Publicado em Idéias e Tendências em Foco, v. 1, p. 09-48, 2008 .
DESENHO E GESTÃO DE UMA POLÍTICA PÚBLICA
DE INTERMEDIAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA
Maria Cristina Cacciamali1
Adriana Phillips Ligiéro2
Franco de Matos3
APRESENTAÇÃO
O serviço público de intermediação de mão-de-obra – denominado de Sistema
Nacional de Emprego – SINE – foi implantado há mais de três décadas no Brasil, ainda
sob regime de governo militar, no ano de 1975. Essa instância do mercado de trabalho foi
instituída na concepção e recomendações da Organização Internacional do Trabalho – OIT,
sob o arcabouço jurídico das suas convenções sobre um sistema público de emprego. Em
meados da presente década, o SINE compõe o rebatizado Sistema Público de Emprego,
Trabalho e Renda, que visa valorizar a integração do serviço de intermediação de mão-deobra com as demais ações e serviços voltados ao trabalhador, como o seguro-desemprego e
a qualificação profissional.
O desenho institucional do Sistema compreende os três níveis de governo, é
coordenado pelo Ministério do Trabalho e Emprego e executado pelas secretarias estaduais
e municipais de trabalho; a sua gestão é tripartite e paritária, que compete a representações
do governo, de trabalhadores e de empregadores; e a principal fonte de financiamento
provém dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT. No final de 2006, o
Sistema ofertava serviços de elevado grau de capilaridade, contava com presença em todas
1
Economista, Mestre, Doutora e Livre-docente pela Universidade de São Paulo. Pós-Doutora pelas
University of New Mexico e Massachusetts Institute of Technology. Deteve a cadeira Simon Bolivar do
Institut des Hautes Étude de L' Amérique latine, foi professora visitante da Universidad de la Republica, da
Universidade do Porto e da Universidade Feral da Bahia, foi presidente da Associação Brasileira de Estudos
do Trabalho, é co-editora da Brazilian Journal of Latin American Studies e da Brazilian Journal of Labour
Studies. Atualmente é professora titular da Universidade de São Paulo, assessora especializada da
Organização Internacional do Trabalho e Coordenadora do Núcleo de Estudo e Pesquisa de Política
Internacional. Estudos Internacionais e Políticas Comparadas, NESPI. E-mail: cciamali@uol.com.br;
http://www.econ.fea.usp.br/cacciamali
2
Bacharel em Administração pela Universidade de Brasília (UnB), e membro da carreira de Especialista em
Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) do Governo Federal. Entre 2005 e abril de 2006 esteve
à frente da Coordenação do Sistema Nacional de Emprego do Ministério do Trabalho e Emprego, e desde
abril de 2006 ocupa o cargo de Coordenadora-Geral de Emprego e Renda. Antes de ingressar na carreira de
EPPGG, trabalhou em projeto de cooperação internacional no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, e como organizadora de congressos e seminários internacionais em
empresa privada.
3
Economista pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo
(FEA/USP); Mestre em Integração da América Latina – Programa de Integração da América Latina da
Universidade de São Paulo (PROLAM/USP); foi Coordenador Geral de Emprego e Renda do Ministério do
Trabalho e Emprego, entre 2004 e 2006, e consultor da Organização Internacional do Trabalho (OIT);
atualmente é consultor do Instituto Euvaldo Lodi da Confederação Nacional da Indústria (IEL/CNI) e leciona
no curso de Orçamento, Planejamento e Gestão Pública da Fundação Getúlio Vargas de Brasília (FGV). Email: francomt@uol.com.br.
1
as unidades da federação e nos principais centros urbanos do país, por meio de 1.180
postos de atendimento ao trabalhador.
Em 2006, o Sistema mostra uma performance expressiva perante o contingente da
força de trabalho do país, especialmente com relação aos trabalhadores desempregados,
mediante um conjunto de indicadores: pouco mais de 5,148 milhões de trabalhadores
inscritos, 1,170 milhões de vagas de trabalho ofertadas, e mais de 870 mil colocações no
mercado de trabalho. Nesse mesmo ano, o Sistema executou um orçamento próximo a
R$100 milhões de reais.
A manutenção de um serviço público de intermediação de mão-de-obra se justifica,
no plano teórico, devido a inúmeros fatores relacionados, por exemplo, à existência de uma
dinâmica concentradora no mercado de trabalho, informações imperfeitas, manutenção de
taxas de desemprego, alta rotatividade da mão-de-obra, e precarização das relações de
trabalho – características intrínsecas ao funcionamento do mercado de trabalho em uma
ordem capitalista.
Ademais, o mercado do trabalho brasileiro, assim como outros mercados de
trabalho da região, desde meados da década passada, expõe um conjunto de características
que favorecem a sua desorganização institucional, implicando necessidade de maior
intervenção pública para reduzir e/ou controlar relações de trabalho degradadas. Dentre os
principais traços desestruturantes do mercado de trabalho, destacam-se: alta participação
de serviços de baixa produtividade, elevado grau de assalariamento informal, expansão de
práticas de terceirização por meio de contratos não-padronizados, muitas vezes nãoinstitucionalizados, duração de jornadas de trabalho relativamente maiores para os padrões
ocidentais, baixa remuneração real, elevado grau de desigualdade na distribuição dos
rendimentos do trabalho, inclusive entre os pisos salariais setoriais, alto grau de
discriminação por gênero e cor e elevada desigualdade intra grupos educacionais. Nesse
contexto, os serviços oferecidos pelo Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda
podem ser considerados essenciais, sobretudo para o atendimento dos trabalhadores de
baixa renda, para os quais o custo de procura de um emprego é mais oneroso, seja por
iniciativa própria, ou por intermédio das agências privadas de emprego.
Além disso, as recentes mudanças institucionais relativas ao sistema público de
emprego brasileiro, resultantes das decisões dos últimos congressos nacionais voltados a
debater e propor reformulações, realizados entre final de 2004 e meados de 2005,
estabeleceram que a ação de intermediação de mão-de-obra deve ser a porta de entrada do
trabalhador no sistema, ora denominado de Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda.
Este documento tem como principal propósito analisar a política e o serviço público
de intermediação de mão-de-obra no Brasil, com enfoque em seu desenho e sua gestão.
Trata de sua institucionalidade, e de demais aspectos relacionados à construção dessa
política. Também apresenta e discute questões relativas à operacionalização desse serviço,
sejam atividades de planejamento, execução e gestão, como aquelas de monitoramento,
controle e avaliação. Tópicos que compõem os três últimos capítulos.
O primeiro capítulo discute as fronteiras e a concepção do serviço público de
emprego no Brasil, o segundo trata da constituição desse serviço, e o terceiro capítulo
analisa os principais aspectos conceituais relacionados aos serviços de intermediação de
mão-de-obra, contemplando também a atuação das agências privadas de emprego. As
considerações finais destacam outras questões relevantes que compõem a agenda das
políticas de emprego, assim como da operacionalização dessa modalidade de programa.
2
CAPÍTULO 1
FRONTEIRAS E CONCEPÇÃO
DO SERVIÇO PÚBLICO DE EMPREGO NO BRASIL
No Brasil, as fronteiras entre as políticas públicas de emprego e as políticas
voltadas para o desenvolvimento econômico não são apenas teóricas. Na experiência
brasileira, as conexões entre esses campos sempre foram tênues. Políticas de emprego, de
caráter alocativo ou distributivo, desenhadas com o objetivo de encurtar o tempo de busca
do emprego, diminuir o desemprego estrutural ou reduzir as assimetrias no mercado de
crédito para pequenos empreendedores, eram desconsideradas. Essa concepção vigorou até
os anos de 1980, a despeito das recomendações da OIT, e das políticas de emprego que
vigoravam na União Européia de longa data.
A intervenção tardia do Estado com relação às políticas de emprego ou de mercado
de trabalho deve-se em parte ao sucesso da industrialização brasileira depois da Segunda
Guerra Mundial. A elevada expansão do emprego urbano, entre as décadas de 1950 e 1970,
de cerca de 7% ao ano, fortaleceu a concepção de que altas taxas de crescimento
econômico seriam suficientes para criar a quantidade e qualidade dos empregos
necessários para absorver a força de trabalho disponível. A maior parte dos analistas
utilizava a análise keynesiana ou kaleckiana para propor medidas de expansão do
investimento, aumento de gasto público, diminuição de taxa de juros, desvalorização de
taxa de câmbio e outras medidas que expandissem a demanda agregada para, assim,
ampliar o volume de empregos.
A importância do crescimento econômico sobre a geração de empregos é
indiscutível, muito embora essa afirmação não seja necessariamente aplicável com relação
à diminuição do desemprego. Segundo o documento Tendências mundiais do emprego, da
OIT, ano de 2007, o número de pessoas desempregadas no mundo manteve-se elevado a
níveis sem precedentes, em 2006. Apesar do robusto crescimento econômico. Analisando
as informações apresentadas nesse documento podemos concluir que, a expansão
capitalista aumentou a proletarização, a força de trabalho disponível, implicando maior
taxa de atividade, especialmente, mulheres e pessoas mais velhas. Entretanto, como a taxa
de ocupação não se ampliou adequadamente à ampliação da taxa de atividade, os dois
efeitos combinados resultaram na rigidez ou na elevação da taxa de desemprego. Assim,
conforme o documento afirma, embora haja mais pessoas trabalhando do que antes, o
número de desempregados manteve-se em uma marca sem precedentes de 195,2 milhões
de pessoas em 2006. O relatório conclui que para manter ou reduzir as taxas de
desemprego deve ser fortalecido o vínculo entre crescimento e trabalho. Destaca que a
criação de empregos decentes e produtivos, e não de qualquer emprego, é essencial para
reduzir o desemprego e baixar o número de famílias que vivem em situação de pobreza,
que, por sua vez, se constitui em um requisito para o desenvolvimento e o crescimento
econômico no futuro. Ressaltamos que essa orientação segue o entendimento de diferentes
instâncias do Sistema Organização das Nações Unidas - ONU, de que a manutenção da paz
mundial e a proteção ao meio ambiente serão alcançadas se os governos realizarem
3
esforços para superar os elevados níveis de pobreza da população mundial, bem como
adotarem medidas para diminuírem o elevado grau de iniqüidade entre e intra povos. 4
Nem políticas macroeconômicas, nem aquelas de caráter microeconômico
estiveram, em algum momento de nossa história recente, articuladas a uma estratégia
nacional de promoção de emprego, ou combate ao desemprego. Embora, invariavelmente,
essas intenções figurem dentre seus objetivos e justificativas. Quando muito, no início dos
anos de 1990, vingaram algumas iniciativas de programas de geração de emprego e renda,
sob o arcabouço das políticas públicas de emprego. Mas esses instrumentos de concessão
de crédito produtivo, voltados principalmente às micro e pequenas empresas, não
estabeleciam compromissos de geração de postos de trabalho como contrapartida. E, tal
qual outros programas com similar propósito, seguem estigmatizados como mecanismos de
combate à pobreza, ou de assistência social, ao invés de desenvolvimento econômico.
Não obstante a corrente teórica liberal defenda um Estado menor, é indiscutível a
importância de suas intervenções no desenvolvimento econômico brasileiro. Nossa história
conserva inúmeras passagens em que foi crucial o papel do governo para a ampliação da
infra-estrutura, diversificação do parque industrial ou impulsão dos setores exportadores.
Entretanto, são infreqüentes as tomadas de decisão sobre investimento público que se
pautem em metas relacionados à geração de postos de trabalho. Amparam-se do argumento
de que estão naturalmente voltados para setores intensivos em mão-de-obra, com maior
capacidade de criar novos empregos, o que nem sempre ocorre. Da mesma forma, os
fundos públicos constituem a principal fonte de crédito para os investimentos privados,
entretanto as suas condições de acesso e elegibilidade não exigem contrapartidas de
geração ou manutenção de empregos.
A regulação do mercado de trabalho também impacta na geração e fechamento de
postos de trabalho, e compõe agenda permanente das representações empresariais, de
trabalhadores e de governo. Ainda que a importância da qualidade dos empregos nem
sempre seja devidamente colocada nessas agendas, questões como desoneração de
encargos trabalhistas, redução de benefícios para previdência, dentre os principais tratados
na esfera das relações de trabalho, também são desvinculadas de uma estratégia nacional
de promoção do emprego. Os elementos em jogo aqui se relacionam muito mais à redução
dos custos das empresas e garantia dos direitos adquiridos dos trabalhadores, do que à
ampliação da produção e do emprego formal. Até porque, são situações de crescimento
econômico prolongado que ampliam a formalização. Ou, então, a agenda é tratada
eminentemente na esfera fiscal, associada a um orçamento público deficitário frente aos
gastos do sistema público de seguridade social. Logo, pesam sobre a construção de
políticas de salário-mínimo ou seguro-desemprego muito mais aspectos associados ao
orçamento da previdência ou à desoneração da folha de pagamento da empresa que,
necessariamente, aqueles vinculados à construção de uma política pública de emprego.
4 O relatório destaca ainda as tendências que demarcam o panorama mundial recente do emprego e
desemprego: a) durante a última década o crescimento refletiu-se mais no aumento da produtividade que no
de emprego. Entre 1996 e 2007, a produtividade aumentou 26%, enquanto que o número de empregados no
mundo aumentou somente 16,6%; b) o desemprego atinge mais fortemente os jovens entre 15 e 24 anos, pois
afetam a 86,3 milhões de pessoas desse grupo de idade, equivalentes a 44% de todos os desempregados do
mundo em 2006; c) permanece o hiato de emprego entre mulheres e homens. Em 2006, 48,9% das mulheres
de 15 anos ou mais estava trabalhando, índice levemente abaixo dos 49,6% de 1996; enquanto a relação
emprego-população dos homens foi de 75,7% em 1996 e de 74% em 2006; d) em 2006, a presença do setor
de serviços como provedor de empregos aumentou de 39,5% para 40% e pela primeira vez superou a
agricultura, que baixou de 39,7% para 38,7%. O setor industrial proporcionou 21,3% do total de empregos.
4
Entremeadas, no plano teórico e prático, às dimensões do desenvolvimento
econômico e da regulação do mercado de trabalho, as fronteiras das políticas públicas de
emprego são imprecisas. Seja em relação ao entendimento do governo ou do meio
científico-acadêmico. Decorre daí a dubiedade que se observa na especificação de seus
instrumentos de intervenção.
No Brasil, difundidamente, autores consideram o seguro-desemprego como um
instrumento de política pública de emprego, mas nem sempre outros fundos de proteção
aos trabalhadores, como o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS.
Analogamente, programas de crédito voltados para micro e pequenas empresas são
entendidos como componentes dessa política, enquanto outros, provenientes do mesmo
fundo, mas voltados para grandes empresas, ficam de fora.
Igualmente imprecisa, embora largamente utilizada, é a conceituação dicotômica de
ativa ou passiva para tipificar as políticas públicas de emprego, a partir de seu impacto
sobre a demanda ou a oferta de trabalho, respectivamente. Segundo Azeredo e Ramos:
As políticas passivas consideram o nível de emprego (ou desemprego) como dado, e o
objetivo é assistir financeiramente ao trabalhador desempregado ou reduzir o excesso de
oferta de trabalho. Os instrumentos clássicos destas políticas seriam o seguro-desemprego
e/ou indenização aos desligados, adiantamento da aposentadoria, expulsão de população,
redução da jornada de trabalho, etc. Diferentes desse tipo de instrumento, as políticas
ativas visam exercer um efeito positivo sobre a demanda de trabalho. Os instrumentos
clássicos desse tipo de política seriam a criação de empregos públicos, a formação e
reciclagem profissional, a intermediação de mão-de-obra, a subvenção ao emprego e, em
geral, as medidas que elevem a elasticidade emprego-produto.5
Nessa proposta de classificação há aspectos questionáveis, por exemplo,
categorizar a criação de empregos públicos como política ativa é bastante plausível, mas a
formação profissional não cria postos de trabalho, apesar de estar englobada dentro do
inexato conceito efeito positivo sobre a demanda de trabalho. Porém, o que merece ser
ressaltado é que os recortes propostos não enfrentam o principal problema de conceituação
das políticas públicas de emprego, que é o estabelecimento de suas delimitações vis-à-vis
as dimensões de desenvolvimento econômico e de regulação do mercado de trabalho.
O entendimento sobre o que define um serviço público de emprego é derivado da
clássica Convenção 88 da OIT, que data do ano de 1948, mas continua sendo peça de
referência na constituição do sistema público de emprego, não apenas brasileiro. Segundo
essa convenção:
O serviço de emprego tem como finalidade ajudar os trabalhadores a encontrar emprego
apropriado e os empregadores a recrutar trabalhadores que convenham às necessidades
das empresas. Deve também ajudar os trabalhadores a obter, se preciso, uma orientação,
uma formação ou readaptação profissional. Deve o serviço de emprego colaborar na
administração do seguro-desemprego e da assistência-desemprego, e na aplicação de
outras medidas destinadas a amparar os desempregados.6
Logo, segundo a OIT, os serviços públicos de emprego deveriam englobar os
serviços de intermediação de mão-de-obra e de formação/qualificação profissional.
Enquanto o seguro-desemprego só o integraria no que tange à sua operacionalização.
Conforme essa convenção foi sendo implantada nos diversos países, várias outras
iniciativas e instrumentos incorporaram-se aos serviços públicos de emprego, em virtude
5
AZEREREDO, Beatriz; e RAMOS, Carlos Alberto. Políticas públicas de emprego: experiências e desafios.
Planejamento e Políticas Públicas, no. 12, Brasília, 2005, p. 94.
6
ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO, Convenção 88, de 1948, In:
http://www.mte.gov.br/legislacao/convencoes/default.asp; ou o original em inglês, no site da OIT http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp2.htm, consultado em setembro de 2007.
5
de necessidades ou características de seus respectivos mercados de trabalho, constituindo
sistemas nacionais de emprego. Dessa forma, é verossímil afirmar que a compreensão do
que se entende por sistema ou serviço público de emprego e os instrumentos que congrega
tenham sido moldados pelo processo histórico de cada país.
No Brasil, a implantação do SINE data de 1975, e contemplava à época, além do
serviço de intermediação de mão-de-obra, a emissão da carteira de trabalho e a geração de
informações sobre o mercado de trabalho. Atualmente, o serviço público de emprego
compreende ademais as ações de habilitação ao seguro-desemprego, qualificação social e
profissional, orientação profissional, certificação profissional, e fomento a atividades
autônomas e empreendedoras. No próximo capítulo, a evolução do sistema será
apresentada de forma sintética.
6
CAPÍTULO 2
CONSTITUIÇÃO DO SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO NO BRASIL
Marco institucional precedente à implantação do sistema público de emprego no
Brasil, a Convenção 88 da OIT, de 1948, é a primeira, e até então a sua principal
convenção que trata do dever de implantação e manutenção de um serviço público de
emprego por parte dos países signatários.
Essa norma internacional de política de emprego entra em vigor em um período
histórico marcado pela reconstrução da Europa, superadas duas guerras mundiais, com
necessidades urgentes de reestruturação econômica e de respostas ao desemprego crônico,
em que se justificava plenamente um serviço de intermediação de mão-de-obra e, quando
necessário, de capacitação profissional. Ademais, associada às demais convenções voltadas
à proteção dos trabalhadores, como as que tratam do seguro-desemprego, foi um dos
pilares das políticas públicas relacionadas ao mercado de trabalho. Concebida no âmbito
do espírito Estado de Bem-Estar Social, regulação social adotada pelos governos europeus
nas décadas seguintes, que, por sua vez, se estabeleceu graças a pelo menos quatro fatores:
a extensa organização sindical, a influência dos partidos comunistas, a ascensão da socialdemocracia no cenário político europeu, e a rivalidade entre os países europeus e do
socialismo real com relação à maior igualdade social provocada pela política de pleno
emprego destes últimos.
A Convenção estabeleceu que os países signatários deveriam manter um serviço
público e gratuito de emprego, como parte integrante de um programa nacional destinado a
assegurar e manter o pleno emprego, que passou a ser objetivo econômico desde o sucesso
da política do New Deal, nos Estados Unidos, e as formulações teóricas keynesianas.
Condizente com a tradição da OIT de promover o tripartismo, a convenção estabeleceu
também que as medidas da política do serviço de emprego deveriam ser tomadas por meio
de comissões consultivas, formadas por representantes dos empregadores e trabalhadores.
Os propósitos subjacentes à Convenção 88 pretendiam facilitar a mobilidade
profissional, com a finalidade de ajustar a oferta de mão-de-obra às possibilidades de
emprego nas diversas profissões; facultar maior mobilidade geográfica, com a finalidade
de auxiliar o deslocamento de trabalhadores para as regiões que oferecessem possibilidade
de empregos convenientes; apoiar as transferências temporárias de trabalhadores de uma
região para outra, com a finalidade de diminuir um desequilíbrio local e momentâneo entre
oferta e procura de mão-de-obra; e favorecer, de um país a outro, os deslocamentos de
trabalhadores que tivessem seus vistos de entrada e trabalho aceitos. Ou seja,
fundamentalmente, a Convenção enfocou o problema do desemprego temporário ou
friccional.
A fim de alcançar suas finalidades, os sistemas nacionais de emprego deveriam
contemplar quatro serviços adicionais, além daquele de intermediação de mão-de-obra. O
primeiro refere-se ao serviço de qualificação profissional, exigência das transformações
tecnológicas que se impunha em ritmo acelerado, justificado também pela necessidade de
se preparar os egressos do fim da guerra para o mercado de trabalho. O segundo
compreende ações voltadas à geração, análise e divulgação de informações sobre o
mercado de trabalho, de tal forma a poder prever intervenções de política econômica,
reduzindo a probabilidade de períodos de desemprego significativo. O terceiro consiste em
colaborar na administração do seguro-desemprego, no âmbito da concepção tripartite de
7
responsabilidade social. Por fim, o quarto orienta-se para atender as necessidades de
grupos da população em situação de desvantagem no mercado de trabalho, tais como
inválidos.
A Convenção 88 também demonstrou preocupação com relação à qualidade e
continuidade dos serviços públicos de emprego, estabelecendo que o pessoal responsável
pelo funcionamento desse serviço deveria ser composto por agentes públicos, regidos por
um estatuto que lhes assegurasse estabilidade de emprego – precaução contra mudanças de
governo, e recomendando que aos agentes fosse oferecida formação apropriada para o
exercício de suas funções. Por fim, a Convenção estabeleceu que as autoridades
competentes deveriam tomar medidas necessárias para assegurar cooperação entre o
serviço público de emprego e as agências de colocação privadas.
Na história recente do Brasil, o marco das intervenções do poder público central
sobre o mercado de trabalho data de 1943, durante o governo Vargas, quando entra em
vigor a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, e, somente na década de 1960, no
governo militar de Castello Branco, questões relacionadas à assistência de trabalhadores
desempregados são incorporadas na agenda pública, com a criação do Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados - CAGED, associado a um plano de assistência ao
desempregado, e do FGTS. Por outro lado, a base de financiamento do que posteriormente
viria viabilizar a constituição do FAT, estabelecido em 1991, data de 1970, durante o
governo Médici, quando foram criados o Programa de Integração Social - PIS e o
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP.
Embora o Brasil tenha ratificado a Convenção 88 em 1957, somente quase duas
décadas depois criou os fundamentos legais para implantar um serviço público de
emprego, que ocorreu com o decreto de 1975, durante o governo Geisel, que institui o
SINE. A historiografia sobre as motivações desse decreto não estão disponíveis, embora
seja crível que estivessem associadas tanto a pressões que o governo recebia de organismos
multilaterais, quanto a necessidades de corrigir problemas de escassez de mão-de-obra
provocados pelos grandes projetos de investimento estatais.
Ao se analisar o texto do decreto que instituiu o SINE, percebe-se que o
entendimento de serviço público adotado valoriza a função de geração de informações
sobre o mercado de trabalho, institui a função de intermediação de mão-de-obra, mas não
engloba a qualificação profissional como função do sistema, e nem o seguro-desemprego,
que à época sequer estava instituído7. Conforme o decreto, são objetivos do SINE:
...organizar um sistema de informações e pesquisas sobre mercado de trabalho, capaz de
subsidiar a operacionalização da política de emprego, em nível local, regional e nacional;
implantar serviços e agências de colocação em todo o país, necessários à organização do
mercado de trabalho; identificar o trabalhador por meio da carteira de trabalho e
previdência social; propiciar informação e orientação ao trabalhador quanto à escolha de
emprego; prestar informações sobre o mercado consumidor de mão-de-obra sobre a
disponibilidade de recursos humanos; fornecer subsídios ao sistema educacional e ao
sistema de formação de mão-de-obra para a elaboração de suas programações e;
estabelecer condições para a adequação entre a demanda do mercado de trabalho e a força
8
de trabalho em todos os níveis de capacitação.
É importante frisar que o mesmo Decreto prevê que:
7
À época, o Sistema S respondia quase que exclusivamente pelos cursos de qualificação profissional,
contando com recursos provenientes de alíquotas aplicadas sobre as folhas de salário das empresas.
Episodicamente, o Ministério do Trabalho promovia cursos de qualificação profissional, como o Programa
Intensivo de Preparação da Mão-de-Obra Industrial - PIPMO, embora não tivessem continuidade.
8
Decreto nº. 76.403, de 08/10/1975 - Cria o Sistema Nacional de Emprego - SINE e dá outras providências,
In: http://www.mte.gov.br/legislacao/decretos/1975/default.asp, consultado em setembro de 2007.
8
...na implantação do SINE terão prioridade as alternativas mais favoráveis à absorção da
força de trabalho disponível ou potencial, especialmente para o caso de projetos
prioritários de desenvolvimento e o desenvolvimento de experiências que favoreçam a
utilização intensiva da força de trabalho potencial.
Assim, sua redação revela maior preocupação de vincular o serviço público de
emprego aos projetos nacionais definidos pelos Planos Nacionais de Desenvolvimento PNDs, que necessariamente com relação ao melhor funcionamento do mercado de
trabalho.
O Decreto ainda estabelece que o SINE esteja sob coordenação do Ministério do
Trabalho e que os recursos que garantam o seu funcionamento sejam orçamentários. É
digno ainda de nota que essa determinação previa a integração no SINE de todos os
serviços e agências federais de emprego, os sistemas regionais de emprego e as agências,
núcleos, postos ou balcões de emprego, inclusive particulares, em todo o território
nacional. Mas não previa em que bases se produziria a integração com as agências privadas
de emprego no sistema, e não houve medidas legais nem práticas nesse sentido.
A evolução do SINE durante o período de regime militar foi principalmente
marcada pela pouca aderência nas estruturas de governos estaduais, e modestos resultados.
Com a redemocratização, em 1986, durante o governo Sarney, é finalmente instituído o
seguro-desemprego no Brasil, no bojo do Plano Cruzado, com finalidades de assistência
financeira ao trabalhador desempregado. A partir de então, a legislação estabelece vínculos
entre o SINE e o seguro-desemprego, sendo que o sistema de emprego teria como
atribuição a recolocação dos trabalhadores segurados no mercado de trabalho, assim como
sua requalificação profissional.
Com a mudança de regime político, é promulgada uma nova Constituição Federal,
em 1988, durante o governo Sarney, que estabelece dentre os direitos e garantias
fundamentais do cidadão o direito ao trabalho, e ao seguro-desemprego, em caso de
desemprego involuntário. No capítulo concernente à organização do Estado, a nova
Constituição estabelece que compete, privativamente, à União legislar sobre a organização
do Sistema Nacional de Emprego. Enquanto que no capítulo sobre a ordem econômica e
financeira, estabelece o princípio da busca do pleno emprego.
Cunhada de a Constituição dos direitos sociais, suas maiores contribuições para a
modernização do serviço público de emprego estão relacionadas à criação do FAT, fundo
constituído a partir da arrecadação decorrente das contribuições para o PIS e para o
PASEP9, com a finalidade de financiar o Programa do Seguro-desemprego e o abono
salarial. Com relação ao FAT, a Constituição também estabelece que, pelo menos, quarenta
por cento do Fundo será destinado ao financiamento de programas de desenvolvimento
econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor. Entretanto, o
estabelecimento de uma contribuição adicional da empresa cujo índice da rotatividade da
força de trabalho superasse o índice médio de rotatividade do setor, para financiamento do
seguro-desemprego, jamais foi regulamentado.
Assim, são as regulamentações das leis do FAT que reformulam o sistema público
de emprego no Brasil, não apenas porque, a partir de então, se estabelece que seus recursos
passam a ser provenientes de um fundo de natureza financeira ao invés de orçamentária,
como porque subordina o Sistema ao Programa do Seguro-desemprego, cujo propósito faz
fronteira com a dimensão da seguridade social. Esta última mudança é significativa, pois
9
O fundo PIS/PASEP é constituído por 0,65% do faturamento das empresas e 1% da folha de pagamentos
dos órgãos públicos.
9
embute o entendimento que o seguro-desemprego passa a ser a porta de entrada do
trabalhador no sistema público de emprego, e que as demais funções devem ser concebidas
para atender a trabalhadores desempregados segurados.
Assim, a Lei que regulamenta o Programa Seguro-Desemprego, de 1990, durante o
governo Sarney, estabelece que a finalidade do programa seja:
...prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado em virtude de
dispensa sem justa causa, inclusive a indireta, e ao trabalhador comprovadamente
resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição análoga à de escravo; auxiliar os
trabalhadores na busca ou preservação do emprego, promovendo, para tanto, ações
10
integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional .
A Lei, dessa maneira, integra do ponto de vista legal as funções de assistência ao
trabalhador desempregado com as funções de intermediação de mão-de-obra e qualificação
profissional, ampliando o entendimento dos componentes do sistema nacional de emprego
brasileiro. 11
O FAT, instituído pela mesma Lei, é vinculado ao Ministério do Trabalho e
Emprego, sendo destinado ao custeio do Programa Seguro-Desemprego, ao pagamento do
abono salarial e ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico. Aqui cabe
frisar que o desenho institucional de um fundo de natureza financeira, desvinculado da
dotação orçamentária anual, visava garantir a continuidade e a sustentabilidade dos
programas. Mas a regulamentação constitucional sobre a parcela destinada ao BNDES para
promover programas de desenvolvimento econômico não os associou diretamente a uma
política pública de emprego.
Outro aspecto a ser enfatizado na Lei é a instituição do Conselho Deliberativo do
Fundo de Amparo ao Trabalhador – CODEFAT, composto por representantes de
trabalhadores, empregadores e governo. Trata-se de um conselho voltado para definir,
financiar, aprovar e acompanhar os planos de trabalho dos programas no âmbito do FAT,
assim como promover demais atividades relacionadas à gestão do fundo.12 Somente com
10
Lei nº. 7.998, janeiro de 1990, In: http://www.mte.gov.br/legislacao/leis/1990/default.asp, consultado em
setembro de 2007.
11
A Lei nº. 7.998, janeiro de 1990, que institui o Programa Seguro-Desemprego, a rigor, não redefine o
SINE, posto que, em sua redação, busca integrar as funções de seguro-desemprego com a intermediação de
mão-de-obra que praticamente constituía o sistema público de emprego, além de introduzir o componente da
qualificação profissional. A única menção que faz ao SINE é no parágrafo que trata dos trabalhadores
resgatados de trabalho forçado ou análogo à de escravo, onde explicita que estes trabalhadores devem ser
encaminhados ao SINE para qualificação profissional e recolocação no mercado de trabalho.
12
O Codefat foi instituído composto de 9 (nove) membros e respectivos suplentes, assim definidos: 3 (três)
representantes dos trabalhadores; 3 (três) representantes dos empregadores; 1 (um) representante do
Ministério do Trabalho; 1 (um) representante do Ministério da Previdência e Assistência Social; 1 (um)
representante do BNDES. Compete ao CODEFAT gerir o FAT e deliberar sobre as seguintes matérias:
aprovar e acompanhar a execução do Plano de Trabalho Anual do Programa do Seguro-Desemprego e do
abono salarial e os respectivos orçamentos; deliberar sobre a prestação de conta e os relatórios de execução
orçamentária e financeira do FAT; elaborar a proposta orçamentária do FAT, bem como suas alterações;
propor o aperfeiçoamento da legislação relativa ao seguro-desemprego e ao abono salarial e regulamentar os
dispositivos desta Lei no âmbito de sua competência; decidir sobre sua própria organização, elaborando seu
regimento interno; analisar relatórios do agente aplicador quanto à forma, prazo e natureza dos investimentos
realizados; fiscalizar a administração do fundo, podendo solicitar informações sobre contratos celebrados ou
em vias de celebração e quaisquer outros atos; definir indexadores sucedâneos no caso de extinção ou
alteração daqueles referidos nesta Lei; baixar instruções necessárias à devolução de parcelas do benefício do
seguro-desemprego, indevidamente recebidas; propor alteração das alíquotas referentes às contribuições a
que alude o art. 239 da Constituição Federal, com vistas a assegurar a viabilidade econômico-financeira do
FAT; fixar prazos para processamento e envio ao trabalhador da requisição do benefício do segurodesemprego, em função das possibilidades técnicas existentes, estabelecendo-se como objetivo o prazo de 30
10
esta regulamentação a gestão do serviço público de emprego tornou-se efetivamente
tripartite, como preconizava a Convenção 88 da OIT.
O marco seguinte na ampliação do escopo dos componentes do serviço público de
emprego foi a Lei de 1990 que alterou a legislação do FAT, durante o governo Collor. É a
partir dessa legislação que fica explícito que:
a operacionalização do Programa Seguro-Desemprego, no que diz respeito às atividades de
pré-triagem e habilitação de requerentes, auxílio aos requerentes e segurados na busca de
novo emprego, bem assim às ações voltadas para reciclagem profissional, será executada
13
prioritariamente em articulação com os Estados e Municípios, através do SINE .
Essa legislação também estabeleceu que as disponibilidades financeiras do FAT
poderiam ser aplicadas em depósitos especiais, remunerados e disponíveis para imediata
movimentação, nas instituições financeiras federais. Tal regulamentação permitiu a criação
de programas e linhas de crédito de geração de emprego e renda originariamente voltados
para micro e pequenos empreendedores e empreendedores de mais baixa renda. Essas
linhas e programas de crédito estariam sob coordenação do Ministério do Trabalho.
De acordo com um conjunto de análises sobre a evolução do SINE verifica-se que,
ao longo de, praticamente, 30 anos de existência, essa instituição alterou a sua forma de
atuação para acompanhar o surgimento de novas realidades do mercado de trabalho no
país. 14 Podemos destacar quatro fases desde a sua criação, sendo que as duas caracterizamse por sua implantação e expansão (1976-1982); e a descontinuidade e redefinição do
programa (1982-1992). A recuperação dos programas de política ativa do mercado de
trabalho, a partir de 1993, quando o espaço institucional, a forma de financiamento e as
ações comuns foram repactuadas entre o governo federal e os estados, sob as ações e
resoluções do CODEFAT.
Nessa terceira fase, inicia-se a modernização do serviço que passa por inúmeras
reformulações, adaptando-se às novas tecnologias de execução e monitoramento das
políticas sociais, introduzindo novos serviços tanto para melhorar o sistema de
intermediação, como para atender a necessidades especificas do mercado de trabalho
nacional e regional. No que se refere ao primeiro aspecto, citamos, por exemplo, a
introdução do Sistema Integrado de Gestão das Ações de Emprego - SIGAE, banco de
dados de habilitados ao seguro-desemprego e inscritos na ação de intermediação; bolsa
eletrônica de vagas; treinamento rápido para entrevistas, entre outros. Com relação à
introdução de serviços específicos, ressaltamos, por exemplo, os centros de atendimento ao
trabalhador autônomo, que efetuam a intermediação de serviços domésticos e de
manutenção de casas e prédios para usuários domiciliares e empresas; e a orientação
(trinta) dias; deliberar sobre outros assuntos de interesses do FAT. Lei nº. 7.998, janeiro de 1990 In:.
http://www.mte.gov.br/legislacao/leis/1990/default.asp, consultado em setembro de 2007.
13
Lei nº. 7.998, janeiro de 1990, op. cit.
14
Vejam-se, por exemplo, CACCIAMALI, Maria Cristina, BATISTA, Gilvanir e MATOS, Franco de,
Sistema Nacional de Emprego: desempenho interestadual, In: OLIVEIRA, Marco Antonio, Reforma do
estado e políticas de emprego no Brasil, Campinas: IE/UNICAMP, 1998; CODEFAT, Termo de referência
para a alocação dos recursos para o Sistema Nacional de Emprego, Brasília: CODEFAT, 2002 (mimeo);
PAIVA, Luiz Henrique, Focalização, integração e desenho institucional das políticas sociais: o caso da
intermediação de mão-de-obra, In: Anais do VIII Encontro Nacional da Associação Brasileira do Trabalho,
São Paulo: 2003; BORGES, Márcio Alves, Uma contribuição ao debate do Sistema Nacional de Emprego,
Revista da ABET, ano 3, no. 5, 2003; RAMOS. Carlos Alberto, Las políticas de empleo en Brasil, Buenos
Aires: OIT, Oficina en Argentina, 2003. (mimeo). CACCIAMALI, Maria Cristina, Las políticas activas del
mercado de trabajo, In: OIT, Generando empleo decente en el Mercosur (volumen II), Buenos Aires: OIT,
Oficina Regional de Empleo en América Latina y el Caribe, Oficina en Argentina, 2005, p. 519 - 633
11
crescente de atender grupos da população numa situação de desvantagem no mercado de
trabalho.15
A quarta fase se estabelece a partir de 2004, depois da constatação das limitações e
deficiências do sistema público de emprego, com a motivação de redesenhar o Sistema. O
processo se desenvolveu ao longo dos anos de 2004 e 2005, com a retomada dos
Congressos Nacionais do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda 16, que culminou
em uma série de normativos legais no âmbito das competências do Ministério do Trabalho
e Emprego e do CODEFAT. 17
Esses normativos estabelecem um novo arranjo de funções e ações básicas e
complementares que passam a integrar institucionalmente o sistema público de emprego,
concepção que passa ser acrescida agora dos termos trabalho e renda. As funções definidas
referem-se aos módulos de: seguro-desemprego; intermediação de mão-de-obra; orientação
profissional; qualificação social e profissional; certificação profissional; fomento às
atividades empreendedoras e informações sobre o mercado de trabalho. Tem como
principais propósitos: propiciar a integração das ações e funções, a partir de um
planejamento integrado; estabelecer a repactuação do papel dos atores que integram o
Sistema, quanto ao planejamento e execução das funções e ações; além da criação de um
instrumento jurídico único para execução dessas funções.
Apresentado esse breve processo evolutivo, serão tratadas no próximo capítulo as
fundamentações conceituais da atividade de intermediação de mão-de-obra, assim como
sua organização sob a perspectiva de um serviço privado.
15
Além dos serviços de intermediação e de apoio ao seguro desemprego, o SINE desenvolveu em distintos
postos de atendimento os seguintes serviços adicionais: orientar e encaminhar, com o objetivo de colocar no
mercado de trabalho, portadores de deficiência e jovens em busca do primeiro emprego; atender
trabalhadores autônomos; orientar para o trabalho (postura nas entrevistas, questões de saúde e segurança do
trabalho, esclarecimentos sobre empregabilidade etc.); orientar sobre aspectos da legislação trabalhista
(direitos e cálculos trabalhistas); emitir Carteiras de Trabalho e Previdência Social - CTPS; gerar e/ou
processar informações sobre o mercado de trabalho local; apoiar as Comissões Estaduais de Emprego; bolsa
eletrônica de intermediação, entre outras. CODEFAT, 2002.
16
No final do ano de 2004 e ao longo do ano de 2005, o Ministério do Trabalho e Emprego, com o apoio do
Fórum Nacional dos Secretários Estaduais do Trabalho – FONSET e do CODEFAT, promoveu o I e II
Congressos Nacionais do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, entremeados por cinco congressos
regionais, reunindo representações dos governos federal, estaduais e municipais, dos empregadores, dos
trabalhadores, do Sistema S, dos membros do CODFAT, dos conselheiros das comissões e conselhos
estaduais e municipais de emprego, dentre outras. Na pauta dos congressos estava a necessária discussão
sobre a construção do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, o seu papel, funcionalidade e
reestruturação, a fim de torná-lo mais integrado e participativo. As principais resoluções dos congressos se
relacionam à organização e integração das ações no território, padrão de atendimento, adoção de mecanismos
de acesso preferencial ou ações específicas para segmentos em situações de vulnerabilidade em relação ao
trabalho, efetividade social, qualidade, eficiência, eficácia e gestão participativa. Essas resoluções vêm
pautando algumas alterações no planejamento e execução das ações, ainda que, em alguma medida, tenham
também servido para respaldar agendas que já estavam postas.
17
O instrumento legal norteador do redesenho do Sistema Público de Emprego,Trabalho e Renda, derivado
dos resultados dos congressos nacionais é Resolução do CODEFAT nº. 466, de dezembro de 2005, que
institui, no âmbito do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, o Plano Plurianual Estadual e o
Convênio Único, visando à integração das funções e ações do Sistema no território. Os congressos nacionais
também estabeleceram uma comissão e uma agenda para tratar da reformulação da legislação federal sobre o
sistema público de emprego, incorporando resoluções desses congressos. Resolução nº. 466, dezembro de
2005, In:. http://www.mte.gov.br/Legislacao/Resolucoes/2005/default.asp, consultado em setembro de 2007.
12
CAPÍTULO 3
A ATIVIDADE DE INTERMEDIAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA
E SUA PERSPECTIVA ENQUANTO SERVIÇO PRIVADO
O objetivo da intermediação de mão-de-obra é aprimorar a função alocativa do
mercado de trabalho, permitindo alcançar de forma mais rápida e com melhor qualidade a
inserção dos novos ingressantes ou a reinserção dos desempregados, traduzindo-se
concretamente em redução de custos. Os serviços também podem ser desenhados com o
objetivo de gerar resultados distributivos, focalizando grupos que se encontram numa
situação de desvantagem no mercado de trabalho, por exemplo, pobres, mulheres, jovens
ou grupos étnicos, podendo obter resultados socialmente desejáveis.
Em termos de eficiência econômica, a intermediação de mão-de-obra busca corrigir
a assimetria de informações no mercado de trabalho. Esse mercado, assim como outros,
não dispõe de transparência perfeita de informações, ou seja, empresas e trabalhadores têm
custos para compatibilizar e adequar, respectivamente, requerimentos e atributos que
devem ser considerados no ato da contratação, criando rendas para serem barganhadas
entre o empregador e o trabalhador. Na medida em que os mercados de trabalho são
heterogêneos, demandando vasta gama de habilidades, especializações e atitudes
comportamentais, a assimetria de informação pode gerar desemprego conjuntural de maior
tempo de duração, acarretando custos indesejáveis tanto para trabalhadores quanto para as
firmas.
Um serviço de intermediação de mão-de-obra que busca melhor qualidade deve
procurar inserir o desempregado na vaga mais adequada aos seus atributos, implicando sua
maior produtividade e adaptação, aumentando-lhe a probabilidade de uma maior renda –
bem-estar – e de permanência no emprego. Menor tempo de colocação, por outro lado,
provoca menor perda de renda para o trabalhador; menores custos de recrutamento e
aumento de produtividade para a empresa; além do menor uso de outros serviços públicos
e de parcelas do seguro-desemprego, quando estiver sendo utilizado.
Outra imperfeição do mercado de trabalho está relacionada a desajustes entre a
oferta e a demanda de trabalho, tanto em termos quantitativos quanto qualitativos, podendo
provocar situações de desemprego estrutural. Nestes casos, o serviço de intermediação de
mão-de-obra por si só não é suficiente, devendo estar integrado a outros serviços como
capacitação e orientação profissional.
Esses serviços podem ter naturezas pública ou privada. O serviço público de
intermediação de mão-de-obra acumula funções alocativas e distributivas, pois propicia
atendimento universal, sem discriminar os grupos em desvantagem no mercado de
trabalho, os menos qualificados e os desempregados de longa duração, não atendidos pelo
setor privado devido à sua maior dificuldade de inserção, gerando menor receita líquida ou
até prejuízo para as firmas de colocação. Por outro lado, o serviço público de
intermediação de mão-de-obra não pode orientar-se apenas para essa clientela, sob a pena
de ser estigmatizado e não conseguir coletar vagas, ou ampliar o número de vagas, que
permitam melhor inserção ocupacional para os seus usuários.
Entretanto, um trabalhador pode recorrer a diversas estratégias na busca de um
trabalho e renda. Desde aquelas relacionadas com redes de solidariedade, consultando
familiares, amigos; as relacionadas a veículos de informação, como jornais, Internet;
13
considerando até a opção de iniciar um empreendimento próprio, ou um trabalho informal.
Recorrer a uma agência de emprego, pública e/ou privada, constitui uma de suas opções. 18
É bastante plausível que, havendo necessidade premente de obtenção de renda, o
trabalhador recorra a todas elas. E obviamente, suas experiências pregressas, as
experiências de conhecidos, e mesmo seus julgamentos irão determinar para qual ou quais
dará prioridade.
Da mesma forma, a empresa que abre uma vaga de trabalho pode recorrer a
diversas estratégias para preenchê-la. Dependendo de seu porte, pode manter uma estrutura
de recursos humanos, solicitar serviços de uma agência de emprego, ou por conta própria
realizar um processo de seleção. Essas opções serão certamente avaliadas levando-se em
consideração o custo, seja financeiro ou econômico no caso de tempo e esforço
despendido, e os resultados pretendidos, ou seja, a adequação do perfil selecionado às suas
necessidades.
Os serviços privados receberão breve tratamento, na seqüência, assim como as
hipóteses sobre as preferências de trabalhadores e empregadores entre agências privadas e
públicas. Os serviços públicos, por sua vez, objeto deste estudo, serão trabalhados mais
detalhadamente nos três últimos capítulos.
A OIT reformula suas convenções anteriores sobre agências privadas de emprego,
ao promulgar a Convenção 181, em 1997. Nesta, reconhece a importância que representa a
flexibilidade para o funcionamento dos mercados de trabalho e o papel que as agências
privadas de emprego podem desempenhar para o bom funcionamento do mercado de
trabalho. A Convenção objetiva estabelecer normativos para o funcionamento dessas
agências, assim como para a proteção dos trabalhadores que utilizem os seus serviços.
Dessa forma, a OIT define o que se entende por agências privadas de emprego:
...designa toda pessoa física ou jurídica, independente das autoridades públicas, que presta
um ou mais dos seguintes serviços relacionados a mercado de trabalho: a) serviços
destinados a casar ofertas e demandas de emprego, sem que a agência privada de emprego
passe a ser parte das relações de trabalho que possam advir deste serviço; b) serviços
relacionados a empregar trabalhadores com fins de colocá-los à disposição de terceiros,
pessoas física ou jurídica, que determinem suas tarefas e supervisionem sua execução; c)
outros serviços relacionados à busca de emprego, determinados pela autoridade
competente, consulta prévia com as organizações mais representativas de empregadores e
trabalhadores, como prestação de informações, que não sejam destinados a casar uma
19
oferta e demanda específica de emprego.
Fica claro a partir deste entendimento, que a OIT dá tratamento às novas formas de
relação de trabalho que ganham importância, na década de 1990, em conformidade com os
cânones da redução de custo e, não raro, precarização, como a informalidade, empregos
temporários, estágios desvirtuados, cooperativas espúrias, além de relações que se
ampliaram, como a terceirização. Outros aspectos dessa convenção merecem destaque,
18
Um exemplo que ilustra esse ponto, a Pesquisa Cebrap/Fundação Seade, Survey Mobilidade ocupacional,
aplicada à Região Metropolitana de São Paulo, entre abril e dezembro de 2001, dá conta que os principais
mecanismos utilizados para procura de emprego são mecanismos privados: consulta a amigos, família e
conhecidos, contato direto com empresas dentre os principais, sendo que recorrer a agências privadas não
estaria entre as principais estratégias, e recorrer a agências públicas não teve relevância estatística. Foram
resultados dessa pesquisa, de múltipla escolha: família, amigos e conhecidos: 79,5%. – e é o mais efetivo;
contato direto com empresas: 66% - o segundo mais efetivo; agências privadas de empregos: 39,8%; anúncio
em jornais: 28,8%; Internet: 5,0%; começar negócio próprio 3,6% - GUIMARÃES, Nadya Araújo. O Sistema
de intermediação de empregos: um outro olhar sobre o mercado de trabalho em São Paulo. São Paulo:
CEBRAP/F.SEADE, 2004 (mimeo).
19
ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO, Convenção 181, de 1997, In:
http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp2.htm, consultado em setembro de 2007.
14
como a prerrogativa das organizações mais representativas dos empregadores e
trabalhadores de proibir, em determinadas circunstâncias, a atuação das agências privadas
de emprego com relação a certas categorias de trabalhadores ou certos ramos de atividade.
Também o relacionado à existência de uma legislação nacional que regulamente e regule
as atividades dessas agências, assim como um sistema de licenças e fiscalização.
Entretanto, talvez aspecto mais relevante seja o estabelecimento de que as agências
privadas de emprego não deverão cobrar dos trabalhadores nenhum tipo de honorário ou
tarifa, nem diretamente, nem indiretamente. Ainda que preveja exceções, desde que
devidamente referendadas pelas organizações mais representativas de trabalhadores e
empregadores, e restritas a algumas categorias de trabalhadores, assim como a alguns dos
serviços prestados. Por fim, a Convenção estabelece que os países signatários deverão
promover condições de cooperação entre o serviço público de emprego e as agências
privadas de emprego. Essa convenção ainda não foi ratificada pelo Brasil, sendo que
alguns de seus aspectos certamente merecerão um amplo debate envolvendo as partes
interessadas.
O Brasil não mantém uma legislação específica que regule o funcionamento das
agências privadas de emprego. Embora desde o decreto de 1975 que cria o SINE esteja
estabelecido que estes entes privados integrem um sistema nacional de emprego, somente
nos últimos anos procedeu-se alguma integração, envolvendo agências de emprego sem
fins lucrativos, vinculadas a centrais sindicais de trabalhadores, que estabeleciam
convênios com o Ministério do Trabalho e Emprego e desenvolviam suas atividades
amparadas com recursos do FAT. Porém, desde 2006 até mesmo esta forma de integração
está em suspenso, por razões relacionadas à auditoria.20
Para além das experiências de agências de emprego sem fins lucrativos, ainda
mantidas pelas centrais sindicais, o restante do mercado privado é constituído por agências
com fins lucrativos. Apesar de ser possível identificá-las em levantamentos de informações
pela Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE21, raros são os estudos e
pesquisas que tratem de suas linhas de atuação, abrangência ou resultados. Até porque
provavelmente essas agências devam combinar distintas linhas de atuação, condizentes a
uma estratégia de ampliar mercado, e manter um portfólio de serviços que inclua desde
orientação vocacional e profissional, a atividade de intermediação, até figuras jurídicas que
atendam interesse de empresas que queiram contratar serviço terceirizado, em forma de
cooperativas de trabalho, por exemplo.
Nos últimos anos, o segmento de agências privadas no Brasil vem crescendo
bastante, no bojo do processo de flexibilização e precarização das relações de trabalho
brasileiro, associado não apenas a um crescimento econômico insuficiente, mas também
por conta de uma estratégia crescente das empresas voltada à redução de custos
trabalhistas, recorrendo à mão-de-obra terceirizada. 22 E ainda que também seja razoável
20
A Resolução do CODEFAT no. 466, de dezembro de 2005, estabelece que os convênios para as ações
continuadas do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda só possam ser vigorados com entes públicos,
porém não impede que entes privados sem fins lucrativos sejam contratados para executá-las.
21
Na CNAE as agências privadas de emprego estão agrupadas em serviços de agenciamento, locação e
intermediação de mão-de-obra.
22
Não estão disponíveis estudos ou informações sistematizadas que dêem conta do quantitativo de agências
de emprego privadas em operação no Brasil, nem de seus portes ou formas de atuação. Entretanto, uma
dimensão bastante superficial desse mercado pode ser obtida através de consulta ao Telelistas (grupo que
detém a editora das principais listas telefônicas do Brasil), cujo cadastro apresentava 1.673 agências de
emprego privadas, 1.653 agências de mão-de-obra temporárias, além de 108 agências de empregados
domésticos. In: www.telelistas.net, consultado em setembro de 2007.
15
que as redes sociais e de solidariedade, assim como fatores históricos e culturais,
continuam tendo um peso expressivo na determinação das estratégias dos trabalhadores em
obter trabalho, a própria dificuldade cada vez maior destes em atingirem seus objetivos
acaba obrigando-os a ampliar suas opções e recorrer a agências de emprego privadas,
submetendo-se a tarifas e condições muitas vezes extorsivas. Essas agências privadas, em
muitos casos, é o que relatos indicam, obtêm suas receitas exclusivamente tarifando os
trabalhadores, oferecendo um serviço gratuito para as empresas empregadoras, posto que
vagas de trabalho são muito mais escassas que pretendentes, e precisam ser atraídas para os
bancos de dados de intermediação.
A questão que merece ser colocada é por que o trabalhador se submete a pagar
tarifas altas em uma agência privada de emprego, se pode dispor de um serviço público de
emprego. A primeira hipótese a ser testada estaria associada à suposta eficiência maior das
agências privadas, que compensariam seu custo, até porque é de se supor que o trabalhador
recorra às duas opções concomitantemente. A opção privada também se justificaria
amparada na crença que o trabalhador teria de que haveria maior compromisso da agência
privada em lhe encontrar uma vaga, posto que esta teria interesse econômico na
intermediação.
Tampouco há conhecimento sobre a suposta preferência das empresas em
disponibilizar suas vagas nas agências privadas. As poucas pesquisas de campo realizadas
sobre o perfil dos trabalhadores que são colocados por agências privadas dão conta que
esses não diferem muito daqueles que compõem os bancos de oferta de mão-de-obra das
agências públicas, ou seja, possuem também baixa qualificação e formação. O que não
justificaria a preferência pela agência privada pela melhor qualidade dos selecionados.
Restaria considerar até que ponto pesa, na decisão de a empresa recorrer a uma
agência pública de emprego, temores relacionados ao papel fiscalizador do poder público.
Ao se associar a um banco de informações gerido pelo Ministério do Trabalho e Emprego,
ela supostamente recearia estar mais sujeita às fiscalizações trabalhistas.
De qualquer forma, fica patente a necessidade de se suprir lacunas quanto à falta de
estudos sobre o funcionamento do mercado privado de agências de emprego, e sua relação
com os serviços públicos de emprego, assim como avançar na discussão e definição de
uma legislação para regular o funcionamento daquelas agências. A seguir, serão
apresentados alguns dos principais aspectos metodológicos para definir o desenho e a
gestão de uma política pública de intermediação de mão-de-obra.
16
CAPÍTULO 4
ASPECTOS METODOLÓGICOS PARA DEFINIR O DESENHO E A GESTÃO DE
UMA POLÍTICA PÚBLICA DE INTERMEDIAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA
Tomando a definição de Enrique Saravia de política pública como um fluxo de
decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios
destinados a modificar essa realidade,23 destacam-se três aspectos: a noção de fluxo ou
processo; em que atores tomam decisões; com um objetivo definido. Sobre a perspectiva
de fluxo ou processo, a corrente racional-compreensiva trata a política pública como um
conjunto de estágios ordenados de identificação do problema, levantamento de alternativas,
e escolha de um curso de ação. No extremo oposto, o modelo garbage can, de Cohen,
March e Olsen, pressupõe a coexistência de problemas, soluções e atores, que a partir de
uma janela de oportunidade podem se juntar e compor uma política.24
Como exercício de compreensão, e a despeito das limitações do modelo racional,
Saravia sugere que é possível verificar várias etapas em um processo de política pública. A
primeira é a agenda, em que, por pressões de atores interessados ou por fatores
conjunturais, determinado problema se torna foco de preocupação do governo, e entra na
lista de prioridades. Na etapa de elaboração, são levantadas as soluções possíveis para o
problema em questão, enquanto que na formulação se elege a alternativa a seguir. Na
implementação - fase prévia à execução em si - ocorrem as atividades de planejamento,
orçamento, definição de instrumentos de acompanhamento, e detalhamento dos
mecanismos de apoio à execução. Concluída a etapa de implementação, vem a execução
propriamente dita da política pública, que, acompanhada da fase de monitoramento e da
avaliação, se constitui dos instrumentos para a constante reformulação e revisão da
implementação, num enfoque sistêmico.
Quanto aos atores envolvidos na política pública, para além daqueles com
influência mais evidente sobre seus rumos pelo poder de tomada de decisão, conforme a
noção de stakeholder, existirão tantos atores pressionando a política pública quantos forem
os interesses que ela perpassa. Esses interesses podem se relacionar aos objetivos finais da
política, mas também à ocupação de espaços de poder - notadamente nas etapas de agenda,
elaboração, formulação e implementação -, de influência sobre a execução em proveito
próprio, e justificação da permanência de estruturas. Os burocratas são vistos como atores
decisivos para o sucesso de uma política, pela discricionariedade com que podem atuar,
dado seu controle sobre a informação, sua rede de contatos informais e sua posição em
relação à estrutura de desenho e implementação da política.
O terceiro elemento-chave para o entendimento de uma política pública são os seus
objetivos. Independentemente do número de atores exercendo a sua influência, uma
política pública somente se justifica, em um contexto democrático, com o fim de agir sobre
uma realidade social. Na construção da política de intermediação de mão-de-obra, tendo
em conta a constituição de um serviço de emprego com o objetivo primordial de alcançar
de forma mais rápida e com melhor qualidade a inserção dos novos ingressantes ou a
reinserção dos desempregados no mercado de trabalho, podem-se identificar diversos
23
SARAVIA, Enrique, Introdução à teoria da política pública. In SARAVIA, Enrique e FERRAREZI,
Elisabete (orgs.), Políticas Públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006, Vol. 1, p. 28.
24
COHEN, Michael D.; MARCH, James G. e OLSON, John. A garbage can model of organizational choice,
Administrative Science Quarterly, 1972.
17
stakeholders. Os trabalhadores, pelo seu interesse em obter uma colocação no mercado de
trabalho, ou melhorar o perfil de sua participação, no menor tempo e com o menor custo. O
empregador, por desejar reduzir seus custos de recrutamento e aumentar a produtividade da
empresa. Os governos, pelo menor dispêndio com o uso de outros serviços públicos e de
parcelas do seguro-desemprego, quando estiver sendo utilizado, além do efeito
economicamente virtuoso da ocupação e dos ganhos de produtividade, afora a utilização da
política pública com fins político-partidários. Os organismos internacionais,
particularmente a OIT, pelo interesse na promoção da eqüidade e do trabalho decente e
produtivo, e por seu poder de pressão na definição da agenda de políticas públicas de
mercado de trabalho, no levantamento e escolha de alternativas. A comunidade técnicocientífica, dada sua capacidade de contribuir com a solidez da política pública, da etapa de
identificação do problema à de avaliação. As agências privadas de emprego, pela
competição que o serviço público de intermediação de mão-de-obra pode representar.
O desenho institucional vigente reserva a alguns desses atores canais de
participação e poder de intervenção em diferentes momentos do processo da política
pública de intermediação de mão-de-obra. No caso brasileiro, a instância decisória mais
importante da política de intermediação de mão-de-obra é o CODEFAT. Por serem as
ações do SINE financiadas com recursos do FAT, e devido à prerrogativa atribuída em Lei,
o CODEFAT se constitui na instância institucional que estabelece as normas e diretrizes
para a atuação no âmbito do Programa do Seguro-Desemprego, cuja finalidade de auxiliar
os trabalhadores na busca ou preservação do emprego, promovendo, para tanto, ações
integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional 25 justifica a inserção da
intermediação de mão-de-obra no Programa.
O Conselho compõe-se de representantes de trabalhadores, empregadores e
governo. Os trabalhadores estão representados pelas centrais sindicais26, os empregadores
pelas centrais patronais27; e o governo federal pelo Ministério do Trabalho e Emprego e
outros órgãos diretamente interessados na gestão do FAT. 28 Ademais, participa com
direito a voz, mas não voto, representante do FONSET, cuja participação se justifica tendo
em vista serem as secretarias estaduais de trabalho as principais parceiras do Ministério do
Trabalho e Emprego no desenvolvimento das ações do Sistema Público de Emprego,
Trabalho e Renda.
Do ponto de vista de elaboração e formulação, cabe ao CODEFAT disciplinar o
entendimento sobre o que pode ser abarcado na definição da Lei como orientação e
recolocação profissional, por exemplo. Nesse sentido, o Conselho pode alargar o
entendimento dessa expressão para abranger, além do tradicional serviço de intermediação
de mão-de-obra para o emprego assalariado, também a prestação de orientação e auxílio à
estruturação de serviços autônomos ou em regime de economia solidária. Nessa medida, o
Conselho abre e dispõe de um leque de programas alternativos que podem ser levados em
conta e eleitos para a solução do problema. Note-se que, em ambas as fases, é comum o
25
Lei 7.998/1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o abono salarial, institui o FAT, e dá
outras providências. In:. http://www.mte.gov.br/legislacao/leis/1990/default.asp, consultado em setembro de
2007.
26
Central Única dos Trabalhadores, Confederação Geral dos Trabalhadores, Força Sindical e Social
Democracia Sindical.
27
Confederação Nacional da Agricultura, Confederação Nacional do Comércio, Confederação Nacional da
Indústria e Confederação Nacional das Instituições Financeiras.
28
Além do Ministério do Trabalho e Emprego, representam o governo no CODEFAT o BNDES, devido à
veiculação dos 40% constitucionais, e os Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e da
Previdência Social.
18
Ministério do Trabalho e Emprego se responsabilizar por sugerir alternativas e mesmo
formular cursos de ação, porém qualquer Conselheiro pode propor temas de pauta, e a
eleição é de responsabilidade do colegiado.
Quanto à implementação da política, o CODEFAT participa da definição do
orçamento, estabelece critérios de distribuição de recursos entre as conveniadas, emite
diretrizes gerais de intervenção do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda e
aprova determinados instrumentos de acompanhamento, controle e avaliação dos
programas a serem implementados ou em andamento.
Apesar da considerável autonomia do CODEFAT em definir os rumos da política
de intermediação de mão-de-obra, vale ressaltar dois fatores sobre os quais o Conselho tem
pouca ou nenhuma governabilidade restringindo a capacidade de traduzir suas pretensões
em resultados: o orçamento e a estrutura de pessoal. No caso do orçamento, a Lei
7.998/1990 outorga ao CODEFAT à competência de elaborar a proposta orçamentária do
Fundo de Amparo ao Trabalhador, porém o orçamento do FAT está sujeito aos limites
estabelecidos pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão e pelo Ministério da Fazenda.29
A estrutura de pessoal, por sua vez, limita a autonomia do Conselho em realizar
determinada diretriz, na medida em que depende da existência de quadros administrativos
suficientes no governo federal, e a sua execução está sujeita à estrutura de pessoal dos
estados e municípios conveniados. Nos níveis subnacionais, por outro lado, a manutenção
de pessoal qualificado para as funções é prejudicada tanto pela instabilidade introduzida
pelas mudanças de governo e distintas prioridades quanto, muitas vezes, pela
incompatibilidade de interesses e/ou disputas partidárias entre o governo federal e os
governos estaduais.
As comissões estaduais e municipais de emprego constituem, também, espaços de
participação tripartite e paritária de trabalhadores, empregadores e governos. O CODEFAT
estabelece, por meio de resoluções, a partir de 1994, critérios para o reconhecimento das
comissões de emprego distrital, estaduais, e municipais, que representam a
consubstanciação da participação da sociedade organizada na administração do Sistema
Público de Emprego, Trabalho e Renda.
As comissões de emprego têm importante papel na etapa de implementação da
política de intermediação de mão-de-obra. Esses colegiados têm a atribuição de aprovar os
planos de trabalho anuais dos estados e municípios conveniados para executar as ações do
Sistema, e as comissões estaduais consolidam e aprovam, ademais, os Planos Plurianuais
Estaduais que contêm diretrizes de atuação no território, complementares às estabelecidas
pelo Ministério do Trabalho e Emprego e pelo CODEFAT. Assim, as comissões podem
definir a distribuição dos recursos financeiros entre rubricas, estabelecer prioridades de
atuação – para determinados públicos ou regiões geográficas, por exemplo –, exigir
detalhamento de instrumentos de acompanhamento e avaliação, e demandar previsão de
mecanismos de consulta e participação ao longo da execução. Sob a ótica do
monitoramento e do controle social, as comissões dispõem da prerrogativa de acompanhar
a execução e cobrar explicações às secretarias de trabalho que executam a política.
29
Para o Orçamento de 2008, por exemplo, o CODEFAT aprovou proposta de R$ 273.750.000 para a ação
Orientação Profissional e Intermediação de Mão-de-Obra; mas o Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2008
enviado ao Congresso pelo Executivo, depois de sua consolidação na SOF, propõe R$ 107.395.734 – apenas
39% do valor aprovado pelo CODEFAT para a ação.
19
A despeito da dificuldade de iniciar uma prática de gestão tripartite, estudo sobre a
atuação das comissões de emprego estaduais de todas as unidades da federação revelou,
dentre outros resultados, que a quase a totalidade das comissões não encontrou
dificuldades em se constituir de acordo com as normas legais vigentes, a maioria dos
membros participantes acredita na importância do papel das comissões e no emprego do
princípio de subsidiariedade na definição das prioridades dos programas e formas de
atuação, embora se ressintam da demora nos repasses de recurso, escassez de funcionários
qualificados, da desarticulação com o CODEFAT e da desarticulação do próprio Sistema,
especialmente nas mudanças de administração seja federal ou estadual.30
Além do CODEFAT e das comissões de emprego estaduais e municipais, há mais
um foro tripartite e paritário previsto em lei que se relaciona à política de intermediação de
mão-de-obra: conselhos de gestão participativa nos Centros Públicos Integrados de
Emprego, Trabalho e Renda.31 A previsão é de modelo de gestão participativa: conselhos
nos Centros Públicos Integrados de Emprego, Trabalho e Renda, tripartites e paritários,
de abrangência municipal, intermunicipal ou regional nos estados. Nos grandes
municípios poderão ser criados sub-conselhos; entretanto estes conselhos não foram
instalados, até a presente data.
A participação da comunidade técnico-científica, por sua vez, encontra canais
formalmente constituídos nas etapas de implementação e avaliação da política de
intermediação de mão-de-obra. Na primeira fase, o Termo de Referência de Projetos
Especiais, aprovado recentemente pela Resolução n.º 557, de setembro de 200732,
possibilita a parceria de trabalhos conjuntos com universidades e instâncias privadas e
públicas de pesquisa. Os projetos especiais visam, no âmbito dos programas de geração de
trabalho e renda, conceber e experimentar formas alternativas de inserção do trabalhador
na produção e/ou no mercado de trabalho, assim como desenvolver metodologias voltadas
para a intermediação do trabalho. Essas atividades podem ser formalizadas mediante
convênios específicos também com entidades privadas sem fins lucrativos. Na etapa de
avaliação, por outro lado, existe a possibilidade de conveniamento ou contratação com
recursos reservados à ação de Gestão e Administração do Programa constante do Plano
Plurianual – PPA.
Independentemente dos canais institucionalizados recentemente, deve-se destacar a
capacidade e responsabilidade que a comunidade técnico-científica tem em assessorar os
tomadores de decisão em todas as etapas da política pública, a partir da condução de
estudos e do fomento ao debate sobre a intermediação de mão-de-obra. Os organismos
multilaterais exercem iguais ou até maiores pressões, pois financiam estudos e fomentam o
debate político, além de influenciarem a formação de opinião e a agenda de políticas
públicas.
Inegavelmente, os governos têm preponderante papel reservado no desenho
institucional da política de intermediação de mão-de-obra. Na instância federal, destaca-se
30
CACCIAMALI, Maria Cristina, JOSÉ-SILVA, Maria de Fátima, SEVERINO, Adelmo Irineu, Avaliação
da atuação das Comissões Estaduais de Emprego, Brasília: MTE, 2000.
31
A demanda por essas instâncias surgiu nos Congressos do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda
de 2004 e 2005, e constituem um dos itens de detalhamento do Plano Plurianual Estadual, conforme
orientações de elaboração constantes no Termo de Referência aprovado pelo CODEFAT em 13 de fevereiro
de 2006. Termo de Referência para elaboração do Plano Plurianual do Sistema Público de Emprego,
Trabalho e Renda. In:. http://www.mte.gov.br/codefat/termos_referencia.asp, consultado em setembro de
2007.
32
Resolução no. 577, setembro de 2007. In:. http://www.mte.gov.br/Legislacao/Resolucoes/2007/default.asp,
consultado em setembro de 2007.
20
o papel do Ministério do Trabalho e Emprego. No CODEFAT, a legislação lhe garante
ocupar a presidência do Conselho sempre que a rotação for da bancada de governo, e a
vice-presidência sempre que a presidência for de trabalhadores ou empregadores, além de
o Departamento de Emprego e Salário exercer a função de Secretaria Executiva do
Conselho, o que lhe confere amplo canal propositivo. Ademais, o Ministério do Trabalho e
Emprego exerce papel normativo complementar em relação às resoluções do CODEFAT,
ou seja, o Conselho determina diretrizes gerais de atuação, e o Ministério, por meio da
Secretaria de Políticas Públicas de Emprego, estabelece os parâmetros detalhados.
Os governos do Distrito Federal, estaduais, e municipais são integralmente
responsáveis pela execução da política pública de intermediação de mão-de-obra. A
exemplo do Ministério do Trabalho e Emprego em relação ao CODEFAT, as secretarias de
trabalho têm assento e exercem a função de Secretaria Executiva na respectiva comissão de
emprego, o que representa intervenção direta nas etapa de implementação e reorientação da
política.
Note-se que o modelo institucional existente não reserva canais de representação
que incluam o desempregado, principal público a quem se destina a política de
intermediação de mão-de-obra, nem trabalhadores do mercado de trabalho informal, visto
que os sindicatos representam pessoas empregadas em postos formais de trabalho.
Pertinente também é a ausência de canais formalmente instituídos que incluam a sociedade
civil, o que ajuda a explicar sua quase inexistente ação organizada e legitimizada em
relação à política de intermediação de mão-de-obra.
Não é objetivo de este documento realizar uma análise mais aprofundada sobre os
avanços e limitações do arranjo institucional vigente. Até porque uma avaliação mais
cuidadosa deveria levar em consideração o cotejamento com outras experiências de
políticas públicas que também estabelecem colegiados e outros mecanismos de
participação social voltados para participar e avaliar desde a sua concepção, execução e
resultados alcançados. Mas deve ser ressaltado que a participação dos diversos
stakeholders na construção do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda em geral, e
especificamente quanto à política de intermediação de mão-de-obra, vem se revestindo de
importância, embora nem todos os mecanismos institucionais previstos em Lei e
resoluções estejam consolidados.
O desenho institucional vigente opera materializando uma série de princípios que,
associados à construção e à execução de uma política para os serviços de emprego,
trabalho e renda, norteiam a política de intermediação de mão-de-obra. Os princípios
norteadores devem ser considerados fundamentais, amparando o próprio propósito da
existência do Sistema Público de Emprego e Trabalho e Renda e de uma política de
intermediação de mão-de-obra. Essas proposições foram recentemente sistematizadas,
constando inclusive da reformulação do marco legal. A seguir, são apresentados os mais
relevantes.
O princípio da inserção considera que o principal foco das políticas públicas de
emprego, trabalho e renda é a inserção dos trabalhadores no mercado de trabalho; o
princípio da eficiência e eficácia garante o estímulo a procedimentos éticos de melhor
aplicação dos recursos disponíveis, segundo especificidades regionais e locais, que se
reflitam no cumprimento de metas estabelecidas; o princípio da efetividade social centra-se
na busca de melhores condições e maior eqüidade de inclusão dos trabalhadores nas
dinâmicas do desenvolvimento local; o princípio da qualidade de atendimento estabelece
que o atendimento integrado deverá proporcionar aos beneficiários das ações serviços de
qualidade; e o princípio da viabilidade de controle garante a adoção de mecanismos de
21
aferição de resultados do desempenho e de gestão, que sejam mensuráveis e viáveis do
ponto de vista operacional e de controle.
O princípio de integração das ações e serviços de emprego, trabalho e renda sempre
esteve dentre os primordialmente pretendidos. A justificativa de sua aplicação prende-se
tanto à racionalização do gasto público quanto à busca de resultados mais efetivos no
atendimento ao trabalhador. O principio está expresso desde a Convenção 88 da OIT,
sendo que a Lei no. 7.998/90 que cria o Programa Seguro-Desemprego reconhece a sua
importância. No Brasil, embora haja consenso sobre a adoção do princípio, divergências
residem quanto a que ações e serviços devem ser integrados, assim como à forma que
assumiria essa integração.
No caso brasileiro, em princípio, a integração dos serviços oferecidos pelo Sistema
Público de Emprego, Trabalho e Renda compreende os procedimentos da concessão do
benefício do seguro-desemprego, serviços de orientação profissional, intermediação de
mão-de-obra, capacitação, e/ou acesso aos meios necessários para se estabelecer por conta
própria, em uma micro-empresa ou formas da economia solidária (assistência técnica,
capacitação e crédito). A ampliação recente do escopo do Sistema, abarcando as ações
orientadas à geração de emprego e renda, como concessão de crédito, traduz a dificuldade
de se integrar efetivamente as ações, posto que não só o Ministério do Trabalho e Emprego
é responsável pelos fundings de crédito. Analogamente, muitos outros órgãos
governamentais e para-fiscais disponibilizam programas de capacitação profissional,
implicando na necessidade de um arranjo institucional mais amplo para garantir a
integração dessas ações. Dessa forma, ainda que esforços tenham sido feitos nos últimos
anos, ainda é limitado o leque de ações e serviços que se busca integrar com a
intermediação de mão-de-obra.
A execução descentralizada da intermediação de mão-de-obra é um princípio
também presente desde o decreto que instituiu o SINE. Embora a coordenação da política
seja competência da esfera federal, através do CODEFAT e do Ministério do Trabalho e
Emprego. Justifica-se pelo pressuposto que esferas de governo mais próximas da realidade
e problemas locais fariam uma gestão mais eficiente dos recursos. Inicialmente a execução
era de responsabilidade exclusiva das esferas públicas estaduais, que retinham a
responsabilidade pela definição dos municípios e localidades que comportariam um posto
do SINE, embora já estivesse previsto no decreto de 1975 que se tratava de um sistema
público-privado. A execução privada da política pública de intermediação de mão-de-obra
só se efetivará nos anos de 1990 com o estabelecimento de convênios diretamente com
centrais sindicais.
No período mais recente, essas últimas operações foram abandonadas devido a um
conjunto de restrições impostas pelos órgãos de controle, e as iniciativas concentraram-se
em ampliar os convênios diretamente com os governos municipais. Embora condizente
com o princípio de descentralização, a possibilidade de se firmar convênios diretamente
com municípios esbarra em problemas. O primeiro se reporta à escolha e definição de
critérios que deveriam ser observados para eleger os municípios a serem beneficiados. O
segundo problema diz respeito à capacidade da estrutura administrativa do Ministério do
Trabalho e Emprego em gerenciar uma quantidade de convênios muito maior. O terceiro se
refere às possíveis diferenças entre as prioridades estaduais e municipais, acirrando
conflitos políticos. Da mesma forma, o revés recente da experiência de execução das
centrais sindicais cria espaço para o debate sobre qual o papel de entidades privadas na
execução da política pública de intermediação de mão-de-obra.
22
Associado ao princípio de execução descentralizada está o de estruturação e
capilaridade da rede de atendimento do serviço de intermediação de mão-de-obra, a fim de
se evitar superposição de estruturas. Essa preocupação torna-se mais pertinente quando
outros atores como centrais sindicais e municípios passam a executar o serviço, mantendo
postos de atendimento ao trabalhador. Justifica-se, pois não apenas critérios técnicos
motivam a decisão de esferas estaduais e municipais ou de entes privados, sobre a
localização de um posto de atendimento. Além disso, o princípio associa-se também à
preocupação de se estabelecer um plano unificado de comunicação, que objetive, entre
outros, estabelecer a identidade visual dos postos de atendimento e dos serviços prestados,
massificar a comunicação da existência dos serviços, assim como apresentar à sociedade os
resultados das ações públicas. Essa necessidade está amparada na avaliação de que muitos
trabalhadores desempregados e empresas ainda desconhecem a existência desse serviço
público, e que a fragmentação de nomes fantasias e padrões de comunicação, atrelados a
naturais motivações políticas locais, prejudica sua maior divulgação.
O princípio de estabelecimento de grupos prioritários e especiais para que sejam
contemplados pela política de intermediação de mão-de-obra vem sendo revisto. No início
da experiência do SINE ficava claro o propósito de associar o serviço de intermediação de
mão-de-obra a grandes projetos de desenvolvimento econômico do governo federal.
Atualmente, as diretrizes para a eleição de grupos prioritários são de cunho social,
assumindo-se que a ação está principalmente destinada à população em situação de
desvantagem no mercado de trabalho.33
A atribuição desta prioridade deve-se a motivos microeconômicos de eficiência e
de comportamento. Em primeiro lugar, o fato de um conjunto da população ter
dificuldades de acesso ao mercado de trabalho ou ser discriminado frente às suas
potencialidades reduz a eficiência alocativa desse mercado, restringindo as possibilidades
de crescimento econômico, redução da pobreza e da desigualdade de renda. Por outro lado,
determinados comportamentos inibem a prestação de serviços do setor privado para esses
grupos da população. Por exemplo, a colocação em postos de menor qualificação
proporciona baixo retorno, devido ao alto custo de orientação profissional com relação à
receita recebida pelos serviços; dificuldades financeiras que o grupo encontra para honrar
os serviços recebidos; e obstáculos de acesso a informação que inibem a busca de serviços
tanto no setor público quanto privado, mas com maior dificuldade frente ao primeiro.
Entretanto, deve-se ressaltar a necessidade do serviço público de emprego atender
diferentes tipos de indivíduos, de perfis produtivos variados, tendo em vista que o
atendimento orientado principalmente para pessoas que apresentem características que
possam levá-los a uma situação de desvantagem no mercado de trabalho poderia
estigmatizar o serviço público de emprego, trabalho e renda, afastando ofertantes de vagas
de trabalho de melhor qualidade e/ou des-instrumentalizando a função social do Sistema,
reduzindo-o a desempenhar um rol assistencialista.
33
Atualmente, o marco legal que define a atuação do Sistema Público de Trabalho Emprego e Renda, e a
política de intermediação de mão-de-obra estabelece o princípio de adoção de mecanismos de acesso
preferencial ou ações específicas para segmentos em situações de vulnerabilidade em relação ao trabalho,
contemplando: a) trabalhadores sem ocupação cadastrados na intermediação de mão-de-obra e/ou
beneficiários das demais políticas públicas de trabalho e renda, particularmente ações de primeiro emprego e
seguro-desemprego; e b) pessoas que trabalham em condição autônoma, por conta própria, cooperativada,
associativa ou autogestionária, ou outras formas de economia solidária. Sendo que para cada um desses
públicos, deverão ser priorizados os seguintes recortes: a) trabalhadores domésticos; b) jovens de 16 a 24
anos com escolaridade até o ensino médio; c) mulheres com escolaridade até o ensino médio; e d)
trabalhadores maiores de 40 anos com escolaridade até o ensino fundamental incompleto.
23
O tripartismo também se apresenta como um princípio presente desde a Convenção
88 da OIT, e vem sendo fortalecido com mudanças recentes no desenho institucional e de
gestão da política pública de emprego, trabalho e renda que valorizam, principalmente, as
instâncias estaduais e municipais das comissões de emprego. Esse arranjo institucional está
associado ao princípio de gestão participativa, de construção democrática e paritária. O
CODEFAT sendo tripartite garante a efetiva aplicação deste princípio na construção da
política de intermediação de mão-de-obra, a despeito das limitações tratadas anteriormente.
Relacionado ao tripartismo deve-se considerar o princípio de se prever e manter
mecanismos de resolução de conflitos, na instauração de planejamento, integração de
ações, dentre outros. A justificativa para introduzir esses mecanismos de resolução é que
num modelo de gestão e planejamento democráticos residem conflitos de interesses, e se
não houver regras expressas de como se dará o processo decisório nesses casos, a
credibilidade do processo estará seriamente prejudicada.
Por fim, o princípio da continuidade, associado à necessidade de garantir operação
contínua e permanente de todas as ações do Sistema, evitando a desvinculação entre a
transferência de recursos e a execução; e o princípio da sustentabilidade financeira, ou seja,
a necessidade de garantir fontes de recursos adequadas à viabilização das ações do sistema.
A seguir, no próximo capítulo, serão abordados aspectos relacionados ao
planejamento, execução e gestão do serviço público de intermediação de mão-de-obra.
24
CAPÍTULO 5
OPERACIONALIZANDO AS ATIVIDADES
DE PLANEJAMENTO, EXECUÇÃO E GESTÃO
O planejamento dos serviços públicos de intermediação de mão-de-obra atualmente
é levado a efeito a partir da elaboração de Planos Plurianuais Estaduais – PPE e dos planos
de trabalho desenvolvidos em âmbito estadual e municipal, submetidos à aprovação técnica
do Ministério do Trabalho e Emprego. Esses planos têm como principais objetivos:
estabelecer diretrizes de planejamento, monitoramento, avaliação, controle e divulgação
das ações integradas; vincular a execução da intermediação de mão-de-obra a um
diagnóstico sobre a realidade/contexto das localidades em que as ações são realizadas;
definir as ações prioritárias; estabelecer metodologias de execução e controle; além de
definir metas de execução e previsão de gastos.
O melhor aproveitamento das atividades de planejamento, entretanto, será
produzido com a garantia de mecanismos de revisão, preferencialmente referenciados a
instrumentos de monitoramento e avaliação previamente definidos. O estabelecimento de
um modelo de plano que leve em conta todas as dimensões mencionadas acima poderá
subsidiar o Ministério do Trabalho e Emprego e o CODEFAT, subseqüentemente, a
planejar melhor a política de intermediação de mão-de-obra, assim como difundir boas
práticas relacionadas aos aperfeiçoamentos alcançados pelas metodologias de execução.
O princípio tripartite encontra-se contemplado na elaboração desses planos, posto
que devem ser referendados pelas respectivas comissões de trabalho estadual e/ou
municipal. As resoluções que os definem também prevêem maior participação social na
gestão do serviço público de intermediação mão-de-obra, que passa a ter o caráter
participativo.
A partir de 2006, o planejamento da ação passa a ser plurianual, em consonância
com as recentes ferramentas de planejamento do governo federal, expressas no PPA.
Ademais, a assinatura de convênios passa a ser condicionada à prévia aprovação do PPE,
que busca integrar, em um único instrumento, diretrizes gerais para a atuação no território,
complementares às emanadas pelo CODEFAT e pelo MTE, independentemente do número
de convênios que posteriormente venham a ser firmados. O PPE deve ser elaborado a partir
das contribuições da secretaria estadual e das secretarias municipais de trabalho
interessadas e elegíveis a firmar convênio. Nesse novo contexto, um aspecto a ser
destacado é a necessidade de o PPE estabelecer uma adequada estruturação e capilaridade
da rede de atendimento, assim como a distribuição espacial dos postos de atendimento nas
localidades. Preferencialmente, estudos devem apontar áreas ou regiões onde a presença de
um destes postos poderia ser mais efetiva, e mesmo sugerir remanejamento de estruturas já
existentes, mas que não são tão eficientes, além de ajudarem a definir o porte de
atendimento dos postos considerados. Com relação à coordenação federal, um diagnóstico
dessa natureza pode auxiliar o desenvolvimento de critérios para a aprovação de abertura
de novos postos, ou mesmo fechamento. Também pode orientar a busca de cooperações
institucionais voltadas à melhor execução da ação e à integração das políticas de emprego,
trabalho e renda.
Essas alterações recentes visam a reforçar a importância do planejamento para a
execução do serviço público de emprego, trabalho e renda, valorizando os planos, para que
25
se constituam em instrumentos para além da mera definição de metas, compondo a peça
jurídica do convênio. A estrutura dos planos vigentes passa a demandar dos executores
empenho adicional na realização de diagnósticos do mercado de trabalho local, assim
como da estrutura e atuação dos postos existentes.34 Obviamente, passam a exigir das
estruturas estaduais e municipais uma maior capacidade de gerar análises de mercado de
trabalho e diagnósticos, que nem sempre contam com corpo técnico qualificado para tanto.
Da mesma forma, exigem das comissões de emprego maior qualificação de seus membros,
para que ampliem sua capacidade analítica, e possam deliberar sobre as ações propostas
nos planos com mais propriedade. Essas questões certamente figurarão na nova agenda da
política de intermediação de mão-de-obra.
Quanto ao planejamento ter se tornado plurianual, deve-se ressaltar a importância
de mudança de comportamento, posto que não tem sido prática da gestão pública o
planejamento a médio e longo prazo. Ainda que se justifique esse lapso, visto que o
planejamento financeiro é prejudicado por contingenciamentos do Tesouro, assim como
por pressões políticas conjunturais, é bastante positiva a tentativa de ampliar os prazos de
planejamento das ações. Certamente, mesmo com as limitações aqui expostas, a evolução
de um planejamento financeiro de prazo mais longo, com a lógica de centro de custos, é
desejável para os serviços.
A operacionalização da execução da intermediação de mão-de-obra se concretiza
através de convênios que também passam a ser plurianuais, buscando garantir o princípio
de continuidade das ações, unificando num mesmo instrumento jurídico as ações de
intermediação de mão-de-obra, qualificação profissional e atendimento do segurodesemprego, neste caso, visando garantir o princípio de integração das ações. Os
executores desses convênios podem ser tanto governos estaduais quanto de municípios
com mais de 300 mil habitantes, representados por respectivas secretarias relacionadas à
área do trabalho e emprego.
As principais etapas da execução do serviço de intermediação de mão-de-obra são:
inscrição do trabalhador; registro do empregador; captação de vagas de trabalho;
cruzamento de perfil dos trabalhadores cadastrados com o perfil das vagas; convocação de
trabalhadores conforme pesquisa de perfil e encaminhamento oportunidade de trabalho;
registro do resultado do encaminhamento. Em todas as etapas, é necessário o
gerenciamento e controle das informações.
Os postos de atendimento ao trabalhador que executam o serviço de intermediação
de mão-de-obra desenvolvem especificamente essas atividades, sendo que com os esforços
recentes de se promover a integração de outras ações e funções do Sistema Público de
Emprego, Trabalho e Renda, passaram a ser concebidos como Centros Públicos de
Emprego, Trabalho e Renda.35 Para entender então a estrutura atual e o funcionamento
34
As normativas do Ministério do Trabalho e Emprego orientam aos executores que os PPE devem conter
uma análise do mercado de trabalho no estado, atual e perspectiva, a partir de informações com base no
Cadastro Geral de Emprego e Desemprego - CAGED, Relação Anual de Informações Sociais - RAIS,
Pesquisa Mensal de Emprego - PME, Pesquisa Emprego e Desemprego - PED; ocupações e setores da
economia em expansão e retração, e oportunidades criadas por essas transformações; além de realizar uma
análise da atual estrutura de postos de atendimento e seus resultados.
35
O Termo de Referência para a Elaboração do Plano Plurianual do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda estabelece que, a partir de 2006, os órgãos integrantes da rede de atendimento ao trabalhador, do
SINE, deverão adequar suas estruturas de postos existentes, ou que venham a existir, visando ao atendimento
integrado que envolverá, obrigatoriamente, as ações de orientação e intermediação de mão-de-obra, inscrição
para habilitação ao seguro-desemprego e qualificação social e profissional e, complementarmente, as demais
funções do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda. Tais unidades passam a ser designadas de
Centros Públicos de Emprego, Trabalho e Renda. Esses centros deverão, prioritariamente, se utilizar das
26
desses postos de atendimento ao trabalhador, deve-se considerar que outros serviços
públicos passam a ser integrados à intermediação de mão-de-obra, sendo os principais, a
qualificação social e profissional dos trabalhadores, que tem por objetivo prepará-los para
as necessidades do mundo do trabalho; e o seguro-desemprego, que tem por finalidade
prover assistência financeira temporária aos trabalhadores dispensados involuntariamente,
afastados para cursos de qualificação ou que tiveram sua atividade interrompida por força
legal, bem como aos afastados da condição análoga à de escravo. No caso do segurodesemprego, os Centros Públicos de Emprego, Trabalho e Renda executam apenas o
serviço de inscrição de trabalhadores.
Outras ações estão previstas para integrar as atividades dos Centros Públicos de
Emprego, Trabalho e Renda, como a certificação profissional, entendida como o
reconhecimento formal do saberes profissionais, desenvolvidos pelos trabalhadores em sua
experiência de trabalho ou de vida; e o atendimento de trabalhadores por conta própria,
autônomos, autogestionários, associativados, agricultores familiares, fundamentalmente
direcionando-os para cursos de qualificação profissional, na medida em que as atividades
de microcrédito, e mesmo aquelas das linhas de crédito dos programas de geração de
emprego e renda que contam com funding do FAT, ainda não se encontram integradas nos
Centros.
Entretanto, a principal contribuição, presente na concepção desses Centros, é
adequar o Sistema à sua função intrínseca. Ou seja, a partir das reformulações resultantes
dos Congressos do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, de 2004 e 2005, o
ingresso do trabalhador ao Sistema se dará através do serviço de intermediação de mão-deobra, mesmo para aqueles em busca de inscrição no seguro-desemprego ou qualificação
social e profissional.36 Os esforços de integração da intermediação de mão-de-obra também
se tornam patentes, com as novas diretrizes de encaminhamento de trabalhadores para as
vagas existentes, priorizando aqueles trabalhadores beneficiários do seguro-desemprego,
assim como aqueles egressos dos cursos de qualificação social e profissional realizados no
âmbito do Sistema. Essas diretrizes objetivam destinar a oferta de vagas dos cursos de
qualificação profissional, preferencialmente, para trabalhadores que recorrem aos postos de
atendimento procurando emprego e que necessitem aumentar sua empregabilidade. Assim
como privilegiá-los nos encaminhamentos, completando o fluxo de atendimento.
Da mesma forma, os procedimentos ora em vigor procuram efetivar o estabelecido
em lei, ou seja, que a requisição do seguro-desemprego esteja associada à inscrição do
trabalhador em um serviço de intermediação de mão-de-obra, visando reduzir seu tempo de
desemprego e, sempre que possível, a sua dependência do seguro, bem como diminuir a
probabilidade de fraudes. Essa sistemática pretende, por um lado, aumentar a eficiência do
Sistema, através da redução do tempo entre os diferentes fluxos: perda do emprego e
encaminhamento; término de um programa de capacitação e encaminhamento; e primeiro
encaminhamento e colocação. Por outro lado, a proposta tenciona atuar em um mercado de
trabalho de maior formalização nos contratos de trabalho, de modo a elevar o grau de sua
organização.
estruturas já existentes, que são mantidas por meio da celebração de convênios para a manutenção do SINE,
ou outras.
36
O Termo de Referência para a Elaboração do Plano Plurianual do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda, de 2006, também estabelece que a inscrição do trabalhador deva ser feita no módulo de intermediação
do SIGAE ou outro sistema informatizado autorizado pelo Ministério, no caso dos postos informatizados; e
que o guichê de atendimento ao trabalhador deverá ser único para a intermediação de mão-de-obra,
qualificação social e profissional, e inscrição no seguro-desemprego, estando o atendente capacitado a prestar
informações e orientações sobre as três ações, pelo menos.
27
Para além da integração das ações nos Centros Públicos de Emprego, Trabalho e
Renda, outras questões se colocam para seu efetivo funcionamento. Dentre as principais,
está a importância de se estabelecer um padrão de atendimento desses postos. Esse ponto
compreende desde processos de gestão e de atendimento bem-definidos, até aspectos
elementares relacionados à dignidade do atendimento, como asseio do local, conforto,
tempo de espera tolerável, respeito ao público. O estabelecimento e acompanhamento de
parâmetros de execução é outro aspecto crucial, que deve perpassar as etapas de
planejamento até a de avaliação. 37
Para o efetivo funcionamento desses postos de atendimento, a questão dos recursos
humanos se torna fundamental. Embora até mesmo a Convenção 88 da OIT recomende que
as unidades de atendimento aos trabalhadores de um serviço público de emprego contem
com servidores públicos, o que garantiria a continuidade das ações, e por profissionais
devidamente capacitados para o exercício de suas funções, nem sempre é o que se observa
na prática. As realidades políticas estaduais e municipais muitas vezes acabam provocando
alta rotatividade desses profissionais, e recorre-se a trabalhadores transitórios ou muitas
vezes terceirizados. Aliado a outros problemas que são comumente observados, como
salários incompatíveis com as funções, carência de qualificação específica, instabilidade do
quadro funcional, dispersão elevada de salários entre níveis hierárquicos, ausência de
assistência psicológica para tratar com o desalento dos desempregados, um aspecto deve
ser tomado como crucial para o efetivo funcionamento dos serviços públicos de emprego: a
gestão de pessoas, incorporando métodos e tecnologias consolidados nessa área.
As atividades de gestão do serviço de intermediação de mão-de-obra estão
relacionadas à definição de rotinas e processos específicos para: atividades de
cadastramento do trabalhador e do empregador, assim como de monitoramento e controle
desse cadastro - batimentos e verificações com demais bancos de informação -, e as
interseções com demais funções do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda; o
cadastramento e gerenciamento da vaga de emprego; estabelecimento e aplicação de
critérios e funcionalidades de pesquisa de emprego para os trabalhadores cadastrados;
assim como o gerenciamento e monitoramento da convocação e encaminhamento do
trabalhador convocado para entrevistas com empregadores que disponibilizaram vagas.
Com relação à coordenação nacional, são muitos os desafios que se apresentam
para o aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão. Dentre os principais, figura certamente
o aprimoramento do sistema informatizado de gestão e controle do serviço de
intermediação de mão-de-obra, o SIGAE, com vistas principalmente a integrá-lo às demais
ações do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, incorporar módulos financeiros
e de gestão dos convênios, assim como indicadores de acompanhamento, controle e
avaliação.
37
Historicamente, os parâmetros de execução do serviço de intermediação de mão-de-obra acompanhados
pelos executores e pelo Ministério do Trabalho e Emprego, que constavam como metas nos instrumentos
contratuais de execução das ações sempre foram: número de inscrições; número de vagas captadas; número
de encaminhamentos realizados; e número de trabalhadores colocados. Recentemente estabeleceu-se
acompanhar esses mesmos parâmetros para segmentos específicos, como jovens de idade entre 16 e 24 anos;
trabalhadores colocados de escolaridade até o ensino médio; trabalhadores colocados de idade igual ou acima
de 40 anos e escolaridade até o ensino fundamental incompleto. Além disso, se acompanham parâmetros
relacionados à integração das ações, como trabalhadores inscritos no serviço de intermediação de mão-deobra qualificados; trabalhadores habilitados ao seguro-desemprego qualificados; trabalhadores habilitados ao
seguro-desemprego recolocados.
28
Também tem importância na gestão da coordenação nacional o estabelecimento de
rotinas de gerenciamento das necessidades de suporte de sistemas, para a
operacionalização e gerenciamento da intermediação de mão-de-obra, como serviços de
instalação e reinstalação, manutenção de softwares, suporte técnico de administração de
banco de dados, serviços de acesso on-line ao banco de dados de cada executor e a
relatórios gerenciais da ação. Essas atividades são fundamentais para o bom funcionamento
dos serviços.
Para além dos recursos tecnológicos, outros recursos de informação merecem
destaque na operacionalização do serviço de intermediação de mão-de-obra. Aqui cabe
citar a Classificação Brasileira de Ocupações – CBO, uma classificação ocupacional que
descreve as ocupações e suas características, contando com metodologia que privilegia as
realidades ocupacionais, e que é chave fundamental de cruzamento das informações
relacionadas às aptidões profissionais de quem busca emprego e os requisitos requeridos
das vagas de emprego disponíveis. Outros recursos de informação como pesquisas e
cadastros de emprego, entre elas a própria Pesquisa de Emprego e Desemprego – PED, o
Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – CAGED e a Relação Anual de
Informações Sociais – RAIS, para se ficar apenas naquelas que são mantidas pelo
Ministério do Trabalho e Emprego, acabam sendo fundamentais tanto para orientar os
diagnósticos e planejamentos da política e da execução da ação de intermediação de mãode-obra, assim como a elaboração de indicadores de acompanhamento e avaliação. Quanto
a esse aspecto, cumpre ressalvar a inexistência de pesquisas que permitam acompanhar
trajetórias ocupacionais e profissionais individuais, que se constituiriam em subsídios
bastante relevantes para os propósitos aqui destacados.
Cabe também ressaltar como atividades de gestão da coordenação nacional aquelas
relacionadas ao assessoramento técnico e administrativo a demais instâncias do Ministério
do Trabalho e Emprego e outras instâncias de governo federal relacionadas à
intermediação de mão-de-obra, assim como a elaboração de manuais e padrões de
execução, cumprimento de exigências de órgãos de controle, suporte técnico e
administrativo às unidades executoras, treinamento de equipes e atendimento ao público
geral. Assim como atividades de gestão do controle de patrimônio alocado nas unidades
executores da intermediação de mão-de-obra.
Destacados os principais aspectos relacionados ao planejamento, execução e gestão do
serviço público de intermediação de mão-de-obra, serão apresentados, no próximo
capítulo, os mecanismos concernentes ao acompanhamento, controle e avaliação.
29
CAPÍTULO 6
OPERACIONALIZANDO AS ATIVIDADES
DE ACOMPANHAMENTO, CONTROLE E AVALIAÇÃO
As atividades de acompanhamento do serviço público de intermediação de mão-deobra estão associadas à atividade de gestão, gerando subsídios tanto para o planejamento
da política quanto para sua avaliação. A rigor, compete ao Ministério do Trabalho e
Emprego a gestão da ação de intermediação de mão-de-obra e seu acompanhamento,
embora os executores dos convênios tenham responsabilidades subsidiárias relacionadas ao
cumprimento de metas previstas nos instrumentos jurídicos, assim como à manutenção dos
postos de atendimento ao trabalhador e à qualidade do atendimento. Para além desses
atores, as comissões estaduais e municipais de emprego, também, são responsáveis pelo
acompanhamento das ações de intermediação de mão-de-obra, em seus respectivos
âmbitos de atuação, assim como o CODEFAT.
O acompanhamento do serviço de intermediação de mão-de-obra se realiza em
duas dimensões. Na denominada dimensão física ocorrem averiguações relacionadas à
evolução e cumprimento de metas de inscrição e colocação de trabalhadores e captação de
vagas de emprego, à integração das ações do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda, e, por exemplo, outras associadas ao desempenho e qualidade dos postos de
atendimento. Na dimensão financeira, acompanha-se a aplicação dos recursos conveniados.
O Ministério do Trabalho e Emprego conta com o apoio informatizado do SIGAE, que
possibilita acompanhar a evolução dos resultados alcançados pelos executores – ainda que
a cobertura desse sistema seja hoje parcial.
Em relação às rotinas implantadas, cabe ressaltar o avanço alcançado na definição
de um conjunto de indicadores de acompanhamento, inclusive contemplando a integração
das ações. Com relação ao serviço de intermediação de mão-de-obra, para além de
indicadores classicamente utilizados nos monitoramentos e análises, expressos nas
relações: encaminhados por vagas, colocados por vagas, vagas por inscritos e colocados
por inscritos; são também considerados indicadores de efetividade que cotejam os
resultados da ação com movimentações observadas no mercado de trabalho relacionadas a
número de admitidos e demitidos, obtidas do CAGED. Além disso, são contemplados
indicadores de eficiência, relacionando recursos empregados e número de funcionários
empregados no serviço de intermediação com o seu resultado, ou seja, número de
trabalhadores colocados. Por fim, ressalta-se a proposição de indicadores relacionados à
integração das ações que relacionam: quantidade de trabalhadores habilitados no segurodesemprego e recolocados no mercado de trabalho por trabalhadores recolocados pelo
serviço de intermediação de mão-de-obra; quantidade de trabalhadores habilitados no
seguro-desemprego e qualificados por trabalhadores requalificados e; trabalhadores
qualificados e colocados por trabalhadores colocados pelo serviço de intermediação de
mão-de-obra.
As atividades de controle são muitas vezes confundidas com as atividades de
acompanhamento, mas diferem-se das primeiras por tratarem sobretudo da observância de
objetos contratuais e do marco legal. Na fronteira entre acompanhamento e controle,
compete ao Ministério do Trabalho e Emprego manter e levar a efeito um projeto de
supervisão da ação de intermediação de mão-de-obra que, a partir de 2006, foi reformulado
30
e passou a ocorrer integrado às demais ações do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda.
Segundo os instrumentos legais do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda,
institucionalizados em 2006, os executores ficaram responsáveis por apresentar um plano
de supervisão dos postos de atendimento por eles mantidos, compromisso integrante do
plano plurianual.38 Cabe aqui também destacar que têm sido sistematicamente discutidos
modelos que contemplem participação ativa das Delegacias Regionais do Trabalho – DRT
nas atividades de supervisão.
As mudanças recentes na sistemática de supervisão trouxeram avanços em prol do
acompanhamento da ação de intermediação de mão-de-obra, sendo as principais: a
atividade de supervisão passa a ter um roteiro consolidado e uniforme; a supervisão
integrada permite uma análise mais substancial sobre a efetiva integração das ações do
Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda; contempla as dimensões financeira e
física, que inclui qualidade do atendimento do serviço de intermediação de mão-de-obra;
manualiza os procedimentos de supervisão; contempla tanto a estrutura central do
conveniado quanto postos de atendimento ao trabalhador; dialoga com exigências e
recomendações feitas por órgãos de controle; e concilia a supervisão de aspectos técnicos
com aqueles relacionados às áreas jurídica e financeira.39
A ação de intermediação de mão-de-obra, assim como qualquer ação pública, deve
ser objeto de fiscalização de órgãos de controle, tanto do Poder Executivo, como a
Controladoria Geral da União – CGU, ou do Poder Judiciário, como o Tribunal de Contas
da União – TCU. Embora esses órgãos de controle se orientem, recentemente, para
também fiscalizarem a efetividade das ações e serviços públicos, suas atribuições
principais estão relacionadas à fiscalização do uso do recurso público, da probidade
administrativa dos gestores e do cumprimento do marco legal.
Com relação à intermediação de mão-de-obra, as atividades de controle estão
principalmente associadas ao cumprimento das determinações legais expressas nas
resoluções do CODEFAT, para além de outras esferas do marco legal, e a aspectos
relacionados à execução dos convênios, até sua prestação de contas. O controle também
está relacionado à comprovação dos resultados da ação de intermediação de mão-de-obra
38
O Termo de Referência Elaboração do Plano Plurianual do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda, de 2006, estabelece adicionalmente que cada conveniado deverá encaminhar ao Ministério do
Trabalho e Emprego relatórios mensais, contendo informações de execução física além de relatório anual
analítico de execução físico-financeiro, atendendo à seguinte estrutura: análise do mercado de trabalho local
no ano transcorrido, inclusive cotejando com o previsto no plano plurianual estadual; análise da execução da
ação de intermediação de mão-de-obra; análise da execução da ação de qualificação social e profissional;
análise da execução da ação de inscrição ao seguro-desemprego; análise da execução das demais ações do
Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda; apresentação de iniciativas locais complementares às ações
executadas no âmbito do convênio único plurianual; análise da execução integrada das ações; resultados do
monitoramento e da supervisão junto às unidades da rede de atendimento; análise do funcionamento dos
instrumentos de gestão participativa; análise qualitativa da execução financeira, por rubrica do plano de
trabalho. À respectiva comissão de emprego, cada conveniada deve apresentar relatório semestral do
planejamento, monitoramento e avaliação da execução das ações integradas.
39
O documento Projeto de supervisão dos convênios plurianuais únicos, no âmbito do Sistema Público de
Emprego, Trabalho e Renda, Brasília: Ministério do Trabalho e Emprego, 2006, trata dos seguintes aspectos:
verificação e cumprimento das ações e metas físicas e financeiras, qualidade da qualificação e atendimento
ao trabalhador, ou seja, dos serviços públicos oferecidos; avaliação de indicadores quantitativos e qualitativos
aplicados na aferição dos resultados alcançados; verificação do funcionamento e estrutura dos recursos
humanos, suas características, formação, horas alocadas, distribuição física, gerenciamento operacional das
atividades, relacionamento interinstitucional, universo das atuações, entre outros.
31
por parte dos executores, o que demanda confiabilidade e inviolabilidade de sistemas de
dados, assim como a manutenção de cartas de encaminhamento dos trabalhadores que são
aprovados para contratação. A manutenção dessas cartas deriva da impossibilidade de
verificar, via sistema informatizado de aferição, a efetiva contratação do trabalhador, seja
porque não são todos os trabalhadores que recorrem ao serviço público de emprego que
conseguem inserir-se no mercado formal de trabalho, ou porque nem sempre a declaração
do empregador ao CAGED coincide com o período de contratação. Por outro lado, o
processo de gestão das cartas de encaminhamento gera transtornos, pois nem sempre o
empregador concorda em assiná-las, temeroso de ficar sujeito a fiscalizações.
Apresentados os avanços relacionados ao monitoramento acompanhamento e
controle da ação de intermediação de mão-de-obra, cabe dizer que restam desafios a serem
superados, principalmente, relacionados à gestão informatizada, tais como aferição de
resultados de atendimento integrado ao trabalhador, inclusive prevendo batimentos
automáticos com cadastros do seguro-desemprego, CAGED, além de outros cadastros de
controle do governo federal; estabelecimento de processos e rotinas de operacionalização
da intermediação de mão-de-obra e integração entre elas; controle de patrimônio, da
estrutura física e de pessoal dos postos de atendimento ao trabalhador de cada unidade
executora e; o desenvolvimento de módulos financeiros a partir da lógica de centros de
custos.
Por fim, as atividades relacionadas à avaliação da política e dos serviços de
intermediação de mão-de-obra também devem ser entendida de modo distinto daquelas de
acompanhamento e controle. Diferentemente do acompanhamento, que se debruça sobre
fluxos e ocorre de modo contínuo e do controle, que se restringe à análise de conformidade
às normas, a avaliação se dedica a fazer exame crítico de um retrato estático, e pressupõe
certo distanciamento do curso da ação. Pode-se avaliar o desenho da política, seus
processos, seus resultados, seu impacto. A avaliação de resultados visa analisar a política
ou ação a partir de suas dimensões de eficácia, eficiência, efetividade e produtividade. A
conceituação dessas dimensões encontra entendimentos às vezes diferentes na literatura
especializada.
Para os gestores do serviço público de intermediação de mão-de-obra, eficácia
expressa a capacidade de a ação produzir os efeitos desejados ou de alcançar os resultados
esperados; eficiência indica o grau de esforço empregado para produzir efeitos ou atingir
resultados; efetividade é entendida no sentido social, e refere-se à capacidade de atingir
objetivos utilizando bem os recursos disponíveis ou à capacidade de ser eficaz (objetivos) e
eficiente (usar bem os recursos) ao mesmo tempo; enquanto produtividade é entendida
como rendimento, possibilidade de se alcançar a máxima produção com menores tempos e
custos.40 A avaliação, também atribuição do gestor federal do serviço de intermediação de
mão-de-obra, ou seja, do Ministério do Trabalho e Emprego, assim como do CODEFAT, e
subsidiariamente dos executores e respectivas comissões de emprego estaduais e
municipais, pode ser realizada tanto pelos próprios gestores do projeto, como por entidades
externas, capazes e idôneas, especialmente contratadas para esse serviço.
É importante frisar que a evolução do projeto vigente de supervisão das ações que
compõem o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, no geral, e do serviço de
intermediação de mão-de-obra, em específico, já embute vários aspectos relacionados à
40
Essas conceituações encontram-se no documento Ministério do Trabalho e Emprego, 2006, op.cit. Embora
o conteúdo de determinadas definições difira de entendimentos mais tradicionais que relacionem
produtividade com eficiência, ainda assim contempla as dimensões fundamentais de um sistema de avaliação
de resultados.
32
avaliação, especialmente ao definir um conjunto de indicadores já apresentados nesta
seção, possibilitando a construção de um sistema analítico sobre a execução das ações.
Entretanto, outros aspectos importantes ainda ficam de fora, justificando o
desenvolvimento de um sistema de avaliação do serviço de intermediação de mão-de-obra,
dentre os principais: avaliação da efetividade dos princípios definidos pela política de
intermediação de mão-obra; a integração com demais políticas públicas de interesse do
trabalhador e dos empregadores, que não estão contempladas no Sistema Público de
Emprego, Trabalho e Renda; concorrência e complementaridade com os serviços privados
de intermediação de mão-de-obra; qualidade das colocações que são disponibilizadas pelo
serviço; pesquisas de campo junto a trabalhadores e empregadores para captar suas
percepções e expectativas relacionadas ao serviço público de emprego, dentre outros.
33
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O serviço público de intermediação de mão-de-obra há pouco mais de três décadas
está estruturado no Brasil, tendo durante esse período passado por algumas evoluções,
principalmente, relacionadas à fonte de financiamento, com sua vinculação ao FAT no
início dos 1990; à gestão participativa, tripartite e paritária, com o estabelecimento do
CODEFAT, à mesma época; e mais recentemente, aos esforços de maior integração com
outros programas de emprego, a partir da aplicação dos marcos legais derivados dos
Congressos do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, realizados entre fins de
2004 e 2005.
Os últimos anos registram maior evolução relacionada à gestão do serviço, assim
como do desenvolvimento de instrumentos de monitoramento e controle, além de uma
redução na defasagem tecnológica das ferramentas de gestão e controle informatizadas.
Entretanto, essas mudanças são muito mais intensas na coordenação nacional dos serviços
que nas unidades executoras, demandando ainda um grande esforço para efetivar os
processos e mecanismos. Assim como há longo caminho a percorrer na discussão e
efetivação de modelos de avaliação sistêmicos, que contemplem aspectos quantitativos e
qualitativos, e que levem em consideração as dinâmicas do mercado de trabalho e as
alternativas que trabalhadores e empregadores encontram no mercado privado para,
respectivamente, buscarem inserção e recrutamento de pessoal.
Não foi objeto deste documento analisar os resultados do serviço público de
intermediação de mão-de-obra. Contudo destacamos que, nos países industrializados, essa
modalidade de programa participa com quase 25% dos recursos destinados às políticas
ativas de mercado de trabalho, apresentando nos estudos de avaliação dentre as diversas
modalidades de programa índice mais elevado de custo efetividade, devido ao seu baixo
custo. Como todas as modalidades de programas do sistema público de emprego, o serviço
de intermediação de mão-de-obra e de orientação profissional apresenta melhores
resultados de desempenho nos períodos positivos do ciclo econômico, e quando bemfocalizado mostra impacto positivo nos grupos em situação de desvantagem no mercado de
trabalho, especialmente, no caso das mulheres adultas. 41
No que se refere ao Brasil, pode-se afirmar que, embora tenha experimentado um
crescimento significativo, desde a regulamentação das leis do FAT, no início dos 1990, até
anos recentes, quando o número de postos de atendimento ao trabalhador cresceu seis
vezes, e o número de colocações, quase dez vezes, fica patente o estancamento da
expansão do serviço, quando se observa que nos últimos cinco anos o número de
colocações tem crescido apenas discretamente, girando em torno de 800.000 trabalhadores,
período em que as dinâmicas movimentações no mercado de trabalho formal registradas
pelo CAGED são mais intensas.42 Feitos esses destaques, alguns tópicos ainda merecem
ser levantados nestas considerações finais.
41
Conforme, Betcherman et alli, 1999; Dar & Tzannatos, 1999 e OCDE, 2001.
Ressaltamos que as tentativas de ampliar a rede de serviços através das centrais sindicais foram frustradas.
Por decisão de órgãos de controle, resoluções anteriores do CODEFAT tiveram que ser revistas. As centrais
sindicais deixaram de ser executoras da intermediação de mão-de-obra, a partir de 2006. Por outro lado, a
ampliação da rede de atendimento para municípios esbarra na restrição de recursos orçamentários, e a sua
experiência ainda é bastante incipiente para que se possa avaliar o impacto dessas mudanças.
42
34
O primeiro relaciona-se ao financiamento do serviço público de intermediação de
mão-de-obra. A partir do estabelecimento do FAT pela Constituição Federal de 1988, que
também cria o Programa Seguro-Desemprego, a que se vincula o SINE, a ação de
intermediação de mão-de-obra passa a ser financiada pelo Fundo. Em tese, esse arranjo
institucional, dada a natureza financeira do Fundo e sua blindagem constitucional,
garantindo-lhe as arrecadações do PIS e PASEP, além dos retornos das aplicações dos
projetos de investimento do BNDES, conferiria melhores condições de continuidade ao
SINE e demais programas da política pública de emprego.43
Entretanto, apesar de o patrimônio do FAT ter crescido de forma praticamente
contínua nos últimos anos44, o Fundo tem experimentado déficits primários devido
sobretudo às desvinculações de recursos que vigoram desde 1994, relacionadas aos cortes
de gastos públicos e elevação do superávit primário do governo central.45 Além disso, a
própria legislação do FAT desenvolveu mecanismos de preservação do Fundo ao criar uma
reserva mínima de liquidez para se precaver de variações cíclicas de gastos com segurodesemprego. Esses fatores, associados aos contingenciamentos do Tesouro Nacional –
bloqueios de despesas previstas no Orçamento Geral da União, tanto impedem uma
expansão de recursos voltados para as ações do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda, no geral e, para a ação de intermediação de mão-de-obra, em específico, quanto
geram obstáculos ao planejamento financeiro da sua execução.
Em âmbito estadual e municipal esse problema se reproduz, posto que muitas
contas dos postos de atendimento aos trabalhadores são mantidas por recursos
orçamentários locais, como contrapartida. Questões essas relacionadas ao desafio de se
encontrar alternativas para as limitações de recursos, assim como a instabilidade de repasse
43
As fontes de financiamento do FAT estão compostas, principalmente, por: a) receita primária; b) receitas
financeiras; e c) outras receitas de menor importância. A receita primária do FAT é formada pelo PIS e
PASEP e pela quota-parte da contribuição sindical, enquanto outra parcela fundamental são as receitas
financeiras, advindas basicamente da remuneração sobre os depósitos especiais, dos retornos oriundos dos
recursos transferidos ao BNDES para programas de desenvolvimento econômico e dos retornos decorrentes
dos recursos próprios do FAT investidos no Banco do Brasil Extramercado.
44
Estudo do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA, 2006, informa que, entre 1995 e 2005, a
taxa média de crescimento anual do patrimônio do FAT foi de 8,8% – apenas o ano de 2002 constitui-se em
um período de queda. O estudo afirma que se trata de um desempenho surpreendente, porque está longe de
refletir o ciclo econômico do período, que teve taxa anual média de crescimento de apenas 2,4% do Produto
Interno Bruto - PIB. As causas que incidiram para o aumento desse valor reportam-se a dois fatores. De um
lado, o próprio aumento da arrecadação PIS/PASEP, que se constitui a principal fonte de abastecimento do
FAT. De outro, e talvez mais importante, a dinâmica de autovalorização dos elementos que compõem o
patrimônio do FAT, a saber: a) repasses constitucionais de 40% da arrecadação PIS/PASEP para o BNDES;
b) depósitos especiais remunerados do FAT em instituições legalmente habilitadas (BNDES, Banco do
Brasil, Caixa, Banco do Nordeste do Brasil, Banco da Amazônia S.A. e Financiadora de Estudos e Projetos–
FINEP); e c) aplicações ativas no mercado financeiro, por meio do Banco do Brasil Extramercado.
45
A receita primária do FAT não corresponde ao total da arrecadação PIS/PASEP porque, desde 1994,
vigoram as desvinculações de recursos (Fundo Social de Emergência - FSE, Fundo de Estabilização Fiscal FEF e Desvinculação de Receitas da União - DRU) sobre essa fonte. Relatório do IPEA, 2006, indica que,
entre 1999 e 2002, o corte dos gastos públicos, em termos reais, atingiu fortemente itens de custeio da
máquina pública, gastos em educação e saúde, e investimentos em habitação e saneamento, entre outros. Por
sua vez, o aumento da carga tributária disponível em âmbito federal se deu com aumento da arrecadação de
impostos e principalmente das contribuições sociais, o que permitiu a essa espécie tributária ampliar sua
participação na composição total das receitas de governo. Essa estratégia foi escolhida porque as
contribuições sociais correspondem a tributos não-repassáveis para estados e municípios. Entre 2000 e 2005,
sob influência da DRU, o limite foi de 20% de desvinculação anual. Em termos agregados, caso não
houvesse desvinculação, tanto o Ministério do Trabalho e Emprego como o BNDES disporiam de montantes
adicionais expressivos em seus respectivos orçamentos anuais – da ordem de R$ 1,7 bilhão para o BNDES e
de R$ 2,5 bilhões para o Ministério do Trabalho e Emprego.
35
de seus fluxos, estiveram expressas em resoluções dos recentes congressos do Sistema
Público de Emprego, Trabalho e Renda encerrados em 2005, e certamente estarão no
centro da agenda dessas políticas.
O escopo do serviço de intermediação de mão-de-obra também merece
comentários, posto que nos últimos anos experiências de executores têm ampliado o
serviço para atender também trabalhadores autônomos. E foi também expresso em
resoluções dos congressos do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda o desejo de
que fossem estruturados centros de atendimento a trabalhadores autônomos, associados aos
Centros Públicos de Emprego, Trabalho e Renda. Na prática, o que se observa é que as
experiências dos centros de atendimento a trabalhadores autônomos atualmente em
funcionamento estão voltadas quase que exclusivamente para trabalhadores domésticos. E
não estão articuladas com outras ações voltadas para o público autônomo, como o
microcrédito.
A ampliação das funções do serviço de intermediação de mão-de-obra para atender
esse novo público não é trivial, fundamentalmente porque, em se tratando de autônomos, o
propósito da ação passaria a ser a intermediação de serviços, cuja lógica de funcionamento
é bastante diferente. A expansão desse tipo de atendimento a um grande número de postos
implica não apenas a elaboração de maior número de atividades e rotinas administrativas,
como a introdução de tarefas e funções qualitativamente distintas, requerendo pessoal com
conhecimento adequado. Com relação à intermediação de mão-de-obra, a prestação do
serviço de um trabalhador se esgota assim que ele é aprovado por um empregador. Com
relação à intermediação de serviços, seria necessário manter cadastros de fornecedores,
critérios de distribuição de demandas, capacitação em empreendedorismo, assistência
técnica e estudos de tendências de mercado. Essa interferência pública em mercados
privados, se não for bem-estruturada, pode gerar distorções e privilégios. Ainda assim, é
uma questão que precisa ser enfrentada, posto que o mercado formal de trabalho tem se
mostrado incapaz de absorver toda a mão-de-obra disponível, e uma política pública de
emprego, trabalho e renda não pode ignorar a amplitude do setor informal. Certamente,
podem ser construídos modelos consistentes e efetivos de funcionamento para os centros
de trabalhadores autônomos, desde que associados a outras ações públicas, como a
disponibilização de microcrédito e promoção de formas de organização desses
trabalhadores, em associações ou cooperativas.
Um último aspecto que merece ser abordado está relacionado à integração das
políticas de emprego, trabalho e renda. Os avanços recentes obtidos a partir dos novos
instrumentos legais derivados dos Congressos do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda deram-se no sentido de aperfeiçoar a integração dos programas e ações sob
coordenação do Ministério do Trabalho e Emprego, vinculadas ao FAT. Porém, como foi
tratado no primeiro capítulo deste documento, uma efetiva política de emprego tem
dimensões mais amplas e faz fronteiras que são difíceis de serem delimitadas com aquelas
de desenvolvimento econômico e de regulação do mercado de trabalho.
Assim, ainda que priorizar a geração de empregos na seleção e implementação das
políticas econômicas e de desenvolvimento de um determinado governo crie tensões
políticas e enfrente fortes resistências, cabe ao Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda consolidar e construir conexões. No primeiro caso, podemos citar programas que
dispõem dos mesmos objetivos, por exemplo, empreendedorismo, auto-emprego e crédito;
programas voltados para grupos vulneráveis e a defesa dos direitos humanos no trabalho infância, juventude, trabalhadores imigrantes estrangeiros clandestinos, gênero, raça e
pessoas que demandam cuidados especiais. E, no segundo caso, podemos nos referir às
políticas de criação de emprego para a administração pública; às políticas de
36
desenvolvimento econômico, de investimento; dentre as principais. Especificamente, os
serviços de intermediação de mão-de-obra, bem como os demais programas de um serviço
público de emprego deveriam ser um instrumentos integrado a todas essas dimensões.
E, finalmente, com relação às ações que o Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda têm como missão atualmente integrar, cabe ainda, como desafio para os
formuladores da política de intermediação de mão-de-obra e os gestores desse serviço,
aperfeiçoar e desenvolver mecanismos efetivos de integração com aquelas ações mais
estruturadas, como seguro-desemprego e qualificação profissional, além daquelas que
ainda carecem de estruturação, como a orientação profissional; assim como discutir e
propor espaços de atuação, e formas de cooperação, entre os serviços públicos e privados
de intermediação de mão-de-obra.
37
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ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO,
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Convenção
181,
de
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In:
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PAIVA, Luiz Henrique, Focalização, integração e desenho institucional das políticas sociais: o caso da
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da ABET, Vol. V, no. 2, jul/dez 2005.
39
SIGLÁRIO
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CBO - Classificação Brasileira de Ocupações
CGU - Controladoria Geral da União
CLT - Consolidação das Leis do Trabalho
CNAE - Classificação Nacional de Atividades Econômicas
CODEFAT - Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
DRT - Delegacias Regionais do Trabalho
FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FONSET - Fórum Nacional dos Secretários Estaduais do Trabalho
IPEA - Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
OIT - Organização Internacional do Trabalho
ONU - Organização das Nações Unidas
PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Trabalhador
PED - Pesquisa de Emprego e Desemprego
PIPMO - Programa Intensivo de Preparação da Mão-de-Obra Industrial
PIB - Produto Interno Bruto
PIS - Programa de Integração Social
PME - Pesquisa Mensal de Emprego
PND - Plano Nacional de Desenvolvimento
PPA - Plano Plurianual
PPE - Plano Plurianual Estadual
RAIS - Relação Anual de Informações Sociais
SIGAE - Sistema Integrado de Gestão das Ações de Emprego
SINE - Sistema Nacional de Emprego
SOF - Secretaria de Orçamento Federal
TCU - Tribunal de Contas da União
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