El papel del lenguaje en las negociaciones del Régimen Internacional de Acceso y Distribución de Beneficios de los Recursos Genéticos (ABS): un diálogo con Fernando Casas

Entrevista Entrevista Un diálogo con Fernando Casas El papel del lenguaje en las negociaciones del Régimen Internacional de Acceso y Distribución de Beneficios de los Recursos Genéticos (ABS): un diálogo con Fernando Casas Margarita Marín Aranguren* Martha Isabel Gómez Lee** * Docente e investigadora, Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales, Universidad Externado de Colombia. ** Docente e investigadora, Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales, Universidad Externado de Colombia. C uando se abordan temas como el medio ambiente se tiende a pensar una dicotomía que va de lo simple a lo complejo. Flora y fauna o algo más sistémico. Luego, al considerar especificidades uno se da cuenta del maremágnum que implica la biodiversidad. Bien, este artículo mostrará algunos intríngulis en el proceso de elaboración del Régimen Internacional de Acceso a Recursos Genéticos y Distribución de Beneficios (RI-ABS). Si bien se tiende, de manera preponderante, hacia la parte normativa, aquí se hará énfasis en los problemas del lenguaje en una negociación multicultural para el futuro industrial, comercial y biotecnológico de investigación. De la misma manera, se mostrará cómo algunos actores del sistema internacional se acercan a las mesas de negociación atendiendo el mandato de la Cumbre Mundial sobre el Desar- Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 143 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas rollo Sostenible de negociar un régimen internacional, en el marco del Convenio marco de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica CDB. Y finalmente, se evidencia el reducido poder que tienen algunos actores no estatales en la fijación de las reglas para el acceso y la distribución de beneficios de un recurso como es la biodiversidad que no sólo está presente en la vida de todos los individuos sino que determinará el futuro de la humanidad. Hablamos de este tema con Fernando Casas Castañeda, uno de los co-presidentes del proceso de elaboración y negociación del Régimen Internacional de Acceso a Recursos Genéticos y Distribución de Beneficios (ABS) del Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB). El co-presidente Casas fue nominado en marzo de 2006 de manera unánime por el Grupo de Países Megadiversos Afines, el Grupo Latinoamericano y del Caribe, el Grupo Africano y el Grupo Asia-Pacífico. El conjunto de los países desarrollados nominaron a Timothy Hodges de Canadá como el otro co-presidente. Los dos fueron elegidos por aclamación durante la plenaria de la octava Conferencia de las Partes (COP)1 del CDB para el período 20062010, con la misión de conducir la negociación, con el propósito de asegurar la entrega de un borrador de régimen internacional para su adopción y firma durante la décima reunión ordinaria de la Conferencia de las Partes (COP 10) en la ciudad de Nagoya, Japón a fines de octubre de 20102. Ahora bien, el Convenio marco de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (CDB) entró en vigor el 29 de diciembre de 1993 como el primer acuerdo global que aborda todos los aspectos de la diversidad biológica, los recursos genéticos, los conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales, las especies, los ecosistemas. Las partes del Convenio buscarán alcanzar los siguientes objetivos: “La conservación de la biodiversidad, el uso sosteni- 1 2 144 La Conferencia de las Partes COP es el máximo órgano del Convenio, reúne a los representantes de todas las Partes y a algunos observadores, incluidas las ONG. Ampliar en Martha Isabel, Gómez Lee & Margarita, Marín (2007). “Entrevista a Fernando Casas: Colombia decide en biodiversidad”, Zero, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales: Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pp. 38-42. Entrevista Un diálogo con Fernando Casas ble de sus componentes y la participación justa y equitativa de los beneficios resultantes de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, una acceso adecuado a esos recurso y a una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada”3. El CDB tiene la forma de un tratado marco que pone énfasis en que la Conferencia de las Partes tiene la posibilidad de negociar anexos y protocolos conforme avancen los esfuerzos de implementación. En este contexto, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en 2002 reafirmó la importancia de la conservación de la biodiversidad y del uso sostenible de los recursos biológicos, por medio del mandato del Plan de Acción de Johannesburgo, párrafo 44 (o), de negociar, en el marco del CDB, un Régimen Internacional “para promover y salvaguardar de forma eficaz la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos”. Así las cosas, y después de años de implementación del CDB en distintos escenarios4, la Séptima Conferencia de las Partes en Kuala Lumpur acordó el inicio de las negociaciones por medio de la Decisión VII/19 que contiene los términos de referencia. El leguaje en materia de retorno de beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos, es el lenguaje del CDB en concreto el del artículo 15, que incluye tres clases de beneficios: 1) La posible participación en las investigaciones científicas basadas en los recursos genéticos proporcionados, 2) La participación justa y equitativa de los resultados de la investigación y el desarrollo y 3) Los beneficios comerciales u otros que se deriven de la utilización de los recursos genéticos. Los artículos 16 y 19 se refieren a beneficios más específicos: a) El acceso y transferencia de tecnología que utiliza recursos genéticos, b) La participación en las activi- 3 4 Ampliar información en: http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-un-es.pdf. Ampliar información en: Gómez, Martha Isabel. La protección de los conocimientos tradicionales en las negociaciones del TLC. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2004. Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 145 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas dades de investigación biotecnológica basada en los recursos genéticos y c) El acceso prioritario a los resultados y beneficios derivados de la utilización biotecnológica de los recursos genéticos aportados. Por último, también comprende los artículos 20 y 21 que se refieren al mecanismo financiero que pone a disposición de los países en desarrollo fondos para implementar el convenio. El mecanismo está bajo la autoridad de la Conferencia de las partes. Al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF por sus siglas en inglés)5 se le confía el funcionamiento del mecanismo financiero del convenio conforme a la estructura institucional provisional del CDB. Un primer problema del lenguaje del Régimen Internacional (ABS) es que la Cumbre sólo hizo referencia a la distribución de beneficios y no al acceso. Sin embargo, la reunión del Programa de Trabajo del CDB (Montreal, marzo del 2003), recomendó que el Grupo de Trabajo sobre Acceso a Recursos genéticos y distribución de Beneficios (GTABS) en su segunda reunión considerara el proceso, naturaleza, ámbito, elementos y modalidades de un régimen internacional de acceso a recursos genéticos y distribución de beneficios. El lenguaje de las disposiciones del CDB sobre acceso y distribución de beneficios refleja años de debates entre los países desarrollados y los países en desarrollo. En 1992 los gobiernos de los países desarrollados no querían que el CDB incluyera disposiciones sobre transferencia de tecnología, mientras que eso era precisamente lo que buscaban los gobiernos de los países en desarrollo, como contrapartida a las disposiciones relativas al acceso a los recursos genéticos. En ese entonces los países desarrollados estaban temerosos por el lenguaje utilizado “que podría interpretarse como requiriéndolos de cualquier manera a obligar a sus sectores privados a transferir tecnología (incluida la biotecnología)”.6 5 6 146 Ampliar información en http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-un-es.pdf. Guía del Convenio sobre la Diversidad Biológica, UICN- Unión Mundial para la Naturaleza, 1996, página 97. Entrevista Un diálogo con Fernando Casas Aunque, la posición que prevaleció en Río de Janeiro al adoptarse el artículo 15 del CDB, fue la de los países en desarrollo, es importante tener presente que serán las negociaciones del actual Régimen Internacional de Acceso y Distribución de Beneficios, las que definan el verdadero alcance de las disposiciones del CDB. En este proceso los grupos de interés involucrados reviven resentimientos por las interpretaciones que puedan desprenderse del uso del lenguaje de las disposiciones del régimen y en algunos casos acuden a maniobras de lenguaje para favorecer sus intereses. En ese tira y afloje está la negociación. Por eso dialogamos con Fernando Casas para identificar algunos de los problemas del lenguaje en las negociaciones del Régimen Internacional de ABS. ¿Qué es lo que está en juego en el Régimen Internacional de Acceso y Distribución de Beneficios del CDB? Fernando Casas - En el mundo hay una asimetría doble, por un lado están los países en los que se ha concentrado la biodiversidad y por otro están los países en los que se centraliza y concentra el conocimiento. El intercambio en la negociación del CDB fue claro desde un principio: “Los países que tienen la biodiversidad dan acceso a sus recursos a cambio de beneficios monetarios y no monetarios, en particular a la tecnología incluida la biotecnología.” Lo que está en juego es el acceso a un insumo crítico para la ciencia, la innovación, la investigación, la ciencia, la información, en fin, para la economía de las ideas y del conocimiento. El estado actual de la negociación debate un paquete amplio que comComunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 prenda el acceso a los recursos genéticos, los derivados, los productos (naturales) y a los conocimientos tradicionales asociados, regulado por las legislaciones nacionales. Desde esta perspectiva, el derecho del país de origen de los recursos genéticos de ejercer soberanía y de determinar las condiciones del acceso se expresa por medio del consentimiento fundamentado previo, y los beneficios se negocian directamente mediante términos mutuamente acordados. No obstante, en el transcurso de la negociación del régimen internacional, el mundo desarrollado, específicamente liderado por la Unión Europea y la Comisión Europea, apoyada por los países avanzados en conocimientos asociados a los recursos genéticos e industrias basadas en genes y moléculas formula la contrapropuesta de estandarizar el 147 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas acceso por medio de unas condiciones mínimas que, para este grupo de países, aumenten la certeza jurídica, frente a las diferentes legislaciones nacionales. Mientras que en este segundo caso, el acceso es estandarizado y los beneficios se negocian por el subsiguiente uso que se haga del recurso genético. Acceso facilitado previo a la negociación de beneficios parece sugerir la posición del mundo desarrollado. Mientras que para los países en desarrollo, el acceso para que sea apropiado tiene que darse con base en dos elementos fundamentales: En primer lugar, el Consentimiento Fundamentado Previo, como expresión de la soberanía del Estado y en segundo, como manifestación de los términos mutuamente acordados por las partes. Estos elementos son inseparables y deben cumplirse siempre. Esto es diferente a que exista o no, un contexto legislativo de leyes nacionales que envuelva el acceso y distribución de beneficios. Por ejemplo, en Colombia el acceso tiene rango constitucional, en el artículo 81 de la Constitución Política de 1991, y está desarrollado en varias leyes. En otros países tiene legislación muy especí- 7 8 9 148 fica, como el caso de Perú. En el ámbito regional, están la Decisión 391 (Sobre el Régimen Común sobre Acceso a los Recursos Genéticos)7 y la Decisión 486 (Régimen Común sobre Propiedad Industrial)8 de la Comunidad Andina (CAN). En la negociación hay países desarrollados y países en desarrollo, entonces ¿hay muchas personas involucradas en ese proceso? ¿O está limitada la participación? FC - Son cerca de 4.000 a 5.000 personas que participan en estas negociaciones. La mayoría de estos están como observadores, aunque nosotros los co-presidentes siempre abrimos la palabra a todo el que quiera intervenir, pero respetando primero el derecho al uso de la palabra de las delegaciones nacionales que son las que en definitiva negocian el régimen. Pero tenemos espacios abiertos para escuchar las posiciones y sugerencias de las organizaciones no gubernamentales, los gremios, las farmacéuticas, los grupos indígenas pueden intervenir. Estos participantes se conocen en la jerga como stakeholders9. Ampliar en: http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D391.htm. Ampliar en: http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D486.htm. El término se refiere a grupos o individuos interesados o afectados, quienes según Freeman en su obra “Strategic Management: A Stakeholder Approach” deben ser considerados como un elemento esencial en la planificación estratégica de los negocios. Entrevista Un diálogo con Fernando Casas ¿Cómo se agrupan las partes en la negociación? FC - La negociación tiene tres ejes que reflejan la defensa de los derechos que están en juego. Son como tres esquinas. La primera, de los estados-nación interesados por sus derechos soberanos y de jurisdicción nacional sobre los recursos genéticos y sobre sus comunidades indígenas y locales; la segunda, de la bioindustria de la biodiversidad, basada en la economía de las ideas y del conocimiento, interesada en regular la transferencia de la biotecnología y proteger los derechos de propiedad intelectual, y la tercera esquina se encuentran las comunidades indígenas y locales, interesadas por el reconocimiento y protección de sus conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales asociados a los recursos genéticos, derivados y productos, y que también reclaman derechos sobre los recursos mismos. Las 193 partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica, son estadosnación que tienen el estatus de negociadores, con la excepción de los EUA, país que no ha ratificado el CDB, pero siempre tiene una delegación fuerte que trabaja más en las sesiones informales, en los corredores, siempre activos e influyentes. Los grupos de interés más activos en este momento representan la industria y las asociaciones industriales basadas en los insumos genéticos e incluyen entre otras a la industria Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 farmacéuticas, pero se extiende además a las agroindustrias y a otras industrias que utilizan la biotecnología. Los stakeholders o grupos de interés se agrupan según la clase de derechos o beneficios que se refiera a sus intereses. En un primer campo de beneficios se tiene básicamente a los que traen consigo los resultados de la investigación y desarrollo. Se observa que cada actor va acomodándose según los intereses comerciales y no comerciales. Los científicos se llaman a si mismos grupos con intereses no comerciales, sin embargo es cuestionable que el proceso de innovación de la ciencia no tenga intereses comerciales. El segundo campo está relacionado con los beneficios del uso comercial de la biotecnología, que es lo que más valora la bioindustria por el control monopólico de los productos y procesos que emerge de la protección de los derechos de propiedad intelectual. Este es el caso de bioindustrias tales como la industria farmacéutica, la cosmetología, la nutrición y alimentación humana y animal. En el transcurso de la negociación las interpretaciones son recurrentes y se utilizan para defender uno u otro interés. Este es el caso del articulo 15.7 del CDB que se refiere a los beneficios de “usos comerciales y otros usos”, sin especificar cuales son esos otros usos. Una alusión un tanto ambigua a otro lenguaje referido a la utilización de los recursos genéticos, critico para la comprensión de lo que significa “la distribu- 149 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas ción justa y equitativa de los beneficios que resulten de la utilización de los recursos genéticos.” [Fernando Casas comenta, respecto a este tipo de interpretaciones, que África, por ejemplo, considera que “otros usos” define el recurso genético por su composición, de ahí que cabría toda la utilización bioquímica del recurso y los productos. “Es decir, no al uso de los genes sino de las moléculas”, precisa Casas cuando menciona los temores de la industria farmacéutica que ve lesionados sus intereses cuando se intenta regular sus insumos y la distribución de sus beneficios que incluirán beneficios de la biotecnología y de los usos comerciales y otros.] Y desde la teoría de juegos, qué clase de juego será el del régimen? FC - Se trata de un régimen internacional necesario para evitar que todas las partes sigan perdiendo. Hoy en día, como están las cosas, sin las reglas de juego de un régimen internacional, perdemos todos. Pierden los Estados, por no contar con un régimen internacional que exija el cumplimiento de las reglas de acceso nacionales. Pierden las empresas de biotecnología, por no tener seguridad jurídica para invertir en investigación y desarrollo en jurisdicciones nacionales, cada una con tratamientos diferentes, y pierden las comunidades indígenas y locales que no han podido reivindicar en este proceso el reconocimiento de 150 sus derechos fundamentales, como la autodeterminación y los territorios colectivos. Sin embargo, desafortunadamente, el juego no podrá ser de solo ganadores. Me temo que las comunidades sean las que salgan perdiendo y eso sería muy lamentable, especialmente porque ya se registran pérdidas en términos culturales, de lenguas, territorios y ahora de conocimientos y recursos. Y en el que todos en el largo plazo perderemos. ¿A quien le interesa que los indígenas salgan perdiendo? FC - Brasil, Colombia y los otros países andinos tienen una responsabilidad muy grande de defender los intereses de las comunidades. En realidad, en este aspecto, el mundo en desarrollo es muy desigual. Colombia, Méjico, Brasil, defienden políticamente los derechos de las comunidades indígenas y locales, con mucha fuerza. Sin embargo, en la práctica India y China tienen una mayoría étnica, con muy pequeñas minorías y por lo tanto no hacen distinciones. África dice que allá no hay indígenas o que todos lo son. Al menos todos son comunidades locales. Entonces las soluciones son muy distintas. Los que más hablan de comunidades indígenas son los canadienses y los andinos. Pero Canadá tiene serios problemas internos con sus propias comunidades y no quiere intervenciones externas. La Unión Europea al comienzo estaba defendiendo los intereses de las co- Entrevista Un diálogo con Fernando Casas munidades indígenas, pero parecen ahora más parcos y más cautelosos En términos generales, si uno descuenta el hecho de que en Bolivia, Ecuador y Perú sus poblaciones campesinas son en su mayoría indígenas, y la existencia de grupos indígenas ancestrales minoritarios en otros lugares del mundo, el resto del planeta se refiere más a sus poblaciones locales. En relación con del ámbito del régimen también se presentan serias diferencias. Esto se ilustra con la reciente posición de la Unión Europea que propone una controversial excepción para que se excluyan los patógenos. Los países en desarrollo liderados por Colombia, Brasil, Malasia y los demás países megadiversos consideran que los patógenos son recursos genéticos bajo la jurisdicción nacional. Detrás de eso hay un debate muy grande que empezó en la OMS con la gripa aviar de Indonesia. En este caso, los indonesios entregaron muestras del virus a las compañías transnacionales para que hicieran los procesos de creación de la vacuna y lo que primero sucedió fue el patentamiento. 10 ¿Qué pasa con las comunidades indígenas? ¿Han cobrado más visibilidad, luego de los logros de 1992? ¿Son más participativas? FC - Volviendo al los asuntos indígenas, hoy, si bien se reconoce el valor y la importancia de los conocimientos tradicionales, las innovaciones y las prácticas, los grupos indígenas no tienen el poder que alcanzaron en la década del noventa cuando quedó consagrado el artículo 8j en el CDB.10 Sí puedo decir que están mejor organizados y eso ha sido mejor para ellos. Hacen propuestas concretas, en cada punto de las agendas. Pero los indígenas no son negociadores. Participan en las plenarias, lo pueden hacer de manera verbal o por escrito. Pero en el momento en que se entra a la negociación propiamente dicha, ellos deben encontrar el respaldo de un país que los apoye, de lo contrario la propuesta se retira, pues esta es una negociación intergubernamental. Aún así, tienen el estatus de observadores que tienen ellos o cualquier organización de la sociedad civil (centros de investigación, universidades, organizaciones no gubernamentales). Lo mismo la industria que hace sus propuestas y El artículo 8j del CDB se establece que: “Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente”. Ampliar en: http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-es.pdf. Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 151 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas manda resultados de propias investigaciones. ¿Y las organizaciones no gubernamentales (ONG)? FC - Las ONG que defienden la conservación de la biodiversidad están curiosamente bastante ausentes de la negociación e influyen muy poco. Algunas hacen parte de las propias delegaciones de los Estados. En términos generales, ¿están participando más los representantes de las comunidades indígenas? FC -¿Qué si han participado más? Sí, en el sentido antes explicado, pero hay una pérdida de calidad y composición de la participación, en parte por las ventajas de los representantes de las comunidades provenientes de los países desarrollados a lo que suma su dominio del inglés. Las negociaciones son sólo en inglés, al menos en sus momentos más álgidos. Entonces, a pesar de que los representantes de comunidades del mundo en desarrollo hacen esfuerzos, no progresan en términos de influencia. En las consultas informales, no hay mayor problema porque ellos logran contratar traductores, pero realmente no tienen capacidad para ser voceros de sus propios intereses. No pueden seleccionar delegados expertos. Por ejemplo, ahora nos vamos para la India a una reunión de expertos en conocimiento tradicional asociado a recursos genéticos, 152 algo fundamental para la próxima reunión en Montreal, Canadá en la que participan expertos nominados por los gobiernos y expertos que vienen de las comunidades directamente o académicos del tema (los antropólogos). La Secretaría hace una preselección (se considera la relevancia del tema y la posibilidad de que el experto pueda producir respuestas a unas preguntas) y la Mesa Directiva o Bureau escoge los participantes. El problema es que estas reuniones de expertos son totalmente en inglés y no hay posibilidad de tener traductores. Si va una persona que no se pueda comunicar, pues sencillamente se pierde la cuota porque hay un número fijo para los participantes. Eso nos pasó en Namibia, en donde fue una representante indígena de Brasil y a pesar de ser una persona supremamente inteligente y bien preparada, no pudo intervenir porque no hablaba inglés. En realidad, esas prácticas limitan la capacidad de negociar, pero son las reglas. Entonces, ¿es vital definir el ámbito para saber de qué se está hablando? FC - Claro. En el lenguaje de la negociación se habla de recursos genéticos y/o conocimientos tradicionales asociados a los recursos genéticos. Los recursos genéticos están con un asterisco indicando que una vez se defina el ámbito y se clarifique de qué estamos hablando, se entenderá si recursos genéticos inclu- Entrevista Un diálogo con Fernando Casas ye los derivados que son las moléculas y recursos bioquímicos que es la posición que Colombia lidera con el apoyo de los demás países en desarrollo. Pero los africanos tienen su propia pelea y añaden productos naturales, entendidos como los que resultan de la propia evolución natural. Esto que parece claro, en el lenguaje de de la Organización Mundial del Comercio (OMC) serian entendidos como bienes básicos o commodities. Sin embargo, también parece claro para los africanos que el término productos naturales no se refiere a una perspectiva económica, sino de proceso natural o con un valor agregado de tipo cultural. Esta por verse si esto es así. ¿Qué implica el lenguaje de productos naturales? FC - Que en el momento, todo está en corchetes porque no se sabe de qué están hablando, pero ellos realmente están comenzando a entender que productos naturales son productos que la propia naturaleza produce en el proceso de evolución. En realidad, la importancia de esta discusión reside en que es de los derivados y los productos, de donde salen buena parte de los beneficios, porque el desarrollo de las propiedades genéticas de los recursos biológicos es todavía incipiente. En cambio todo el tema del desarrollo de la bioquímica está más acelerado en industrias como la farComunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 macéutica, la cosmética, etc. Por ejemplo, en el caso del acuerdo con la Merck en Costa Rica, mientras las autoridades del país exportaban una muestra de una planta, la industria aprovechaba los hongos o los microbios en las hojas de la misma. Esto solo a manera de ilustración. El interés por los bioquímicos, que otra forma de referirse a los derivados, les interesaba porque las defensas bioquímicas de las plantas o de los insectos y su relación con los microorganismos eran y son fuente de beneficios económicos. Es el mismo caso de lo que sucede en el sur de Ecuador o en el norte de Perú con ‘la Cochinilla’ que es un insecto que es un colorante natural y sirve para teñir naturalmente, sin productos químicos. Eso viene desde la época precolombina, pero hoy día tiene unas aplicaciones en la industria tanto para materiales colorantes como en alimentos. Es un negocio enorme. Para el co-presidente Casas Castañeda que dirige la negociación de los 193 países, la preocupación del mundo en desarrollo, en particular de quienes lideran la negociación, Colombia entre ellos, ha sido que se incluya en el ámbito del régimen internacional no sólo los recursos genéticos, sino también sus derivados, entendiendo por ellos moléculas naturales que no contienen información genética, pero que fueron resultado de un recurso genético. Es decir son compuestos, extractos o secreciones que se presentan por la expresión misma del material 153 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas genético y son resultantes del proceso metabólico“11. El reto más difícil es incluir los derivados y productos en el Régimen Internacional, qué papel tuvo usted en la discusión de los derivados antes de ser elegido co-presidente de la negociación? FC - En el año 1989, en Belém de Pará, aprendí el tema. El profesor Jorge ´Mono‘Hernández me explicó en ese entonces la importancia y relevancia de los derivados en términos de las propiedades de los recursos biológicos y de sus usos, ergo de los beneficios que generan. El tema de los derivados me recuerda además las sesiones de negociación de las Guías de Bonn (Alemania) en el 2001, instrumento voluntario jurídicamente no vinculante. Fue iniciativa de Colombia incluir el tema de los derivados. Estaba un amigo mío (mexicano) presidiendo un grupo de contacto, yo estaba de vocero del mundo en desarrollo. Se armó un lío y se suspendió la reunión. Los delegados de los países desarrollados alegaban que los derivados no hacían parte del CDB. Aun tengo en mi poder los textos originales que sirvieron de base para la negociación del articulo 2 de la Convención, las definiciones, entre ellas la de recurso genético, que incluía una referencia 11 154 clara a la molécula y a su connotación bioquímica. Recuerdo también que durante la negociación de ese articulo, los americanos hicieron borrar la palabra química y bioquímica en la definición de recursos genéticos. Pero las propiedades genéticas y bioquímicas de los recursos genéticos, a mí entender, siempre han estado implícitas en el CDB. Hoy en día, los países desarrollados no quieren aceptar que existe soberanía y jurisdicción nacional sobre los derivados y sólo aceptan negociar términos mutuamente acordados respecto de los beneficios tal y como finalmente lo reconocieron en las guías de Bonn. En el CDB está definido el recurso genético como material genético, de valor actual o potencial que contiene material hereditario. Y todas las discusiones son frente al término hereditario. Entonces, los países desarrollados basan su interpretación en que los recursos bioquímicos no tienen material hereditario, entonces no son parte de la regulación del acceso pero si están los beneficios. Cuando falta un poco más de un año para tener el borrador del régimen ¿En qué va la negociación? FC - La secretaría del CDB ha calculado que el texto en proceso de negociación tiene cientos de corchetes. Página 32. UICN, El Régimen Internacional de Acceso a los Recursos Genéticos http://data.iucn.org/ dbtw-wpd/edocs/2006-066.pdf, consultado el 23 de mayo de 2009. Entrevista Un diálogo con Fernando Casas Es decir, hay muchos problemas. Es preciso limpiar el texto, pero aún hay muchas dudas. En noviembre de este año (2009) se realizará la octava sesión en Montreal, Canadá, donde se discutirá la naturaleza del régimen. Si es vinculante, no vinculante o mixto. Por ahora, este tema tiene un parágrafo en la decisión que se tomó en la IX Conferencia de las Partes, en Bonn, que dice que el régimen puede contener disposiciones jurídicamente vinculantes, jurídicamente no vinculantes y una mezcla. En París durante la séptima reunión del Grupo de Trabajo sobre Acceso a Recursos genéticos y distribución de Beneficios (GTABS7) la agenda incluía el objetivo, el ámbito, los componentes principales (distribución de beneficios, acceso y cumplimiento), no la naturaleza. Luego, en Montreal en la octava reunión Grupo de Trabajo sobre Acceso a Recursos genéticos y distribución de Beneficios (GTABS8) dejaremos de lado objetivo y el ámbito y nos concentraremos en la naturaleza del régimen; volveremos a retomar la negociación en cumplimiento, en beneficios y acceso y, añadiremos los temas que todavía no hemos abordado, el de conocimiento tradicional y la capacidad o medios de implementación. Espero que este noviembre podamos avanzar en la negociación y se hayan añadido los dos temas que faltan. Como ya está avanzado el objetivo y ámbito, se trabajará en acceso y distribución de beneficios y su relación Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 con el cumplimiento. El texto que salga de allí será consolidado en la novena reunión del Grupo de Trabajo sobre Acceso a Recursos genéticos y distribución de Beneficios (GTABS9), que es la última sesión de negociación. Esta sesión se realizará en Colombia. Un merecido reconocimiento al liderazgo ejercido por esta delegación. Actualmente hay investigación científica y muchos de los desarrollos en la cosmetología y la farmacéutica se basan en los conocimientos tradicionales. Entonces ¿cómo está funcionando eso? FC - Se puede hacer investigación con base en los conocimientos tradicionales, pero hay restricciones en las jurisdicciones nacionales, buscando proteger los conocimientos y los derechos de las comunidades indígenas y locales. Pero si un recurso o los conocimientos tradicionales asociados salen del territorio nacionales entonces sus autoridades pierden el control. Lo más grave es que, en las actuales circunstancias, no hay instancias para acceder a la justicia. La situación es crítica tanto para lo que tienen los recursos como para los que quieren acceder a ellos. De un lado, se pide acceso a los recursos y a los conocimientos asociados. Del otro, se exige distribución de beneficios en todas las modalidades que le agreguen valor. En este orden de ideas, todos necesitan del régimen ABS, pero los intereses están encontrados. 155 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas En términos de técnicas de seguimiento y control ¿qué se ha desarrollado en estas negociaciones del borrador del régimen? FC - La negociación considera un elemento importante para el cumplimiento que existan mecanismos de seguimiento a los recursos y a los conocimientos tradicionales, una vez salgan de la jurisdicción nacional. Recientemente el grupo de negociación acordó un estudio donde participaron los científicos más importantes del mundo en lo que se llama identificadores moleculares. Los científicos saben cómo se puede identificar un recurso y seguirle la pista. Se ha propuesto algo así como crear un pasaporte digital para el recurso. En realidad, se trata de usar los desarrollos tecnológicos y todas las técnicas de la informática. De esta manera, se va allegando toda la información que se tenga del recurso, incluido el conocimiento tradicional asociado. Así mismo se valoriza el recurso y se impide la reclamación de derechos de propiedad intelectual sobre algo que está ahí. ¿Todo en el pasaporte digital? FC - Sí. Así no hay manera de patentar un recurso en la forma recibida o de registrar comercialmente un producto que ha utilizado recursos genéticos en la eventualidad de que no hayan cumplido con la legislación nacional. Al menos esa es la intención de los países origen de esos recursos y conocimientos. 156 Pero es justamente ahí donde aparecen los problemas que uno diría son ‘problemas de lenguaje’. FC - Claro! El mundo en desarrollo lo ve de una manera y los desarrollados de otra. En realidad, si se entrega un recurso con valor agregado, incluyendo todo lo que cuesta conservarlo, caracterizarlo e inventariarlo, eso debe ser reconocido. De la misma manera, debe considerarse el conocimiento agregado por procesos de laboratorio o vía modificaciones. Luego, el pasaporte digital es una posibilidad concreta. ¿Se han barajado otras propuestas para hacer ese monitoreo? FC - Inicialmente se pensó en una especie de certificados, pero el problema surgió con el tipo de certificado: ‘certificado de origen’, ‘certificado de fuente’ o ‘certificado de procedencia legal’. Después de darle muchas vueltas al asunto, se coincidió en que era muy complicado hablar de cualquiera de los tres y se optó por un “certificado de cumplimiento”. Este sería emitido por autoridad nacional, pero reconocido internacionalmente. En el documento se certificaría el cumplimiento de la ley nacional y del procedimiento fundamentado previo, luego el recurso podría salir del país. ¿Cómo funcionaría? FC - Se contaría con unos check points, o sitios de verificación, en donde se Entrevista Un diálogo con Fernando Casas exigiría el certificado. De manera que si se quiere reclamar un derecho de propiedad intelectual o registrar comercialmente un producto basado en el recurso genético o solicitar fondos para investigaciones, se exigiría el certificado unificado de cumplimiento. Obviamente, los países que defienden la propiedad intelectual se oponen resistencia ante esta alternativa, porque consideran que afectan la innovación, pero se busca que la propuesta progrese. ¿Y en el caso comercial? FC - Igual. Debe cumplir un trámite local y funcionar internacionalmente, de manera que no importa dónde se solicite el registro comercial, el requisito previo debe ser el certificado unificado de cumplimiento. Y es lógico, pues no todo va vía propiedad intelectual. De hecho, también estamos considerando modalidades como la investigación, en tanto que cuando se crean fondos de investigación, los intermediarios, pueden transformar los recursos de un estado in situ a un ex situ. ¿Cómo lidiar con la apropiación indebida? FC - El problema radica en lo que qué se entienda por ´apropiación indebida‘. Aparentemente, hay consenso en que se debe negociar una definición pero, en realidad, estos términos suelen ser de naturaleza más política que técnica en este tipo de Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 tratados. Además, por las mismas razones, es muy complejo definir otros términos como: ‘recurso biológico’, ‘especie’, ‘recurso bioquímico’. Máxime cuando se es consciente del estado de transformación de conocimiento, y del debate científico que está vivo. No es el único debate. También está el de la industria ¿no? Tienen razón, la industria biotecnológica ha basado todo su edificio en argumentar que del recurso se puede aislar el gen y eso da derechos de propiedad intelectual. El problema es que los genes no existen así, los genes son redes. Están interconectados no sólo entre ellos sino en el espacio al interior; mejor dicho, eso lleva a algo más complejo. No obstante, hay un acuerdo en la comunidad científica y es que así se logre separar la molécula de la secuencia (el código) y trabajarlo digitalmente, siempre se debe volver a reinsertarlo al mismo recurso para producir algo. De esta manera, el argumento de los países en desarrollo, Colombia en especial, es que siempre hay que volver al material original, y por ello también deben considerarse los derechos de propiedad sobre ese material genético. Los países en desarrollo dicen: ‘Invente todo lo que quiera, pero tiene que volver a reinsertarlo en mi recurso genético’. Así las cosas, deben reconocer los derechos. 157 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas Entonces el mundo en desarrollo tiene un reto… FC - Los países en desarrollo deben crear capacidad científica, técnica y tecnológica para avanzar lo que más puedan, y así lograr sumarle valor al pasaporte digital del recurso que poseen. Eso exige un esfuerzo grande. Es cuantificar y cualificar el recurso para establecer su potencial. Las preguntas son: ¿Cómo lograr acceder a la investigación? ¿Cómo lograr beneficios de la biotecnología? ¿Cómo obtener beneficios del uso comercial y otros? Tal como se establece en varios de los artículos del CDB. Hay una serie de foros internacionales que reconocen la importancia de los conocimientos tradicionales o el de comunidades locales, sin dejar de lado el problema indígena… FC - Es un tema de doble faz, es un problema local que debe resolverse en la jurisdicción nacional. Sin embargo, al tratar el tema de los conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales en el CDB hay que considerar los avances de la Organización de Naciones Unidas (ONU), en la que la Asamblea General, abrió un foro de asuntos indígenas (en Nueva York y en Ginebra), la Organización Mundial de la propiedad Intelectual (OMPI), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO). 158 Es un paso adelante y dos atrás, pues logran escenario pero vienen los problemas del idioma y el lenguaje… FC - La Convención es clara al mencionar “comunidades indígenas y locales”, pero son referencias muy distintas en términos de diversidad cultural (los campesinos franceses que producen vino y los campesinos más pobres del altiplano boliviano, pueden ser buenos ejemplos pero muy diferentes). En el foro de Naciones Unidas se trata de abrir un espacio para que esos diversos intereses confluyan, pero hay asimetrías en la participación. Los canadienses son muy fuertes, los suecos se distinguen en el norte de Europa y hay algunos grupos del norte de Rusia que logran mucho poder en ese escenario. En África y en la India no tiene sentido hablar de indígenas, allá hay comunidades locales, no obstante hay una masa poblacional grande en Perú, Ecuador, Bolivia, México, Guatemala y Argentina. También están en desigual participación porque no hablan inglés, no tienen cómo ir y un montón de razones que hacen que estén mal representados en las negociaciones. Con todo, el tema de conocimientos tradicionales quedó incluido desde los términos de referencia. Compatibilizar en la diversidad. Todo un tema… FC - En Canadá se ha dado una situación bien interesante que no po- Entrevista Un diálogo con Fernando Casas demos olvidar. La disputa que al respecto pasó de la Corte de la Columbia Británica a la Corte Suprema de Canadá, donde se concluyó que es necesario convivir. La pregunta es ¿cómo convivir entre dos sistemas distintos? Y eso en un Estado, luego, si pasamos esa situación al ámbito internacional donde el CDB establece un capítulo de cumplimiento con derechos específicos, la situación se complejiza más. Se habla, por ejemplo de los derechos específicos de los países de origen de los recursos genéticos (los derechos de los proveedores), los derechos específicos de los que han inventado (los de propiedad intelectual) y los derechos de los poseedores de los conocimientos tradicionales. Son fuerzas centrifugas, por eso a la par con el régimen se requiere de un órgano muy fuerte para la resolución de los conflictos. Siempre habrá disparidad, entonces ¿cómo referirse al tema de cumplimiento? FC - Recientemente se hizo una reunión con expertos en cumplimiento, en Japón. La pregunta obligada fue ¿Quién da el consentimiento fundamentado previo cuando se trata del acceso al recurso genético? Algunos (los países) dicen: la autoridad nacional, pero en la Declaración de 12 la ONU sobre derechos de los pueblos indígenas se reconoce “los derechos de los pueblos indígenas para controlar el acceso y la gestión de sus recursos naturales, lo que indica, por ejemplo, que los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados con el fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado antes de adoptar y aplicar… medidas que los puedan afectar”.12 En realidad, si hay conocimiento asociado uno diría que las autoridades indígenas digan cuál es (pero eso es local). Un segundo problema se extiende al referirse a los recursos genéticos, pues ello extiende el tema a la propiedad de subsuelo y con él los recursos minero-energéticos, un asunto espinoso. Aun así, la Declaración de la ONU sobre derechos de los pueblos indígenas, la Convención sobre Patrimonio Cultural Intangible de la UNESCO, de 2003 y la Convención de Diversidad Cultural, de 2005, favorecen los intereses indígenas. Otros presentan como alternativa crear una corte de usuarios que reconozca los conocimientos tradicionales. En Estados Unidos, por ejemplo, no reconoce la tradición oral, por ende se reconoce sólo lo que está escrito y publicado. Se requiere tener un estado del arte sistematizado. Ampliar información en: http://www.confeniae.org.ec/web/dnoticias.php?id=108. Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 159 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas Así las cosas, ¿cómo están procediendo las partes? FC - India está haciendo una revisión sistemática desde la medicina tradicional hasta la bioenergética y está sometiéndola a una validación, con criterios de ciencia y tecnología modernos, para ver si pasan por esa ventaja. Simultáneamente, están trabajando para que en EUA, Canadá, Europa y Japón se les reconozca ese proceso. Especialmente porque los temas álgidos el conocimiento tradicional que tiene efectos en la salud y sirve para elaborar medicinas. El punto crítico es pasar las medidas de control sobre las medicinas ya que hay argumentos que desinflan el valor de esos conocimientos tradicionales. Por el otro lado están los argumentos que muestran que los conocimientos tradicionales son un atajo o ‘lead time’, para cualquier empresa farmacéutica, porque le ahorra tiempo y dinero en investigación. El conocimiento tradicional les señala o anticipa el biocomponente o la actividad biológica de una sustancia. 160 Para terminar ¿Cuál es el principal reto y el mayor desafío para el Régimen Internacional? FC - El principal reto es cómo manejar la justicia de manera extrajurisdiccional y conforme a toda la arquitectura jurídica conexa al CDB, que comprende entre otros, la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Acuerdo sobre los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercios (ADPIC), la Organización Mundial de la propiedad Intelectual (OMPI), el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para la alimentación y la Agricultura (TI:FAO), la Unión para la protección de las nuevas variedades de plantas (UPOV), la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS). El mayor desafío es el momento en el que se abra toda la compuerta de “bienes comunes” del fondo del mar, surgirán nuevas preguntas: ¿Dónde no hay conocimientos tradicionales qué? Se trata de un acceso tecnológico y financiero. Si se tiene la tecnología y fondos entonces vienen la lucha de los grandes poderosos que son Francia, Alemania, Japón, EUA y Canadá. Entrevista Un diálogo con Fernando Casas Comentarios a modo de conclusión Desde el inicio de la entrevista se han identificado dos temas del lenguaje: El primero es que las partes se pueden valer de maniobras del lenguaje aprovechándose de las complejidades y ambigüedades de los términos de la negociación. Verbigracia: El mundo desarrollado pretende desconectar a los beneficios del acceso. Para ello se vale de dos maniobras del lenguaje. Por un lado, argumenta que como los países no están obligados a tener legislación de acceso, se trata es de un derecho de los países a decidir si hay reglas de acceso o no. Por otro, argumenta que los beneficios no están relacionados con el acceso, sino con otros derechos que dependen del uso, por lo tanto, es suficiente con cumplir con las reglas que se refieren a los beneficios sin cumplir con las reglas de acceso nacionales de los países en desarrollo. Señalan como prueba de sus argumentos que el CDB no obliga a que un país adopte una legislación de acceso, pero si obliga a que haya medidas de distribución de beneficios. ¿Por qué? Porque el acceso es una cosa de cada uno. Por ejemplo, en Holanda no hay legislación sobre acceso. El acceso es libre. Pero esto no es de sorprender, pues no es un país que concentre biodiversidad del planeta. El mundo en desarrollo resiente el lenguaje que se refiere a las condiciones mínimas al acceso. Considera que con esa propuesta se menoscaba un acto de soberanía nacional: El de decidir sobre el Consentimiento Fundamentado Previo que se traduciría en “yo regulo en el nivel nacional. Si usted me da beneficios, yo le doy el acceso bajo ciertos términos y condiciones”. La realidad es que existe la intención de controlar los recursos genéticos por tratarse de un insumo crítico para la bioindustria. Sin embargo, al mismo tiempo hay resistencia para evitar ese control. De manera que hay un enfrentamiento de intereses que puede dificultar el logro de una herramienta que posibilite una distribución justa y equitativa, tanto en su acceso como en los beneficios. Como se observa las partes pueden valerse de maniobras y las partes pueden alejarse por el temor que cause el uso de ciertos lenguajes. Ahora bien las partes también pueden unirse en torno a Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 161 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas los mismos lenguajes. Como lo hacen los stakeholders del Régimen Internacional en torno a las clases de beneficios que consagran las disposiciones del CDB. Se agrupan según la clase de beneficios que se refiera a sus intereses, en tres campos: 1) La posible participación en las investigaciones científicas basadas en los recursos genéticos proporcionados, 2) La participación justa y equitativa de los resultados de la investigación y el desarrollo y) Los beneficios comerciales u otros que se deriven de la utilización de los recursos genéticos. El problema principal del régimen internacional ABS es la falta de orientaciones en temas claves del texto, como los alcances del término recurso genético, recurso biológico, que permitan establecer el alcance y consecuencias de la inclusión de derivados y productos. En este sentido, se observa que gran parte del tiempo de la negociación se ha ido, y muy seguramente se irá, en las tareas de articular de manera clara los conceptos, alcances y consecuencias prácticas de la incorporación de uno u otro lenguaje en el texto definitivo del Régimen Internacional. Las diferencias de lenguaje han hecho que el proceso de negociaciones sea más complejo y por ende las negociaciones propiamente dichas más lentas. No son sólo los problemas de idioma que de hecho deben considerarse pues se requiere una traducción precisa de lo que anota el interlocutor en tanto que el idioma de la negociación es el inglés, sino la terminología de antropólogos, químicos, científicos sociales, biólogos, abogados, indígenas, entre otros, desde diferentes escenarios, la OMPI, la OMC, ADPIC, TI:FAO, UPOV, UNCLOS, y así compatibilizar lenguajes para entender los recursos biológicos, los recursos genéticos, los derivados y productos. Más allá, entender y avizorar las implicaciones que cada término tiene en el marco de los componentes principales del régimen internacional. Lo cierto es que con tal ambigüedad es imposible tener una certeza sobre el resultado de las negociaciones, pero con seguridad las sesiones finales van a ser muy difíciles. Conforme avance el tiempo, y ante los problemas de lenguaje, deberán tomarse decisiones para poder cumplir la fecha límite. Dos variables que seguramente 162 Entrevista Un diálogo con Fernando Casas ejercerán presión en los negociadores, pero todo debe superarse y al menos el borrador debe estar listo en la fecha indicada. El problema del lenguaje no aparece sólo ahora, hay herencias en el CDB, pues en el campo de los beneficios se hace referencia a los beneficios del “uso comercial y otros”. De por sí ambiguo, y abre la posibilidad para múltiples interpretaciones, que ahora en el proceso de negociaciones de ABS se comienzan a ampliar. Más cuando los intereses empiezan a aflorar como en el caso de África que comentó Casas Castañeda. Ello sin desconocer a los participantes que están haciendo alusión no al uso genético del recurso biológico sino al uso bioquímico del recurso genético. Lo que pocos se percatan es si el eje son los genes o las moléculas. Algo que no se puede ver a simple vista parece concentrar la mirada, pero ahí es donde se mueven las grandes sumas de dinero de las industrias farmacéuticas y cosméticas para no seguir con las tradicionales de los alimentos que antaño fueron el eje comercial. El futuro del comercio está en lo que no se ve, y que pocos saben para qué sirve, pero que todos los seres humanos requerimos para la vida diaria. En las negociaciones conocer el idioma, manejar el lenguaje y avizorar las implicaciones permite identificar quiénes serán los ganadores del proceso que por ahora tiene una fecha límite octubre del 2010 de presentación ante la Conferencia de la Partes. Se están definiendo las reglas de juego para la investigación, la industria y el comercio del siglo XXI. „ Comunicação&política, v.27, nº3, p.143-163 163