El Pago por Servicios Ambientales en el Municipio

El Pago por Servicios Ambientales en el Municipio Estrategias para su implementación en el ámbito municipal 1 Créditos La presente publicación forma parte del apoyo a la República de Honduras por parte del Proyecto de Gesión Sostenible de Recursos Naturales y Cuencas del Corredor Biológico Mesoamericano en el Atlánico Hondureño - PROCORREDOR y no necesariamente releja los puntos de la Unión Europea. Publicado por: Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) – PROCORREDOR con el apoyo técnico y inanciero de la Unión Europea. Producción: Fundación Hondureña de Ambiente y Desarrollo – Vida Contrato de SER -01-2008 Elaboración técnica de: Proyecto de Gesión Carlos Marinez Ardón Sostenible de Recursos Naturales Antonio Marinez Biológico Guzmán Mesoamericano en yManuel Cuencas del Corredor el Atlánico Hondureño (PROCORREDOR) El Marco Jurídico del Pago por Servicios Ambientales en Honduras Documento Elaborado por: Claudia María Castro Valle Abogada, Máster en Derecho Empresarial, Profesora Universitaria Manuel Marínez, Especialista en Economía Ambiental Carlos Marínez, Especialista en Economía Ambiental Isaac Ferrera, Especialista en Gesión Ambiental Marzo, 2011 FUNDACIÓN VIDA La Ceiba, Atlánida – Honduras, Octubre 2011 2 Inventario de Bienes y Servicios Ambientales en el Departamento de Atlánida Contenido 1.ABREVIATURAS Y SIGLAS ..................................................................................................... 4 2. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 5 3. EL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES ............................................................................. 6 3.1. VALORACIÓN DE LOS BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES ............................................... 8 4. EL ROL DE LAS MUNICIPALIDADES DE UN ESQUEMA PSA .................................................. 9 4.1. EL MUNICIPIO PROVEEDOR DE SERVICIOS AMBIENTALES............................................... 9 4.2. EL MUNICIPIO COMO CONSUMIDOR DE SERVICIOS AMBIENTALES .............................. 11 4.3. EL MUNICIPIO COMO INTERMEDIARIO EN UN ESQUEMA DE SERVICIOS AMBIENTALES ................................................................................................................ 12 5. ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN DE UN ESQUEMA DE PSA EN EL ÁMBITO MUNICIPAL ........................................................................................................................... 14 5.1. FASE DE DIAGNÓSTICO .................................................................................................. 14 5.1.1. INSTITUCIONALIDAD BÁSICA NECESARIA ................................................................... 15 5.1.2. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ......................................................... 18 5.2. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LOS RECURSOS ......................................................... 19 A. PLAN ESTRATÉGICO MUNICIPAL ....................................................................................... 19 B. PLAN MUNICIPAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL....................................................... 20 C. MAPA MUNICIPAL DE ZONIFICACIÓN TERRITORIAL ......................................................... 20 D. CATASTRO MUNICIPAL...................................................................................................... 20 E. REGISTRO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE .......................................................................... 21 5.3. FASE DE IMPLEMENTACIÓN ........................................................................................... 21 LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y PLANES DE ARBITRIO .................................................... 21 6. CONCLUSIONES ................................................................................................................ 23 7. RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 24 8. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................... 25 3 1 SIGLAS Y ABREVIACIONES 4 COHCIT Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología COPECO Comisión Permanente de Coningencias ICF Insituto de Conservación Forestal IGN Insituto Geográico Nacional LMAPS Ley Marco del Agua Potable y Saneamiento INA Insituto Nacional Agrario INE Insituto Nacional de Estadísica LFAPVS Ley Forestal, Aéreas Protegidas y Vida Silvestre LGA Ley General del Ambiente LGAg Ley General de Aguas LGM Ley General de Minería LM Ley de Municipalidades LMSAPS Ley Marco del Sector del Agua Potable y Saneamiento LOT Ley de Ordenamiento Territorial LP Ley de Propiedad MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PEM Plan Estratégico Municipal PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PSA Pago por Servicios Ambientales RLM Reglamento de la Ley de Municipalidades RNP Registro Nacional de las Personas 2. Introducción La Visión de País 2010-20138 (2010, pág. 100) plantea como desaío en materia ambiental “operaivizar instrumentos económicos que den contexto a un modelo de Pago por Servicios Ambientales, que reconozca la obligatoriedad de los usuarios de los recursos naturales, incluso a nivel internacional, en torno a la protección y conservación de los mismos. Este modelo deberá consituirse en un mecanismo generador de ingresos para el inanciamiento de los planes operaivos de las áreas protegidas y las zonas de recarga hidráulica del país”. El mismo documento (Ídem, pág. 58) reconoce la importancia que revisten la venta de servicios ambientales para propiciar el manejo sostenible de los recursos naturales y la protección del ambiente. Ese reconocimiento que hace el Gobierno actual, y que ha quedado como lineamiento para las políicas ambientales del país por los próximos 28 años, deja ver como la idea de hacer consideraciones económicas además de sociales, dentro de la conservación ambiental, va ganando parido no sólo entre los conservacionistas, sino que entre las autoridades de gobierno mismas. De ahí que sea necesario que las autoridades municipales comprendan el funcionamiento de estos esquemas, y puedan traducirlos a acciones concretas desde el ámbito de sus funciones gubernaivas. Los esquemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) aparecen como una opción que permite susituir los fallidos instrumentos de comando y control que han sido privilegiados por las autoridades gubernamentales, o, al menos, permiten ser uilizados en conjunto con estos. Es decir, es una nueva opción que funciona donde las normas fallan, pues crea un sistema de incenivos para la conservación, en lugar de un conjunto de obligaciones legales enfrentado al incumplimiento generalizado debido a los contra incenivos económicos y la falta de recursos para la aplicación legal (Unisféra Internaional Centre, 2004, pág. 5). Opción que puede adecuarse perfectamente a la estructura del gobierno municipal. En tanto, la Ley de Municipalidades faculta a los Municipios a imponer tasas y contribuciones por los servicios que presten en materia de preservación del ambiente (Art. 122A, LM), pero debemos comprender que esto no basta para realizar esquemas de Pagos por Servicios Ambientales en el ámbito municipal. Para implementar adecuadamente un esquema de esta naturaleza, los gobiernos municipales deben, en este momento, asumir el rol administraivo que se divisó cuando en la Consitución de la República se les otorgó autonomía, es decir, asumir funciones como las de planiicación territorial y desarrollo local, y asumir la solución de los problemas de sus comunidades, sin que estas necesariamente procedan de políicas emiidas de gobiernos centrales. Si bien es cierto que Honduras cuentan en la actualidad con un marco jurídico que facilita la implementación de iniciaivas como esta, también es cierto que los gobiernos municipales raramente cuentan con un marco insitucional fortalecido, y mucho menos, como recurso económicos idóneos, que permitan que la transición a dicha autonomía sea realizada eicientemente y sea efeciva. Es necesario construir procesos que permitan que, tanto los intereses de las comunidades, como las capacidades administraivas, coincidan con las capacidades de sus recursos, que muchas veces son desesimadas en el persecución de intereses económicos temporales, que al inal iene como consecuencia la profundización de la pobreza, por la sobrexplotación inadecuada de recursos que perfectamente pudieron haber sido uilizados adecuada y sosteniblemente, con algo de planiicación y mucha solidaridad comunitaria. Cualquier plan de implementación de un ordenamiento territorial debe tener como prioritaria inalidad la gesión adecuada de los recursos de las comunidades: humanos, técnicos, inancieros, pero sobre todo, naturales, de tal forma que la calidad de vida de sus pobladores se vea mejorada. Y mejorar las condiciones de vida de la población puede lograrse si se conquistan tres ámbitos: el equilibrio en el uso de su territorio, y por ende sus recursos naturales; establecer, reglamentar y ubicar adecuadamente sus acividades socio-económicas; y, mejorar la administración y la gesión pública. 5 3. El Pago por Servicios Ambientales Los esquemas de Pago por Servicios Ambientales son soluciones de mercado que han sido propuestas, primeramente, desde el ámbito de la economía ambiental. Esta rama de la economía se ha preocupado por la explotación de los recursos naturales, pues sin ellos, los procesos de producción de riqueza y el consumo de las sociedades actuales no serían posibles (Castro Valle, 2010, pág. 9). Pearce señalaba cuales eran las funciones posiivas que el ambiente aporta a la economía: 1. Forman parte de la función de producción de gran canidad de bienes económicos. 2. Proporcionan bienes naturales cuyos servicios son demandados por la sociedad, entre los que se encuentran el paisaje, los parques, etc. 3. Actúan igualmente como receptor de residuos y desechos de toda clase, producto de las acividades producivas y de consumo de la sociedad, gracias a su capacidad de asimilación. 4. Por úlimo, el medio ambiente consituye un sistema integrado que proporciona los medios para sostener toda clase de vida (Peña Chacón, 2006, págs. 3-4). La economía ambiental no pretende evitar la explotación de dichos recursos naturales, pues esto haría imposible el desarrollo económico de las sociedades actuales, sino que busca aportar mecanismos idóneos que permitan que dicha explotación se haga de forma sostenible. Al hablar de sostenibilidad tenemos forzosamente que referirnos al concepto de desarrollo sostenible. El concepto clásico lo caracteriza como aquella forma de desarrollo que saisface las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para saisfacer sus propias necesidades (Xercavins et al., 2005, pág. 76). Por lo tanto, los esquemas de PSA buscan asegurar que tanto la generación presente como las que están por venir, puedan acceder y gozar de los bienes y servicios ambientales adecuadamente, sin poner en peligro su disponibilidad. 6 En la actualidad, existen inicitaivas en el país tendientes a alcanzar dicho desarrollo sostenible. Una de ellas es el Corredor Biológico del Caribe Hondureño, que “es un espacio geográico donde su gesión asegura la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos y genera oportunidades para el desarrollo sostenible que mejoran la calidad de vida de las comunidades locales y la sociedad hondureña en general” (Procorredor). Para eso, esta rama cieníica considera necesario incorporar en los procesos económicos la valoración de los bienes ambientales extraídos de la naturaleza, así como el valor del desgaste y deterioro que ésta sufre en dichos procesos. Propone entonces, crear instrumentos económicos que permitan a aquellos que realizan acividades de conservación ambiental, recibir beneicios económicos (Castro Valle, 2010, pág. 10). Este nuevo abordaje es beneicioso para todas las partes involucradas, y busca resolver las incapacidades que han quedado maniiestas de las soluciones que nacen de políicas de comando y control. Normalmente se uiliza el término bien ambiental como sinónimo de recurso natural. “Un bien ambiental es un producto de la naturaleza directamente aprovechado por el ser humano. El agua, la madera, las sustancias medicinales, son ejemplos de bienes ambientales” (Alvarado, 2008, pág. 10). Esos bienes pueden ser explotados directamente en acividades económicas, pero además pueden proveer servicios ambientales a los esquemas producivos. La LFAPVS en su arículo 11, numeral 51, deine los servicios ambientales como “los servicios que brindan los ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o indirectamente en la protección y mejoramiento del ambiente y por lo tanto en la calidad de vida de las personas; entre ellos: miigación de gases de efecto de invernadero, conservación y regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléctrica y turismo; protección y conservación de la biodiversidad; conservación y recuperación de la belleza escénica, protección, conservación y recuperación de suelos”. El Pago por Servicios Ambientales pertenece a la categoría de instrumentos económicos para la conservación ambiental, que aiende tanto a los bienes ambientales como a los servicios ambientales que estos proveen. La lógica de los esquemas PSA es simple. En primera instancia, un sistema de PSA es un mecanismo de compensación económica a través del cual los beneiciarios o usuarios del servicio ambiental hacen un pago a los proveedores o custodios del mismo servicio (WWF en Alvarado, 2008, pág. 16). Esa compensación técnicamente es denominada por los economistas como internalización de externalidades posiivas. Es decir, valorizar económicamente acividades de conservación o bienes ambientales cuyo valor normalmente no se calcula en los procesos económicos. Pero además, el PSA conlleva que quien produce una externalidad negaiva, compense económicamente por las repercusiones negaivas que su actuación produce a terceros(Peña Chacón, 2003). Eso signiica que quienes contaminan también deben pagar por la contaminación que producen, cerrando así el círculo, pues ese pago servirá para la compensación a quienes hacen acividades de conservación. La premisa básica detrás de los esquemas de PSA es que estos servicios deberían ser remunerados, creando así incenivos para su abastecimiento coninuo (Witmer, 2006, pág. 17). ¿Por qué deben ser remunerados los servicios ambientales? Porque el pago por bienes y servicios ambientales se basa en el principio de derecho ambientalista denominado “el que contamina paga”. Este principio nacido en el seno de la OCDE en 1972, dispone sobre la distribución de los costos de protección ambiental, los que deben ser sufridos por quien hace uso de los servicios que la naturaleza provee. Es decir, que los costos involucrados en la prevención y lucha contra la contaminación sean asumidos y solventados por quienes la producen, y no por la colecividad social en su conjunto (Busillos Lemaire, 2009, págs. 76-77). La Ley General del Ambiente en su arículo 106 incluye el principio del contaminador pagador, al indicar que “quien contamine el ambiente y cometa acciones en contra de los sistemas ecológicos sin observar las disposiciones de esta Ley y de las leyes sectoriales, asumirá los costos de la acción u omisión, sin perjuicio de la responsabilidad penal o de otro ipo en que incurra”. Queda claro entonces que la idea del Pago por Servicios Ambientales, se aleja de los esquemas de subsidio de los costos ambientales que normalmente aplican los Estados, por sistemas que permitan valorizar los costos que signiican las acividades de protección y conservación ambiental, así como las de recuperación, cuando el ambiente ha sido dañado o deteriorado. Para la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, un esquema PSA, de acuerdo al arículo 11, numeral 36, “es la retribución resultante de procesos de negociación, mediante los cuales se reconoce el pago efecivo y justo de los consumidores de servicios ambientales a los protectores y productores de estos, bajo criterios de canidad y calidad deinidos en un periodo determinado”. Los esquemas PSA tratan de asegurar que el verdadero costo ambiental sea incluido en los mecanismos de precio. Esto es facilitado a través de la internalización de externalidades ambientales (costo o beneicios no asumidos por el usuario) al establecer precios apropiados y brindar invenivos inancieros(Greiber, 2006, pág. 11). El que haya sido incluido en la legislación ambiental nacional evidencian que los mecanismos comerciales o inancieros, paricularmente PSA, se están proponiendo de manera incrementada como un abordaje alternaivo a la conservación, mecanismos que deben ser relevantes en la planeación municipal. Un ejemplo de cómo la ley hace eco del uso de estos esquemas lo observamos con relación al agua. La Ley General de Aguas, en su arículo 51, establece que “en los aprovechamientos que otorgue el Estado, los costos de conservación, protección o reparación ambientales asociados a los usos autorizados, serán por cuenta del itular del aprovechamiento”. La internalización de esa externalidad negaiva en mención, es decir, el pago que haga quien uilice el bien ambiental, servirá para compensar razonablemente a quienes conservan la generación del agua, en tanto ellos están consituyendo una externalidad posiiva. De hecho, los esquemas PSA pueden ser de uso idóneo en iniciaivas tales como el Corredor Biológico Mesoamericano, pues mediante estos mecanismos pueden ofrecerse soluciones, como el uso de servidumbres ecológicas para crear corredores biológicos y conservarse áreas boscosas que sirvan de hábitat a especies animales y les permitan alternar su estadía, constante o per- 7 manentemente, entre los parques nacionales, reservas biológicas y, demás zonas protegidas (Castro Valle, 2010, pág. 70). Concluimos entonces que para que estos esquemas existan, deben exisir productores y consumidores de servicios ambientales, con disposición para negociar tales servicios, debe exisir una relación contractual entre ellos, determinación y calidad del servicio que se pretende negociar, determinación del valor, y un sistema eiciente de cobro y pago de dichos servicios. Se trata realmente de un sistema muy novedoso, que involucra a personas con intereses diversos, valoración de bienes no comunes, una estructura insitucional también diversa y en términos generales, una nueva visión de la relación del ser humano con la biodiversidad del planeta (Busillos Lemaire, págs. 53-54). 3.1. Valoración de los Bienes y Servicios Ambientales La realidad es que el Pago de Servicios Ambientales aparece muy recientemente como una forma de procurar la conservación y uso sostenible de bienes ambientales y de los servicios que estos proveen. Estos esquemas asumen a los bienes y servicios ambientales como insumos relevantes para los sistemas económicos y el bienestar de las comunidades. La tendencia de la que nacen los PSA se enfoca a la valoración correcta de dichos servicios. Por su naturaleza, los esquemas PSA permiten la paricipación comunitaria, además de una visión políica e insitucional por parte del Estado y aporte inanciero estatal o privado. Lo vemos 8 relejado en nuestra legislación: la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, al describir sus objeivos en el arículo 3, incluyen en el numeral 13 el de “determinar e implementar un sistema de valoración por bienes y servicios ambientales como un incenivo para la conservación y mejoramiento de las áreas forestales, tanto públicas como privadas”. Valorar correctamente los bienes y servicios ambientales se vuelve necesario para poder tomar decisiones educadas con relación a la protección de la naturaleza. Las nuevas tecnologías y el avance de la ciencia en general, permiten que la medición de los daños que se producen al ambiente sea más certera, permiiendo incidir y enilarnos cada vez más hacia un verdadero desarrollo sostenible. Valorar económicamente el medio ambiente signiica poder contar con un indicador de su importancia en el bienestar de la sociedad, que permita compararlo con otros componentes del mismo (Caferata, 2004, pág. 187). El lograr la correcta valoración de estos bienes y servicios es obligación del Estado. El que el sistema de precios relaivos no incorpore los costos ambientales que se generan en los procesos de producción, distribución y consumo, y que éstos sean transferidos a otros oferentes y demandantes en diferentes espacios y iempos, es un asunto insitucional (Encinas, 2000, pág. 28). Entender el valor real de los recursos existentes en un Municipio, seguramente cambiará la comprensión que tenemos de las riquezas naturales de cada comunidad. 4. El Rol de las Municipalidades de un Esquema PSA En la actualidad, algunas corporaciones municipales han integrado en sus planes de arbitrios el cobro de tasas ambientales, o de servicios que ienen un efecto en el ambiente, pero es un error común confundir los sistemas de cobro de ecotasas con esquemas PSA, por el hecho que se está exigiendo de los contribuyentes la asunción de los costos de protección ambiental que normalmente corresponderían al Municipio, sin asegurar que dicha protección siquiera se lleve a cabo. Las obligaciones iscales podrían corresponder a la internalización de externalidades negaivas, en el senido que los contribuyentes son potenciales usuarios de servicios ambientales, por los cuales estarían pagando. Sin embargo falta el componente adicional en las soluciones tributarias, la internalización de las externalidades posiivas, es decir, compensar con estos dineros al verdadero proveedor de los servicios, que no necesariamente será siempre el Municipio. También se debe aclarar que el PSA no es una subvención o subsidio, de hecho su lógica es contraria a esto. No se persigue con estos esquemas, ofrecer programas de asistencia social, sino que reconocer el valor real que iene una acividad especíica de conservación. No se pretende esimular ariicialmente el mercado, al contrario, se pretende resolver la falla detectada, que permite que los recursos naturales sean explotados indiscriminadamente. Pero se debe tener claro que los esquemas PSA no son la solución a todos los problemas ambientales, aunque a diferencia de las estrategias de comando y control, suelen ser mucho más efecivos porque no sólo incluyen incenivos para evitar la producción de externalidades negaivas, esos mismos incenivos permiten que los itulares del suelo en el que se asientan bienes y servicios ambientales puedan redirigir sus acividades y produzcan externalidades posiivas. El inconveniente mayor para la implementación de estos esquemas es que los proveedores de servicios ambientales encuentren mercados en los que haya demanda suiciente. Este podría ser el rol principal que los Municipios pueden jugar en la implementación de los mismos, pues la capacidad de hacer valer los intereses pariculares o colecivos de disintos agentes sociales y económicos estará en función de su fortaleza organizaiva y de su capacidad para ejercer presión sobre otros agentes sociales y económicos, sobre los mercados, sobre las percepciones y valores de la sociedad civil (Encinas, 2000, pág. 28). Es decir, el Municipio generará la obligación de pagar adecuadamente a quienes proveen los servicios ambientales que son uilizados por la comunidad toda. Deiniivamente esta propuesta contradice el abordaje al que normalmente acude el Estado de Honduras, y los mismos gobiernos municipales, pues claramente se aleja el otorgamiento de subsidios, que son prácicas que han demostrado ser nefastas en relación al uso sostenible de los recursos naturales. Efectos que podemos deducir al observar el uso indiscriminado que la población hace de los servicios de agua potable y energía eléctrica cuando son subsidiados. El PNUMA (2003, pág. 1) es de la opinión que “en la teoría, los instrumentos económicos presentan caracterísicas de interés para mejorar el desempeño ambiental, internalizar los daños y beneicios ambientales (aplicación del principio contaminador-pagador; pago por servicios ambientales) y para conseguir objeivos de carácter ambiental al menor costo posible”. Obviamente, su éxito dependerá de la efeciva estructuración y operaivización del esquema por parte de las Corporaciones Municipales. Además, las municipalidades pueden tener roles diferenciados, pudiendo paricipar desde tres ámbitos diferenciados: como proveedor de servicios ambientales, como consumidor de servicios ambientales, y como intermediario en un esquema de servicios ambientales. 4.1. El Municipio Proveedor de Servicios Ambientales La Estrategia Nacional de Bienes y Servicio Ambientales (2005, pág. 9) considera que los mecanismos de PSA debe tener como fundamento un criterio que denomina “compensación en el 9 lugar de origen del PSA”. Este implica que la inversión de los recursos inancieros obtenidos por la implementación del esquema deben ser dirigidos a la conservación de las áreas donde su recaudación fue causada. ca, las juntas de agua, empresas hidroeléctricas, empresas embotelladoras, empresas agroindustriales, industria turísicas, etc., y que con seguridad no son explotados sostenible y adecuadamente para beneicio de la comuna. En el primer caso, el de proveedor, debemos hacer consideraciones con relación al uso y disfrute de los bienes municipales, pues estos pueden proveer varios servicios ambientales, y por ende, causar la recaudación, o si se quiere, la internalización de las externalidades posiivas. La Consitución de la República, en su arículo 300 establece que “todo municipio tendrá ierras ejidales suicientes que le aseguren su existencia y normal desarrollo”. Pero además la legislación establece que los bienes inmuebles ejidales urbanos que no tuviesen legalizada su posesión por pariculares, pasan a dominio pleno del Municipio que a la vigencia de esta Ley tuviese su perímetro urbano delimitado (Art. 70, LM). Asimismo, la LFAPVS determina que son Áreas Forestales de dominio Municipal: El Estado Hondureño ha creado todo un marco jurídico para favorecer el ordenamiento territorial. El PSA parece condecirse con los fundamentos de dicho ordenamiento territorial cuando la ley creada a ese efecto, en su arículo 5.6.iii, incluye la preservación del ambiente como uno de los elementos que deben equilibrarse para alcanzar la sostenibilidad del desarrollo. Señala que esa preservación ambiental debe realizarse “buscando la transformación produciva con el uso racional y la protección de los recursos naturales, de tal forma que se garanice su mejoramiento progresivo, sin deteriorar o amenazar el bienestar de las futuras generaciones; la aplicación de los servicios ambientales en forma equitaiva y real como resultado de la valoración de sus costos y beneicios”. 1. Los Terrenos Forestales comprendidos en ítulos anteriormente otorgados como ejidos por el Estado a los Municipios; y, 2. Los demás Terrenos Forestales cuya propiedad corresponda a cualquier otro ítulo a los Municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley (Art. 47, LFAPVS). La compensación por acividades de conservación que generen los bienes municipales puede ser materializada a través de las tasas por servicios y como es en estos momentos, por contribución por mejoras, que le corresponde crear a las municipalidades (Art. 74, LM). Estas tasas por la prestación de servicios municipales o uso de bienes municipales ejidales y aquellos que beneicien al habitante del término municipal serán establecidas por medio del Plan de Arbitrios (Art. 84, LM). Esos bienes pueden proveer servicios ambientales para ser aprovechados por terceros. Para comprenderlo, debemos referirnos al concepto de servicio ambiental. La LFAPVS en su arículo 11, numeral 51, los deine como “los servicios que brindan los ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o indirectamente en la protección y mejoramiento del ambiente y por lo tanto en la calidad de vida de las personas; entre ellos: miigación de gases de efecto de invernadero, conservación y regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléctrica y turismo; protección y conservación de la biodiversidad; conservación y recuperación de la belleza escénica, protección, conservación y recuperación de suelos”. Estos bienes y servicios ambientales cuentan ya con mercados cauivos, a los que debería ser fácil incursionar, tal como sucede con la venta de bonos de carbono, la industria bioquímica y farmacéui- 10 La LGA establece también atribuciones para las municipalidades en su arículo 29. Casi todas estas están vinculadas con la idea de PSA, e incluyen la protección y conservación de las fuentes de abastecimiento de agua a las poblaciones, la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección ambiental en los centros depoblación, la creación y mantenimiento de parques urbanos y de áreas municipales sujetas a conservación, el control de acividades que no sean consideradas altamente riesgosas, pero que afecten en formaparicular el ecosistema existente en el Municipio, y la preservación de los valores históricos, culturales y arísicos en el término municipal. Estas acividades también son generadoras de externalidades posiivas. 4.2. El Municipio como Consumidor de Servicios Ambientales El pago de servicios ambientales, viene a cumplir un doble propósito: por una parte, favorece la conservación de la biodiversidad y por otra, contribuye con la economía familiar, pero sobre todo y muy importante, cumple un papel en el tema de la miigación de la pobreza cuando se dirige a pequeños propietarios (Busillos Lemaire, 2009, pág. 2). No obstante, debemos reforzar la idea de que su propósito fundamental es lograr la conservación adecuada del ambiente, corrigiendo fallas en los mercados de consumo que impiden que los servicios ambientales sean remunerados adecuadamente. Nunca deben ser entendidos como programas sociales. Este efecto es secundario. La Ley de Municipalidades, en su arículo 13, señala entre sus atribuciones de éstas las de proteger la ecología, del medio ambiente y promoción de la reforestación y la suscripción de convenios con el gobierno central y con otras enidades descentralizadas con las cuales concurra en la explotación de los recursos, en los que iguren las áreas de explotación, sistemas de reforestación, protección del medio ambiente y pagos que les correspondan. La Municipalidad puede, según esto, desinar recursos para pagar acividades de conservación, o por los servicios ambientales que provean personas privadas, por los bienes ambientales que son de su propiedad. Para eso es necesario comprender a qué nos referimos exactamente cuando hablamos de servicios ambientales. La LFAPVS en su arículo 11, numeral 51, deine los servicios ambientales como “los servicios que brindan los ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o indirectamente en la protección y mejoramiento del ambiente y por lo tanto en la calidad de vida de las personas; entre ellos: miigación de gases de efecto de invernadero, conservación y regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléctrica y turismo; protección y conservación de la biodiversidad; conservación y recuperación de la belleza escénica, protección, conservación y recuperación de suelos”. Todos esos servicios pueden estar en la actualidad siendo proveídos por personas privadas de forma gratuita. Pero ante la incapacidad de los gobiernos municipales de asegurarlos a través de sus propias estructuras, su provisión debe ser asegurada de otra manera. Los esquemas PSA permiten asegurar su provisión. Precisamente, las tasas ambientales que se cobran en la actualidad, deben ser uilizadas para estos menesteres. Para lograr ese propósito, el gobierno municipal debe asegurarse que los esquemas PSA de los cuales paricipe como consumidor, se encuentren deinidos y regulados por los instrumentos jurídicos que están disponibles en la legislación nacional, tales como: Servidumbres Ecológicas La LFAPVS en su arículo 11, numeral 52 deine a la servidumbre ecológica como “un derecho en una área forestal que en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales renovables, es someida a limitaciones legales en los derechos de uso y aprovechamiento sobre la propiedad, para ines de uilidad pública฀. Implique que se pueden imponer limitaciones, temporales o perpetuas, impuestas voluntariamente a la propiedad privada por sus propietarios para ines ecológicos, que se inscriben en el Registro Público, de manera que resultan vinculantes tanto para el que las impuso como para los subsiguientes adquirentes del inmueble, sea cual sea la causa de la adquisición (Atmetlla Cruz, pág. 11). Arrendamientos Ecológicos El arrendamiento es un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio, un precio determinado (Art. 1681, CC). Mediante contratos de arrendamiento pueden establecerse cláusulas que limiten determinadas acividades perjudiciales al medio ambiente o a los recursos naturales (Atmetlla Cruz, pág. 21). Usufructo El arículo 745 del Código Civil señala que “el usufructo es un derecho real que consiste en la facultad de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y sustancia y de resituirla a su dueño”. Implica entonces que el uso y goce que normalmente corresponden al propietario, están siendo ejercidos por alguien más, que se denomina usufructurario(Castro Valle, 2010, pág. 71). El contrato de usufructo permite a una persona 11 o varias personas interesadas en la protección de los recursos naturales adquirir, del propietario, el derecho de uso de un inmueble o de parte de un inmueble con el propósito de proteger los recursos naturales que en él se encuentran (Atmetlla Cruz, pág. 27). Esta protección es posible ya que la deinición legal de este derecho real exige que el goce se lleve a cabo con la obligación de conservar la forma y sustancia de la cosas fructuaria. 4.3. El Municipio como Intermediario en un Esquema de Servicios Ambientales Por lo antes señalado, es posible deducir que habrá situaciones en las que el municipio no tendrá la capacidad de proveer ciertos bienes y servicios ambientales, por no estar estos asentados en inmuebles de su propiedad, ni tampoco paricipará como consumidor, porque algunos bienes y servicios ambientales no son de uso colecivo, sino que más bien necesarios para el desarrollo de ciertas acividades en el ámbito privado. Sin embargo, la municipalidad puede paricipar en un ámbito muy general como intermediario entre ambas partes, y esa acividad puede incluso realizarla dentro de su atribución de ordenador territorial. La Ley de Ordenamiento Territorial en su arículo 27, concede a las municipalidades una serie de competencias. Las municipalidades gesionarán el ordenamiento en su ámbito, a efecto de promover las condiciones más apropiadas de desarrollo para la vida en comunidad. La paricipación de las municipalidades en la implementación de esquemas PSA podría dar como resultado una gesión en extremo efeciva de los bienes y servicios ambientales y lograr la implementación de mercados locales para este ipo de servicios. Este ipo de mercados locales necesita un marco legal municipal que considere la creación de un fondo descentralizado para realizar acciones de PSA. En relación a esto, actualmente las municipalidades de Honduras iene la potestad, mediante la Ley de Municipalidad, de deinir directrices, procedimientos, reglamentos y sanciones concernientes al uso de los recursos naturales. Sumado a lo anterior, la paricipación ciudadana es vital en los procesos de deinición de una políica de PSA local; lo mismo que las políicas de control y evaluación, la transparencia y conianza en el proyecto. (Alvarado, 2008, pág. 21) 12 La Ley de Ordenamiento Territorial, dentro de las facultades administraivas que le asigna a las municipalidades incluye la posibilidad que estas emitan regulaciones que incluyan normas de zoniicación y regulación del uso del suelo (Art. 28.1, LOT). Además, corresponde a las municipalidades velar por el cumplimiento de las limitaciones a derechos sobre la propiedad inmobiliaria como resultado de la normaiva de ordenamiento territorial (Art. 28.4, LOT). Igualmente, en su arículo 33, permite la opción de PSA, en tanto establece que “la descentralización promueve la toma de decisiones por parte de enidades territoriales autónomas, cuando se trata de la conducción de sus intereses privaivos, el manejo de sus recursos y la solución de sus problemas”. Este proceso de descentralización implicaría un ostensible desarrollo de los municipios en tanto supondrían transferencia de competencias y recursos por parte del gobierno central que estarían subordinados a una planiicación que trasciende el espacio municipal, pues obedecería a los intereses generales de la población, y bajo una coninua iscalización del gobierno central. La intención del legislador es claramente potenciar el desarrollo de los municipios (Art. 34, LOT). Otras leyes ambientales le otorgan también a las municipalidades capacidades que permiten la implementación de esquemas PSA. La LFAPVS en su arículo 128 indica que “las Municipalidades promoverán y fomentarán el Sistema Social Forestal mediante la Forestería Comunitaria en sus áreas forestales, con el propósito de cumplir con la función social, económica y ambiental de éstas”. La LGAg en su arículo 23 establece que “la Autoridad del Agua y las municipalidades promoverán y apoyarán la organización de los usuarios para mejorar condiciones en el aprovechamiento del agua y la preservación y control de su calidad y canidad”. La Ley de Pesca también asigna a las municipalidades la capacidad de autorizar aprovechamientos del agua para el establecimiento de viveros y criaderos de peces (Art. 60, LP). Incluso, las municipalidades ienen la potestad de autorizar la explotación de depósitos aluviales no metálicos, de arcillas supericiales, arenas, rocas y demás sustancias aplicables directamente a la construcción, cuando la extracción no exceda de diez metros cúbicos diarios (Art. 18, LGM). También, “las municipalidades gozarán del dere- cho de preferencia sobre personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, para el aprovechamiento de cualquier cuerpo de aguas supericiales o subterráneas, que sean necesarios para el abastecimiento de agua para consumo humano o descarga de alcantarillados” (Art. 4, LMSAPS). De hecho, las municipalidades son los itulares por ley de los servicios de agua potable y saneamiento (Art. 16, LMSAPS). Si el programa de PSA fuera implementado en el ámbito municipal, la Ley de Municipalidades, en su arículo 74 autoriza a las Municipalidades a crear las tasas por servicios y los montos por contribución por mejoras, aunque no podrán crear o modiicar impuestos. Esta norma permite que la valoración de los bienes y servicios ambientales se establezca por la vía del Plan de Arbitrios Municipal, y sean de cumplimiento obligatorio. Las municipalidades pueden establecer tasas por la prestación de servicios municipales, los que pueden ser directos e indirectos. Además, establecerlas por la uilización de bienes municipales o ejidales, y como cobro por los servicios administraivos que afecten o beneicien al habitante del término municipal (Art. 84, LM). Este sistema presenta la ventaja de que el plan de arbitrios incluirá los pormenores de su cobro con base en los costos reales en que incurra la Municipalidad, y únicamente podrá cobrar a quien efecivamente reciba el servicio. Esta posibilidad resuelve el problema que presentan las soluciones iscales que ienden a socializar el costo de conservación del ambiente, sin considerar si efecivamente el que tributa realmente es usuario del bien o servicio ambiental. 13 5. Estrategias de implementación de un Esquema de PSA en el Ámbito Municipal Tras una análisis de las oportunidades jurídicas que nos ofrece la legislación nacional para la implementación de un esquema PSA en el municipio, el camino adecuado está directamente vinculado con el proceso de ordenamiento territorial, el cual a su vez, pasa por la paricipación aciva de la comunidad, quien debe empoderarse del proceso, basándose en propuestas técnicas, sostenibles en el iempo. La Ley deine al ordenamiento territorial como “el proceso políico administraivo del Estado para conocer y evaluar los recursos que con la paricipación de la sociedad, pueda gesionar el desarrollo sostenible” (Art. 2.1, LOT). Pero además establece que es “un instrumento administraivo para gesionar estratégicamente la relación armónica y eiciente de los recursos humanos, naturales, ísico-estructurales, buscando su uso integral y equilibrado en todo el territorio para impulsar la expansión de la economía” (Art. 2.3). Los procesos de ordenamiento territorial pueden vincularse directamente con la iniciaiva denominada Corredor Biológico Mesoamericano, pues esta se deine como “un sistema de ordenamiento territorial, compuesto por la interconexión del Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas, con sus zonas aledañas de amoriguamiento y uso múliple, que brindan un conjunto de bienes y servicios ambientales a la sociedad centroamericana y mundial, y promueve la inversión en la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales; todo a través de una amplia concertación social, con el in de contribuir a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región” (Procorredor). De hecho, entre los objeivos que para el 2020 se ha propuesto el Corredor Biológico de Caribe Hondureño integrando ese corredor Biológico Mesoamericano, se establece tener “mecanis- 14 mos insitucionales que favorecen la paricipación de los sectores producivos y de conservación, así como la sociedad civil” (Ídem). Vemos entonces como el concepto de ordenamiento territorial se vincula directamente con la paricipación delas comunidades que residen en esas zonas. La implementación adecuada de un proceso de ordenamiento territorial conlleva una fase diagnósica que, a través de mecanismos de paricipación ciudadana permita la deinición y estructuración del sistema en el municipio, así como una fase de planiicación estratégica de los recursos, que deberá incluir para su debida conservación, esquemas de PSA. Dichos esquemas cobrarán vida en una tercera fase, de implementación, la cual a través de ordenanzas municipales y planes de arbitrio logrará la compensación adecuada por los bienes y servicios ambientales asentados en el municipio. 5.1. Fase de Diagnósico Plantarse la necesidad de un elaborar un diagnósico implica recoger y analizar de manera incluyente, información a lo largo y ancho del municipio, para evaluar la naturaleza de los recursos disponibles en el mismo. Dicha evaluación debe lograr una clasiicación sectorial completa de los recursos existentes en el municipio en cuatro ámbitos especíicos (Art. 42, LOT): a. Sector del Capital o patrimonio Humano b. Sector del Capital o patrimonio Natural c. Sector del Capital o Patrimonio Estructural y Financiero d. Sector Gobierno Al hablar de capital humano debemos entender “destrezas, potencialidades, conocimientos, aprendizajes, capacidades y habilidades de cada persona” (Procorredor); capital natural se puede deinir como “toda la formación y regeneración de recursos naturales que brinda la naturaleza” (Ídem); capital estructural o capital construido “incluye todo lo que es la infraestructura ísica que apoya las acividades sociales y producivas de una comunidad” (Ídem); y, capital inanciero se eniende como el “conjunto de recursos inancieros que le permiten a la comunidad construir los medios de vida” (Ídem). Clasiicar los recursos del municipio dentro del Sector del Capital o Patrimonio Natural de tal forma que se puedan implementar esquemas PSA, implicará ideniicar los bienes naturales que provean servicios ambientales ubicados en el municipio, es decir, debe iniciarse en este ámbito, elaborando un inventario de bienes y servicios ambientales. Ese inventario, la valoración de los bienes y servicios ambientales en él contenidos, junto con un adecuado mapeo de los actores comunitarios, son las herramientas básicas para el proceso de planeación territorial del municipio, en lo que concierne a PSA. Esta acción es sinónimo de los pasos propuestos por CATIE en la metodología para el establecimiento de corredores biológicos dentro del paso IV del Peril Técnico de los Corredores Biológicos, el cual plantea la ideniicación de los capitales naturales de las comunidades (Procorredor). Dicho diagnósico, debe servir también para concertar y construir una visión municipal que prevalezca por lo menos por 20 años (Art. 6.1, LOT). La ley de Ordenamiento Territorial es muy especíica e insistente en señalar el mecanismo idóneo para este efecto, siendo éste la Paricipación Ciudadana. Además de la clasiicación de los recursos disponibles en el municipio, es necesario evaluar la realidad municipal. Los aspectos a evaluar como parte del diagnósico son: 1. 2. 3. 4. 5. Planes de Trazo y Desarrollo Urbanísico Control y Regulación del Uso del Suelo Regulación de la Acividad Comercial Regulación de la Acividad Industrial Perímetro de la Ciudad y Asentamientos Humanos 6. Construcción de la Infraestructura de Servicios Públicos Municipales 7. Soluciones Habitacionales 8. Manejo y Control de Áreas de Riesgo 9. Protección Ambiental y Gesión de Recursos Naturales 10. Promoción de Cultura y Valores 11. Protección del Patrimonio Histórico y Cultural 12. Acivación de la Producción Local Paricularmente, con relación al Pago de Servicios Ambientales, el diagnósico deberá poder detectar cualquier conlicto en el uso del suelo en relación con su vocación natural y el uso actual que se le esté dando, así como la vulnerabilidad ambiental que pueda estar vinculada a la existencia de fuentes de agua (cuencas, micro-cuencas, sub-cuencas, etc.), bosques, suelo degradado, nichos de especies endémicas en peligro de exinción, patrimonio cultural, etc. El diagnósico deberá incluir prácicas de miigación, existentes y/o necesarias para estas áreas especíicas, y sobre todo, la situación actual de la tenencia de la ierra. Estos ejercicios deben permiir presentar una análisis integral de la situación territorial del municipio, basándose en conceptos ambientales, económicos, administraivos, y sociales. Lo que implica, primero, determinar la naturaleza, o apitud natural de cada zona del territorio, y segundo, ideniicar y priorizar los obstáculo que evitan el aprovechamiento territorial idóneo, de acuerdo a la naturaleza de éste. 5.1.1. Insitucionalidad Básica Necesaria Para que el proceso de ordenamiento territorial pueda iniciarse y llevarse a cabo esta etapa diagnósica, se recomienda la conformación de cierta insitucionalidad básica que asegure el empoderamiento comunitario del proceso desde su inicio, de ahí que es necesario se integren los siguientes entes: A. Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial Su labor debe consisir, siguiendo por analogía los del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial, en las siguientes acividades: a. Concertar con los principales actores comunitarios, las políicas municipales de ordenamiento territorial, que impulsen y equilibren el desarrollo del capital humano, capital natural y el capital estructural del municipio. b. Proponer los lineamientos para los instrumentos de Planiicación Municipal de Ordenamiento Territorial. c. Conformar en el ámbito municipal una Unidad Técnica-Operaiva para la implementación del ordenamiento territorial, así como las instancias de paricipación ciudadana previstas en la ley. d. Dar seguimiento al proceso de ordenamiento territorial en el Municipio. 15 e. Actuar como facilitador, gestor y garante de los compromisos entre los diferentes protagonistas del ordenamiento territorial. f. Establecer su calendario de acividades, así como su organización internamente. Debería de organizarse con los representantes de las siguientes insituciones que puedan tener presencia en el municipio: 1) La Corporación Municipal; 2) Comisión Permanente de Coningencias (COPECO); 3) Insituto Nacional de Estadísicas (INE); 4) Registro Nacional de la Personas (RNP); 5) Insituto Geográico Nacional (IGN); 6) Insituto Nacional Agrario (INA); 7) Departamento de Catastro Municipal; 8) Insituto de Conservación Forestal (ICF); 9) Insituto Nacional de Metrología;. 10) Centros de Invesigación Cieníica; 11) Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología (COHCIT); 12) Universidades; 13) Centros de Información y Bases de Datos sectoriales y especializadas; y, 14) Otros centros e insituciones con similares funciones. De no tener el municipio la capacidad de organizarlo, esta función la podrá adoptar el Consejo de Desarrollo Municipal. B. Unidad de Gesión Municipal Establece la Ley de Ordenamiento Territorial que a los municipios les compete la amplia gesión del ordenamiento territorial dentro de su jurisdicción (Art. 27, LOT). Aunque no ordena especíicamente la creación de estas unidades técnicas en el ámbito municipal, sí las prescribe para el ámbito departamental (Art.19, LOT). Pero para ser coherentes con el esquema, se recomienda, dentro de lo posible, crear dicha unidad, cuya función será dar acompañamiento técnico al Consejo Municipal de Ordenamiento territorial. Esta unidad debe ser conformada por un equipo mulidisciplinario que comprenda técnicos ambientales y forestales entre otros profesionales, quienes puedan colaborar en la ideniicación, valoración y establecimiento de medidas de conservación para los bienes que proveen servicios ambientales en la jurisdicción municipal. 16 Debemos recordar que ya la ley de Municipalidades (Art. 12.6, LM) faculta al municipio a crear su propia estructura administraiva y forma de funcionamiento, de acuerdo con la realidad y necesidades municipales. De no ser posible su creación, pues al tenor del arículo 30 de la LOT, entonces esta tarea se le deberá asignar al organismo municipal que por ainidad la pueda integrar a sus competencias actuales. C. Consejos de Cuenca, Sub-Cuenca o Microcuenca De exisir enidades de este ipo en el municipio es preciso integrarlas en el proceso de ordenamiento territorial, tal como lo señala el arículo 22.3 de la LOT. Con relación al Pago de Servicios Ambientales, estas colecividades adquieren un signiicado muy paricular, pues ellos están a la vigilancia de uno de los servicios ambientales más relevantes, como es la protección del recurso hídrico. Los insumos que estos consejos produzcan en relación al ordenamiento territorial, paricularmente en lo relacionado a la protección de las cuencas, sub-cuencas y micro-cuencas, debe ser parte integrante del proceso de planiicación, especialmente en lo que se reiere al control y regulación del usos del suelo. D. Consejo de Desarrollo Municipal Cada Municipalidad tendrá un Consejo de Desarrollo Municipal con funciones de asesoría, integrado por un número de miembros igual al número de Regidores que tenga la Municipalidad. Estos consejeros fungirán ad-honoren y serán nombrados por la Corporación Municipal de entre los representantes de las fuerzas vivas de la comunidad. El Consejo será presidido por el Alcalde. Los miembros del Consejo podrán asisir a las sesiones de la Corporación cuando sean invitados, con derecho a voz pero sin voto (Art. 48, LM). Este consejo tendrá las siguientes funciones (Art. 49, RLM): a. Asesorar a la Corporación Municipal en el proceso de elaboración, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo, urbanos y rurales, b. Asesorar a la Corporación y al Alcalde en los planes de reordenamiento administraivo y c. d. e. f. g. en la conformación de los instrumentos normaivos locales de conformidad con la Ley. De manera especial, asesorar a la Alcaldía Municipal en la formulación de los presupuestos por programas, planes operaivos, programas de inversión y las regulaciones respecivas. Asesorar a la Corporación en la consecución y contratación de emprésitos para obras de posiivo beneicio para la comunidad. Asisir a la Corporación cuando se sucedan estados de emergencia o calamidad pública y que fuese necesario movilizar recursos de la comunidad para atender dichas emergencias. Asesorar a la Corporación en la suscripción de convenios con el Gobierno Central y con otras enidades descentralizadas con las cuales concurra en la explotación, renovación, conservación y mejoramiento de los recursos naturales. De acuerdo a su integración y cuando la Corporación Municipal lo considere perinente servir de instrumento de comunicación entre la Municipalidad y la comunidad. E. Comité Municipal para el Pago de Servicios Ambientales La idea de la creación de este consejo nace de la necesidad de un acompañamiento técnico a las decisiones que dicha corporación debe y puede tomar con relación a la ideniicación, conservación y valoración de bienes y servicios ambientales, así como para la implementación de esquemas de PSA. La implementación de estos esquemas puede, por ejemplo, coadyuvar al manejo sostenible de Tierras ejidales de vocación forestal que manda la Ley de Municipalidades en su arículo 69. F. Consejos Consulivos Municipales Forestales Los Consejos Consulivos Forestales son instancias de paricipación ciudadana, de consulta, concertación, control social y coordinación de la acciones del sector público y de las organizaciones privadas y comunitarias involucradas en la protección, explotación, conservación y de control social de las áreas forestales, áreas protegidas y la vida silvestre. Las representaciones y paricipación en dichas instancias serán ejercidas ad honorem (Art. 11.11, LFAPVS). G. Consejos Regionales de Desarrollo Los Consejos Regionales de Desarrollo son instancias regionales de diálogo y concertación entre el Gobierno Central, la Sociedad Civil, Gobiernos Locales y Comunidad de Cooperantes, creados en la Visión de País 2010-2038 (pág. 168), orientada hacia el análisis sectorial y la formulación de propuestas ordenadas y ariculadas, que faciliten una gesión pública más efeciva, ordenada y transparente en la región correspondiente. Conducirán el proceso de planeación en la región y estarán ailiadas al Consejo del Plan de Nación. H. Patronatos, Juntas de Agua y demás Organizaciones Comunitarias En cada municipio o barrio, colonia o aldea, los vecinos tendrán derecho a organizarse democráicamente en patronatos, para procurar el mejoramiento de las respecivas comunidades. En el desarrollo de sus acividades deberá respetar y procurar el logro de los ines, objeivos y metas del Plan de Desarrollo Municipal (Art. 62, LM). El patronato es una estructura natural de organización, vinculada por lazos de conveniencia en una comunidad determinada, consituidas como unidades básicas auxiliares de la administración pública, a la que el Estado le reconoce su personalidad jurídica. Las Juntas Administradoras de Agua y organizaciones comunitarias tendrán preferencia en el otorgamiento de la autorización municipal para la operación total o parcial de los servicios de agua potable y saneamiento en su respeciva comunidad (Art. 17, LMAPS). Las Juntas Administradoras de Agua tendrán personalidad jurídica otorgada que otorgará la Secretaría de Estado en los Despachos del Interior por medio de dictamen de la respeciva Corporación Municipal, que constatará de la legalidad de la misma (Art. 18, LMAPS). Son las Juntas Administradoras de Agua, algunos de los entes que con mayor facilidad puede implementar esquemas de Pago por Servicios Ambientales, con los que se internalizaran los costos de conservación de las fuentes hídiricas. 17 5.1.2. Mecanismos de Paricipación Ciudadana Como se señala anteriormente, la Ley de Ordenamiento Territorial hace hincapié en la necesidad de que el proceso todo se desarrolle asegurando la paricipación ciudadana, de ahí que los actores comunitarios son fundamentales, pues colaboraran en la caracterización de la situación actual del municipio con relación a los procesos producivos, procesos de comercialización, manejo de recursos naturales, desarrollo de recursos económicos, paricipación de las mujeres y jóvenes, etc. de hecho, es el municipio el cauce inmediato de la paricipación ciudadana en los asuntos públicos (Art. 2, LM). La LOT contextualiza la Paricipación Ciudadana con las siguientes razones (Art. 35, LOT): 1) Como expresión del ejercicio de las libertades y los derechos democráicos; 2) Para fortalecer el proceso de control políico y moderación de la acción gubernamental en la gesión de los asuntos de interés público, en cuyo caso los habitantes de los municipios podrán organizarse para realizar contralorías sociales que garanicen el cumplimiento de este precepto; 3) Como mecanismo de concertación, aportando decisiones equilibradas para integrar y comparir la visión del país y consecuentemente para establecer las responsabilidades, los compromisos y el apoyo de la sociedad en la ejecución de todas las acciones contempladas en esta Ley; 4) Como mecanismo para impulsar el proceso de vinculación público-privada con el in de coadyuvar a dinamizar estratégicamente el desarrollo económico equitaivo y sostenible; 5) Como mecanismo para armonizar, vincular, complementar y potenciar la inversión pública y la inversión privada, en armonía con la planiicación deinida en los instrumentos del Ordenamiento Territorial; y, 6) Respeto a la autoridad y a las leyes. Los objeivos para uilizar estos mecanismos de paricipación preferentemente, pasan por alcanzar el consenso entre todos los actores involucrados en el proceso, consensuar acuerdos de manera democráica que favorezcan la gobernabilidad, demostrar en compromiso equitaivo por parte de las autorida- 18 des y de todas las partes involucradas, asegurar el derecho que ienen todos los pobladores a estar Informados, y asegurar la pronta solución de problemas y conlictos entre las partes involucradas. Los mecanismos de paricipación ciudadana que la Ley de Ordenamiento Territorial sugiere son los siguientes: A. Cabildos Abiertos Las Corporaciones Municipales ienen la facultad de celebrar asambleas de carácter consulivo en cabildo abierto con representantes de organizaciones locales, legalmente consituidas, como ser: Comunales, sociales, gremiales, sindicales, ecológicas y otras que por su naturaleza lo ameriten, a juicio de la Corporación, para resolver todo ipo de situaciones que afecten a la comunidad (Art. 25.9, LM). Las sesiones de Cabildo Abierto serán convocadas por el Alcalde, previa resolución de la mayoría de los miembros de la Corporación Municipal. No podrán celebrarse menos de cinco sesiones de cabildo abierto al año. Las sesiones de cabildo abierto podrán celebrarse con una o más comunidades cuando la naturaleza del asunto se circunscribe a su interés exclusivo o la densidad demográica así lo exija (Art.33B, LM). Las sesiones serán públicas; no obstante, en casos excepcionales, la Corporación Municipal podrá determinar que se haga de otra forma (Art. 34, LM). Los cabildos abiertos consituyen un instrumento de comunicación directa necesario para una eicaz administración que responda a los anhelos de la población y sea expresión permanente de la voluntad popular (Art. 19, RLM). B. Plebiscitos También es facultad de la Corporación Municipal convocar a plebiscito a todos los ciudadanos vecinos del término municipal, para tomar decisiones sobre asuntos de suma importancia, a juicio de la Corporación. El resultado del plebiscito será de obligatorio cumplimiento y deberá ser publicado (Art. 25.10, LM). La Corporación Municipal, por resolución de las dos terceras partes de sus miembros podrá convocar a plebiscito, a todos los ciudadanos veci- nos del término municipal, para tomar decisiones sobre asuntos de suma importancia a juicio de la Corporación. El resultado del plebiscito que será computado por la Corporación, con la asistencia de tres vecinos notables, nombrados por ésta, será de obligatorio cumplimiento y deberá ser publicado (Art. 16, RLM). Para los efectos de la realización del plebiscito, se considerarán asuntos de suma importancia los que tengan directa relación con la existencia misma del municipio, su autonomía, la defensa de sus recursos naturales esenciales y la preservación y mejoramiento del sistema ecológico y del medio ambiente, ijación o modiicación sustancial de tasas y contribuciones, ejecución de obras ísicas de magnitud, adopción de programas y compromisos a largo plazo (Art. 17, RLM). a. La generación de los instrumentos y normas para darle vigencia al ordenamiento de los asentamientos humanos y la expansión urbana; b. La gesión y regulación de los servicios públicos locales; c. Las acividades complementarias resultantes de la ariculación sectorial con la planiicación local; y, d. Otras señaladas por la Ley. Para eso señala dos instrumentos de planiicación que son absolutamente imprescindibles en la implementación de este proceso, siendo estos el Plan Estratégico Municipal (PEM) y el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial, de los que nos referimos a coninuación. A. Plan Estratégico Municipal C. Asambleas de Consulta Estas asambleas ienen usos tales como la elección de alcaldes auxiliares, por ejemplo (Art. 60, LM). Consituyen un instrumento de comunicación directa necesario para una eicaz administración que responda a los anhelos de la población y sea expresión permanente de la voluntad popular (Art. 19, RLM). Se celebrarán tantas veces como sean necesarias de acuerdo con la comunicación amplia que debe exisir entre la Municipalidad y los representantes de organizaciones comunitarias. El procedimiento a seguir será determinado por el Alcalde Municipal o su susituto legal, atendiendo al objeto que se haya tenido en cuenta para su convocatoria, la duración de las mismas, asuntos a tratar y conveniencias de los propósitos comunes perseguidos. 5.2. Planiicación Estratégica de los Recursos Basándose en el consenso de los principales actores locales, la planiicación debe incluir las prioridades en las que se basará la operaivización del ordenamiento territorial, paso previo para la implementación de esquemas de Pago de Servicios Ambientales. La Ley de Ordenamiento Territorial, en su arículo 43 señala ya cuales son los campos de planiicación en los que deben enfocar los gobiernos locales. Estos son: La Ley de Ordenamiento Territorial (Art. 40, LOT) lo deine como el instrumento de la planiicación local en el marco de sus competencias que contendrá los objeivos, alcances, políicas, estrategias y plan de acción del municipio. Este PEM debe ser elaborado por los gobiernos locales en procesos de paricipación ciudadana. Es fundamental que en estos PEM`s se inserten los esquemas de PSA como estrategias idóneas para el desarrollo municipal. Estos pueden desarrollarse tanto a corto, mediano como largo plazo y asegurarán una gesión efeciva de los bienes y servicios ambientales asentados en el término municipal. Los esquemas de PSA podrían converirse en una herramienta clave para consolidar procesos de descentralización ya que, aparte de conservar ecosistemas, consolidan y fortalecen las insituciones locales (Alvarado, 2008, pág. 51). Las UMA`s se vuelven partes integrantes de estos procesos al incorporarse en la implementación de PSA en sus jurisdicciones, haciendo aún más accesible el esquema a los habitantes de estas. Se debe tomar en cuenta en la elaboración de estos instrumentos de planiicación que la legislación hondureña le asigna varias atribuciones a las municipalidades, que están directamente vinculadas con la implementación de esquemas PSA, tal como ser la autorización de aprovechamientos de agua para el establecimiento de viveros y criaderos de peces, autorizar la explotación 19 de depósitos aluviales no metálicos, de arcillas supericiales, arenas, rocas y demás sustancias aplicables directamente a la construcción, la itularidad de los servicios de agua potable y saneamiento entre otros (Castro Valle, 2010, págs. 50-51). B. Plan Municipal de Ordenamiento Territorial Del PEM arriba mencionado, debe desprenderse el Plan de Ordenamiento Territorial. La Ley lo deine como el instrumento técnico que orienta acividades de los sectores económico, ambiental y social en el ámbito municipal y sirve de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales y está consituido por los planes de uso y ocupación territorial a nivel municipal. Como se desprende de esta descripción, y tomando en consideración el mandato sobre la Paricipación Ciudadana que se repite a lo largo de la Ley de Ordenamiento Territorial, la formulación de éste, deberá iniciar con la consitución de grupos locales de apoyo que favorezcan la concertación y permitan a la comunidad empoderarse del proceso. Por la amplitud del concepto de ordenamiento territorial, deberá conformarse un equipo técnico mulidisciplinario que incluya profesionales del derecho, agrónomos, forestales, ambientalistas, ingenieros civiles, trabajadores sociales, etc. quienes coadyuvaran en la formulación de este Plan Municipal de Ordenamiento Territorial. La propuesta que formulen debe basarse en los principios ya señalados en la Ley de Ordenamiento Territorial (Art.4, LOT), y en todo el marco jurídico existente en la actualidad vinculada con el concepto de ordenamiento territorial y descentralización administraiva, así como en el Plan Estratégico Municipal. El contenido de ambos instrumentos debe basarse en los principios del desarrollo sostenible, el manejo integral de cuencas y el Pago por Servicios Ambientales. El plan de ordenamiento territorial deberá incluir: 1. La zoniicación ecológica del territorio, enfaizando la zoniicación de zonas ambientalmente vulnerables (naturales y/o patrimonio cultural), y las acividades de miigación propuestas. Deberá incluir un mapeo de los proveedores de bienes y servicios ambientales 20 disponibles y el inventario de dichos bienes y servicios. 2. La zoniicación de los asentamientos humanos, señalando las necesidades de servicios públicos, infraestructura y servicios ambientales. 3. La zoniicación económica, diferenciando las acividades producivas ฀agrícolas e industriales- y comerciales. También incluirá el mapeo de los potenciales consumidores de bienes y servicios ambientales. 4. El desarrollo administraivo-insitucional requerido para la gesión de la propuesta, que incluya la normaiva de zoniicación y de regulación de uso del suelo, de construcción, de loiicaciones y urbanizaciones, y otras normaivas y ordenanzas que se esimen necesarias. Deberá incluir la creación de fondos municipales para el pago de bienes y servicios ambientales de consumo colecivo. La LOT también prescribe una serie de instrumentos de registro técnico de ordenamiento territorial asociados a los planes antes descritos (Art. 47): C. Mapa Municipal de Zoniicación Territorial Este contendrá la información espacial sobre la ocupación, afectaciones, usos y potencialidades del suelo y los recursos, la información estadísica vinculada a la planiicación sectorial y local, y todos los datos estadísicos disponibles. Se elaborará aplicando tecnologías de información geográica. Este mapa de zoniicación deberá coincidir forzosamente con el inventario de bienes y servicios ambientales que se elabore para ese in. D. Catastro Municipal Establece el arículo 18 de la Ley de Municipalidades que éstas están en la obligación de levantar el catastro urbano y rural de su término municipal y elaborar el Plan Regulador de las ciudades. Se eniende por Plan Regulador el instrumento de planiicación local que deine en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento gráico o de otra naturaleza, la políica de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la ierra, vías de circu- lación, servicios públicos, facilidades comunales, saneamiento y protección ambiental, así como la de construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. El inventario de bienes y servicios ambientales, así como la valorización que se haga de estos debe formar parte de ese plan regulador. b. E. Registro de la Propiedad Inmueble c. Si bien es cierto que este organismo no es una dependencia municipal, pues el Registro de la Propiedad Inmueble corresponde ahora al Insituto de la Propiedad, también es cierto que su paricipación es imprescindible en este proceso. Este registro comprende los derechos reales consituidos sobre bienes inmuebles, así como los gravámenes y anotaciones prevenivas que se consituyan sobre ellos (Art. 28.1, LP). Su función en el ordenamiento territorial está directamente vinculada con el control y regularización del uso del suelo, que es el paso anterior a poder ideniicar los bienes y servicios ambientales disponibles en el municipio. 5.3. Fase de Implementación La etapa de implementación implica la organización, gesión y ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial formulado. Esta debe estar basada en los compromisos adquiridos entre las autoridades locales y los actores comunitarios. De ahí que sea necesario se mantengan integrados los Consejos arriba mencionados, y dentro de esta estructura, o paralelamente, las Juntas de Agua o Comité de desarrollo de Cuencas, y de ser posible, una Comité Municipal para el Pago de Servicios Ambientales, integrado por todos los actores comunitarios relevantes. Obviamente, no son estas estructuras que vendrán a suplantar a las autoridades municipales, pero deben de cumplir con su función de apoyo, monitoreo y auditoria social. Una de las principales preocupaciones que las municipalidades deben asumir con relación a este proceso, iene que ver con la gesión, control y regulación de los asentamientos poblacionales en su jurisdicción. De ahí que el plan de ordenamiento territorial se traducirá en (Art. 27.2, LOT): a. La elaboración y ejecución de los planes de trazo y desarrollo urbanísico del municipio, d. e. f. g. h. y consecuentemente del control y regulación del uso de suelos para las acividades económicas, sociales, de esparcimiento y otros necesarios en los asentamientos de personas, así como de la regulación de la acividad comercial, industrial y de servicios; La deinición del perímetro de las ciudades y de otras formas de los asentamientos humanos, conforme lo señala la Ley; La construcción de la infraestructura de servicios públicos municipales; El desarrollo y la promoción de programas que aporten soluciones habitacionales; El manejo y control de áreas de riesgo; La protección ambiental; La promoción de la cultura y los valores locales; y, La protección del patrimonio histórico y cultural. Para este in, la corporación municipal dentro de su facultad normaiva emiirá las regulaciones perinentes con respecto al ordenamiento de los asentamientos poblacionales (Art. 28, LOT). Para ese in hará uso de los siguientes instrumentos: Las Ordenanzas Municipales y Planes de Arbitrio La Corporación Municipal es el órgano deliberaivo de la Municipalidad, electa por el pueblo y máxima autoridad dentro del término municipal, en consecuencia le corresponde ejercer la facultad de crear, reformar y derogar los instrumentos normaivos locales y aprobar el Plan de Arbitrios (Art. 25, LM). En este senido, la LOT sugiere ya el contenido de dicha normaiva necesaria para el ordenamiento territorial: a. Normas de zoniicación y de regulación de uso del suelo; b. Normas de construcción; c. Normas de loiicaciones y urbanizaciones; d. Otras normas y ordenanzas necesarias para la ariculación local-sectorial, o propias, en relación a las competencias municipales y para facilitar las acciones de las enidades de Ordenamiento Territorial que se señalan en la Ley. 21 Las ordenanzas municipales o acuerdos que son normas de aplicación general dentro del término municipal, sobre asuntos de la exclusiva competencia de la Municipalidad (Art. 65.1, LM). Las autoridades locales uilizarán en el diseño de sus disposiciones o regulaciones pariculares las referencias paramétricas de los sistemas de medidas, normas y estándares técnicos, códigos urbanísicos, estándares de arquitectura aplicables al contexto histórico del país, generados por el Insituto Nacional de Metrología y entes técnicos con funciones aines, cuando estas referencias sean elevadas a carácter de Ley por el Congreso Nacional (art. 44, LOT). Tomando en cuenta que la autonomía municipal en parte se basa en la facultad que los municipios ienen para recaudar sus propios recursos e inverirlos en beneicio del Municipio, con atención especial en la preservación del medio ambiente (Art. 12.3, LM), es también en las ordenanzas municipales donde se le dará vida a los esquemas de PSA que permitan la compensación de las acividades de protección y conservación 22 de la naturaleza que se hagan en el ámbito municipal, así como el cobro por los servicios ambientales que se uilicen dentro del término del municipio y que hayan sido detectadas en el diagnósico inicial, siendo los planes de arbitrio, otra herramienta complementaria, que servirán precisamente para cuaniicar el valor de los bienes y servicios ambientales considerados. Las municipalidades quedan facultadas para establecer tasas por la prestación de servicios municipales directos e indirectos y la uilización de bienes municipales o ejidales (Art. 84, LM). Cada Plan de Arbitrios establecerá las tasas y demás pormenores de su cobro con base en los costos reales en que incurra la Municipalidad y únicamente se podrá cobrar a quien reciba el servicio. El Plan de Arbitrios es una ley local de obligatorio cumplimiento por todos los vecinos o transeúntes del municipio, donde anualmente se establecen las tasas, gravámenes, las normas y procedimientos relaivos al sistema tributario de cada Municipalidad (Art. 147, RLM). 6. Conclusiones a. Las leyes ambientales, al igual que sucede con la de Ordenamiento Territorial, otorgan a las Municipalidades un rol protagónico, que para la implementación de mecanismos PSA puede sugerir un verdadero avance, en tanto estos entes administraivos cuentan con cierta independencia organizaiva y económica del gobierno central que permiirá que se implementen gradual pero consistentemente. Signiicará una asunción generalizada de estos instrumentos económicos por la población al aplicarse en un ámbito local. Se estaría además haciendo eco al principio de subsidiariedad establecido en la Políica Ambiental Hondureña (Castro Valle, 2010, pág. 94). b. La implementación adecuada y sostenible del mecanismo de PSA necesita disponibilidad de recursos técnicos y inancieros por parte de los municipios, además de la normaiva idónea que se establezca a través de las ordenanzas municipales y los planes de arbitrios. c. Dichas ordenanzas municipales y planes de arbitrios, no sólo deben de ser coherentes con la legislación ambiental vigente en Honduras, sino que deben estar diseñadas de forma funcional, para permiir la implementación de mecanismos de mercado tales como PSA. d. Los mecanismos de ordenamiento territorial, tal como sucede con los esquemas de PSA ienen como indiscuible efecto a las comunidades paricipando acivamente y recibiendo beneicios de acividades asociadas al capital natural como turismo, eco-turismo y otros, acividades que tenderán al mejoramiento de su calidad de vida (Procorredor). De hecho, estos esquemas ienden a la mejora de la calidad de vida de los pobladores, en tanto toda acividad de protección y conservación del ambiente importa un beneicio directo para los individuos. 23 7. Recomendaciones a. El Pago de Bienes y Servicios Ambientales debe responder a un abordaje integral de parte del municipio, que deberá formular políicas y planes municipales para la adecuada protección y conservación del patrimonio natural de su término. El abordaje más apropiado dentro del conjunto legislaivo hondureño, es el proceso de ordenamiento territorial, de ahí que la implementación de esquemas PSA debe formar parte de este proceso. b. Crear en el ámbito municipal un comité para el pago de servicios ambientales, el cual debe dar acompañamiento técnico a las decisiones que dicha corporación debe y puede tomar con relación a la ideniicación, conservación y valoración de bienes y servicios ambientales. La creación de inventarios de bienes y servicios ambientales, así como la implementación de métodos técnicos de valoración debe ser su función principal. c. Crear disposiciones dentro de las ordenanzas municipales, tendientes a la implementación 24 de esquemas PSA dentro del marco de ordenamiento territorial que se desarrolle en el municipio. De lo más relevante que debe ser legislado a través de las ordenanzas municipales, son los métodos de valoración de bienes y servicios ambientales. Dichas ordenanzas deben ir acompañadas de disposiciones en los planes de arbitrios que permitan la recaudación de recursos para el pago de bienes y servicios ambientales. Dichas ordenanzas deben ser explícitas en la forma que se reuilizarán los recursos recolectados, para que no queden como una simple recaudación, sino que pueda cerrarse el esquema PSA compensando a los generadores de los servicios ambientales. Idealmente, las recaudaciones que se perciban deberían canalizarse a fondos especíicos para el pago de bienes y servicios ambientales. Se recomienda la igura del ideicomiso para su correcta administración. d. La implementación de estos esquemas PSA debe de hacerse uilizando las iguras y recursos jurídicos existentes dentro de la legislación hondureña. Estos con el in de resguardar los intereses de las partes involucradas. 8. Bibliograía • • • • • • • • • • Alvarado, E. (2008). II Inventario y caracterización nacional de acciones en pagos por servicios ambientales de Honduras. Tegucigalpa: DGA-SERNA. Atmetlla Cruz, A. Manual de instrumentos jurídicos privados para la protección de los recursos naturales. San José: Heliconia. Busillos Lemaire, R. (2009). El régimen de pago de servicios ambientales en Costa Rica: un instrumento para la conservación del ambiente. Alicante: Universidad de Alicante. Caferata, N. A. (2004). Introducción al derecho ambiental. México D. F.: SEMARNAT-INEPNUMA. 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