politicilor publice, în contextul Uniunii Europene şi al României (Drd. Nicolae Toderaş) 1. În elegerea UE asupra modului înfăptuirii politicilor publice ....... 13 2. Studiu de caz: România .................................................................. 16 2.1. „Descoperirea” politicilor publice ................................... 18 2.2. Dependen a de cale în conformarea cu practicile comunitare .............................................................................. 23 Concluzii .................................................................................................................... 32 Bibliografie ................................................................................................................ 33 http://mjm.snspa.ro/ 1 INTRODUCERE Studiul pe care îl propun autorii poate fi gândit în termenii unei discu ii centrate pe politicile politice, atât din punct de vedere teoretic / conceptual, cât şi din punctul de vedere al practicii institu ionale în context na ional şi european. Prima parte a studiului inten ionează să surprindă principalele semnifica ii ale conceptului de politică publică, aşa cum reies aceastea din trecerea în revistă a principalelor defini ii oferite de specialiştii şi cercetătorii circumscrişi domeniului politicilor publice. De asemenea, este propusă structura simplă a unei grile de evaluare a unei politici publice. Deşi construită în termeni generali, grila de evaluare a fost gândită, pe de o parte, ca instrument ce permite analiza procesului de transfer de politici publice şi de învă are, iar pe de altă parte, ca instrument ce permite aprecierea efectelor pe care rezultatele unei anumite politici publice le produc. Cea de-a doua parte a studiului doreşte să ofere o imagine comparativă a proceselor politicilor publice derulate atât la nivelul Uniunii Europene (UE), cât şi la nivelul României. Astfel, sunt prezentate la început modul în care sunt realizate politicile publice la nivelul UE, avansându-se ideea potrivit căreia la nivelul Uniunii nu există o procedură standardizată de realizare a politicilor publice, unul dintre principalele cadre de referin ă existente în rela ie cu politicile publice fiind reprezentat de Cartea Albă a Guvernanţei. Liniile generale trasate de acest document fac referire la „atributele” pe care procesul de realizare a politicilor publice ar trebui să le de ină: deschidere, participare, responsabilitate, eficacitate şi coeren ă. Procesul de realizare a politicilor publice în România este surprins în ultima sec iune a păr ii a doua a studiului după o serie de referiri la practica institu ională cu privire la realizarea politicilor publice, fiind propusă o perspectivă istorică de analiză. Astfel, evolu ia istorică a politicilor publice în România este tratată atât din punct de vedere academic, cât şi din punct de vedere institu ional. Ideea pe care autorul acestei păr i o acreditează este aceea potrivit căreia evolu ia cadrului institu ional românesc în ceea ce priveşte politicile publice reprezintă rezultatul unei conformări la practicile comunitare, conformare impusă exogen sistemului institu ional românesc. http://mjm.snspa.ro/ 2 PARTEA I I.1. Semnificaţiile conceptului de politică publică Marian-Gabriel Hâncean În România, istoria conceptului de politică publică, atât în sfera academică şi de cercetare, cât şi în sfera administra iei publice, este destul de recentă. Una dintre primele abordări existente în România cu privire la politicile publice îi apar ine lui Adrian Miroiu (2001, 2002). Acesta sus ine că: “dacă în urmă cu patru sau cinci ani, însăşi expresia politici publice era nu doar ignorată, dar chiar blamată, astăzi sunt bucuros să ştiu că primele programe de politici publice, la nivel universitar sau postuniversitar, sunt îmbrăţişate de universităţile noastre.” (Adrian Miroiu, 2001, p. 3) Adrian Miroiu (2001, p. 9) avansează două defini ii pentru politica publică. Prima defini ie este formulată în felul următor: “O politică publică este o reţea de decizii, legate între ele, privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea lor în situaţii specifice.” Cea de-a doua defini ie, propusă de autor, este de tipul următor: “Procesul de înfăptuire a politicilor este procesul de formulare şi de aplicare a politicilor publice.” Cele două defini ii propuse de Adrian Miroiu reprezintă rezultatul unui proces de analiză şi sinteză, în care au fost trecute în revistă, într-o primă fază, cele mai frecvente defini ii asociate conceptului de politică publică. În cele ce urmează, voi aminti foarte pe scurt principalele semnifica ii asociate conceptului de politică publică, aşa cum au fost ele prezentate de Brian W. Hogwood şi Lewis A. Gunn, (2000, pp. 16 - 23) şi reluate de Adrian Miroiu et al. (2002, p. 19), urmând, mai apoi, să mut centrul discu iei pe defini iile şi abordările oferite de autori, cercetători sau profesori, reprezentând şi alte şcoli de gândire din domeniul politicilor publice. http://mjm.snspa.ro/ 3 Astfel, primul sens în care sunt privite politicile publice este acela de etichetă a unor domenii de activitate guvernamentală (ex. politică socială, politică economică, politică externă etc.). Al doilea sens este acela de expresie a unui scop general sau de finalitate a unei activităţi guvernamentale. Al treilea sens ar fi cel de propunere specifică pe care anumite organizaţii politice – grupuri de interese, partide politice, guvernul însăşi etc. – le-ar vrea realizate. Al patrulea sens al conceptului face referire la deciziile pe care guvernul le ia (ex. politica guvernului în cazul privatizării fostelor întreprinderi comuniste). Al cincilea sens al conceptului face trimitere la legile votate în Parlament sau la hotărârile de guvern care îngăduie sau solicită derularea unei activităţi. Altfel spus, există credin a că atunci când o anumită legisla ie în domeniu a intrat în vigoare, politica deja a fost implementată. Al şaselea sens al conceptului face referire la programele derulate de guvern: reglementări, organizare şi resurse. Spre exemplu, programul privind recalificarea personalului disponibilizat într-un anumit domeniu. Al şaptelea sens constă în definirea politicilor ca produse. Adică, ceea ce guvernul oferă, spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul legisla iei: livrarea de bunuri şi servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe şi impozite. Sensul numărul opt al conceptului de politică publică face trimitere directă la rezultatele acesteia. Această abordare a politicilor din perspectiva rezultatelor, ne permite să evaluăm dacă scopul declarat al unei politici este reflectat în ceea ce se ob ine efectiv de pe urma implementării. Sensul numărul nouă al conceptului de politică publică face trimitere la existenţa unei teorii sau a unui model teoretic. Toate politicile implică anumite supozi ii cu privire la ceea ce un guvern poate să facă şi care sunt consecin ele ac iunilor sale. În acest context, orice politică publică implică o teorie sau un model teoretic privind rela ia de cauzalitate între fenomenele şi procesele implicate, ori corela iile semnificative dintre ele. În sfârşit, sensul numărul zece pe care conceptul de politică publică îl poate avea, potrivit lui Adrian Miroiu (2001), este cel de proces. În această abordare, politica implică un proces care se întinde pe o perioadă lungă de timp (politica de reformă în domeniul educa iei). Putem constata, parcurgând cele 10 sensuri ale conceptului, faptul că no iunea de politică publică prezintă o identitate de conţinut variată. Sensul sau semnifica ia pentru care cineva optează, fie în spa iul academic şi de cercetare, sau în cel http://mjm.snspa.ro/ 4 guvernamental, produce consecin e diferite din punctul de vedere al analizei politicilor publice. După cum afirmam ceva mai devreme, voi trece, în cele ce urmează, la identificarea defini iilor, semnifica iilor sau sensurilor conceptului de politică publică, părăsind şcoala românească de politici publice şi îndreptându-mă către abordările şi perspectivele teoretice străine. Potrivit lui Adrian Key (2006, p. 2), majoritatea defini iilor oferite conceptului de politică publică îmbră işează un element comun, formulat în felul următor: politicile exprimă un set general de obiective sau o stare dorită de lucruri. Politica publică face referire la procesul de decizie: decizia cu privire la obiective, decizia cu privire la motivele care determină o anumită direc ie de ac iune, decizia cu privire la instrumentele pe care o politică specifică le va utiliza, decizia cu privire la modul în care se va răspunde efectelor produse de output-urile unei politici specifice. Conform lui Dale Krane şi Gary S. Marshall (2005, p. 78), prin politica publică se în elege ceea ce guvernul alege să facă sau alege să nu facă. Aceeaşi semnifica ie este asociată conceptului de politică publică de către Thomas A. Birkland (2003, p. 188). În plus, autorul consideră că această modalitate simplă de a defini conceptul de politică publică ridică două întrebări importante: Cum se realizează o politică publică? Cine participă, în interiorul şi în exteriorul guvernului, în procesul decizional care stabileşte dacă guvernul ar trebui sau nu ar trebui să acţioneze? Rudolf Klein şi Theodore R. Marmore (2006, p. 892) îmbră işează acelaşi sens al conceptului: ceea ce guvernul alege să facă şi ceea ce alege să neglijeze. Discutând despre conceptul de politici publice, cei doi autori consideră că acesta implică programe şi proiecte politice (în sensul de „politics” şi nu de „policy”), rezolvarea sau atenuarea unor conflicte cu privire la resurse, drepturi şi morală. Cei doi autori reiau defini ia pe care H. Heclo o oferă în 1974, conceptului de politică publică, considerând-o ca fiind una de referin ă: „public policy consists to a large extent of patching and repairing, building on and learning from experience” (Hugh Heclo, 1974, apud Michael Moran, Martin Rein, Robert E. Goodin, 2006, p. 902). http://mjm.snspa.ro/ 5 Definirile prezentate mai sus par a reprezenta rafinări sau simple reluări ale defini iei oferite de Thomas R. Dye (1972, p. 2 apud Adrian Key, 2006, p. 2): „anything a government chooses to do or not to do”. O defini ie la fel de simplă oferită conceptului de politică publică este oferită de Michael Howlett şi M. Ramesh „public policy is, at its most simple, a choice made by the government to undertake some course of action”. (Adrian Key, 2006, p. 8). Definirea politicii publice în termenii luării unei decizii sau în termenii derulării unei ac iuni proiectate pentru a atinge un obiectiv dorit, se bazează pe un model clasic de a în elege politicile publice. Acest model clasic defineşte politicile drept rezultate ale unui proces ra ional. Criticile consideră acest model clasic ca fiind unul ultrasimplificat şi nerealist. Modelul alternativ de în elegere a politicilor publice, prezentat de Adrian Key, sus ine următorul set de observa ii: politicile implică o serie de decizii inter-rela ionate, luate de mul i actori, afla i pe niveluri diferite ale structurii guvernamentale. În plus, politicile sunt modelate şi remodelate, atât în etapa timpurie a luării deciziei, cât şi în etapele ulterioare, de către factori de mediu şi de către însuşi procesul de implementare. În plus, politicile au efecte care au fost sau nu au fost estimate, implică ac iuni şi inac iuni. Politicile sunt definite subiectiv şi nu pot fi analizate independent de propriul proces de elaborare. Discu iile existente pe marginea modelului clasic de în elegere a politicilor, arată faptul că teoria cu privire la politicile publice se află într-o mişcare de transla ie de la încrederea în simplele postulate ale ra ionalită ii instrumentale, către o perspectivă mult mai nuan ată şi contextualizată asupra ra ionalită ii. Guy Peters (1999, p. 4) critică tendin a majorită ii abordărilor teoretice de a eticheta tot ceea ce un guvern face ca fiind politică publică. Autorul propune o defini ie restrictivă conform căreia: „Stated most simply, public policy is the sum of government activities, whether pursued directly or through agents, as those activities have an influence on the lives of citizens”. Folosind defini ia oferită, Guy Peters (1999, p. 5) consideră că putem identifica trei niveluri diferite ale politicilor publice, pe criteriul gradului în care acestea (politicile publice) influen ează în mod real via a cetă enilor. La primul nivel se află http://mjm.snspa.ro/ 6 preferin ele/alegerile/deciziile exprimate pentru o anumită politică sau alta, pe care le fac politicienii, func ionarii publici şi to i cei cărora le-a fost acordată o autoritate în acest sens. Din toate preferin ele/alegerile exprimate, emerge o politică publică pregătită să fie implementată. Rezultatele politicii (output-urile), care emerg după etapa implementării, se află la nivelul al doilea. La acest nivel, reprezentan ii guvernamentali/ai administra iei publice cheltuie bani, resurse, fac angajări, promulgă legi, toate acestea fiind proiectate pentru a afecta economia şi societatea. Impactul unei politici – efectele pe care deciziile şi preferin ele cu privire la o anumită politică şi efectele pe care rezultatele acestei anumite politici le au asupra cetă enilor -, este plasat la nivelul al treilea. Aceste efecte pot fi rezultatul, pe de o parte al unei anumite politici, dar pe de altă parte, şi al altor factori cum ar fi spre exemplu, „bogă ia” societă ii respective sau nivelul ei mediu de educa ie. O modalitate complementară de a în elege con inutul conceptului de politici publice, ar fi şi aceea de a identifica elementele pe care le presupune procesul de analiză a unei politici. În acest sens, propun să parcurgem rapid modelul de analiză pe care William Dunn ni-l oferă (2004, pp. 4-5). Primul element al acestui model este reprezentat de problema în jurul căreia politica apare. Altfel spus, problema unei politici este reprezentată de identificarea unei oportunită i de îmbunătă ire a unei situa ii, care poate fi speculată prin ac iune publică. Cunoaşterea legată de problema ce trebuie rezolvată necesită ob inerea de informa ii legate de condi iile antecedente ale problemei şi legate de valorile a căror realizare conduc către solu ia problemei. Cel de-al doilea element din modelul propus de William Dunn este reprezentat de efectul aşteptat al unei politici. Acest efect reprezintă consecin a probabilă pe care o poate avea o politică proiectată pentru a rezolva o problemă. Un al treilea element al modelului este reprezentat de politica preferată. Prin aceasta, autorul în elege solu ia poten ială pentru o anumită problemă. Preferin a pentru o anumită politică presupune existen a de informa ii legate de efectele acelei politici. În plus, existen a informa iilor nu este singurul criteriu. În stabilirea unei anumite preferin e pentru o anumită politică, trebuie avut în vedere şi un al doilea criteriu. Este vorba despre judecă ile pe care le face cu privire la valoarea sau utilitate efectelor pe care o anumită politică le poate produce. http://mjm.snspa.ro/ 7 În modelul de analiză propus de William Dunn, efectul observat al unei politici publice reprezintă o consecin ă trecută sau prezentă produsă de implementarea unei anumite politici. Identificarea efectelor produse de o anumită politică implică o serie de dificultă i de natură metodologică. Uneori este destul de greu de sus inut că un anumit efect este consecin a directă a unei politici publice şi nu a altor fenomene, independente de politica respectivă. Din acest motiv, pentru a creşte gradul de claritate a măsurătorilor realizate asupra efectelor produse de politicile publice, atât înaintea derulării ac iunilor implicate de o anumită politică publică (ex-ante), cât şi după derularea acestora (ex post), specialiştii trebuie să colecteze şi să analizeze informa ii relevante. În sfârşit, nivelul de performanţă al unei politici (ultimul element din modelul de analiză propus de William Dunn) reprezintă gradul în care efectele observate ale unei politici contribuie la atingerea obiectivelor sau finalită ilor stabilite în faza de proiectare a politicii respective. Consider că raportarea discu iei la conceptul de ciclu al unei politici publice, reprezintă o altă modalitate de a în elege con inutul ideii de politică publică. Dincolo de defini iile oferite conceptului de politică, dincolo de elementele unui proces de analiză a unei politici, raportarea la stadiile sau etapele prin care se realizează o politică publică poate avea în mod categoric o func ie de exemplificare a semnifica iilor politicilor publice. Astfel, o parte dintre specialiştii şi cercetătorii plasa i în domeniul politicilor publice consideră că realizarea unei politici publice este echivalentă cu parcurgerea unui şir de etape, despre care se crede că are un caracter ciclic. Şirul de etape ar fi compus, în opinia acestora din: stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziilor, implementarea politicilor, evaluarea politicilor. Nu to i cei implica i în domeniul politicilor publice sunt de părere că realizarea unei politici publice implică parcurgerea unui ciclu de etape. Există cel pu in trei contraargumente aduse în acest context. În primul rând, se consideră că elementele unui ciclu de politici nu pot fi definite atât de clar şi distinct. Marea majoritate a situa iilor empirice arată că, spre exemplu, între formularea politicilor şi luarea deciziilor nu există întotdeauna o linie de demarca ie clară, nici măcar de ordin temporal. În al doilea rând, se consideră că ordonarea celor 5 etape (mai sus prezentată) este înalt http://mjm.snspa.ro/ 8 discutabilă. Acest lucru este sus inut în principal de faptul că evaluarea, spre exemplu, nu apare doar la finalul ciclului, ci în marea majoritate a cazurilor apare în mai toate momentele ce definesc traseul realizării unei politici publice. În al treilea rând, există autori care resping modelul ciclului unei politici, sus inând că o astfel de viziune este construită pe o asump ie falsă. Astfel, a sus ine că realizarea unei politici publice parcurge un ciclu, înseamnă că porneşte de la asump ia că există o entitate unică centrală care coordonează şi controlează întregul proces. În realitate, sus in autorii, o astfel de asump ie este falsă. Realizarea unei politici publice presupune implicarea unui număr foarte mare de actori (a se vedea în acest sens, abordările de re ea cu privire la politicile publice). În plus, din cauza pluralismului grupurilor de interese asociate în jurul elaborării unei politici publice, posibilitatea existen ei unei entită i centrale care coordonează şi controlează întregul proces, este aproape imposibilă. I.2. Structura simplă a unei grile de evaluare a unei politici publice Grila de evaluare a fost gândită: (a) ca un instrument ce permite analiza procesului de transfer de politici publice şi de învă are; (b) ca un instrument ce permite aprecierea efectelor (outcomes) pe care rezultatele (outputs) unei anumite politice le produc. Grila de evaluare trebuie privită ca un instrument cu caracteristici generale, ce trebuie adaptate şi adecvate la specificul fiecărei politici publice pe care o avem în vedere. Altfel spus, dimensiunile grilei sunt orientative şi sunt menite de a ghida echipa de cercetători evaluatori către anumite linii dominante de analiză. 1. Descrierea politicii care urmează a fi evaluată Descrierea problemei: În ce constă? Care sunt cauzele acesteia? Care sunt segmentele de public afectate direct? Ce istoric are problema? Care este caracterul reproductiv al problemei? Unde a apărut problema? Cine s-a mai confruntat cu această problemă? Cum a rezolvat-o? http://mjm.snspa.ro/ 9 Descrierea contextului: Definirea contextului în care a fost decisă implementarea politicii publice de referin ă, din punct de vedere economic, politic, social, cultural. Identificarea actorilor care au formulat politica publică. Definirea celorlalte grupuri de actori care au propus politici alternative. Descrierea politicii: Descrierea obiectivelor. Descrierea abordării teoretice care stă la baza formulării politice (setul de valori urmărite). Definirea indicatorilor de performan ă pe care politica îi vizează în urma implementării. Definirea politicilor formulate alternativ la politica de referin ă. Costurile estimate ale politicii de referin ă şi sumele alocate. Rezultatele şi efectele aşteptate ale politicii. Identificarea segmentelor de public vizate în mod direct de politica de referin ă. Identificarea segmentelor poten iale de public care vor fi afectate indirect în urma implementării. 2. Obiectivele evaluării politicii publice Scopul şi obiectivele evaluării; rezultatele aşteptate; tipul de evaluare avut în vedere. 3. Obiectul evaluării Ce anume este supus evaluării? Examinarea tipurilor de date disponibile. Stabilirea orizontului de timp necesar derulării evaluării. Stabilirea aspectelor politicii publice ce urmează a fi supuse evaluării. 4. Profilul beneficiarului Cine solicită evaluarea? Care sunt motivele care stau la baza evaluării? 5. Statutul evaluatorului (indoor / outdoor evaluation) Unde se plasează echipa de evaluatori în raport cu politica de referin ă? În raport cu obiectivele urmărite de politică? În raport cu sistemul organiza ional? Răspunsurile sunt importante pentru că în func ie de statutul evaluatorului se alege tipul de metodologie ce urmează a fi utilizat. http://mjm.snspa.ro/ 10 6. Resursele disponibile în vederea derulării procesului de evaluare Care sunt costurile financiare, materiale şi umane implicate de evaluare? Ce fel de tehnici de prelucrare şi analiză implică tipul de date ce urmează a fi colectat? Ce fel de date trebuie colectate în procesul de evaluare? Care sunt metodele de cercetare necesare pentru a colecta datelor? Ce resurse de timp implică procesul de evaluare? 7. Stabilirea gradului în care politica de referinţă poate fi evaluată Care sunt acele date de care avem nevoie pentru a putea evlua o politică? În ce măsură pot fi colectate datele necesare? Există resursele implicate de colectarea datelor necesare evaluării? Care sunt constrângerile ce pot împiedica finalizarea evaluării? Care sunt obstacolele care pot impiedica procesul de evaluare să-şi atingă obiectivele? Care sunt modalită ile prin care putem verifica dacă ceea ce ne propunem să evaluăm este întradevăr ceea ce trebuie evaluat? 8. Planificarea procesului de evaluare Planificarea procesului de evaluare. Definirea calendarului de lucru în vederea derulării procesului de evaluare. Identificarea riscurilor care pot întârzia timpul alocat evaluării. 9. Stabilirea metodologiei de evaluare Care este tipul de evaluare pe care îl avem în vedere (empiric, normativ, mixt)? Stabilirea criteriilor de selec ie a metodelor şi tehnicilor de cercetare. Construc ia instrumentelor de cercetare în func ie de metodele de cercetare de care avem nevoie pentru a colecta informa ia necesară evaluării. Stabilirea echipei de evaluare: care sunt competen ele (abilită ile, cunoştin ele) de care evaluatorii au nevoie pentru a derula procesul? Care trebuie să fie mediul institu ional de provenien ă al evaluatorilor? http://mjm.snspa.ro/ 11 Precizarea fundamentelor teoretice care vor fi folosite. 10. Colectarea, înregistrarea şi sumarizarea datelor Derularea propriu-zisă a evaluării. Colectarea, înregistrarea şi sumarizarea informa iei necesare. 11. Prelucrarea, analiza şi interpretarea datelor Prelucrarea, analiza şi interpretarea informa iei colectate în conformitate cu un model de analiză predefinit. 12. Elaborarea raportului de evaluare şi „evaluarea” evaluării Elaborarea raportului de evaluare. Stabilirea gradului în care procesul de evaluare a reuşit să îndeplinească obiectivele stabilite ini ial. Definirea propunerilor de reformulare, remodelare a politicii publice de referin ă. Elaborarea setului de recomandări pe baza raportului de evaluare cu privire la politica publică. Analiza raportului de evaluare şi a recomandărilor. Analiza procesului de evaluare derulat în direc ia identificării posibililor factori care au distorsionat informa ia colectată. http://mjm.snspa.ro/ 12 PARTEA a IIa II.1. Înţelegerea UE asupra modului înfăptuirii politicilor publice Nicolae Toderaş La nivelul UE nu există o procedură standardizată de înfăptuire a politicilor publice. Politicile publice comunitare sunt înfăptuite prin diverse metode, mecanisme şi proceduri complexe, în dependen ă de următoarele aspecte: a) competen ele pe care le de ine în diverse domenii (exclusive, partajate sau complementare); b) natura de reglementare a domeniilor (hard sau soft); c) natura rela iilor între UE şi statele membre în diverse politici (politici cu caracter interguvernamental sau politici cu caracter suprana ional); d) impactul asupra integrării europene. inând cont de faptul că mecanismele şi procedurile sunt destul de stufoase, UE demonstrează tendin a de a simplifica procesul de înfăptuire a politicilor şi de a facilita accesul persoanelor şi grupurilor interesate în diversele faze ale politicilor implementate. Astfel, în ultimii ani au fost întreprinse diverse consultări publice (cum ar trebui să arate o şcoală în secolul XXI, cum ar trebui să arate o televiziune în viitorul apropiat etc.). Cea mai explicită în elegere ce sunt si cum trebuie înfăptuite politicile publice la nivelul UE este stipulată în Cartea Albă a Guvernanţei Europene 1 . Documentul propune câteva modificări privind modul de înfăptuire a politicilor publice, atât la nivelul institu iilor comunitare, cât şi la nivelul statelor membre, enun ând cinci principii fundamentale: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea şi coeren a. Potrivit prevederilor Cărţii Albe a Guvernanţei Europene, principiul deschiderii se referă la faptul că institu iile comunitare trebuie să func ioneze într-un mod mai transparent, apelând împreună cu statele membre, la practici şi instrumente de comunicare şi asigurarea accesului la informa iile privind deciziile UE. Deşi este 1 Commission of the European Communities, European Governance. A White Paper, Bruxelles, 25.7.2001, COM(2001) 428 final, document accesibil la: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf, ultima dată accesat în data de 15.03.2009. http://mjm.snspa.ro/ 13 destul de complex, institu iile comunitare trebuie să adapteze limbajul utilizat pentru a-l face cât mai accesibil cetă enilor europeni, cu scopul de a contribui la creşterea încrederii acestora în institu iile europene. Principiul participării are în vedere calitatea, pertinen a, eficien a şi eficacitatea politicilor comunitare înfăptuite prin intermediul unei participări extinse a cetă enilor europeni în toate etapele ciclului de politici. Facilitarea participării conduce la sporirea încrederii în institu iile comunitare care formulează şi implementează politicile Uniunii. Comunicarea precizează faptul că nivelul de participare a cetă enilor depinde de guvernele na ionale, care trebuie să ofere contexte prielnice de participare, precum şi să apeleze la practici de participare a celor interesa i atunci când se elaborează sau se implementează o anumită politică cu specific comunitar. Principiul responsabilităţii se referă la faptul că rolurile fiecărei institu ii, structuri sau participant în procesul de dezbatere, decidere, implementare şi evaluare a politicii trebuie să fie precizate mai clar. Fiecare institu ie a Uniunii trebuie să explice, să justifice şi să îşi asume responsabilitatea pentru ac iunile întreprinse. Totodată, principiul stipulează că este nevoie de un grad mai ridicat de claritate şi responsabilitate din partea guvernelor statelor membre, precum şi din partea tuturor participan ilor implica i în înfăptuirea politicilor. Principiul eficacităţii stipulează că politicile Uniunii trebuie să fie înfăptuite în mod eficace şi pertinent, astfel ca acestea (politicile) să atingă obiectivele şi să producă rezultatele scontate, utilizând în acelaşi timp şi metode de evaluare a impactului, dar şi experien ele anterioare. Principiul coerenţei eviden iază că politicile şi ac iunile Uniunii trebuie să fie coerente şi uşor de în eles. Coeren a este un rezultat al ac iunii următorilor factori: sporirea numărului de sarcini; diversitatea a crescut ca rezultat al extinderii; reducerea demarcărilor între limitele politicilor sectoriale care rezultat al schimbărilor climaterice sau demografice; implicarea din ce în ce mai mare a autorită ilor locale şi regionale în înfăptuirea politicilor UE. Principiile enun ate de în comunicarea Comisiei se fundamentează pe elementele subsidiarităţii şi proporţionalităţii astfel ca ac iunile întreprinse în vederea înfăptuirii politicilor comunitare trebuie să fie în concordan ă cu ideea de incluziune şi să http://mjm.snspa.ro/ 14 răspundă la următoarele aspecte: a) dacă ac iunile întreprinse sunt cu adevărat necesare; b) dacă nivelul comunitar este cel mai corespunzător înfăptuirii politicii; şi c) dacă măsurile şi tacticile selectate sunt concordante cu obiectivele politicii. Plecând de la respectivele principii, pe parcursul ultimilor ani se poate eviden ia că la nivelul statelor membre ale UE, se remarcă un set de principii general valabile în domeniul înfăptuirii politicilor publice. Principiile respective s-au putut fundamenta mai ales prin mecanismele specifice europenizării sistemelor administrative ale statelor membre. În esen ă, conform accep iunilor profesorului Marius Profiroiu, aceste principii sunt următoarele 1 : • Existenţa unui cadru legal general valabil şi coerent pentru înfăptuirea politicilor publice: metodologii şi reguli clar definite privind fiecare etapă a • ciclului de politici; Fiecare minister / autoritate / agenţie poate să îşi stabilească în mod independent politicile în domeniul său de gestiune: conform competen elor pe care le de in, entită ile respective trebuie să dispună de autonomia şi • independen a ac iunilor întreprinse; Menţinerea unui caracter interministerial şi interinstituţional al înfăptuirii politicilor publice – sunt presupuse următoarele aspecte: 1. schimbul continuu de informaţii între entităţile participante; 2. consultare între entităţile implicate sau vizate; 3. declaraţii publice bazate pe o negociere anterioară şi formulate concordant; 4. consens şi concordanţă interministerială sau interinstituţională; 5. mediere şi conciliere desfăşurate de către o terţă parte a conflictelor şi disensiunilor evidenţiate; 6. arbitrajul dintre entităţile aflate în dispută întreprins de către o • entitate superioară, prin atingerea concilierii şi consensului; constrângeri asupra entităţilor cu scopul de a asigura un proces coerent şi uniform de înfăptuire a politicilor – standardizarea procesului; 1 Aceste principii sunt adaptate după Marius Profiroiu, Politici Publice: teorie, analiză, practică, Editura Economică, Bucureşti, 2006, p. 290-291. http://mjm.snspa.ro/ 15 • • subsidiaritatea politicilor întreprinse: au prioritate acele politici care răspund nevoilor la cel mai jos nivel de accesare/beneficiere; evitarea reorganizărilor sau reformelor ce implică schimbări imprevizibile care ar putea afecta sistemul de înfăptuire a politicilor. Având în vedere toate aceste aspecte, merită specificat şi faptul că aceste principii implică în mod obligatoriu următoarele elemente: transparen ă; comunicare; cooperare; consultare; monitorizare; evaluare; responsabilizare, parteneriat etc., aspecte ce trebuie să privească toate sferele sociale, implicit cetă enii europeni, în calitatea acestora de beneficiari ai politicilor. Prin urmare, în spa iul administrativ din UE, stilul de înfăptuire a politicilor este orientat mai degrabă către consens şi anticiparea problemelor, decât pe reac ionare şi impunere a deciziilor. În acest sens, începând cu 2001, UE a dezvoltat un sistem interactiv de elaborare a politicilor (Interactive Policy Making - IPM) 1 cu scopul de a facilita procesul de consultare cu păr ile interesate în implementarea politicilor comunitare. Totodată, începând cu anul 2003, UE a creat Grupul de Consultare a Întreprinderilor Europene, cu acelaşi scop de a îmbunătă i modul de înfăptuire a politicilor publice comunitare. II.2. Studiu de caz: România Studiul de caz se referă la evolu iile înregistrate în perioada 1990 – 2009 şi urmăreşte să eviden ieze principalele aspecte privind modul în care a s-a efectuat tranzi ia de la o concep ie unilaterală către concep ia participativă (neopluralistă) de înfăptuire a politicilor publice. Analiza este realizată prin intermediul perspectivei guvernan ei şi utilizează accep iunile şi principiile enun ate în Cartea Albă a Guvernanţei Europene. Studiul de caz eviden iază evolu iile institu ionale, precum şi diversificarea metodelor de participare în procesul de înfăptuire a politicilor publice a actorilor interesa i. Analiza sus ine faptul că evolu iile institu ionale în procesul de înfăptuire a politicilor publice este un rezultat al presiunilor interne (ale societă ii civile), dar mai ales al condi ionărilor directe şi indirecte ale UE. 1 Sistemul poate fi accesat la următorul site: http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/index_ro.htm. http://mjm.snspa.ro/ 16 În perioada administra iei socialiste nu se poate vorbi despre inexisten a absolută a metodelor şi practicilor de tip policy oriented 1 . La fel ca şi în prezent, administra ia publică centrală de atunci avea de ales între a întreprinde sau a nu întreprinde o anumită ac iune. Însă, optica de înfăptuire a actului administrativ a fost de natură unilaterală, rigidă, hipercentralizată, şi concentrată pe o dimensiune a reglementării în baza dreptului pozitiv. Altfel spus, ceea ce se subîn elege azi sub conceptul „politici publice” era înfăptuit conform modelului de sus în jos (top-down). Acest fapt asigura men inerea caracterului centralist şi rigid, dar care garanta coeren a şi supunerea pe verticală în executarea ac iunilor şi măsurilor. În perioada de tranzi ie, verticala puterii a fost disociată, iar sub presiunile diverselor grupuri de interese, precum şi a societă ii civile 2 , mecanismele de înfăptuire a politicilor publice se desfăşoară din ce în ce mai mult pe orizontală, conform modelelor specifice abordării de re ea. De fapt, în etapa de tranzi ie s-a eviden iat fenomenul de dezvă are a modului de înfăptuire a actului de administrare publică - conform practicilor dirijiste, şi de învă are a unui nou mod de înfăptuire a actului de administrare publică - conform accep iunilor managementului public. Desigur, procesul de învă are nu a fost deloc uşor şi a provocat multiple frustrări de ordin administrativ şi politic, de exemplu, fiind de neconceput utilizarea unor practici de consultare şi implicare a actorilor ter i, din sfera pentru profit sau nonprofit, dar mai ales în domeniul transparen ei şi responsabilită ii fa ă de activită ile întreprinse. A se distinge între practica luării şi implementării deciziilor (proces) şi ceea ce este specific analizei politicilor publice (domeniu de gândire şi ac iune politică şi administrativă). Totodată, o asemenea afirma ie este contrară considera iilor enun ate de unul dintre precursorii analizei politicilor publice, Harold A. Lasswell, care sus inea că analiza politicilor publice este specifică statelor democratice. Prin urmare, politicile publice depind de valorile unei societă i democratice – democratic policy (Lasswell, 1942). Este de remarcat că la vremea publicării abordărilor ini iatoare ale domeniului, dezbaterile se focalizau pe demonstrarea amplitudinii incompatibilită ilor dintre sistemul administrativ al SUA (regim politic democratic) şi sistemul administrativ promovat de statele comuniste (regim politic totalitar) (Lasswell, 1941, p. 455-468; deLeon, 1995, p. 887 - 888). Totuşi, după „câştigarea războiului de către democraţie” este nevoie de a privi analiza politicilor publice şi prin prisma unor abordări pentru care nu există o sinergie indubitabilă între valorile democratice şi politicile publice. Consider că impunerea unei limite doar ideologiei care a fundamentat şi între inut dezvoltarea analizei politicilor publice (sinergia între politici publice şi valorile democratice) comportă consecin e negative asupra în elegerii modului cum a func ionat precedentul regim politic. 2 Ini ial aflată într-un proces de constituire, consolidare şi redefinire tipologică. A se vedea: Mihaela Vlăsceanu, „Politica socială şi sectorul nonprofit”, în Elena Zamfir, Cătălin Zamfir (coord.), Politici sociale: România în context european, Editura Alternative, Bucureşti, 1995. 1 http://mjm.snspa.ro/ 17 Privind lucrurile în retrospectivă, se poate enun a faptul că schimbările sunt remarcabile şi esen iale. Totuşi, în anumite privin e şi în compara ie cu alte state exsocialiste, România a rămas în urmă în ceea ce priveşte reformarea sectorului public şi adaptarea acestuia la noile condi ii, mai ales în calitate de stat membru al UE. Tendin a de schimbare a opticii în înfăptuirea politicilor publice poate fi analizată din perspectiva a două etape distincte: • Prima etapă se referă la „descoperirea” politicilor publice şi este specifică anilor 90. Pe parcursul primului deceniu al tranzi iei post-socialiste activitatea de înfăptuire a politicilor publice s-a desfăşurat prin intermediul practicilor de reglementare, specifice abordării normativ-juridice. Astfel, erau omise şi evitate practicile şi instrumentele de analiză şi propunere a mai multor alternative de solu ionare a problemelor, altele decât ceea ce prevede instrumentul specific • reglementării (Bondar, 2008, p. 225). Cea de a doua etapă se referă la conformarea cu practicile şi modelele comunitare în ceea ce priveşte înfăptuirea politicilor publice şi este specifică perioadei post 2000. Ca element de demarcare între cele două etape poate fi considerat momentul alternan ei la guvernare din decembrie 2000. Astfel, în cel de-al doilea deceniu al tranzi iei, al cărui debut a fost dedicat procesului de negociere privind aderarea la UE şi de ajustare la prevederile acquis-ului comunitar, a fost ini iat un proces de reformare a modului de înfăptuire a politicilor publice, ceea ce semnifică trecerea de la abordarea normativ-juridică, către abordarea analitico-managerială. În continuare, voi analiza succint principalele aspecte şi caracteristici ale celor două etape, îndeosebi punând accentul pe modul în care optica asupra modului de înfăptuire a politicilor publice s-a schimbat, iar instrumentele şi mecanismele de înfăptuire s-au diversificat în favoarea principiilor guvernan ei. II.2.1. „Descoperirea” politicilor publice Primul deceniu al tranzi iei post-socialiste a fost marcat de modificări fundamentale de ordin institu ional, func ional şi structural. Anumite institu ii au trebuit a fi reinventate (de exemplu, pluralismul politic, coalizarea şi consensul), iar altele http://mjm.snspa.ro/ 18 trebuiau importate şi adaptate specificului intern (privatizarea, elaborarea, propunerea şi negocierea pachetelor de politici etc.). Într-un fel, în această perioadă politicile publice sunt „descoperite” prin intermediul transformării guvernării înseşi. Astfel, scopurile guvernării s-au schimbat şi ele (Crăciun, 2008, p. 43), de la un spectru extins şi extrem de limitat în participarea actorilor ter i, către un spectru restrâns şi cu o participare extinsă a actorilor ter i. Cu alte cuvinte, în contextul administrativ românesc, cauza „descoperirii” politicilor publice rezidă în impunerea ofertei de politici în vederea men inerii unei stări de echilibru şi stabilitate politică. Ulterior, în cea de a doua parte a acestei etape, se eviden iază şi modelul diversificării cererii de politici, reprezentând răspunsul la procesul de liberalizare economică, pluralism politic şi diversificare a metodelor de alegere socială. Pe de o parte, pluralismul politic a generat posibilitatea participării în exerci iul democratic a unor mişcări care reprezentau interesele diverselor grupuri şi pături sociale sau profesionale. În acest mod, deciziile generate au început treptat să con ină elemente şi răspunsuri la dolean ele respectivelor grupuri şi structuri participante, contribuind astfel la dinamizarea practicilor de stabilire a agendei de politici. Pe de altă parte, în procesul înfăptuirii politicilor anumite grupuri (de exemplu, sindicatele şi patronatele) au ştiut să se impună mult mai abil, în detrimentul altor grupuri şi structuri (re elele tematice sau grupurile independente de exper i etc.). De exemplu, organiza iile, federa iile şi confedera iile sindicale au trebuit să se adapteze din mers. Acestea au moştenit structuri, principii şi diverse resurse şi bunuri dobândite pe parcursul perioadei socialiste. Dispunând de o imensă capacitate organiza ională şi de membri, structurile sindicale au practicat cu uşurin ă proceduri de şantaj, impulsionând în acest mod schimbarea agendei de politici (de exemplu mineriadele). În schimb, altele, cum ar fi comunită ile de specialişti, au trebuit să treacă printr-o perioadă de constituire şi consolidare şi adaptare la „regulile jocului”. Este de remarcat faptul că influen a comunită ilor de specialişti, mai ales a acelora din institu iile academice şi de cercetare, a crescut sistematic. Un asemenea aspect s-a eviden iat cu precădere în domeniul politicilor sociale (Preda, 2007, p. 154). După cum am precizat mai sus, în această primă etapă transformarea guvernării a facilitat dezvoltarea intensivă a grupurilor de interese care promovau modelul unor http://mjm.snspa.ro/ 19 re ele închise şi specializate – specifice abordării „triunghiului de fier” 1 . În scurt timp după instituirea puterii post-socialiste, re elele închise şi specializate au acaparat procesul de înfăptuire a politicilor publice. Într-o primă fază, re ele închise şi specializate au fost constituite din a) specialişti - func ionari publici înalt specializa i în diverse domenii sectoriale şi transversale, b) reprezentan i ai mediului economic – din întreprinderile de stat, precum şi din întreprinderile private, şi c) în anumite ipostaze, din reprezentan ii principalelor grupuri sindicale2 . Este de men ionat faptul că în acea etapă politicile înfăptuite se concentrau pe aspecte reparator-distributive, aplicându-se din ce în ce mai mult tactici de privatizare şi retragere treptată a statului din economie, în favoarea pie ei. Practic, pe tot parcursul deceniului precedent, modul de înfăptuire a politicilor publice s-a bazat pe modelul re elelor închise şi specializate. Tot în acest context, trebuie subliniat faptul că prin men inerea abordării „triunghiului de fier” actorii participan i în procesul elaborării politicilor publice au contribuit la stagnarea îmbunătă irii calită ii de înfăptuire a politicilor. De exemplu, în loc ca sindicatele să fie promotoare ale unei abordări transparente, analitice şi pro-active, acestea „au fost în general un factor de frânare a reformelor în România” (Preda, 2007, p. 152). Sindicatele au propulsat propuneri privind men inerea sectorului industrial neperformant şi energofag numai pentru a garanta locuri de muncă, fără a veni cu versiuni alternative de politici şi măsuri de restructurare a întreprinderilor neperformante. Această stare de fapt de men inere a impunerii politicilor prin intermediul re elelor închise a fost perpetuată pe tot parcursul deceniului trecut din cauza următoarelor aspecte: • s-a eviden iat lipsa de specialişti instrui i în domeniul înfăptuirii politicilor publice. În cea mai mare parte, specialiştii în domeniul administra iei publice centrale şi locale au fost instrui i în cadrul facultă ilor de drept, iar facultă ile de Abordarea este specifică anilor ′60 şi ′70 pentru SUA, Marea Britanie, Suedia ş.a. Metafora „triunghiului de fier” este explicată mai amănun it de Michael Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 142 – 143. 2 Imediat după căderea regimului, mişcarea sindicală românească a cunoscut un proces dinamic de reformare şi adaptare la noile condi ii economico-politice şi sociale. În mare parte, practicile de învă are şi practicare au fost transferate din SUA, prin intermediul ini ierii şi amplificării unor schimburi de experien ă cu principalele mişcări sindicaliste din SUA. 1 http://mjm.snspa.ro/ 20 economie încă nu promovau abordările manageriale de tipul policy-oriented. Infuzia de specialişti care au plecat prin intermediul programelor oferite de către guvernele statelor membre ale UE, precum şi cele oferite de către guvernul SUA, a fost oarecum tardivă. În plus, primirea în cadrul administra iei centrale a fost de multe ori reticentă, aspect ce a favorizat fie abandonarea profesării în cadrul • administra iei publice, fie emigrarea în alte state1 ; agen iile guvernamentale specializate sau zecile de institu ii publice aflate în subordinea ministerelor de linie aveau în atribu ie doar aspecte ce ineau de execu ia politicilor (implementare) şi rareori acestea aveau posibilitatea să efectueze analize de proces şi sumative în domeniul politicilor publice înfăptuite, astfel ca să poată participa în mod interactiv în procesul de stabilire a agendei şi formulării de politici. În consecin ă, multiplicarea personalului specializat prin metode experien iale la locul de muncă a fost destul de limitat. Totuşi, este de remarcat că în anumite domenii s-a eviden iat o altă stare de lucruri. De exemplu, în domeniul educa ional, aportul Institutului de Ştiin e ale Educa iei a fost esen ial în ceea ce priveşte emiterea de imput-uri în procesul de stabilire a agendei şi • formularea politicilor pentru nivelul învă ământului pre-universitar; un timp îndelungat, Guvernul României a demonstrat o atitudine reticentă în ceea ce priveşte instituirea unor programe universitare de scurtă şi lungă durată în domeniul politicilor publice. Primul program post-universitar românesc adresat în exclusivitate domeniului politicilor publice a fost instituit abia în anul 1997 în cadrul Facultă ii de Filosofie a Universită ii din Bucureşti 2 , program coordonat de către profesorul Adrian Miroiu; 1 Într-un anumit fel, situa ia este asemănătoare cu experien a tinerilor specialişti participan i în primul ciclu (2003 - 2005) al schemei „Proiectul Tinerilor Profesionişti”, implementat cu finan area UE prin Programul PHARE 2001. 2 Ulterior, pe parcursul ultimului deceniu, numărul programelor de lungă şi scurtă durată oferite de către universită ile româneşti a crescut exponen ial, iar oferta s-a diversificat conform cererilor sectoriale. Mai mult decât atât, se înregistrează şi faptul că mediul academic a început să ofere şi servicii de consultan ă în procesul de înfăptuire a politicilor şi programelor publice. A se vedea „Raportul de analiză a ofertei universităţilor româneşti în domeniul evaluării politicilor şi programelor publice” elaborat de către SNSPA în cadrul proiectului PHARE RO/2005/017-553.05.03 „Dezvoltarea unei comunită i profesioniste de evaluare” implementat de către consor iul Deloitte Consultan ă SRL, SAR Management şi SNSPA în perioada 01 decembrie 2007 – 28 februarie 2009. http://mjm.snspa.ro/ 21 • în prima sa fază de constituire a societă ii civile, acesta s-a concentrat pe dobândirea „poziţiilor” şi „recunoaşterii” în calitate de parteneri care pot de ine capacitatea de a contribui la stabilirea agendei, elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice. Prin urmare, primele grupuri organizate şi independente de exper i în diverse sectoare publice apar abia în a doua parte a anilor '90. În mare parte, organiza iile de tip think-tank au fost instituite cu impulsul şi sprijinul direct al donatorilor externi (suprastatali ori nonguvernamentali) 1 . Pe de o parte, think-tank-urile româneşti s-au concentrat cu precădere pe activită i de monitorizare şi implementare de proiecte, decât pe activită i de elaborare şi propunere a unor pachete de politici alternative – diversificarea cererii. Pe de altă parte, nici autorită ile centrale şi locale nu au fost încântate să colaboreze cu asemenea structuri nonguvernamentale, dar mai ales să accepte oferta propusă. De aceea, comunitatea de politici publice a avut nevoie de tip pentru a învă a lec iile de rezisten ă şi de impunere. Treptat, exper ii forma i în cadrul acestor structuri nonguvernamentale pătrund şi sunt accepta i fie în calitate de parteneri şi exper i/consultan i, fie chiar şi în calitate de ini iatori sau deciden i de politici. Deşi este caracteristic celei de a doua etape, trebuie de men ionat şi faptul că monitorizările efectuate de către asemenea organiza ii şi grupuri de exper i au fost valorificate de către Comisia Europeană în activitatea acesteia de monitorizare privind stadiul de conformare cu prevederile capitolelor negociate • pentru aderarea la UE; s-a eviden iat lipsa unor instrumente şi medii de socializare practică în domeniul înfăptuirii politicilor publice (forumuri, re ele tematice, grupuri informale de exper i, publica ii interne de specialitate ş.a.). Astfel, în prima etapă postsocialistă, schimbul de informa ii, experien e şi opinii dintre autorită ile publice şi publicul interesat de modul de înfăptuire a diverselor politici a fost extrem de limitat. Totuşi, în anumite direc ii, prin practicile de descentralizare şi transparen ă De exemplu, Centrul de Resurse Juridice, organiza ie constituită în 1998 şi care activează în domeniul îmbunătă irii politicilor publice din sectorul juridic, a fost înfiin ată de către Funda ia pentru o Societate Deschisă (actuala Funda ie Soros). La fel este şi în cazul Centrului „Educa ia 2000+” care a fost înfiin ată în decembrie 1999 şi activează în domeniul politicilor educa ionale. Ambele organiza ii fac parte din Soros Open Network şi contribuie la transferul şi interna ionalizarea de politici şi instrumente din statele unde Funda ia Soros îşi are filiale în proces de activitate. 1 http://mjm.snspa.ro/ 22 administrativă, autorită ile publice au început să practice activită i de diseminare (conferin e, mese rotunde, consultări publice). Trebuie de specificat faptul că legisla ia conexă ac iunilor de acces la informa ii publice, transparen ă decizională şi consultare cu publicul interesat (de exemplu, Legea 544/2001, Legea 52/2003) a fost adoptată abia în cea de a doua etapă. Consider că aceste reglementări au contribuit esen ial, în mod indirect, la îmbunătă irea modului de stabilire a agendei, elaborării, monitorizării şi evaluării de politici şi programe. Or, acest fapt este specific mai degrabă condi iilor de constrângere ale UE, decât de conştientizare administrativă că aspectele de îmbunătă ire a modului de înfăptuire a politicilor şi programelor publice rezidă în practicarea unor metode participative, transparente şi cooperante cu to i actorii interesa i şi responsabili. Concluzionând acest paragraf, este de remarcat că unele aspecte sunt specifice şi zilelor noastre. În ciuda celor afirmate, în prima etapă, transformările guvernării în România a contribuit la diversificarea şi îmbunătă irea modului de înfăptuire a politicilor şi programelor publice, precum şi la responsabilizarea actorilor interesa i. Pe alocuri, schimbările au avut un caracter pozitiv (diferen ierea capacită ilor institu ionale, extinderea spre sectoare transversale: protec ia consumatorilor, politici afirmative, protec ia mediului etc.), în altele au avut unul negativ (creşterea disparită ilor de dezvoltare, regionalizare formală ş.a.). Însă, aşa cum vom vedea în continuare, în cea de-a doua etapă primează constrângerile comunitare în fa a celor interne, ceea ce contribuie la definitivarea cadrului func ional, structural şi administrativ astfel încât România să poată deveni un stat membru al UE şi ulterior să se integreze abil şi sustenabil în politicile comunitare. II.2.2. Dependenţa de cale în conformarea cu practicile comunitare În cea de-a doua etapă s-a eviden iat predominan a fenomenului dependen ei de cale (path-dependency) 1 , care a însemnat aprofundarea procesului de adoptare a acquisÎn accep iunea acestei abordări, dependen a de cale înseamnă stabilirea unui scop realizabil şi men inerea acestuia până la atingerea lui, chiar dacă pe parcurs apar diverse disfunc ionalită i şi procese care perturbă atingerea respectivului scop. Cu alte cuvinte, solicitarea României din data de 22 iunie 1995 de a adera la UE, s-a identificat cu stabilirea scopului de aderare la UE. În acest mod, sub 1 http://mjm.snspa.ro/ 23 ului comunitar, precum şi a aspectelor non-acquis comunitar (transfer de politici, modele, practici, instrumente şi principii). Fa ă de transferul de prevederi ale acquis-ului comunitar, transferul aspectelor cuprinse în non-acquis-ul comunitar este mult mai problematic de analizat, deoarece nu au existat o strategie, un program şi ac iuni stabilite pentru transfer, adoptare şi transpunere în legisla ia şi prevederile metodologice interne (Grabbe, 2008, p. 73). Iată de ce, în unele aspecte cuprinse în prevederile non-acquis-ului comunitar, transferul a fost făcut integral, iar în altele - par ial şi disociat. În compara ie cu prima etapă, în cea de a doua etapă se poate vorbi despre desfăşurarea unui amplu proces de reformare a modului de înfăptuire a politicilor publice. De altfel, în România, ca şi în alte state ex-socialiste, reforma procesului politicilor publice se desfăşoară concomitent cu reforma administra iei publice centrale şi locale. Desigur, un asemenea fapt s-a putut observa şi în deceniul prezentat anterior, însă în această etapă procesele reformatoare se accelerează şi se diversifică, dinamizând şi profesionalizând astfel toate sferele sociale. Un tablou de ansamblu poate fi caracterizat astfel: autorită ile publice devin mai interactive mai transparente şi mult mai cooperante; societatea civilă devine mai incisivă şi mai bine pregătită; exper ii independen i devin mai mul i şi mai responsabili în afirma iile şi analizele făcute; mass-media devin mai numeroase şi mai specializate (dezvoltarea mediilor de nişă); universită ile devin mai participative în activită ile de consultan ă şi expertiză etc. Or, această stare de lucruri se reflectă şi asupra modului de înfăptuire a politicilor şi programelor publice: agenda de politici devine mai accesibilă grupurilor şi mediilor interesate; procesul de elaborare a propunerilor de politici devine mult mai transparent şi cooperant; implementarea politicilor se realizează şi prin intermediul unor practici de externalizare şi subcontractare; monitorizarea şi corectarea politicilor devine constrângerea de aderare la UE (aspect inerent al modului de extindere a Uniunii), România şi-a asumat adaptarea sistemului administrativ intern la condi ionările stabilite de UE. Capitolele de negociere au scos în eviden ă faptul că majoritatea condi ionărilor de ordin administrativ şi macroeconomic se refereau la o conformare de tip policy oriented. În acest mod, administra ia publică românească a trebuit să îşi stabilească o agendă mai clară şi pertinentă în vederea înfăptuirii reformelor pentru îmbunătă irea performan elor administrative la nivel central şi local. Men inerea unui asemenea traseu, deşi de multe ori s-au reliefat escapade, dar şi reticen e şi iner ii în procesele de schimbare, a permis ca scopul să fie atins: la 1 ianuarie 2007 România a aderat la UE. În cazul României, efectele dependen ei de cale prin constrângere s-au eviden iat imediat după aderarea la UE, când s-a remarcat o stare de relaxare şi apatie fa ă de continuarea reformelor şi aprofundarea procesului de integrare. http://mjm.snspa.ro/ 24 interactivă şi constructivă ş.a. Cu alte cuvinte, din punct de vedere al analizei din prisma teoriilor politice, procesul de transformare a guvernării conduce către instituirea unei stări incipiente ale guvernan ei, conforme cu accep iunile şi principiile enun ate de UE. Tabloul descris mai sus se datorează faptului că dezideratul accederii în calitate de stat membru al UE a impus stabilirea unei căi, aspect care implica reformarea substan ială a modului de înfăptuire a actului administrativ, precum şi a politicilor şi programelor publice. Deoarece impulsurile UE în ceea ce priveşte îmbunătă irea modului de înfăptuire a politicilor publice nu s-au regăsit prin metode hard, ci mai degrabă prin metode soft, procesul de reformare a modului de înfăptuire a politicilor publice a fost mult mai îndelungat şi pe alocuri blocat (de exemplu în cazul justi iei ori în cazul educa iei). În esen ă, principiile guvernan ei, sub toate formele sale, evită să apeleze la practici hard de constrângere – integrare negativă, ci promovează instrumente şi practici de consens şi responsabilizare în procesul de înfăptuire a politicilor publice. În dependen ă de domeniul de interven ie şi conform competen elor de inute (exclusive, partajate sau mixte), UE a dezvoltat atât influen e directe şi majore (concuren a, politicile agricole ş.a.), precum şi influen e indirecte şi minore (politici sociale şi de ocupare etc.). Totodată, trebuie de men ionat că, în procesul de negociere şi accedere a României ca stat membru, UE a utilizat atât metode de aten ionare, cât şi metode de stimulare. Pe parcursul perioadei de negociere, UE a evitat aplicarea intensivă a practicilor de constrângere în favoarea practicilor voluntare şi de îndrumare (Grabbe, 2008, p. 75). În acest mod, sfera guvernamentală, sfera pentru profit, precum şi cea nonprofit, pe de o parte, şi cetă enii, pe de altă parte, au avut ocazia să-şi însuşească mult mai bine „temele pentru acasă” prin practici de exersare de tipul încercare-eroare. În acest sens, dependen a de cale demonstrează că, indiferent de blocajele apărute, indispozi iile structurale sau func ionale eviden iate, procesul de negociere şi de aderare nu a fost stopat, ci continuat. În acest mod, în prezent România se integrează şi aprofundează, la fel ca şi celelalte state membre, procesul de înfăptuire a politicilor comunitare, pe de o parte, şi îşi coordonează/coroborează politicile ce in de competen ă internă, în conformitate cu Metoda Deschisă de Coordonare (MDC), pe de altă parte. http://mjm.snspa.ro/ 25 Analizând mai în detaliu această etapă, putem observa că abia acum politicile publice devin cu adevărat elementul cheie al exercitării actului de guvernare, în conformitate cu „noile reguli ale jocului” instituite după căderea sistemului socialist. Astfel, s-a desfăşurat atât o dezvoltare structurală, cât şi o dezvoltare legislativ-procedurală. De exemplu, în direc ia dezvoltării structurale, în 2003 a fost creată, prin Decizia Primului-Ministru nr. 258/2003, Unitatea de Politici Publice în cadrul Secretariatului General al Guvernului. Ulterior, structura a fost denumită Departamentul de Politici Publice DPP. În prezent, DPP are misiunea „de a contribui la îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivel central.” 1 Astfel, printre obiectivele de activitate ale DPP pot fi amintite următoarele: • • • • eficientizarea politicilor publice (politicile îşi ating obiectivele); creşterea transparenţei decizionale; fundamentarea superioară a politicilor (ex.: evaluarea impactului bugetar, economic, social ş.a.) îmbunătăţirea sistemului de consultare între instituţiile administraţiei publice • centrale; • bugetului; crearea conexiunii dintre planificarea politicilor publice şi elaborarea elaborarea metodologiilor de evaluare şi monitorizare a politicilor publice. 2 Totodată, la nivelul ministerelor de linie au fost create unită i de politici publice (UPP) similare care contribuie la îmbunătă irea modului de formulare şi implementare a politicilor în domeniile pe care ministerele le gestionează. În ciuda acestui aspect, sa eviden iat lipsa unor proceduri coerente privind colaborarea şi consultarea interministerială, mai ales prin utilizarea UPP-urilor. În unele ministere de linie, sub premisa „mulţumirii” sau „feudalizării” politice, aceste unită i au fost sabotate prin crearea unor structuri cu rol similar – izomorfism structural, iar în altele aceste structuri au fost înfiin ate ca unită i consultative formate din directorii principalelor departamente sectoriale (Petersone, 2008, p. 254). 1 Conform prezentării DPP, preluată de pe pagina electronică http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice, ultima dată accesat la 15. 03.2009. 2 Ibidem. http://mjm.snspa.ro/ a SGG: 26 Legat de direc ia legislativ-procedurală, trebuie remarcată intrarea în vigoare a HG 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, precum şi a HGi 870/2006 pentru adoptarea Strategiei privind îmbunătă irea procesului de formulare a politicilor publice la nivel central. Regulamentul (adoptat prin HG 775/2005) a stabilit func ia, scopul şi metodologia inerentă procesului de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivelul autorită ilor şi institu iilor publice din administra ia publică centrală. Strategia (adoptată prin HG 870/2006) a avut rolul de pilotare a noilor mecanisme privind înfăptuirea politicilor publice, fiind dezvoltată premisa de limitare a perspectivei legaliste de elaborare şi implementare a politicilor în favoarea concentrării pe modul de decizie, modul de atingerea a unor rezultate performante şi pe procese de îmbunătă ire a modului de înfăptuire a politicilor. În fond, trebuie de specificat şi faptul că fenomenul dependen ei de cale a favorizat în acelaşi timp şi instituirea unor institu ii intercalate. O asemenea stare poate fi identificată cu următoarele trei aspecte: a) perindarea unor practici utilizate în perioada socialistă – predominan a metodelor şi tehnicilor specifice unei culturi administrative legaliste; b) transfer intensiv de politici publice şi instrumente din sistemele occidentale (mai ales instrumente şi practici specifice stilului anglo-saxon), inclusiv şi din anumite sisteme orientale (stilul japonez); şi c) abandonarea/stoparea proceselor de reformă la mijloc de cale în favoarea altor modele sau practici utilizate. Însă, toate aceste aspecte s-au desfăşurat sub premisa unei adaptări mai rapide şi mai eficiente la constrângerile rezultate din avansarea adaptării acquis-ului comunitar şi accep iunilor Uniunii în ceea ce priveşte înfăptuirea politicilor publice. În schimb, transferul de politici nu s-a efectuat doar din interiorul comunitar (statelor membre ale UE), ci a fost extins şi la alte sisteme şi state ter e UE, ceea ce într-o primă fază a demonstrat existen a unei inconsisten e şi incoeren e de ac iune. De multe ori, transferul s-a făcut prin imitare mecanică a practicilor şi instrumentelor fără o adaptare şi corelare prealabilă cu specificul institu ional intern (Petersone, 2008). În figura de mai jos sunt reprezentate principalele stiluri care au constituit surse de inspira ie pentru reformarea institu ională a administra iei publice centrale, precum şi a modului de înfăptuire a politicilor. http://mjm.snspa.ro/ 27 Autorii politicii caută consensul Autorii politicii anticipează probleme Europa (UE) Marea Britanie Japonia SUA Autorii politicii reac ionează la probleme Autorii politicii caută să impună decizii Dimensiunile stilului politicii: surse de inspiraţiei pentru stilul intern (sursa: Richardson, apud Profiroiu, 2006, p. 74) Este de remarcat că mixajul de stiluri combină atât perspectivele specifice spa iului administrativ al UE, cât şi perspectivele specifice spa iului administrativ din SUA, dar şi din Japonia. În cazul transferului de stiluri din spa iul administrativ al UE, inclusiv din Marea Britanie, pot fi notate următoarele procese „infuzate” în stilul administrativ şi de înfăptuire a politicilor publice din România: • • performanţă – emanat din stilul administrativ specific Marii Britanii; • germanică de administrare (Germania, Austria, Olanda, Belgia); subsidiaritate – emanat din stilul administrativ al statelor cu o tradi ie descentralizare şi deconcentrare – emanate cu precădere din stilul administrativ al statelor cu o tradi ie „napoleoniană” – franceză de • administrare (Fran a, Italia, Portugalia, Grecia etc.); eficientizare - emanat din stilul administrativ al statelor cu o tradi ie scandinavă de administrare (Suedia, Finlanda, Danemarca). Pe de o parte, procesele „infuzate” au demonstrat că în România persistă o „cultură a inerţiei” (Alecu, 2008, p. 162), care a periclitat adaptarea mai rapidă şi mai eficace la condi ionările stabilite pentru aderarea la UE. Pe de altă parte, un asemenea mix de stiluri diferite şi extra-continentale (SUA, Japonia ş.a.) de înfăptuire a politicilor a contribuit la men inerea unei stări de confuzie privind în elegerea procesului de înfăptuire a politicilor publice, precum şi în elegerea aspectelor ce in de cine, în ce http://mjm.snspa.ro/ 28 etapă şi sub ce formă poate participa în ciclul unei politici publice. În aceeaşi ordine de idei, trebuie de specificat şi faptul că instituirea unor institu ii şi agen ii şi structuri intercalate a contribuit la perpetuarea unei confuzii privind atribu iile fiecărei agen ii. De exemplu, Raportul Comisiei Europene de Monitorizare a României pentru anul 2005 stipulează următoarele: „Diviziunea muncii între diferiţi actori (Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de politici publice) responsabili de coordonarea în domeniul politicilor publice este în continuare neclară, în ciuda încercărilor de a stabili exact atribuţiile fiecărui organism” (apud Profiroiu, 2006, p. 298). Este de notat şi faptul că pe parcursul procesului caracteristic perioadei de asociere şi, ulterior, negocierii cu UE, monitorizările efectuate de către Comisia Europeană au avut un impact considerabil asupra îmbunătă irii modului de înfăptuire a politicilor publice. Mai mult decât atât, în vederea unei armonizări şi adaptări sustenabile, au fost implementate proiecte de înfră ire institu ională (twinning) prin intermediul Instrumentului de pre-aderare PHARE. Cu pu in timp înainte de aderarea României la UE, în 2006, UE prezenta România în calitate de stat candidat care a beneficiat de cele mai multe proiecte de acest tip finan ate din instrumentul financiar de asisten ă în etapa de pre-aderare (Alecu, 2008, p. 155). Deşi, până la acest moment, nu a fost dezvoltat un model comun în domeniul administra iei publice – în interiorul Uniunii co-existând mai multe tipuri de culturi administrative, rolul programelor de înfră ire institu ională a fost acela de a oferi solu ii şi surse de învă are comună prin practicarea schimbului de experien ă în elucidarea aspectelor problematice inerente definitivării reformelor ini iate (Grabbe, 2008, p. 74; Borzel and Risse, 2000; Goetz, 2009). De exemplu, în ceea ce priveşte îmbunătă irea elaborării politicilor publice trebuie amintit faptul că în perioada 1 decembrie 2005 – 30 noiembrie 2006 a fost implementat proiectul PHARE Twinning „Consolidarea capacită ii institu ionale a Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a procesului decizional”. Proiectul a http://mjm.snspa.ro/ 29 fost implementat de Secretariatul General al Guvernului în parteneriat cu Cancelaria de Stat a Republicii Letone 1 şi a avut mai multe categorii de rezultate: a) de ordin institu ional (normativ) – exemplu: elaborarea „Strategiei pentru îmbunătă irea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administra iei publice centrale” - adoptată prin HG 870/2006; b) de ordin structural – exemplu: elaborarea propunerii privind diviziunea func iilor în cadrul procesului de elaborare a politicilor publice între institu iile Centrului Guvernului; c) de ordin experien ial – oferirea şi adaptarea de instrumente şi practici relevante în diverse aspecte de elucidare a problemelor; de exemplu: elaborarea Propunerii de politică publică pilot pe tema eliminării deficien elor în cadrul ,,Schemei Tinerilor Profesionişti”; d) de instruire – realizarea diverselor cursuri de pregătire prin metoda formării la locul de muncă prin practicare. Pe parcursul acestei etape s-au eviden iat multiple aspecte problematice, printre care pot fi amintite următoarele: • • lipsa unei abordări treptate şi etapizate în înfăptuirea politicilor publice; evaluarea politicilor încă nu a devenit o metodă de învă are şi corectare a politicilor şi programelor aflate în proces de implementare sau a politicilor • • • care vor fi continuate; lipsa unei corelări în proiectarea bugetară şi planificarea de politici publice; lipsa unei ierarhizări clare şi explicite pe nivele teritorial-administrative de înfăptuire a politicilor publice: na ional, regional, jude ean, local; implicarea mediului academic român încă este limitată. Alternan a la guvernare din decembrie 2008 pare să ofere instituirea unei noi etape în procesul de înfăptuire a politicilor publice. De exemplu, recenta desfiin are a Cancelariei Primului-Ministru încearcă să contribuie la stabilirea unei stări de 1 Mai multe detalii despre proiect pot fi accesate de pe pagina electronică a Secretariatului General al Guvernului: http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_programe_si_parteneri, material accesat în data de 14 03 2009. http://mjm.snspa.ro/ 30 coeren ă şi complementaritate în ceea ce priveşte stabilirea agendei, elaborarea, coordonarea politicilor publice la nivelul administra iei publice centrale. Aşa cum s-a putut observa, în cele două etape a fost creat şi dezvoltat cadrul legal, func ional şi structural care să permită autorită ilor să poată înfăptui politici publice eficiente, eficace şi sustenabile. Cum am mai precizat, privind retrospectiv, evolu iile sunt remarcabile şi esen iale, mai ales în favoarea unei premise de dezvoltare echilibrată a României în calitatea sa de stat membru UE. Desigur, inadverten ele şi blocajele de ordin institu ional vor fi eliminate şi solu ionate treptat prin practici de învă are şi evaluare reciprocă. http://mjm.snspa.ro/ 31 CONCLUZII Studiul de fa ă şi-a propus să ofere o perspectivă comparativă contextul României – contextul Uniunii Europene cu privire la procesul de înfăptuire a politicilor publice. Din acest punct de vedere, am putea sus ine că toate elementele pe care le-am introdus în discu ie vin în sprijiunul unei cât mai bune fundamentări a acestei perspective comparative. În plus, în acest material sunt propuse spre discu ie, la nivel implicit, o serie de probleme semnificative pentru procesul general de înfăptuire a politicilor publice. Aceste probleme semnificative sunt de mai multe tipuri. Primul tip de probleme face referire la instrumentele de cercetare care permit transferul sau evaluarea de politici (Se poate construi o grilă suficient de specifică care să permită evaluarea politicilor publice? Nivelul ridicat de specificitate al politicilor publice impune doar construcţia unor grile de evaluare generale cu rol orientativ?). Al doilea tip de probleme face referire la modul în care au fost redate principalele definiri aduse conceptului de politici publice (Sunt criteriile folosite pentru redarea definiţiilor aduse politicilor publice cele mai adecvate? Există definiţii ale conceptului de politici publice care au fost ignorate? Dacă da, ignorarea acestora a fost una legitimă?). Al treilea tip de probleme face referire la modalitatea în care procesul de înfăptuire a politicilor publice poate fi tratat dintr-o perspectivă comparativă. Studiul propune o compara ie a celor două procese de realizare a politicilor publice dintr-o perspectivă a practicii institu ionale. În condiţiile în care comparaţia proceselor de realizare a politicilor publice (cazul românesc – cazul UE) s-a realizat doar dintr-o singură perspectivă, care sunt acele aspecte care au fost neglijate? Ce surplus de informaţie ar fi fost adus de o perspectivă academică / teoretică de comparaţie? Care sunt problemele de natură metodologică pe care o analiză istorică a procesului de înfăptuire a politicilor publice în România le implică? Toate întrebările de mai sus, cât şi altele, desigur, pot reprezenta subiecte şi teme de discu ie relevante pentru procesul de înfăptuire a politicilor publice. Existen a acestor interoga ii este de natură să sublinieze faptul că rolul acestui studiu este unul limitat, dar nu şi mai pu in valoros. Autorii se limitează doar la a lansa câteva de linii de discu ie şi nu îşi propun să epuizeze întreaga discu ie teoretică şi practică care poate fi realizată pe marginea procesului de înfăptuire a politicilor publice. http://mjm.snspa.ro/ 32 BIBLIOGRAFIE Partea I • Birkland, T. A., 2005, „Models of the Policy Process”, pp. 188 – 192, în Jack Rabin (editor), 2005, Encyclopedia of Public Administration and Public Policy, • New York: Taylor and Francis Group. • Prentice Hall. • Elgar Publishing Limited. Dunn, W., 2004, Public Policy Analysis. An Introduction, New Jearsey: Pearson Kay, A., 2006, The Dynamics of Public Policy. Theory and Evidence, Edward Klein, R., Marmor, T. R., 2006, „Reflections on Policy Analysis: Putiing It Together Again”, pp. 892 – 912, în Moran, M., Rein, M., Goodin, R.E., 2006, The • Oxford Handbook of Public Policy, New York: Oxford University Press. Krane, D., Gary S. Marshall, 2005, „Democracy and Public Policy”, pp. 78 – 84, în Jack Rabin (editor), 2005, Encyclopedia of Public Administration and Public • Policy, New York: Taylor and Francis Group. Miroiu, A., 2001, Introducere în analiza politicilor publice, rezultat al programului TEMPUS JEP 12516-97 si 12517-97, precum şi al proiectului • „Guvernare şi administrare locală”, finan at prin CNCSIS. Miroiu, A., Rădoi, M., Zulean, M., 2002, Analiza politicilor publice, Bucureşti: • Politeia. • New York: Chatham House Publishers, Seven Bridges Press, LLC. Peters, G., 1999, American Public Policy Promise and Performance, 5th edition, Unitatea de Politici Publice, Secretariatul General al Guvernului, 2004, Ghid privind elaborarea, implementarea şi evaluarea politicilor publice la nivel • central. Briggs, A., Petersone, B., Smits, K., 2006, Manual de metode folosite în planificarea politicilor publice şi evaluarea impactului, Secretariatul General al Guvernului. http://mjm.snspa.ro/ 33 Partea a IIa • Alecu, A.-R., „Există un model european de administra ie dominant în România? O analiză a reformei administra iei publice din România pe baza proiectelor twininng realizate prin intermediul fondurilor PHARE”, în Păunescu, M., (coord), • Management Public în România, Editura Polirom, 2008. • Iaşi, 2008. • Chişinău, 2009. Bărbulescu, I. Gh., Procesul decizional în Uniunea Europeană, Editura Polirom, Bulmer, S., Lequesne, C., Statele membre ale Uniunii Europene, Editura Cartier, Bondar, F., „Două componente ale schimbării institu ionale în procesul formulării politicilor publice. Cazul administra iei publice româneşti” în Crăciun, C., Collins, P.E. (eds.), Managementul politicilor publice: transformări şi perspective, Editura • Polirom, Iaşi, 2008. Ciupagea, C. (coord), „Analiza şi evaluarea evolu iilor în plan economic, institu ional şi social în cazul noilor state membre ale UE”, după 1 mai 2004, • Studii de Impact III, Studiul 9, Institutul European din România, Bucureşti 2006. Crăciun, C., “Transformarea guvernării în România. Provocări pentru managementul politicilor” în Crăciun, C., Collins, P.E. (eds.), Managementul • politicilor publice: transformări şi perspective, Editura Polirom, Iaşi, 2008. Grabbe, H., Puterea de transformare a UE. Europenizarea prin intermediul condiţiilor de aderare în Europa Centrală şi de Est, Editura Epigraf, Chişinău, • 2008. • Polirom, Iaşi 2007. • • Preda, M., Politica socială românească între sărăcie şi globalizare, Editura Prisecaru, P., Guvernanţa Uniunii Europene, Editura Economică, 2005. Profiroiu, M., Politici Publice: teorie, analiză, practică, Editura Economică, Bucureşti, 2006. Petersone, B., „Procesul politicilor publice: o evaluare externă”, în Crăciun, C., Collins, P.E. (eds.), Managementul politicilor publice: transformări şi perspective, Editura Polirom, Iaşi, 2008. http://mjm.snspa.ro/ 34