Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239
https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
e-ISSN 2448-6515
ARTÍCULO
Contribuciones de los programas de desarrollo rural
con enfoque LEADER a la gobernanza territorial.
El caso de la Alcarria Conquense, España (1991-2021)
Contributions of rural development programs
with LEADER approach to territorial governance.
The case of the Alcarria Conquense, Spain (1991-2021)
JOSÉ ÁLVARO HERNÁNDEZ-FLORESa
https://orcid.org/0000-0002-8349-0505
jalvaro@colmex.mx
JOSÉ-MARÍA DÍAZ-PUENTEc
https://orcid.org/0000-0002-8073-560X
jm.diazpuente@upm.es
FRANCISCO JOSÉ GALLEGO-MORENOb
https://orcid.org/0000-0002-2908-0513
fcojose.gallego@uclm.es
MADDALENA BETTONIc
https://orcid.org/0000-0002-7261-9844
maddalena.bettoni@upm.es
a El Colegio de México, A.C., Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales. Ciudad de
México, México.
b Universidad de Castilla-La Mancha, Facultad de Trabajo Social. Cuenca, España.
c Universidad Politécnica de Madrid, Escuela Técnica Superior de Ingeniería Agronómica, Alimentaria y
de Biosistemas. Madrid, España.
Resumen. La gobernanza territorial es una práctica innovadora de coordinación y gestión que busca organizar las interacciones múltiples que convergen en un territorio. En Europa esta noción ha
sido incorporada a los programas de desarrollo
rural diseñados y ejecutados bajo los principios
de la metodología LEADER. El presente trabajo se
propone como objetivo analizar la contribución
de estos programas a la gobernanza territorial de
la Alcarria Conquense, España. Se pretende con
ello determinar cómo este instrumento de política pública ha incentivado la participación, la cooperación, la construcción de redes y el fortalecimiento de la identidad en contextos caracterizados
por el declive económico y demográfico.
Palabras clave: despoblamiento rural, enfoque
territorial, participación, cooperación, redes,
identidad territorial.
Abstract. Territorial governance is an innovative
practice of coordination and management aimed
at organizing the multiple interactions that converge within a specific territory. In Europe, this
concept has been incorporated into rural development programs designed and implemented
under the principles of the LEADER methodology.
This study aims to analyze the contribution of
these programs to the territorial governance
of Alcarria Conquense, Spain. The goal is to determine how this public policy instrument has fostered participation, cooperation, network building, and the strengthening of identity in contexts
marked by economic and demographic decline.
Keywords: rural depopulation, territorial
approach, participation, cooperation, networks,
territorial identity.
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HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
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Introducción
El desarrollo se define, de forma genérica, como un proceso de cambio que conlleva una
mejoría en las condiciones de un individuo, colectividad o ámbito territorial. Se trata de
un concepto multidimensional que ha sido objeto de abordaje y movilización en distintos
contextos y ámbitos disciplinarios (Aranda, 2019). En el ámbito rural la discusión sobre el
desarrollo cobró relevancia a finales de los años setenta, como producto de la profundización de fenómenos como la crisis de la pequeña agricultura familiar, la desigualdad y el
despoblamiento en las zonas rurales más desfavorecidas (Zapatero y Muñoz, 1999). En
este contexto emergieron distintas concepciones sobre el desarrollo que, partiendo de
una crítica a los modelos exógenos basados en el libre mercado y la competitividad, pugnaban por la revalorización de los recursos locales y del espacio de proximidad como una
vía para dinamizar a la sociedad, promover la economía de los territorios rezagados y
mejorar la calidad de vida de la población. Estos elementos convergieron en la propuesta
del enfoque territorial del desarrollo rural. Esta perspectiva concibe al desarrollo como un
proceso ascendente, integrado y sostenible de cambio social, protagonizado por la población rural asentada en un territorio, la cual participa activamente en el aprovechamiento
de los recursos locales (Precedo, 2006).
El enfoque territorial del desarrollo rural busca hacer explícitas las interrelaciones que
hay entre el espacio geográfico, los actores y las instituciones. La articulación de estos
elementos desde una perspectiva endógena supone el despliegue de marcos analíticos
que permitan gestionar, de una manera integrada y participativa, las dinámicas territoriales complejas de las zonas rurales (Aranda, 2019). La gobernanza territorial, entendida
como una forma de coordinación que promueve la construcción de acuerdos alrededor
de intereses comunes que comparten los actores de un territorio, emana como concepto
clave en la consecución de este objetivo.
En Europa la perspectiva territorial se incorporó a las políticas de desarrollo rural a
finales del siglo pasado (Esparcia y Escribano, 2012). En 1988 la Comisión Europea publicó el informe “El futuro del medio rural”. En éste se reconoce la existencia de realidades
heterogéneas en las zonas rurales de los Estados miembros y se plantea la necesidad de
un abordaje comunitario para resolver los problemas asociados a la modernización, la
decadencia rural, el despoblamiento y el abandono de tierras (Comisión Europea,
1988a). Ese mismo, año, como parte de la reforma de los fondos estructurales, se acordó
la creación de la Iniciativa Comunitaria LEADER (Liaison Entre Actions de Développement
de l’Économie Rurale), un programa de desarrollo rural basado en el enfoque territorial
endógeno, a partir del cual se pretendían abordar de manera integral los problemas de
las zonas rurales rezagadas de los países de la Comunidad Económica Europea (García
et al., 2005).
La Iniciativa Comunitaria LEADER representó un hito en la política de desarrollo rural
de la Unión Europea al tratarse del primer programa comunitario diseñado explícitamen-
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CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
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te para impulsar el desarrollo de las zonas rurales desfavorecidas. Con el tiempo se convirtió en un método o enfoque de intervención caracterizado por los siguientes elementos: a) políticas circunscritas a territorios locales, homogéneos y socialmente unidos,
donde los habitantes comparten tradiciones, identidad y sentido de pertenencia; b) enfoque ascendente que promueve la participación de los actores locales en la toma de decisiones; c) creación de partenariados integrados por socios públicos y privados, que representan a los sectores y grupos de interés con incidencia en un territorio; d) facilitación de
la innovación; e) intervenciones integradas y multisectoriales; f) creación de redes de intercambio de experiencia y conocimiento; y g) cooperación interterritorial y transnacional (CE, 2006).
La principal innovación del método LEADER, además del enfoque ascendente y territorial, radica en la creación de los partenariados, denominados Grupos de Acción Local
(GAL) (Cazorla-Montero et al., 2005). Éstos son asociaciones con representación jurídica
formal, conformadas por representantes de los distintos actores que operan en un territorio. Los GAL tienen bajo su cargo las tareas de diseño, promoción e implementación de
la estrategia de desarrollo, así como la asignación y gestión de los recursos financieros. De
esta manera, se configuran como instancias de articulación entre actores locales y entidades regionales, nacionales y supranacionales.
La creación de estructuras de gobierno locales gestionadas de forma descentralizada supuso un giro respecto de las políticas de desarrollo rural que habían sido implementadas en Europa hasta ese momento. A diferencia de los modelos de intervención
pública clásicos, LEADER planteaba la convergencia de dos tipos de planificación: una
desde arriba, impulsada y financiada por instancias supranacionales; y otra desde abajo, operada por los GAL, con atribuciones para el diseño, implementación y gestión de
las estrategias locales de desarrollo. Bajo este nuevo modelo de gobernanza, los enfoques ascendentes (locales) y descendentes (nacionales y supranacionales) no se consideran alternativos u opuestos, sino complementarios (Cazorla et al., 1997). Por esta
razón, hay quienes plantean que, más allá de ser un programa de desarrollo rural, la
Iniciativa Comunitaria LEADER funcionó como una suerte de “laboratorio territorial”
(Aranda, 2019; De los Ríos-Carmenado, 2002) que permitió generar evidencia empírica
respecto de los resultados de este modelo e impulsar un cambio de paradigma en lo
que a la gobernanza territorial se refiere (Tirado, 2019).
La Iniciativa Comunitaria LEADER tuvo tres etapas de programación: LEADER I (19911993), LEADER II (1994-1999) y LEADER+ (2000-2006). Fue tal su éxito que algunos países
implementaron, de manera complementaria, programas de desarrollo territorial que replicaron el mismo modelo. Fue el caso de España, país que puso en marcha los programas
PRODER I (1996-1999) y PRODER II (2000-2006). A partir de 2007 los programas con enfoque LEADER impulsados por la Unión Europea perdieron su estatus de Iniciativa Comunitaria y se integraron a programas regionales y/o nacionales de desarrollo rural; en el
caso español bajo las modalidades Eje 4 (2007-2013) y Medida 19 (2014-2020).
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Los estudios que analizan las repercusiones de LEADER sobre la gobernanza territorial
muestran resultados ambivalentes. Mientras un número importante de trabajos reportan
impactos positivos de los programas implementados desde este enfoque (Cazorla-Montero et al., 2005; García et al., 2005; Thuessen y Nielsen, 2014), algunos autores advierten
del posible exceso de optimismo sobre la capacidad real de los actores para influir en una
gobernanza realmente efectiva (Esparcia y Abassi, 2020). En algunos países, como Alemania (Böcher, 2008), Hungría (Katonáné-Kovács et al., 2016) y Polonia (Zajda, 2014), se ha
encontrado que los criterios bajo los cuales se instrumenta la gobernanza varían de una
región a otra, dando lugar a distintos modelos de implementación, los cuales dependen
del contexto bajo el cual se interpretan o redefinen los principios del enfoque. Esta misma
diversidad se observa a nivel regional, cuando se comparan distintos países. Kull (2009)
muestra cómo los proyectos impulsados por LEADER en Finlandia muestran mayor grado
de descentralización que en Alemania, donde este tipo de intervenciones se conciben
más como una política gubernamental que como un nuevo modelo de gobernanza para
el desarrollo regional y local.
Otro conjunto de trabajos discute las implicaciones que tuvieron los cambios normativos que se dieron con el fin de instrumentar la Iniciativa Comunitaria (Serrano et al.,
2021; Chatzichristos et al., 2021; Chmielinski, 2011). Para el caso español, Esparcia et al.
(2015) plantean que el papel que han jugado las relaciones de poder en la evolución del
programa limita las posibilidades para impulsar estrategias realmente integradas y multisectoriales. Tirado (2019), por su parte, señala que los niveles de descentralización propuestos por la Unión Europea han sido insuficientes para garantizar la aplicación del enfoque ascendente, lo que genera resistencias por parte de las instancias regionales y
locales para ceder la legitimidad y el protagonismo a los GAL.
Dada la necesidad de contar con más evidencia empírica al respecto, el presente trabajo
se propone como objetivo analizar, a partir de un estudio de caso, la contribución de los programas con enfoque LEADER a la gobernanza territorial de la Alcarria Conquense, en la comunidad de Castilla-La Mancha, España. Este territorio se incorporó a la Iniciativa Comunitaria LEADER en 1991, siendo de las pocas regiones españolas que acumulan a la fecha más de
tres décadas de experiencia en la implementación de este enfoque. Asimismo, cuenta con un
GAL consolidado, que se ha convertido en una entidad de referencia para las administraciones públicas. A partir de este estudio de caso se pretende dar respuesta a los siguientes
cuestionamientos: 1) ¿de qué manera los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER
han potenciado la participación de los actores locales?; 2) ¿en qué medida los proyectos de
cooperación y redes promovidos por estos programas han impulsado iniciativas innovadoras,
capaces de romper con el aislamiento del territorio?; y 3) ¿de qué manera la ejecución de los
programas de desarrollo rural ha contribuido a reforzar la identidad territorial de los habitantes de esta región? Se espera con ello contribuir a la discusión acerca del papel que desempeña la gobernanza promovida por los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER en
la cohesión territorial de las zonas rurales despobladas de Europa.
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La gobernanza territorial: marcos analíticos para su abordaje
La noción de gobernanza ha cobrado relevancia en las últimas décadas, tanto en el debate académico como en la práctica política. Se trata de una categoría polisémica, heurística
y abierta en su interpretación y su uso (Glückler et al., 2019; Rosas et al., 2012), que
emerge en el contexto de la crisis de legitimidad del Estado para proponer un modelo
alternativo de gestión de los asuntos públicos y de la acción de gobierno (Farinós, 2015).
Una definición amplia de la gobernanza, que abarca los distintos enfoques y conceptualizaciones que se han generado al respecto, es la que la concibe como el marco en que
tienen lugar las interacciones entre el gobierno, el sector privado y la sociedad civil, con
el fin de resolver problemas o crear oportunidades sociales (Meuleman, 2008). Si bien se
plantea que en este marco general pueden coexistir distintos estilos de gobernanza (jerárquica, de red, de mercado, etc.), el consenso general le atribuye una serie de atributos
que enfatizan las dinámicas de coordinación, consenso y corresponsabilidad entre actores e intereses, con el fin de alcanzar una meta definida colectivamente (Gorenstein et al.,
2007; Le Galès, 1998; Goodwin, 1998). Se busca con ello que los actores públicos y privados que comparten un territorio participen en la formulación e implementación de las
políticas públicas que les competen.
La gobernanza territorial se define, en términos generales, como el conjunto de relaciones existentes o potenciales entre actores públicos y privados que comparten un territorio, las cuales operan a distintas escalas y poseen identidades, necesidades y recursos
distintos (Neto, 2007). En la literatura académica se pueden distinguir tres vertientes:
normativa, procesual y política.
La vertiente normativa plantea que la gobernanza territorial responde a “un nuevo
entendimiento de la acción pública y sus estructuras organizativas, así como a la forma en
que los territorios de un Estado son administrados y a las políticas que les son aplicadas”
(Farinós, 2008, p. 13). Desde esta perspectiva se promueve la instauración de nuevos
modelos de gestión que redefinen las competencias y jerarquías entre los actores, establecen estándares de comportamiento dentro de los procesos y estructuras de los asuntos públicos, incorporan mecanismos de participación y consenso en los espacios de toma
de decisiones, y desarrollan formas compartidas de planificación y gestión de las dinámicas territoriales (Enderlein et al., 2010).
La vertiente procesual entiende la gobernanza territorial como una práctica innovadora de coordinación y gestión que busca organizar las interacciones múltiples que convergen en un territorio mediante la construcción de una visión compartida, capaz de cohesionar los intereses y expectativas de los actores. Dentro de esta vertiente se enfatiza
la creación de mecanismos de participación y concertación que contribuyan a la formación de coaliciones estables entre empresas, sociedad civil y organismos públicos comprometidos con un territorio, con el objetivo último de movilizar y poner en valor los recursos locales (Labigalini, 2012).
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La vertiente política equipara a la gobernanza territorial con la implementación de
políticas públicas que involucran la participación de distintos niveles de gobierno (supranacional, nacional y subnacional). Implica, por tanto, cuestiones relativas a la distribución de responsabilidades y roles entre las instancias participantes, así como aspectos
relativos a los mecanismos de negociación y consenso. Bajo esta perspectiva, la gobernanza territorial posee dos dimensiones (Farinós, 2008): una horizontal, orientada a la
articulación de políticas, territorios o agentes; y una vertical, que vincula los niveles político-administrativos que operan a distintas escalas. Ambas confluyen en un complejo
entramado de relaciones y compromisos institucionales cuyo fin último es promover
políticas adaptadas a las necesidades territoriales.
Faludi (2012) sostiene que las distinciones entre gobernanza y gobernanza territorial
tienen poco sentido, ya que, por definición, toda política pública posee un componente
territorial. No obstante, hay quienes argumentan que la gobernanza territorial posee particularidades que ameritan un tratamiento conceptual y analítico específico. Para Davoudi
et al. (2008), por ejemplo, el simple hecho de que el objeto de estudio de la gobernanza
sea el territorio le confiere otro carácter, debido a que el territorio y sus dinámicas constituyen en sí mismas un hecho complejo. Para estos autores, la gobernanza territorial se
define como una acción colectiva, de base territorial, producto de un proceso abierto y
transparente de participación, cooperación y coordinación entre actores, en el marco de
una subsidiariedad más o menos explícita. Este último elemento –la subsidiariedad– refiere a los compromisos establecidos en el marco de arreglos institucionales que competen a los distintos niveles de gobierno. Esto significa que la gobernanza territorial, a diferencia de la gobernanza genérica, está orientada principalmente hacia la planificación y
gestión de las dinámicas territoriales, es decir, posee una visión mucho más aplicada, relacionada con el logro de ciertos objetivos políticos y espaciales.
Es en este marco y bajo esta perspectiva que la noción de gobernanza territorial ha
cobrado relevancia para conceptualizar las relaciones complejas entre instancias de distinta jerarquía y jurisdicción implicadas en el proceso de integración europea. Así, para la
Red Europea de Observación para el Desarrollo y la Cohesión Territorial, la gobernanza
territorial se define como “la formulación y aplicación de políticas públicas, programas y
proyectos para el desarrollo de un lugar/territorio” (ESPON, 2013, p. 7).
En términos metodológicos, la gobernanza territorial ha sido estudiada desde distintos marcos analíticos. Entre los trabajos más recurrentes, destacan aquellos que, desde la
vertiente neoinstitucionalista, recuperan los postulados de Ostrom (1990; 1999) sobre
la gobernanza de los bienes comunes, en particular, los relativos al papel que desempeñan las instituciones y el capital social. Otro marco muy utilizado por su carácter abierto y
pragmático es el Marco Analítico de la Gobernanza (MAG) desarrollado por Hufty (2006),
quien plantea que la gobernanza, más que un concepto normativo o prescriptivo, es un
hecho social que se presenta de manera distinta en cada contexto, por lo que propone
reconstruir la modalidad específica bajo la cual se verifica el proceso de toma decisiones
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y elaboración de normas sociales en relación a un asunto público, así como las dinámicas
que lo condicionan. Chia y Torre (2020), por su parte, desarrollan una propuesta metodológica centrada en el análisis de los dispositivos e instrumentos que se despliegan bajo
situaciones de gobernanza en sus diferentes fases. Existen también abordajes basados en
la operacionalización de variables (Aranda, 2019; Balente-Herrera et al., 2013). Por lo regular, este tipo de trabajos no se adscriben a un marco analítico en particular. Los autores
adoptan o construyen una definición de gobernanza y posteriormente se dan a la tarea de
operacionalizarla mediante procedimientos de diversa índole.
Finalmente, destacan los abordajes orientados específicamente a la evaluación de
programas con enfoque LEADER. Este tipo de aproximaciones recurren a una serie de indicadores, tanto cuantitativos como cualitativos, que permiten valorar, de manera aislada
o en su conjunto, distintos aspectos de los programas de desarrollo rural, entre ellos los
relativos a la gobernanza. La Red Europea para la Evaluación del Desarrollo Rural (EENRD,
2010), por ejemplo, cuenta con una serie de indicadores que le permiten medir la gobernanza de los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER en sus dos dimensiones:
multinivel y local. En el primer caso, se valoran el grado de descentralización y la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno; mientras que, en el segundo, cobran relevancia la composición y representatividad de los GAL, así como otros elementos relacionados con la calidad de la gobernanza, tales como la participación, la transparencia, la
comunicación, los aprendizajes, entre otros.
En esta línea, Sancho y Reinoso (2012) proponen un grupo de variables e indicadores que permiten encuadrar y valorar adecuadamente el desempeño del programa
LEADER, atendiendo a sus objetivos principales. Para el caso específico de la gobernanza territorial, estos autores retoman los planteamientos de la vertiente política, la
cual focaliza en el papel que desempeñan las relaciones entre actores e instituciones en
las diferentes escalas para analizar la forma en que el programa LEADER contribuye a
mejorar las relaciones entre actores gubernamentales y no gubernamentales en cada
uno de los diferentes niveles territoriales. Bajo esta idea, plantean que el análisis de la
gobernanza debe considerar tres aspectos centrales: a) la participación local, que abarca, entre otras cuestiones, el proceso de conformación y funcionamiento de los GAL, así
como su apego a los principios del enfoque ascendente; b) los mecanismos de cooperación y las redes en las que participan los GAL; y c) la identidad local, aspecto que se
vincula directamente con el desarrollo endógeno y la valorización de los recursos del
territorio. Cada uno de estos elementos se analiza en sus dimensiones multinivel y local, con el fin de conocer en qué medida las interacciones que tienen lugar en los ámbitos supranacional, nacional, regional y local se rigen bajo los principios de cooperación, participación, integración, transparencia y subsidiariedad, así como determinar la
calidad de los procesos de comunicación, aprendizaje, negociación y gestión de conflictos en el interior de los GAL. Una de las ventajas de este tipo de abordaje es que contempla indicadores que responden a las características y especificidades del enfoque
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LEADER. De esta manera, es posible evaluar no sólo los resultados o el impacto del
programa, sino determinar cómo y en qué medida ha sido aplicado el método LEADER,
y si éste ha sido congruente con los principios de un desarrollo rural ascendente, endógeno e integrado (Sancho y Reinoso, 2012).
Para el análisis que se desarrolla en este trabajo se retoma la propuesta previamente
expuesta. La elección de este de marco analítico para examinar las contribuciones de los
programas con enfoque LEADER a la gobernanza territorial se sustenta en las particularidades que hacen de este instrumento de política un experimento sui generis en el espectro de los programas de desarrollo rural. Se considera que el conocimiento generado en
torno al caso de estudio puede aportar evidencia que permita valorar la pertinencia y el
logro de los objetivos de este tipo de programas, así como sus aportes al desarrollo rural
integrado.
Caso de estudio
La elección de la Alcarria Conquense como caso de estudio se sustenta en los siguientes
criterios: a) dicha región ha sido beneficiaria de forma ininterrumpida de la acción de
programas de desarrollo rural con enfoque LEADER desde 1991 hasta la fecha, siendo uno
de los 52 territorios españoles que cumplen con este requisito (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2012); b) la existencia de un GAL que, desde su creación
en 1988, desarrollaba trabajos de animación, formación y sensibilización con objetivos
acordes a los de la Iniciativa Comunitaria LEADER (Díaz Puente et al., 2011); y c) la consideración del territorio como zona de extrema población por la administración pública
(Decreto 108/2021, del 19 de octubre de 2021).
Contexto territorial
Desde 1991 el territorio de actuación de los programas de desarrollo rural con enfoque
LEADER ha sido la comarca natural de la Alcarria Conquense (Figura 1), situada en el extremo noroeste de la provincia de Cuenca, dentro de la Comunidad Autónoma de CastillaLa Mancha, España, con una extensión de 2 500 070 km2, y compuesta por 43 municipios
que albergan a 77 núcleos de población (CEDER Alcarria Conquense, 2016).
La comarca tiene una población de 8 746 habitantes (INE, 2021), con una densidad de
población de 3.49 hab./km2, cifra que pone en relieve el alto grado de despoblación, comparada con los 93.8 hab./km2 de España o los 109 hab./km2 de la Unión Europea (Eurostat, 2022). La población se concentra en cuatro municipios mayores de 500 habitantes
—sólo uno de ellos supera los 1 000 habitantes—, que albergan al 46.1% de la población.
El resto se distribuye en 39 municipios, 19 de ellos con menos de 100 habitantes. En el
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Figura 1
Territorio de actuación de los PDR con enfoque LEADER, 1991-2021
Fuente: https://marcosods.redr.es
periodo 1991-2021 se ha perdido en la comarca el 37% de la población. Entre las consecuencias de ese alto grado de despoblación se encuentran: a) el envejecimiento poblacional, el 33.4% de sus habitantes tienen más de 65 años; b) la masculinización, el 53.4% de
la población son hombres; c) la falta de relevo generacional, con sólo un 7.6% de la población menor de 16 años; d) un crecimiento interanual natural de la población negativo, con
un -6.5% (CEDER Alcarria Conquense, 2021).
La agricultura extensiva y de secano es la principal actividad económica del territorio.
A pesar de ello, se observa una disminución constante de la población activa relacionada
con este sector. Entre 1991 y 2013 este porcentaje se redujo en más del 50%. Tal descenso se atribuye al aumento en el nivel de mecanización de las explotaciones agrarias, lo
que ha llevado a un constante incremento en la superficie media de las explotaciones. Por
otro lado, la falta de relevo generacional ha agravado esta situación. Muchos jóvenes han
optado por oportunidades en otros sectores o en áreas urbanas, dejando las explotaciones en manos de un número cada vez menor de agricultores.
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Contexto institucional
En el periodo que transcurre entre 1991 y 2021 fueron tres las instituciones que participaron en el diseño y la gestión de los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER en
la Alcarria Conquense (Figura 2). El Instituto de Desarrollo Comunitario (IDC), creado a
mediados de la década de los ochenta, fue la primera asociación que trabajó en la Alcarria
Conquense en la estructuración del tejido asociativo y la creación de partenariados con el
fin de generar sinergias entre la sociedad y las entidades públicas y privadas (Díaz Puente
et al., 2011). Esta dinámica de trabajo sentó las bases para que en 1988 se formara la Asociación para el Desarrollo Integral de la Alcarria Conquense (ADINAC). Esta entidad de carácter comarcal fue uno de los 52 GAL seleccionados en España para gestionar el primer
programa LEADER, ya que reunía los requisitos que exigía la Dirección General de Agricultura de la Comisión Económica Europea: a) garantía de solvencia; b) capacidad administrativa; c) implantación local; d) experiencia y conocimientos técnicos en materia de desarrollo rural; y e) participación de los agentes económicos y sociales en el funcionamiento del
grupo. Entre sus 104 socios se encontraban representados agentes privados, instituciones
públicas, así como personas físicas y jurídicas con incidencia en el territorio.
En 1994, con el fin de promover mayor representatividad y arraigo en los territorios,
la convocatoria de LEADER II exigió que los GAL estuvieran integrados por personas jurídicas, tanto públicas como privadas. Fue así como se constituyó el Centro de Desarrollo
Rural de la Alcarria Conquense (CEDER), el cual ha gestionado hasta la fecha cuatro programas de desarrollo rural con enfoque LEADER.
Figura 2
Génesis y evolución de los GAL y PDR en la Alcarria Conquense, 1991-2021
1984
El Instituto
de Desarrollo
Comunitario
inicia su trabajo
en la comarca de la
Alcarria Conquense
1988
Nace la
Asociación
para el
Desarrollo
Integral
de la Alcarria
Conquense
(ADINAC)
Diciembre 1991
1991
Publicación Comunicación
aprobación
Iniciativa
Programa
Comunitaria
LEADER
LEADER
1991-1994
Programa
LEADER
25 municipios
125 proyectos
1994
Nace la
Asociación
CEDER
Alcarria
Conquense
2000-2006
Programa PRODER 2
42 municipios
121 proyectos
1997-1999
Programa PRODER
34 municipios
119 proyectos
2012-2020
Medida 19
Programa de
Desarrollo Rural
de Castilla-La Mancha
43 municipios
83 proyectos
2007-2013
Eje 4 LEADER
Programa de
Desarrollo Rural
de Castilla-La Mancha
42 municipios
140 proyectos
Fuente: Gallego Moreno et al., 2021.
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CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
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Metodología
Para la realización de la investigación, optamos por el análisis de contenido como técnica
de investigación (Berelson, 1952). El análisis longitudinal retrospectivo que se desarrolla
en este trabajo abarca un periodo de treinta años, comenzando en 1991, cuando el
territorio en cuestión fue designado beneficiario de la Iniciativa Comunitaria LEADER, y
concluyendo en 2021, año que marca el cierre del periodo de programación 2014-2020.
El estudio se desarrolló en tres etapas sucesivas (Figura 3), que se detallan a continuación.
Fase 1. Análisis de los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER. Se identificó
y analizó la normativa legal, el territorio de actuación, la composición y el funcionamiento
del GAL, las inversiones públicas y privadas realizadas, el número de proyectos y el empleo
creado en los cinco periodos de programación. La recolección de la información se llevó a
cabo a partir de la revisión de documentos técnicos, tales como programas de desarrollo
territorial, memorias, evaluaciones intermedias, informes y noticias, entre otros (Cuadro 1).
Figura 3
Fases de la metodología de investigación
Fase 1
Análisis de los programas
de desarrollo rural
con enfoque LEADER,
1991-2023
Programas
de Desarrollo Rural
1991-2023
Iniciativa Comunitaria
LEADER 1991-1994
Programa de Desarrollo
y Diversificación de Zonas
Rurales, PRODER, 1997-1999
Programa de Desarrollo
y Diversificación de Zonas
Rurales, PRODER 2, 2000-2006
Eje 4.
Programa de
Desarrollo Rural de
Castilla-La Mancha 2007-2013
Medida 19. Programa de
Desarrollo Rural de
Castilla-La Mancha
2014-2020
Fase 2
Identificación y categorización de las medidas
financiables de los programas de desarrollo
rural relacionadas con la gobernanza
Fomento de la participación
de los actores locales
Fase 3
Análisis de los proyectos
financiados relacionados con los
elementos de la gobernanza
según las categorías de impactos
Medida 1
Cooperación
y creación de redes
Proyecto 1
Medida 2
Fortalecimiento
de la identidad local
Proyecto 2
Medida 3
Proyecto 3
Medida (n)
Proyecto (n)
Indicadores de:
Medios
Ejecución
Resultado
Impacto
(Sancho y Reinoso, 2012)
Fuente: Elaboración propia.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
12
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
Cuadro 1
Documentación revisada y analizada del periodo 1991-2021
Programa
Iniciativa Comunitaria LEADER,
1991-1994
Documentos de análisis
Año
Programa de Desarrollo Rural Integrado para la Alcarria
Conquense en el Marco de la Iniciativa Comunitaria
LEADER
1991
Memoria final
1995
Archivo de noticias
1995
Colección Boletín Informativo Adinac, núms. 1-15
1991-1993
Programa de Desarrollo
Programa Operativo para la Diversificación Económica
y Diversificación de Zonas Rurales. de las Zonas Rurales
PRODER, 1997-1999
Memoria 1997-2001
1996
Programa de Desarrollo y
Diversificación de Zonas Rurales.
PRODER 2, 2000-2006
Programa Territorial de Desarrollo, 2000-2006
2000
Memoria 2002-2006
2006
Evaluación y Análisis de los Resultados del Programa de
Desarrollo Rural de la Alcarria Conquense, 2000-2006
2006
2001
Eje 4. Programa de Desarrollo Rural Programa Territorio de Desarrollo Endógeno de la Alcarria
de Castilla-La Mancha, 2007-2013 Conquense
2007
Memoria 2007-2013
2013
Medida 19. Programa de
Desarrollo Rural de
Castilla-La Mancha,
2014-2020
Estrategia de Desarrollo Local de la Comarca de la
Alcarria Conquense
2016
Proyectos seleccionados, inversiones aceptadas y
subvenciones concedidas en el año 2017, 2018, 2019 y
2020
2021
Memorias
Veinte Años de Aplicación de la Metodología LEADER en
la Alcarria Conquense, 1991-2011
2011
Memorias
Treinta Años de Aplicación de la Metodología LEADER en
la Alcarria Conquense, 1991-2021
2021
Fuente: Elaboración propia.
Fase 2. Identificación y categorización de las medidas financiables de los programas
de desarrollo rural. Éstas se recuperaron y clasificaron en cada periodo de programación,
con el fin de identificar aquellas que contemplaron proyectos relacionados con la gobernanza territorial. Estas medidas, cuya naturaleza, objetivos y alcance variaron a lo largo de
los años, fueron establecidas en el marco normativo de cada convocatoria y estructuraron
la estrategia de cada uno de los programas implementados.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
13
Fase 3. Análisis de los proyectos relacionados con los elementos que contribuyen a la
gobernanza territorial. Se analizaron los proyectos que contribuyeron, dentro de cada
medida y periodo, al fomento de la participación de los actores locales, la cooperación y
creación de redes y el fortalecimiento de la identidad local. Para ello, se tomaron como
referencia los indicadores de medios, ejecución y resultado (Cuadro 2) desarrollados por
Sancho y Reinoso (2012). Los indicadores de medios proporcionan información sobre los
recursos financieros, humanos y materiales utilizados en la ejecución del programa;
Cuadro 2
Indicadores y técnicas de medición para el análisis de los elementos
de la gobernanza territorial
Elementos
de análisis
Indicadores
Técnica de medición
De medios
• Inversión en proyectos de funcionamiento del GAL.
Fomento
de la
participación
de los actores
locales
De ejecución
• Núm. de proyectos LEADER impulsados por el GAL.
• Núm. de proyectos del GAL con otras administraciones públicas
De resultado
• Ampliación base social (evolución del núm. de integrantes del
GAL).
• Canales de participación de los actores locales en los procesos
de diseño de las estrategias de los programas de desarrollo rural.
• Entidades asociativas promovidas por el GAL.
Revisión documental
Estudio de caso
De medios
• Inversión en proyectos de cooperación.
Cooperación
y redes
De ejecución
• Núm. y tipo de proyectos de cooperación emprendidos.
• Núm. de redes en las que participa el GAL.
De resultado
• Núm. de personas y empresas del territorio que han participado
en proyectos de cooperación.
• Núm. de proyectos de intercambios, públicos o privados, que
han surgido de la participación en redes.
Revisión documental
Estudio de caso
De medios
• Inversión en proyectos de ámbito comarcal.
Fortalecimiento De ejecución
de la identidad • Núm. de proyectos realizados con vocación global del territorio.
local
De resultado
• Productos locales que han mejorado su puesta en valor gracias a
los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER.
Revisión documental
Estudio de caso
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en Sancho y Reinoso, 2012.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
14
los indicadores de ejecución miden las actividades realizadas con el fin de lograr los objetivos de los proyectos; finalmente, los indicadores de resultados miden los efectos directos e inmediatos de la intervención. Estos indicadores sirvieron para analizar y discutir si
los proyectos financiados en los últimos treinta años han contribuido a mejorar la gobernanza territorial.
Resultados
Fase 1. Análisis de los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER
A partir de la revisión documental se identificó que en el periodo 1991-2021 fueron cinco
los programas de desarrollo rural con enfoque LEADER gestionados en la Alcarria Conquense. La implementación de estos programas supuso una inversión total de 46 663 919
euros (Cuadro 3), de los cuales el 54.6% corresponden a fondos públicos (73.67% de la
Unión Europea y 26.33% de las administraciones nacionales) y 45.4% a fondos privados.
Estos recursos financieros facilitaron la ejecución de 655 proyectos, la creación de 289
nuevos empleos y la consolidación de 214 puestos de trabajo (Gallego Moreno, Díaz-Puente
y Muñoz Antonio, 2021).
Cuadro 3
PDR con enfoque LEADER implementados en la Alcarria Conquense, 1991-2021
Programa
Fondos públicos Fondos privados
(€)
(€)
Inversión total
(€)
Iniciativa Comunitaria LEADER, 1991-1994
3 048 970
2 459 895
5 508 865
Programa de Desarrollo y Diversificación Económica
de Zonas Rurales, PRODER, 1997-1999
4 746 915
4 008 892
8 755 807
Programa de Desarrollo y Diversificación Económica
de Zonas Rurales, PRODER-2, 2000-2006
7 337 424
8 358 035
15 695 459
Eje 4 LEADER del Programa de Desarrollo Rural
de Castilla-La Mancha, 2007-2013
6 264 322
4 783 274
11 047 596
Medida 19. Apoyo para el Desarrollo Local
de LEADER del Programa de Desarrollo Rural
de Castilla-La Mancha, 2014-2020
4 082 361
1 573 832
5 656 193
25 479 992
21 183 928
46 663 919
Total
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos de las memorias finales de los PDR e informes parciales de ejecución del Programa de la Medida 19 al 30/04/2021.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
15
Fase 2. Identificación y categorización de las medidas financiables
de los programas de desarrollo rural
Como resultado del análisis documental se identificaron tres elementos que agrupan las
medidas subvencionables relacionadas con la participación local, la cooperación y redes
y el fortalecimiento de la identidad local (Cuadro 4), elementos que, de acuerdo con Sancho y Reinoso (2012), contribuyen a la gobernanza territorial.
El fomento de la participación de los actores locales ha sido promovido principalmente a partir de las medidas relacionadas con el funcionamiento y gestión de los GAL. Estas
medidas han estado presentes en los cinco programas de desarrollo rural. Gracias a esta
continuidad, el GAL se ha convertido en una entidad de referencia para la sociedad civil y
para las administraciones públicas cuando se abordan programas o proyectos que tienen
como base territorial la Alcarria Conquense.
La cooperación y formación de redes ha sido incentivada mediante las medidas de
cooperación territorial, las cuales han estado presentes en los tres últimos periodos
de ejecución. Los proyectos identificados como parte de esta medida estaban dirigidos a
Cuadro 4
Relación entre los elementos de la gobernanza territorial y grupos de medidas financiables de las estrategias
de los PDR con enfoque LEADER, 1991-2021
Elementos
de la gobernanza
territorial
Grupos de
medidas
subvencionales
Iniciativa
LEADER
Fomento de la
participación local
Funcionamiento
y gestión del
GAL*
7. Funcionamiento
y equipamiento del
grupo.
6. Gastos de
gestión,
funcionamiento
administrativo.
102. Gastos de
gestión,
funcionamiento
administrativo.
Cooperación y
redes
Cooperación
Sin medida de
cooperación.
Sin medida de
cooperación.
201. Cooperación 421. Proyectos de
internacional y
cooperación.
trasnacional.
19.3. Preparación y
realización de
actividades de
cooperación del
Grupo de Acción
Local.
Fortalecimiento de
la identidad local.
Renovación y
desarrollo de las
poblaciones
rurales.
Valorización del
patrimonio.
Sin medidas
relacionadas con la
renovación y
valorización del
patrimonio.
1. Valorización
del patrimonio
rural.
2. Renovación y
desarrollo de
núcleos de
población sin
predominio de la
actividad agraria.
103. Servicios a
la población.
104. Patrimonio
natural.
107. Valorización
del patrimonio
cultural y
arquitectónico.
19.2.5. Ayudas para
el mantenimiento,
recuperación y
rehabilitación del
patrimonio rural.
Programa
PRODER
Programa
PRODER 2
Eje 4
2007-2013
Medida 19
2014-2020
431. Funcionamiento 19.4. Apoyo para
del Grupo de
los costes de
Desarrollo Rural.
funcionamiento y
animación.
321. Prestación de
servicios básicos para
la economía y la
población rural.
322. Renovación y
desarrollo de
poblaciones rurales.
323. Conservación y
mejora del
patrimonio rural.
* Denominación de la medida subvencionable en cada uno de los programas de desarrollo rural.
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de los programas de desarrollo rural.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
16
relacionar a colectivos con intereses comunes dentro del territorio para promover colaboraciones conjuntas (por ejemplo, empresas de turismo rural con productores agroalimentarios) y extender esta colaboración a otros territorios con las mismas necesidades.
Se buscaba con ello favorecer el aprendizaje mutuo y buscar soluciones comunes a problemas concretos, incrementando su viabilidad, además de ofrecer otras ventajas como
el establecimiento de contactos comerciales, creación de nuevos productos, apertura de
nuevos mercados, etcétera.
Finalmente, entre las medidas que han contribuido al fortalecimiento de la identidad
local se identifican las correspondientes a la renovación y el desarrollo de las poblaciones
rurales, y las de la valorización del patrimonio rural. Las primeras consideraban proyectos
diseñados para detener el deterioro de los núcleos de población mediante la provisión de
servicios e infraestructura básica. Su objetivo era reducir las disparidades entre las zonas
urbanas y rurales, mejorando la calidad de vida y convirtiendo estas áreas en una alternativa de residencia atractiva para viejos y nuevos residentes. Las segundas buscaban mejorar el potencial turístico e incrementar el número de visitantes a partir de la ejecución de
proyectos de conservación o rehabilitación de los recursos patrimoniales y paisajísticos.
Se contemplaron, además, acciones destinadas a sensibilizar a los ciudadanos en la importancia de conservar y mejorar estos recursos.
Fase 3. Análisis de los proyectos relacionados con los elementos
que contribuyen a la gobernanza territorial
Fomento de la participación local
Desde 1991 los distintos programas de desarrollo rural han contado con una medida de
actuación dirigida a facilitar el funcionamiento y gestión del GAL a través de la contratación de un equipo técnico, auditorías, cuotas de participación en redes, etc. La inversión
de esta medida ascendió a 3 828 199 euros, que representan el 8.2% de la inversión total
(Cuadro 5). Esta disposición permitió el impulso de 127 proyectos, de los cuales siete, con
un valor de 922 827 euros, se llevaron a cabo en colaboración con la Diputación Provincial
de Cuenca. Se ha identificado que la mayor parte de estos proyectos fueron diseñados
por el equipo técnico en base a su conocimiento de los recursos del territorio y de la normativa de aplicación. Para su implementación, el equipo técnico se reservó las funciones
de dirección y coordinación, contratando a empresas externas vinculadas al territorio
para los trabajos de ejecución.
Estos proyectos abordaron diversas áreas, incluyendo la implementación de la Agenda Local 21 en los 43 municipios de la comarca, la promoción de la sostenibilidad ambiental, la capacitación para la inserción laboral de mujeres, el estímulo al autoempleo y el
establecimiento de redes de apoyo para el empleo.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
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CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
Cuadro 5
Indicadores de medios, ejecución y resultados relacionados con el fomento
a la participación local
Iniciativa
Comunitaria
Leader
1991-1995
PRODER
1997-1999
285 815
528 183
1 096 614
1 035 346
881 242
• Núm. de proyectos LEADER
impulsados por el GAL
16
35
39
31
6
• Núm. de proyectos GAL con
administraciones públicas
0
0
3
4
0
104
83
99
95
107
• Canales de participación de
actores locales
3
4
5
7
10
• Entidades asociativas
promovidas por el GAL
4
0
1
1
0
Indicador
PRODER 2
2000-2006
Eje 4.
LEADER
2007-2013
Medida 19.
LEADER
2014-2020
De medios
• Inversión en proyectos en
funcionamiento (€)
De ejecución
De resultados
• Evolución núm. de integrantes
y composición GAL
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de los programas de desarrollo rural.
Entre las acciones que ha implementado el GAL para incentivar la participación de los
actores locales se destacan los esfuerzos permanentes por ampliar su base social.
Desde su constitución en 1994, la naturaleza y el número de socios que integran el
CEDER Alcarria Conquense han experimentado cambios relevantes. Tras la participación
en la Iniciativa Comunitaria LEADER, el GAL modificó sus estatutos con el fin de aumentar
la representación social, estableciendo que los socios públicos o privados fueran entidades con personalidad jurídica. Posteriormente, tras la incorporación del eje LEADER a los
Programas de Desarrollo Rural de la administración regional, se realizaron nuevas modificaciones estatutarias que buscaron armonizar el funcionamiento del GAL con la nueva
normativa. Entre las principales modificaciones se incluyeron las siguientes: a) los miembros económicos y sociales, privados y de representación directa o indirecta, deberán
representar al menos el 51% de los derechos de voto, con lo cual se asegura la representación mayoritaria de la sociedad civil; b) las mujeres que representen a entidades públicas y privadas deberán tener, al menos, el 40% de los derechos de voto, con lo cual se
promueve su participación en la junta directiva; c) para fortalecer la participación del
sector privado en la toma de decisiones, se estableció que los acuerdos adoptados por los
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
18
órganos de gobierno y representación del GAL relativos a los programas de desarrollo
rural sólo serían válidos si el sector privado contaba con el 50% de los derechos de voto.
Como se observa, con el paso del tiempo se ha buscado integrar de forma progresiva
a diversos actores, entidades, colectivos y asociaciones comprometidos con el desarrollo
de la comarca. En la actualidad el GAL está conformado por 107 socios (Figura 4), de los
cuales 43 son ayuntamientos, dos entidades de ámbito territorial inferior al municipio,
cuatro cooperativas agrarias, 35 asociaciones, dos sindicatos agrarios, dos comunidades
de regantes, una mancomunidad, dos fundaciones, 19 empresas de la comarca y un socio
colaborador.
Con el objetivo de promover el enfoque ascendente, el GAL ha buscado involucrar a la
población en el diseño y ejecución de las estrategias de desarrollo rural. Para ello se han
generado diversos canales de participación, a partir de los cuales se busca recuperar e incorporar opiniones, sugerencias e iniciativas. Destacan entre éstos: a) los órganos de gobierno y representación del GAL: asamblea general y junta directiva (reuniones de trabajo,
deliberación y decisión) (Figura 5); b) reuniones con alcaldes y concejales de la comarca;
c) reuniones y comisiones técnicas sectoriales (mesas sectoriales); d) reunión comarcal de
puesta en común con participación de todas las mesas sectoriales; e) cuestionarios a agentes clave del territorio; f) entrevistas personales a expertos de la comarca; g) reuniones con
Figura 4
Evolución del número y naturaleza de los socios del Grupo de Acción Local
100
75
50
25
0
Iniciativa Comunitaria
Leader 1991-1995
Programa PRODER
1997-20021
Programa PRODER 2
2000-2006
Eje 4 LEADER
2007-2013
Medida 19
2014-2020
Socios institucionales
Entidades locales
Cooperativas
Organizaciones agrarias
Sociedades de riesgo
Empresas
Asociaciones
Personas físicas
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de los programas de desarrollo rural.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
19
Figura 5
Estructura de gobierno de la asociación CEDER Alcarria Conquense
JUNTA DIRECTIVA
Presidente, secretario, tesorero y vocales
39.13% ayuntamientos
60.87% sociedad civil
TOMA DE DECISIONES
INFORMA DE RESULTADOS
ASAMBLEA GENERAL DE SOCIOS
Ayuntamientos / sociedad civil
“Un socio un voto”
ORGANIZACIÓN
Equipo técnico
Gerente, técnicos y administrativos
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de programas de desarrollo rural.
profesionales expertos; h) reuniones con autoridades provinciales responsables en diferentes áreas o sectores; i) página web del GAL y recepción de propuestas a través de correo
electrónico; y j) recepción de propuestas a través de teléfono y visitas a la oficina técnica.
Estos espacios, además de favorecer la participación de los actores locales en el diseño de
la estrategia de desarrollo, han contribuido a la gestión de proyectos que por su naturaleza
territorial suponen la concurrencia de distintos sectores y escalas.
Es importante resaltar el papel fundamental del equipo técnico —compuesto por gerente, técnicos y administrativos— integrado en la asociación. Además de ejecutar las líneas de trabajo definidas por la asamblea general y concretadas por la junta directiva,
éste se encarga de gestionar la relación con los promotores de proyectos, los agentes
sociales y políticos del territorio, y los responsables de las diferentes administraciones
públicas relacionadas con los programas de desarrollo. Dado el rol crucial que desempeña
el equipo técnico en la implementación de las iniciativas, todos los programas han contado con una línea de financiación específica para su sostenimiento, ya que la asociación no
habría podido hacerlo con sus propios recursos financieros.
Un indicador clave de la participación social es el surgimiento y consolidación de organizaciones locales vinculadas a los proyectos de desarrollo rural con enfoque LEADER.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
20
A lo largo de su trayectoria, el GAL ha impulsado seis nuevas iniciativas asociativas con el
objetivo de favorecer la estructuración social (Figura 6), elemento fundamental para la
gobernanza del territorio.
En el proceso de impulso del tejido asociativo del territorio se identifican con claridad
tres fases: a) organización de acciones de formación e información dirigidas a conocer y
explorar nuevas actividades económicas, la adquisición de capacidades dirigidas al emprendimiento y al empleo, y la sensibilización sobre el papel de la mujer en el medio rural;
b) apoyo técnico en la constitución y desarrollo de las iniciativas asociativas; y c) apoyo
económico a las entidades asociativas que elaboraron planes de actuación a través de los
distintos programas de desarrollo rural.
Estas acciones han posibilitado la incorporación al territorio de nuevas actividades
económicas que, una vez que se han desarrollado y madurado, han dado lugar a entidades asociativas de tipo sectorial. Es el caso de la Asociación de Turismo Rural Alcarria
Conquense, la Asociación Profesional de Agricultores de Cultivos Alternativos de la Alcarria Conquense y la Asociación Oleícola de la Alcarria. También han derivado en la conformación de organizaciones que agrupan a sectores sociales específicos, como las mujeres
y jóvenes; ejemplo de ello son la Asociación de Mujeres de la Alcarria Conquense y el Club
Deportivo AL-CON.
Figura 6
Asociaciones promovidas desde el Grupo de Acción Local
Asociación
Turismo Rural
Alcarria
Conquense
Asociación
Oleícola
de la Alcarria
Asociación
Profesional de
Agricultores de
Cultivos Alternativos
de la
Alcarria Conquense
GAL
1991-2021
Asociación Centro
de Iniciativas
Turísticas
de la Alcarria
Conquense
Asociación
Artesana
de Mujeres
Alcarreñas
Asociación
de Mujeres
de la Alcarria
Conquense
Club deportivo
AL-CON
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de programas de desarrollo rural.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
21
CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
Cooperación y redes
La medida de cooperación no ha estado presente en los cinco programas de desarrollo
rural implementados en el territorio (Cuadro 6). Tanto la Iniciativa Comunitaria Leader
como el Programa PRODER no la contemplaron en su normativa de inversión, sino a partir
del año 2000, con el Programa PRODER 2, cuando se diseñaron y ejecutaron los primeros
proyectos de cooperación en el territorio.
En el periodo 2000-2021 se dispuso para esta medida de una inversión de 474 300
euros, que representa el 1.01% de la inversión total del conjunto de los programas de
desarrollo rural ejecutados en la comarca. En este periodo se identificaron un total de 17
proyectos de cooperación (Cuadro 7) con los siguientes objetivos: a) promover los productos locales como el aceite de oliva, el mimbre y las plantas aromáticas (6); b) valorizar
el patrimonio, el arquitectónico y el mobiliario, con el fin de demostrar cómo este tipo
de recursos puede contribuir a generar productos turísticos (3); c) mejorar la cohesión
territorial, dotando a los ayuntamientos y a la sociedad en su conjunto de herramientas
de análisis que faciliten la toma de decisiones (5); d) mejorar la visibilización de la comarca, tanto en el interior como en el exterior (1); y e) conseguir una situación de mayor
igualdad de la mujer en la comarca y generar autoconfianza entre los jóvenes para afrontar proyectos profesionales y personales (2). La diversidad y la tipología de los proyectos
Cuadro 6
Indicadores de medios, ejecución y resultados relacionados con la cooperación y redes
Indicador
Iniciativa
comunitaria
LEADER
1991-1995
Programa
PRODER
1997-1999
Programa
PRODER 2
2000-2006
Eje 4
LEADER
2007-2013
Medida 19.
LEADER
2014-2020
166 463
221 998
85 839
3
3
4
37
2 000
2
4
3
1
De medios
• Inversión en proyectos
de cooperación (€)
No existía medida
de cooperación
De ejecución
• Núm. y tipo de proyectos
de cooperación
• Redes en las que participa el GAL
No existía medida
de cooperación
1
3
De resultados
• Núm. de personas y empresas
en proyectos de cooperación
• Núm. de proyectos de intercambio,
públicos o privados, producto de
participación en redes
No existía medida
de cooperación
2
0
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de los programas de desarrollo rural.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
22
Cuadro 7
Relación de proyectos de cooperación desarrollados en la Alcarria Conquense,
1991-2021
Ámbito y proyecto
Territorial
Promotor y GAL cooperantes
Inversión (€)
Asistencia y participación en SAPRURAL 2003
• CEDER Alcarria Conquense
• Grupos de Acción Local
15 807
Plan Estratégico del Mimbre
• CEDER Alcarria Conquense
• Prodese (Cuenca)
• Administraciones públicas
• Organizaciones profesionales
16 733
El Cristal del Hispana
• CEDER Alcarria Conquense
• 2 Grupos de Acción Local
47 632
Prácticas experimentales de aprovechamiento
de la flora autóctona aromático-experimental
• CEDER Alcarria Conquense
• Fadeta (Guadalajara)
18 000
Alternativas agrarias
• CEDER Alcarria Conquense
• 3 Grupos de Acción Local
9 000
Plan de Comunicación
• CEDER Alcarria Conquense
• 2 Grupos de Acción Local
80 964
El Cristal del Hispana II
• CEDER Alcarria Conquense
• 2 Grupos de Acción Local
134 116
Desarrollo rural. Cohesión territorial
• CEDER Alcarria Conquense
• 14 Grupos de Acción Local
27 667
El Cristal del Hispana III
• CEDER Alcarria Conquense
• ADI Záncara (Cuenca)
39 172
Desafío SSPA 2021. Teruel, Cuenca y Soria
ante el reto demográfico y la despoblación
Interterritorial
• CEDER Alcarria Conquense
• 15 Grupos de Acción Local
19 000
Fortalecimiento de competencias en las mujeres
empresarias del medio rural
• CEDER Alcarria Conquense
• 10 Grupos de Acción Local
10 987
Sistemas de información geográfica
• CEDER Alcarria Conquense
• 15 Grupos de Acción Local
12 600
Red de Territorios Sostenibles. RETOS
• CEDER Alcarria Conquense
• 15 Grupos de Acción Local
9 650
Calidad agroalimentaria. Señas de identidad
de los territorios rurales
• CEDER Alcarria Conquense
• 24 Grupos de Acción Local
6 488
Innovación en las micropymes rurales
• CEDER Alcarria Conquense
• 35 Grupos de Acción Local
1 400
Olivar tradicional
• CEDER Alcarria Conquense
• 17 Grupos de Acción Local
6 215
Jóvenes rurales
• CEDER Alcarria Conquense
• 7 Grupos de Acción Local
18 166
Fuente: Elaboración propia.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
23
han contribuido al fortalecimiento de la estrategia del GAL, favoreciendo la capacidad
para abordar aspectos territoriales complejos donde intervienen un gran número de
actores con intereses distintos. Asimismo, han permitido intercambiar experiencias, métodos, iniciativas y aprendizajes con otros territorios.
Del análisis de los proyectos se identificaron dos ámbitos de actuación del GAL: a) territorial, caracterizado por la cooperación con los GAL más próximos, con los que se
comparten temáticas comunes relacionadas con la mejora de las producciones agrarias,
la puesta en valor del patrimonio, o el estudio de medidas para atender el grave problema
de la despoblación rural; y b) interterritorial, en el que se promueve la colaboración con
otros GAL españoles, donde las temáticas de colaboración fueron dirigidas a potenciar el
papel de la mujer y de los jóvenes en el medio rural y la innovación en las micropymes
rurales, especialmente las del sector agroalimentario.
La figura principal de los proyectos de cooperación ha sido el Grupo de Acción Local
como entidad jurídica. Eso no ha sido obstáculo para que un gran número de personas y
empresas se hayan beneficiado de estos proyectos; ejemplo de ello son, entre otros, el
proyecto Cristal de Hispania, que en sus tres ediciones ha puesto en valor y convertido en
producto turístico el complejo minero romano de lapis specularis, beneficiándose de ello
las más de 37 empresas del sector del turismo rural; los dos proyectos dirigidos a la valorización del olivar tradicional, que favorecieron la creación de la Denominación de Origen
Protegida del Aceite de la Alcarria, que afecta a más de dos mil agricultores y dos industrias transformadoras, o el proyecto de recuperación y restauración del patrimonio mobiliario, donde participaron ayuntamientos, hermandades religiosas, ciudadanos y empresas de restauración.
Desde el GAL se ha favorecido el trabajo en red buscando nuevas sinergias y el establecimiento de vínculos de cooperación con otras instituciones y administraciones públicas. A lo largo de los treinta años de estudio y con relación al grado de madurez del GAL
se han identificado dos etapas:
1991-2000. Corresponde a la etapa inicial en la que se desarrollan los dos primeros
programas de desarrollo rural —Iniciativa Comunitaria LEADER y Programa PRODER— y
en la que se buscó vincular a los actores locales, asociaciones, ayuntamientos y administraciones provinciales, con el objetivo de impulsar proyectos de ámbito comarcal diseñados por el GAL para dar respuesta a las necesidades y los intereses identificados en las
estrategias de cada uno de los programas de desarrollo.
2001-2021. En esta etapa el GAL se consolida como la institución comarcal de referencia para las asociaciones y administraciones locales del territorio. Se favorecieron sinergias y vínculos con otros GAL para facilitar su representación ante las diversas administraciones públicas, realizar estudios e informes, y acceder a procesos de formación y
asistencia técnica para la adecuada interpretación de la compleja normativa legal que
conlleva el diseño y ejecución de los programas de desarrollo. De igual manera, se fortaleció la cooperación con las administraciones públicas con el objeto de atraer recursos
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HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
24
financieros en materia de empleo, formación, equipamiento y mejora de la infraestructura. Por ejemplo, ante la crisis sanitaria causada por la pandemia de COVID-19, el GAL se
coordinó con ayuntamientos, grupos de voluntarios y asociaciones de mujeres con el fin
de confeccionar material sanitario, así como adquirir máquinas portátiles generadoras de
ozono para la limpieza y desinfección de todas las dependencias municipales y de salud
de la comarca (Figura 7).
Actualmente el GAL es socio de las siguientes redes: a) Red Castellano Manchega de
Desarrollo Rural (RECAMDER); b) Red Estatal de Desarrollo Rural (REDER), integrada en la
Red Europea “RED” (Ruralité Environnement Dévéloppment), que promueve a nivel internacional la plataforma MER (Movimiento Europeo de la Ruralidad); c) Red Rural Nacional
(RRN); y d) Red de Áreas Escasamente Pobladas del Sur de Europa (SSPA).
Promoción de la identidad territorial y local
La promoción de la identidad territorial y local, a través de los proyectos de renovación y
desarrollo de las poblaciones y de valorización del patrimonio, ha sido una constante en
los cinco programas de desarrollo rural (Cuadro 8) implementados a lo largo de estos
treinta años. Este interés se ha materializado con más intensidad en los proyectos de
carácter comarcal promovidos por el GAL. La inversión destinada a estos proyectos
Figura 7
Distribución de material de protección
Fuente: Gallego-Moreno et al., 2022.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
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CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
Cuadro 8
Indicadores de medios, ejecución y resultados relacionados con la promoción
de la identidad territorial y local
Indicador
Iniciativa
Comunitaria
LEADER
1991-1995
Programa
PRODER
1997-1999
Programa
PRODER 2
2000-2006
Eje 4
LEADER
2007-2013
Medida 19
LEADER
2014-2020
De medios
• Inversión en
proyectos de ámbito
comarcal
347 638
575 797
971 484
347 410
77 859
• Núm. de proyectos
con vocación global
del territorio
16
35
34
21
6
De resultados
• Productos locales y
sectores productivos
que han mejorado su
puesta en valor
gracias a programas
con enfoque LEADER
Aceite de oliva
Miel
Mimbre
Queso manchego
Turismo rural
Fuente: Elaboración propia.
asciende a 2 320 188 euros, lo que ha supuesto el 5% de la inversión total del conjunto de
programas de desarrollo rural.
Se identificaron en total siete tipos de proyectos mediante los cuales se buscó fortalecer la identidad de los habitantes de la Alcarria Conquense:
a) Estudios e inventarios dirigidos a identificar e inventariar los recursos del territorio.
b) Acciones de formación dirigidas a potenciar aquellos oficios y actividades propias
del territorio que habían quedado en el olvido y forman parte del acervo cultural y económico de la comarca.
c) Jornadas divulgativas dirigidas a informar y sensibilizar a la población sobre los
recursos del territorio, sus principales actividades socioeconómicas y sus sectores productivos.
d) Nuevas infraestructuras comarcales que permitan valorizar los recursos medioambientales, paisajísticos, arqueológicos y patrimoniales, así como caracterizar las señas de
identidad del territorio.
e) Organización y presencia en ferias para visibilizar la marca territorial “Comarca de
la Alcarria Conquense”, que engloba una oferta de calidad turística y un rico patrimonio
arquitectónico, cultural y gastronómico.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
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f) Material promocional de la comarca enfocado a crear y divulgar una imagen territorial que inicialmente no existía y que a lo largo del tiempo se ha ido construyendo en
el imaginario de la población local, en la administración pública y en el conjunto de la
sociedad.
En total se han impulsado y gestionado 112 proyectos (Cuadro 9), entre los que destacan los dirigidos a la formación de la población (37) y al desarrollo de estudios e inventarios (24). Ambos tipos de actuaciones, enfocados hacia la valorización del conocimiento
y el patrimonio local, representan más del 50% de los proyectos y alrededor del 40% del
monto de inversión destinado a esta clase de medidas.
En el periodo analizado (1991-2021) se identificaron cinco etapas (Figura 8) por las
que han transitado los proyectos orientados a la promoción de la identidad local.
1ª etapa. Identificación y divulgación de los recursos del territorio. Los proyectos financiados tuvieron como objetivo identificar y divulgar, entre la población local e instituciones públicas y privadas, los principales recursos del territorio, como fueron la elaboración de inventarios y otros estudios (arquitectura popular, paisaje, humedales, etc.).
2ª etapa. Puesta en valor de recursos del territorio. Los recursos que fueron identificados en proyectos previos se convirtieron en productos turísticos y/o museísticos. La
inversión se destinó a su recuperación material, señalización y promoción entre la población de la comarca. Estas intervenciones contribuyeron a recuperar los recursos naturales, arquitectónicos, gastronómicos y etnográficos que el territorio posee y a mostrar
cómo éstos forman parte intrínseca de la identidad local.
3ª etapa. Visibilización del territorio como comarca. En esta fase se transitó de una
visión local a una comarcal, que consideraba a todo el territorio de la Alcarria Conquense
con recursos, historia, tradiciones y cultura común. Los proyectos de inversión se dirigieron a visibilizar y promocionar el concepto de comarca, tanto en el interior del territorio
como hacia afuera, en el contexto provincial y nacional.
Cuadro 9
Tipología de proyectos que han favorecido la promoción de la identidad local
Tipo de proyectos
Núm. de proyectos
Inversión total (€)
Estudios e inventarios
24
415 598
Acciones de formación
37
538 837
Jornadas divulgativas
13
216 664
Nuevas infraestructuras comarcales
17
855 392
Organización y presencia en ferias
11
157 980
Elaboración material promocional de la comarca
10
133 718
112
2 320 188
Total
Fuente: Elaboración propia.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
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Figura 8
Relación entre los programas, etapas y proyectos
Programas
Iniciativa Comunitaria LEADER
1991-1994
Programa de Desarrollo
y Diversificación Económica
de Zonas Rurales, PRODER,
1997-1999
Programa de Desarrollo
y Diversificación Económica
de Zonas Rurales, PRODER 2,
2000-2006
Eje 4 LEADER
Programa de Desarrollo Rural
de Castilla-La Mancha,
2007-2013
Medida 19. Programa
de Desarrollo Rural
de Castilla-La Mancha,
2014-2020
Etapas
Identificación y divulgación
de los recursos del territorio
Puesta en valor
de los recursos del territorio
Visibilización del territorio
como comarca
Fomento del sentido de pertenencia
a la comarca Alcarria Conquense
Proyectos
Estudio paisaje alcarreño
Estudio de arquitectura popular
Inventario de ordenación recursos
Valorización recursos medioambientales
Rutas medioambientales
Alcarria Conquense
Página web de promoción turística
Recuperación y restauración de piezas
y obras del patrimonio pictórico,
escultórico, mobiliario, etc.
Video de promoción y presentación
turística
Asistencias a ferias: FITUR, EXPORAL,
NATURAMA
Fiesta de la comarca
Actos de identidad comarcal
Agenda local 21 de la Alcarria Conquense
Posicionamiento de la comarca
Alcarria Conquense
Proyecto de promoción turística
de la Alcarria Conquense
Incorporación de TIC a la población rural
Haciendo comarca: descubre el patrimonio
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de programas de desarrollo rural.
4ª etapa. Fomento del sentido de pertenencia a la comarca de la Alcarria Conquense.
Se trató de una extensión de la etapa anterior, la cual tuvo como objetivo fomentar el
sentido de pertenencia entre la población de la comarca, potenciando los rasgos históricos, culturales, gastronómicos, económicos, etc., que la identifican. Con este fin se desarrollaron proyectos como el “Día de la Comarca” o la “Fiesta del Olivo de la Alcarria”. Asimismo, se avanzó en la señalización de la comarca, de sus municipios y de sus principales
elementos arquitectónicos.
5ª etapa. Posicionamiento de la comarca Alcarria Conquense, principalmente en dos
sectores económicos: la industria agroalimentaria y el turismo rural. Los proyectos de inversión tuvieron, entre otros objetivos, promover la imagen de la Alcarria a través de las
marcas de calidad agroalimentaria que tienen en su denominación el nombre de la comarca, tal es el caso de las Denominaciones de Origen Protegida (DOP) Aceite de la Alcarria y Miel de la Alcarria. En el sector del turismo rural, los proyectos de inversión se dirigieron a la promoción externa de la comarca como destino turístico, a través de páginas
web, asistencia a ferias nacionales e internacionales, material divulgativo, etcétera.
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28
Discusión
A lo largo de los años, la experiencia de los programas LEADER ha dado lugar a un gran número de trabajos que analizan su impacto en diversas áreas, entre ellas las relativas a la
gobernanza territorial. Su importancia como objeto de estudio se relaciona con la aplicación
de un mismo enfoque (territorial, integrado y ascendente) en una gran diversidad de países
y regiones por largos periodos de tiempo. Esta condición posibilita la generación de evidencia empírica sobre la forma en que este modelo de desarrollo ha sido aplicado en distintos
contextos. De ahí que las regiones beneficiadas por los programas LEADER sean consideradas por algunos especialistas como una suerte de “laboratorios territoriales” en los que es
posible someter a prueba enfoques innovadores que, en función de sus resultados, pudieran ser incorporados a las políticas de desarrollo rural de la Unión Europea (García et al.,
2005; Aranda, 2019; Chia y Torre, 2020).
Los estudios coinciden en que, a lo largo de estos treinta años, los programas con
metodología LEADER han logrado implementar una nueva forma de gobernanza en las
áreas rurales de Europa (Esparcia et al., 2015; Serrano et al., 2021). Algunos incluso plantean que el diseño de este tipo de programas constituye el ejemplo más acabado, al menos teóricamente, de cómo debe ser implementada la gobernanza territorial a nivel local
(Esparcia y Abassi, 2020). En este sentido, se considera que los programas con metodología LEADER no sólo promueven el desarrollo económico y social de las localidades rurales
en declive, sino que, además, activan en ellas mecanismos de cooperación, coordinación
y cohesión social, configurándose como verdaderos instrumentos de gobernanza territorial (Abad, 2014; Esparcia y Abassi, 2020).
En el caso analizado es evidente cómo se ha visto modificada la calidad de la gobernanza territorial a lo largo de los últimos treinta años. Aunque desde 1984 existía ya en el
territorio una entidad sin ánimo de lucro trabajando en la promoción del desarrollo endógeno, no fue sino hasta 1991, con la Iniciativa Comunitaria LEADER, que se conformó el
primer GAL de ámbito comarcal. A partir de ese momento, la Alcarria Conquense se ha
visto beneficiada con cinco programas de desarrollo rural que han representado inversiones por un monto superior a los 46.6 millones de euros, provenientes tanto de fondos
públicos (de la Unión Europea y de las administraciones nacionales), como de fondos privados.
A lo largo de este periodo, la composición y normatividad del GAL se ha ido adecuando a los requerimientos de las convocatorias de los respectivos programas, incrementando
la diversidad y el número de sus asociados, así como su representatividad jurídica y
territorial. Los cambios en los estatutos del GAL han incentivado la participación de los
actores que tienen mayor incidencia sobre el territorio, así como la de aquellos que
pertenecen a grupos subrepresentados. Además, se han promovido medidas como: impulsar nuevas figuras asociativas y crear un gran número de espacios y canales de participación a partir de los cuales se busca incorporar las necesidades de todos los habitantes
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
CONTRIBUCIONES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE LEADER
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y sectores a los programas de desarrollo rural; coordinar la ejecución de los proyectos con
las autoridades regionales y locales; informar y transparentar las acciones del GAL; y generar espacios de aprendizaje, diálogo y toma de decisión. En suma, se puede decir que
la participación social se ha consolidado a partir de la implementación de los programas
de desarrollo rural con metodología LEADER.
En lo que concierne al fomento de la cooperación y la creación de redes, destacan los
proyectos orientados a promocionar los productos locales, valorizar el patrimonio y fortalecer la cohesión territorial, sobre todo en los ámbitos nacional y subnacional. No obstante, es importante destacar que los proyectos que involucran el establecimiento de vínculos
con otros GAL de la Unión Europea son casi inexistentes, situación que ha limitado el
aprendizaje y la transferencia de buenas prácticas entre grupos y territorios. En esta medida en particular, los proyectos ejecutados poseen un fuerte anclaje regional y local que no
se corresponde con la trayectoria del territorio, ni con los principios del enfoque LEADER.
Lo contrario sucede en el caso de los proyectos cuyo objetivo principal es la promoción
de la identidad territorial y local. A lo largo del periodo analizado, estos proyectos experimentaron una evolución progresiva que les permitió transitar de la mera identificación de
los recursos territoriales a su visibilización y puesta en valor, y de manera más reciente, a
su apropiación por parte de los pobladores locales. Este proceso ha derivado en el fortalecimiento de dos sectores que concentran la mayor parte de los recursos del territorio y a
partir de los cuales se pretende insertar a la comarca en el contexto nacional e internacional: el sector agroalimentario y el turismo rural. La obtención de la Denominación de Origen Protegida (DOP) para el aceite, así como el posicionamiento de la comarca como destino turístico rural, constituyen logros importantes que han contribuido al fortalecimiento
de la identidad y el sentido de pertenencia de los habitantes del territorio.
En resumen, a partir de los criterios establecidos por Sancho y Reinoso (2013), el enfoque LEADER ha sido un factor que ha contribuido a mejorar la gobernanza y movilizar el
potencial endógeno de la Alcarria Conquense. Destacan, sobre todo, las mejoras en términos de la gobernanza local, evidentes en la integración horizontal de actores y sectores;
en la existencia de mecanismos de participación, comunicación y gestión de conflictos; así
como en el fortalecimiento de la identidad local. Respecto de la gobernanza multinivel, si
bien existe coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, se requiere fortalecer
más la integración vertical y los intercambios con otros GAL de la Unión Europea. Asimismo, de cara a los siguientes periodos de programación, se considera importante recuperar la autonomía del GAL frente a las administraciones estatales.
En numerosos estudios de caso se ha documentado la existencia de problemas en la
implementación de la gobernanza multinivel en el contexto de los programas con metodología LEADER. Los más frecuentes refieren a: tensiones que se presentan por la distribución del poder entre los niveles supranacional, nacional, regional y local (Böcher, 2008;
Esparcia et al., 2015); interferencias de las administraciones públicas en el diseño y aplicación de las estrategias de desarrollo (Martínez et al., 2015); concentración de atribucioEstudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
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nes en algunos niveles jerárquicos (Esparcia y Abassi, 2020); burocratización de los procesos administrativos (Serrano et al., 2021); falta de reconocimiento de los GAL a nivel
regional (Navarro et al., 2016); politización del proceso de asignación de recursos y surgimiento de prácticas clientelares, entre otros aspectos (Ray, 2000; Shucksmith, 2000).
La gran mayoría de estas investigaciones señalan como punto de inflexión los cambios
en el marco regulatorio que se dieron a partir de 2007 como producto de la inclusión de
LEADER en los Programas de Desarrollo Rural (Chatzichristos y Barraí, 2021). A partir
de ese año, el enfoque LEADER dejó de ser una Iniciativa Comunitaria para convertirse en
un eje más de los Programas de Desarrollo Rural que ejecuta cada uno de los Estados
miembros. El cambio en la normatividad implicó, entre otras cosas, un incremento en la
injerencia y las atribuciones de las administraciones públicas. Esta situación ha contribuido a politizar los procesos de desarrollo territorial, deteriorando la autonomía que había
caracterizado la actuación de los GAL durante los primeros años (Chatzichristos y Barraí,
2021). En muchas ocasiones esto ha repercutido en la continuidad de proyectos e iniciativas locales. Por ejemplo, en el periodo 2007-2013 el Programa de Desarrollo Rural de
Castilla-La Mancha, desarrollado por la Consejería de Agricultura, Agua y Desarrollo Rural,
no contempló entre sus medidas de actuación el apoyo a la industria agroalimentaria,
sector que había sido ampliamente beneficiado en programas anteriores debido al papel
preponderante que desempeña en la Alcarria Conquense. Este hecho generó inconformidad por parte del GAL y otras empresas y cooperativas de la región. Aunque esta medida
fue recuperada en el siguiente periodo de programación (2014-2020), la interrupción
supuso un freno a la inversión y al desarrollo del sector agroindustrial en la comarca.
Otro problema que se reporta es que, pese a la retórica existente alrededor del potencial del enfoque LEADER para promover procesos de desarrollo endógeno, los recursos presupuestales que en España se destinaron al Eje 4 (2007-2013) y a la Medida 19
(2014-2020) , siguen siendo exiguos en comparación con los que se destinan a otras medidas de los Programas de Desarrollo Rural. El limitado porcentaje de fondos públicos
canalizado para el desarrollo de proyectos con enfoque LEADER evidencia, hasta cierto
punto, el recelo de las autoridades regionales y nacionales hacia las dinámicas sociales y
políticas que derivan de la aplicación del enfoque ascendente (Esparcia et al., 2015).
Conclusiones
Uno de los principales ámbitos en los que han sido aplicados los principios de la gobernanza territorial lo constituye la promoción del desarrollo rural integrado. La experiencia
más significativa y con mayor trayectoria al respecto es la Iniciativa Comunitaria LEADER y
los subsecuentes programas de desarrollo rural que han incorporado esta metodología.
La gobernanza territorial rural, promovida y ejercida a lo largo de tres décadas mediante
estos programas, ha procurado hacer efectivos los principios del desarrollo endógeno,
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
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promoviendo la participación de los actores y sectores relevantes a nivel local a partir de
la constitución de partenariados –denominados Grupos de Acción Local–, a cargo del diseño, ejecución y gestión de la estrategia de desarrollo.
A pesar de las problemáticas que reporta la literatura respecto a la implementación
del enfoque LEADER, existe un consenso generalizado en torno a su eficacia para promover procesos de democratización, liderazgo, aprendizaje, gestión y toma de decisión en
contextos rurales rezagados. Asimismo, se reconoce plenamente su papel como catalizador de políticas territoriales y generador de procesos de desarrollo rural endógeno impulsados desde una perspectiva ascendente.
El análisis desarrollado en este trabajo muestra que en los últimos treinta años se ha
registrado un cambio relevante en la forma en que se concibe la gobernanza territorial en
la Alcarria Conquense. De los enfoques sectoriales top down, centrados en la promoción
de actividades económicas tradicionales, se ha transitado a un nuevo modelo de organización y gestión encabezado por el GAL, con un abordaje bottom up que favorece el impulso de iniciativas innovadoras, acordes con los atributos y recursos del territorio. El
ejemplo más claro de este tipo de iniciativas lo constituye el turismo rural, actividad que
pasó de ser prácticamente inexistente, a constituirse en un sector fuerte y consolidado,
generador de empleo e ingreso en la comarca. Otro ejemplo relevante es el relacionado
con la valorización de productos agroindustriales locales, como el aceite o la miel, a través
de la obtención de la Denominación de Origen Protegida. Ambas iniciativas, financiadas
con fondos europeos, fueron sugeridas e implementadas por actores locales en el contexto de las estrategias impulsadas por los programas LEADER.
Por otro lado, se observa cómo de 1991 a la fecha la participación y representatividad
de los actores dentro del GAL se ha incrementado de manera notable, fortaleciendo un
estilo de desarrollo asociativo, multisectorial e integrado. En el caso analizado es evidente
que la arquitectura institucional emanada de la implementación de programas con enfoque LEADER ha favorecido la articulación de todos los actores y grupos de interés, así
como su incorporación a los procesos de planificación territorial, bajo dinámicas que refuerzan su identidad local y su sentido de pertenencia.
No obstante, si se pretende consolidar la europeización de los territorios rurales, se
requiere trabajar más en una vinculación de tipo transnacional que permita el intercambio de experiencias, conocimientos y buenas prácticas entre países, promoviendo así una
mayor integración y cohesión. Hasta el momento el logro de este objetivo sigue siendo
una tarea pendiente para numerosos GAL, lo que demanda acciones para su fortalecimiento de cara al próximo periodo de programación.
Respecto de la trayectoria del CEDER Alcarria Conquense, se puede afirmar que éste
ha sido capaz de adaptarse a los contextos técnicos y normativos de cada uno de los programas que ha gestionado desde 1997, consolidándose como un GAL maduro y experimentado, con amplia representatividad y reconocimiento por parte de los habitantes de
la comarca. Sin embargo, al igual que sucedió en otras regiones de España y Europa, la
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inclusión de LEADER en los Programas de Desarrollo Rural ha politizado el proceso de
asignación y gestión de recursos, propiciando, entre otras cosas, el resurgimiento de conductas clientelares, el incremento de la carga burocrática del GAL y la pérdida relativa de
su autonomía. La incorporación de este marco burocrático normativo restó a los actores
locales poder para determinar y operar sus propias estrategias de desarrollo, transfiriendo parte de la responsabilidad de asignar y gestionar los fondos a los gobiernos nacionales y regionales. A más de quince años de que entraran en vigor estos cambios, existe
suficiente evidencia para argumentar que el papel conferido a estas instancias ha tenido
un impacto negativo sobre el modelo de gobernanza multinivel que en su momento
posicionó a LEADER como una política de desarrollo rural emblemática, a pesar de sus
obvias limitaciones presupuestales.
De esta manera, la gobernanza territorial que se asocia a la implementación del enfoque LEADER en la Alcarria Conquense muestra resultados ambiguos. Por un lado, se aprecia fortaleza en términos de la integración horizontal, que articula sectores, políticas y
agentes en el territorio; y por otro, se percibe cierto grado de deterioro en la integración
vertical de los distintos niveles políticos administrativos, en particular en las escalas nacionales y subnacionales. Como se señaló previamente, este problema no es exclusivo del
territorio y el GAL analizados en este trabajo, y debiera ser objeto de reflexión por parte
de las autoridades nacionales y de la Unión Europea. Si la gobernanza se piensa como
producto de un proceso de aprendizaje que involucra la construcción de una visión compartida entre los agentes comprometidos en un territorio, se requiere hacer ajustes que
restablezcan su carácter ascendente, democrático y descentralizado, fortaleciendo la integración tanto sectorial como multinivel.
Referencias bibliográficas
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caso de la comarca madrileña de Las Vegas. Anales de Geografía de la Universidad Complutense, 34(1), 9. https://doi.org/10.5209/rev_aguc.2014.v34.n1.45190
Aranda, Y. (2019). El desarrollo rural con enfoque territorial y el análisis de los procesos de gobernanza. En Y. Aranda-Camacho (ed.), Procesos de gobernanza territorial: un análisis para la
provincia del Tequendama-Cundinamarca (pp. 63-91). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. https://repositorio.unal.edu.co/handle/unal/77468
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ACERCA DE LOS AUTORES
José Álvaro Hernández-Flores es doctor en Ciencias con especialidad en Estrategias para el Desarrollo Agrícola Regional por el Colegio de Postgraduados. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, nivel 2. Ha desarrollado estancias de investigación en el Instituto Gino Germani de la
Universidad de Buenos Aires, el Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, y la Facultad de Trabajo Social de la Universidad de
Castilla-La Mancha. Actualmente se desempeña como profesor investigador en el Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México. Entre sus líneas de investigación destacan: el desarrollo rural, los procesos de periurbanización, los conflictos territoriales y las
estrategias de hogares rurales y periurbanos.
Francisco José Gallego-Moreno es doctor en Planificación de Proyectos de Desarrollo Rural y
Gestión Sostenible por la Universidad Politécnica de Madrid, así como licenciado en Humanidades
y diplomado universitario en Trabajo Social por la Universidad de Castilla-La Mancha, España.
Desde 2015 ejerce como docente investigador en la Facultad de Trabajo Social de la Universidad
de Castilla-La Mancha, institución donde forma parte del grupo de investigación Innovación y
Evaluación de Servicios Sociales. Es miembro colaborador del grupo de investigación GESPLAN de
la Universidad Politécnica de Madrid, y de la línea de generación o aplicación del conocimiento
Territorios y Estrategias de Reproducción Social de la Agricultura Familiar, del Colegio de Postgraduados, México. Sus líneas de investigación se encuentran relacionadas con la implementación
del enfoque territorial en las políticas públicas de desarrollo rural y el desarrollo e innovación social en el medio rural.
José-María Díaz-Puente es doctor en Ingeniería Agrónoma por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM). En 1999 ingresó en el Programa de Formación de Personal Investigador de la Comunidad de Madrid y completó su formación en la UPM (Departamento de Proyectos y Planificación
Rural) y en las universidades de Berkeley (Institute of Urban and Regional Development) y Stanford (Policy Analysis & Evaluation Division). Actualmente es profesor titular en la UPM. Ha impartido docencia en las universidades Antonio de Nebrija, Stanford y Colegio de Postgraduados de
México. Ha cooperado con gobiernos, universidades y empresas en el marco de la planificación y
evaluación de distintas políticas públicas a nivel regional, nacional, europeo e internacional. Sus
líneas de investigación se centran en la evaluación, planificación y gestión de políticas y programas, especialmente en relación con el desarrollo socioeconómico, regional y rural.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239
HERNÁNDEZ-FLORES, GALLEGO-MORENO, DÍAZ-PUENTE Y BETTONI
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Maddalena Bettoni es ingeniera agrónoma, centrada en el desarrollo rural en países tropicales y
subdesarrollados por EARTH University en Costa Rica. Cuenta con máster en Planificación de Proyectos de Desarrollo Rural y Gestión Sostenible por la Universidad Politécnica de Madrid, institución donde actualmente se desempeña como investigadora junior. Se ha especializado en planificación y evaluación de proyectos y gestión sostenible de recursos naturales. Ha trabajado en
proyectos de investigación sobre procesos de innovación multiactor, capital social como base para
el desarrollo rural y sistemas internacionales de comercio agroalimentario sostenible.
RECIBIDO: 19 de diciembre de 2023.
DICTAMINADO: 4 de junio de 2024.
ACEPTADO: 25 de junio de 2024.
Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 39, núm. 3 (117), 2024, e2239. https://dx.doi.org/10.24201/edu.v39i3.2239