Propuesta para ampliar la mitigación de gases de efecto invernadero en el sector eléctrico de México

Propuesta para ampliar la mitigación de gases de efecto invernadero en el sector eléctrico de México Energía, Tecnología y Educación. SC M. en C. Odon de Buen R. Fis. Judith Navarro Lic. Sergio Segura C. Marzo de 2009 BORRADOR PARA REVISIÓN 1 Agradecimientos Energía, Tecnología y Educación. SC agradece el apoyo de la Fundación William y Flora Hewlett para la realización del presente trabajo. Igualmente, agradece la lectura, revisión y comentarios del Ing. Gabriel Quadri, del Ing. Leopoldo Rodríguez Olivé, del David Shields y del Lic. José Lara Torres. Los contenidos de este informe son responsabilidad únicamente de Energía, Tecnología y Educación SC y pueden ser reproducidos con el crédito correspondiente. BORRADOR PARA REVISIÓN Contenido CONTENIDO ............................................................................................................ 1 PROLOGO ............................................................................................................. 1 I. ANTECEDENTES LEGALES E INSTITUCIONALES. ............................ 3 II. SITUACIÓN DEL MERCADO DE LA ENERGÍA ELÉCTRICA EN MÉXICO ........................................................................................................... 6 1. Capacidad instalada para servicio público ............................... 6 2. Generación ........................................................................................... 6 3. Consumo final ..................................................................................... 7 4. Precios de la electricidad ................................................................ 7 III. IMPACTOS AMBIENTALES DIRECTOS Y EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO DERIVADOS DE LA GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA ........................................................................ 10 1. Emisiones contaminantes e impactos ...................................... 10 2. Emisiones de gases de efecto invernadero ............................ 12 Los escenarios de emisiones de gases de efecto invernadero .. 13 IV. POTENCIALES DE MITIGACIÓN DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO EN EL SECTOR ELÉCTRICO ..................... 15 V. APROVECHAMIENTO DEL AHORRO DE ENERGÍA, LAS ENERGÍAS RENOVABLES Y LA COGENERACIÓN EN MÉXICO. ... 22 1. Ahorro de energía ............................................................................ 22 2. Energías renovables ....................................................................... 23 3. Cogeneración y autoabastecimiento ........................................ 24 4. Impactos globales ........................................................................... 25 VI. MEJORES PRÁCTICAS EN POLÍTICAS PÚBLICAS. ......................... 26 VII. BARRERAS A LA IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES DE MITIGACIÓN ............................................................................................... 31 1. Ahorro de energía ............................................................................ 31 2. Energía renovable............................................................................ 32 3. Cogeneración y autoabastecimiento ........................................ 33 VIII. CO-BENEFICIOS DE LAS ACCIONES DE MITIGACIÓN EN EL SECTOR ELÉCTRICO ................................................................................. 26 IX. OPCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA ..................................................... 34 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................. 48 BORRADOR PARA REVISIÓN 2 PROLOGO A lo largo de más de cien años, México ha desarrollado un importante sistema eléctrico. A partir de la nacionalización del sector en 1960, y con el papel central y protagónico de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LFC), se ha logrado que, en términos generales, contemos con un servicio eléctrico de calidad. Sin embargo, los modelos actuales de crecimiento y funcionamiento del sector ya no están en sintonía con los cambios que ocurren en esta industria en el mundo ni con las necesidades más amplias de México. En particular, son claras manifestaciones de esto:    el que el sector eléctrico mexicano tenga una gran dependencia en combustibles fósiles para producir electricidad; el que, fuera del contexto de las dos empresas eléctricas nacionales, las empresas privadas se encuentren con un innumerable número de barreras para desarrollar proyectos que cubren sus necesidades y que pueden aportar, con mayor eficiencia en el uso de los combustibles; el que existan altos niveles de subsidio a ciertos conjuntos de usuarios (que promueven el desperdicio y que limitan los alcances de los programas de ahorro de energía eléctrica. Así, por el lado de la oferta, aún dependemos en más de 70% de los combustibles fósiles para la generación de electricidad. Esta situación, además de lo que implica en costos para el sector y sus usuarios -cuando suben los precios del petróleo, gas y carbón-, también representa una alta intensidad de emisiones de gases de efecto invernadero, aspecto en el que México previsiblemente asumirá compromisos internacionales que lo obligarán a modificar su canasta de energéticos primarios para la producción de electricidad. Igualmente, el escaso aprovechamiento de las oportunidades de cogeneración (debido, principalmente, a restricciones en el marco legal), limita el incremento en los niveles de eficiencia de la generación eléctrica en el país, un uso más eficiente de la energía primaria y una mejor utilización de la infraestructura de redes eléctricas de transmisión y distribución. Por el lado de la demanda, no obstante que en el país se ha desarrollado una variedad significativa de programas exitosos y de gran impacto en ahorro y uso eficiente de la energía, en los últimos años se han reducido los esfuerzos para seguir explotando un potencial que sigue siendo considerable. En este sentido, el principal obstáculo continúan siendo los subsidios generalizados que, se supone, fueron establecidos para proteger la economía de los más pobres, pero realmente sirven para pagar el desperdicio de muchos. Ante este panorama, ENTE ha elaborado el presente estudio, que analiza tanto los potenciales como los obstáculos y, a la vez, hace una propuesta orientada a una mayor eficiencia en el uso final de la electricidad y al aprovechamiento más amplio de las energías renovables para la generación eléctrica. De acuerdo al resultado de los análisis, el llevar a cabo estas acciones tendrá un costo total de 66,000 millones de pesos a lo largo de doce años (hasta el 2021). Esto significa que, en promedio, el programa costaría poco más de 5.5 mil millones de pesos por año (que es equivalente al 4.2% de lo que se gasta en subsidios anualmente). En este sentido, se sugieren tres opciones para financiarlo: BORRADOR PARA REVISIÓN 1  Aprovechar los recursos del fondo de 3,000 millones de pesos al año que ha sido comprometido dentro de la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética. Sin embargo, utilizar el fondo como única fuente de recursos no será suficiente, pues éstos deberán asegurarse por veinte años para cubrir las necesidades de este programa.  Una segunda opción sería aprovechar una fracción de los subsidios que actualmente se otorgan al servicio eléctrico. Aquí lo que se sugiere es que, en un plazo no mayor a 24 meses, se empiece a transferir, hasta por diez años, 4.2% de los subsidios (cuyo total se estima en 130 mil millones de pesos anuales) e integrarlo a un fondo que sirva para financiar el programa.  Una combinación de las dos anteriores. Es importante señalar que el programa permitiría reducir las emisiones anuales de gases de efecto invernadero (respecto de las que se estiman para generación eléctrica proyectada por la CFE para 2017) por cerca de 25 millones de toneladas anuales de CO2 equivalente (18% del total para ese año). Igualmente, las medidas que aquí se proponen tendrían un efecto significativo en la demanda de productos y servicios mexicanos y, por lo tanto, el empleo en México. Por supuesto, estas acciones deben ir acompañadas por un ajuste y/o modificación de las leyes que regulan el sector eléctrico, en particular las que hoy día detienen el desarrollo cabal de la generación con energía renovable y la cogeneración. En síntesis, ENTE pone este estudio sobre la mesa de los actores públicos y privados, y formula esta propuesta para ser considerada, debatida y, en su caso, aprovechada. Ing. Odón de Buen R. Presidente Energía, Tecnología y Educación, S.C. BORRADOR PARA REVISIÓN 2 I. Antecedentes legales e institucionales. El marco jurídico mexicano establece el control de la mayoría de la industria de la energía en manos del Estado. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos indica que “corresponde exclusivamente a la Nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público”. A su vez, en las leyes se establecen excepciones a lo que se considera servicio público, en particular la generación de energía eléctrica que realicen los llamados productores independientes para su venta a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción. El Artículo 25 de la Constitución define el papel del Estado, al establecer que “corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales” Asimismo, refiere que “el Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución” y que “al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación”. El Artículo 28 refiere que “no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva” en áreas consideradas estratégicas como petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de electricidad, para lo cual “el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.” Por su parte en la Ley del Servicio Público de la Energía Eléctrica se abre el espacio a la cogeneración y a la modalidad de autoabastecimiento (que puede ser realizada por cogeneración y/o energías renovables). En el Artículo 36 de dicha Ley se indica que la SENER, “considerando los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oyendo la opinión de la CFE, otorgará permisos de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica” [1]. 1 La Secretaría de Energía (SENER) Las funciones y atribuciones de la Secretaría de Energía (SENER) se establecen en el Artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual establece que a esta secretaría corresponde, entre otros, la atención de los siguientes asuntos [2]: 1 En esta ley, la cogeneración es entendida como la que se realiza para generar energía eléctrica producida conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica secundaria que se destine a la satisfacción de las necesidades de establecimientos asociados a la cogeneración, “siempre que se incrementen las eficiencias energética y económica de todo el proceso y que la primera sea mayor que la obtenida en plantas de generación convencionales.” A su vez, se entiende por autoabastecimiento a la utilización de energía eléctrica para fines de autoconsumo siempre y cuando dicha energía “provenga de plantas destinadas a la satisfacción de las necesidades del conjunto de los copropietarios o socios.” BORRADOR PARA REVISIÓN 3  Conducir la política energética del país.  Ejercer los derechos de la nación en materia de petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos; energía nuclear; así como respecto del aprovechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieran para generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.  Conducir la actividad de las entidades paraestatales cuyo objeto esté relacionado con la explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica y nuclear, con apego a la legislación en materia ecológica.  Promover la participación de los particulares, en los términos de las disposiciones aplicables, en la generación y aprovechamiento de energía, con apego a la legislación en materia ecológica.  Llevar a cabo la planeación energética a mediano y largo plazos, así como fijar las directrices económicas y sociales para el sector energético paraestatal. La Comisión Federal de Electricidad (CFE) La Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica establece el papel de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), al referir que estará a su cargo “la prestación del servicio público de energía eléctrica que corresponde a la Nación” [1]. Igualmente, esta ley refiere que la CFE es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio que tiene por objeto, entre otras actividades, las de:  Prestar el servicio público de energía eléctrica.  Exportar energía eléctrica y, en forma exclusiva, importarla para la prestación del servicio público.  Formular y proponer al Ejecutivo Federal los programas de operación, inversión y financiamiento que a corto, mediano o largo plazo requiera la prestación del servicio público de energía eléctrica. Luz y Fuerza del Centro En términos formales, Luz y Fuerza del Centro se creó el 9 de febrero de 1994 por decreto presidencial, con el objetivo de la prestación del servicio público de energía eléctrica, principalmente en materia de distribución, en la región central del país, que abarca el Distrito Federal y parte de los estados de México, Morelos, Puebla e Hidalgo, contando con personalidad jurídica y patrimonio propio. En términos reales, Luz y Fuerza nace en 1881 como empresa privada y se convierte en pública en 1960 [3]. La Comisión Reguladora de Energía (CRE) El papel fundamental de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) es el de regular la participación privada en el campo de la energía y sus funciones básicas están establecidas en la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, la cual define que ésta tendrá por objeto promover el desarrollo eficiente de un conjunto de actividades entre las que resaltan [4]: BORRADOR PARA REVISIÓN 4  El suministro y venta de energía eléctrica a los usuarios del servicio público.  La generación, exportación e importación de energía eléctrica, que realicen los particulares.  La adquisición de energía eléctrica que se destine al servicio público.  Los servicios de conducción, transformación y entrega de energía eléctrica, entre las entidades que tengan a su cargo la prestación del servicio público de energía eléctrica y entre éstas y los titulares de permisos para la generación, exportación e importación de energía eléctrica. BORRADOR PARA REVISIÓN 5 II. Situación del mercado de la energía eléctrica en México La Comisión Federal de Electricidad (CFE) es responsable de más del 95% de la generación de electricidad y del 75% de la distribución de esta energía. A su vez, Luz y Fuerza del Centro (LFC) distribuye el 25% de la electricidad que se genera en México, principalmente a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y ciudades aledañas [5]. 1. Capacidad instalada para servicio público A Diciembre de 2008, la Comisión Federal de Electricidad (CFE), incluyendo los productores independientes que le venden capacidad y energía, contaba con una capacidad efectiva instalada cercana a los 50,000 MW, de los cuales cerca del 70% funcionan con algún tipo de hidrocarburo, ya que 11,500 MW son de los productores independientes (ciclo combinado a gas natural), 22,400 MW corresponden a las termoeléctricas de CFE que consumen hidrocarburos y 2,600 MW a carboeléctricas. Del resto, 11,050 MW son hidroeléctricas, 960 MW geotermoeléctricas; 1,365 MW de la nucleoeléctrica y 85 MW de dos eoloeléctricas [6]. 2. Generación En México se generaron 234,000 GWh en 2008, de los cuales la CFE produjo 157 mil GWh, con 78% a partir de la quema de combustibles fósiles, 12% de hidroeléctrica, 6% de nuclear y 4% de geotermia [5] [6]. Los productores privados (que utilizan principalmente gas natural) generaron cerca de 74 mil GWh, mientras Luz y Fuerza del Centro (LFC) sólo generó cerca de 2 mil GWh [6]. Por su parte, los planes de la SENER que establecen la evolución esperada del sistema eléctrico nacional para los próximos diez años muestran a un sector eléctrico dominado por plantas que aprovechan el gas natural (principalmente a través de productores independientes) y una participación menor de energía renovable (con una participación insignificante de la energía eólica) (Fig. 1). Figura 1. Evolución esperada de los porcentajes de las componentes de generación eléctrica por fuente de energía (2008-2017) 100% 80% Libre Ciclo combinado Turbo 60% Carbón Combustión interna Nuclear 40% Geo y eoelectrica Termo convencional Hidroelectrica 20% 0% 2008 2009 2010 BORRADOR PARA REVISIÓN 2011 2012 6 2013 2014 2015 2016 2017 Fuente: SENER 2008 [7] 3. Consumo final En lo que corresponde a consumo de electricidad, en el año de 2008 se facturó en México la venta de poco más de 184 mil GWh, de los cuales, de acuerdo a la SENER, 38% fueron a dar a instalaciones de mediana industria, 26% al sector residencial, 21% a instalaciones de gran industria y el resto a instalaciones comerciales y agrícolas [5].2 En términos del crecimiento esperado entre 2007 y 2017 del consumo de electricidad por tipo de usuarios, se estima que el sector residencial crecerá cerca de 43%, seguido por el industrial con 41%, el comercial con 36%, el de servicios 19% y el agrícola con cerca del 17% (Figura 2). % de crecimiento 2007-2017 Figura 2. Crecimiento porcentual del consumo de electricidad por sectores (2007 a 2017) de acuerdo a la SENER. 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Residencial Industrial Comercial Servicios Agrícola Fuente: SENER 2008 [7] Sin embargo, es importante anotar que la contabilidad del consumo de energía de la SENER se basa en las categorías que define la Comisión Federal de Electricidad y se ha identificado que en lo que se califica como “industrial” están incluidos todos los inmuebles que están conectados en media y alta tensión. Estimaciones realizadas para 2005 ubican que cerca de 25,000 GWh contabilizados como “industrial” corresponden a instalaciones del sector “comercial” (inmuebles). Esto modifica de manera importante la ponderación de las estrategias consideradas para mitigar emisiones, aumentando la importancia de los edificios [8]. 4. Precios de la electricidad De acuerdo con la Ley del Servicio Público de la Energía Eléctrica, la venta de energía eléctrica se rige por las tarifas que apruebe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) [1]. Esta secretaría, con la participación de las secretarías de Energía (SENER) y de Economía (SE), y a propuesta de la CFE, las fijará, ajustará o reestructurará de manera que 2 Es importante referir que, de acuerdo a estudios y estimaciones de ENTE SC, el consumo del sector servicios es significativamente mayor que lo que reporta la SENER, esto en razón que en la contabilidad del sector industrial se incluye a grandes usuarios del sector servicios. BORRADOR PARA REVISIÓN 7 tiendan a cubrir las necesidades financieras y las de ampliación del servicio público, y el consumo racional de energía. A su vez, el Reglamento la Ley del Servicio Público de la Energía Eléctrica detalla que las tarifas para venta de energía eléctrica, su ajuste, modificación o reestructuración, se establecerán con las modalidades que dicten el interés público y los requerimientos del servicio público. Igualmente, que en la estructura de las tarifas se podrá permitir que se distribuyan los costos mencionados entre los distintos usuarios, según se considere conveniente, a través de cargos fijos, cargos por demanda y cargos por energía consumida, entre otros [9]. Así, actualmente se aplican en México 22 tarifas definidas para todo el territorio nacional, 8 de ellas para el sector residencial, 7 para usuarios industriales y comerciales en media y alta tensión, 4 para bombeo agrícola, 3 para servicios municipales (alumbrado público y bombeo de agua) y el resto para pequeños comercios e industrias y servicios temporales [10]. Los precios de las tarifas varían según los tipos de usuarios, siendo los más bajos los que se aplican a los usuarios agrícolas y los más altos los que se aplican a los servicios municipales (alumbrado público y bombeo de agua) los cuales se ubican bajo la categoría de “comercial” (Figura 3). Figura 3. Evolución de los precios promedio de la electricidad por tipo de usuario, México 1999-2007 (en pesos corrientes por kWh). 300 Centavos por kWh 250 200 Doméstico Comercial Servicios 150 Agrícola Empresa Mediana 100 Gran Industria 50 8 00 7 2 2 00 6 2 00 5 2 00 4 2 00 3 2 00 2 2 00 1 00 0 2 00 2 1 99 9 0 Fuente: SENER 2008 [5] Las tarifas aplicables a la agricultura y al sector doméstico tienen subsidio y este se refleja en el hecho de que los precios promedio de la electricidad para esos usuarios son menores (para el sector agrícola) o muy cercanos (sector doméstico) que lo que paga el sector industrial, esto aún y cuando reciben la electricidad a nivel de distribución y en cantidades relativamente pequeñas. BORRADOR PARA REVISIÓN 8 Se estima que los subsidios que el Gobierno Federal otorgó a los consumidores finales de CFE a través de las tarifas eléctricas en 2008 alcanzó los 86,834 millones de pesos, mientras que los otorgados por medio de la LFC se estiman en 46,397 millones de pesos, para un total cercano a los 130 mil millones de pesos [7]. En las tarifas para media y alta tensión, que son las que aplican para grandes comercios e industria, existen cobros por períodos horarios y por demanda. Estas tarifas eléctricas están indexadas a través de una compleja fórmula que depende de las variaciones ponderadas de los índices inflacionarios de sectores relacionados a equipos manufacturados y de las variaciones (ponderadas por su fracción de participación en la generación total de electricidad) de los precios internacionales de la canasta de combustibles fósiles utilizados para la generación de electricidad [10]. Para usuarios de media y alta tensión se aplican tarifas horarias que han tenido, desde hace ya varios años, un alto precio para la demanda en los períodos de punta, los cuales se extienden de dos a diez horas por día según la estación, la región, el día de la semana y la hora del día. Estas tarifas — que reflejan costos marginales y se determinan a partir de factores que incluyen los precios internacionales de la mezcla de combustibles utilizados para la generación de electricidad en México — han llegado a estar muy cerca de los veinte centavos de dólar por kWh (0.20 $US/kWh) para ciertas zonas del país, pero, por medidas del Gobierno federal y por efecto de la reducción del precio internacional de los hidrocarburos, sus precios se han reducido significativamente en 2009 (Fig. 4) [11]. Figura 4. Costo de kWh para usuarios en tarifa H-M (media tensión) según período de uso en el día para la Zona Central de México 3 Punta 2.5 Intermedia Pesos por kWh Base 2 1.5 1 0.5 0 07 cDi 08 eEn 0 bFe 8 -0 ar 8 M 08 rAb 8 8 8 8 9 08 09 09 08 08 08 -0 -0 -0 -0 vr-0 beonpic ul ct o ay a e n g u e J D O F J N E M A S M Fuente: CFE [10] BORRADOR PARA REVISIÓN 9 III. Impactos ambientales directos y emisiones de gases de efecto invernadero derivados de la generación de energía eléctrica 1. Emisiones contaminantes e impactos Como hemos referido anteriormente, una buena cantidad de la electricidad que se genera en México es resultado de la utilización de combustibles fósiles. En este sentido, la generación de electricidad aprovechando combustibles fósiles (carbón y petróleo) es una fuente significativa de contaminantes del aire. Asimismo, las particulares características de los combustibles fósiles mexicanos -residuo de la refinación de crudos pesados y altos en contenido de azufre y asfaltenos - han motivado diversos estudios en torno a la valoración de la calidad de las emisiones de gases de combustión a la atmósfera [12]. De manera general, los impactos ambientales al aire resultantes de la generación en centrales eléctricas que utilizan combustibles fósiles resultan de la emisión de los siguientes compuestos:  Bióxido de azufre que se transforma en ácido sulfúrico que forma parte de la lluvia ácida.  Óxidos de nitrógeno que también forman parte de la lluvia ácida y es un compuesto precursor en la formación del ozono atmosférico.  Hidrocarburos no quemados y partículas suspendidas (PM10) que forman parte de los elementos que integran el denominado “smog” fotoquímico. Impactos ambientales asociados con la operación de las plantas de generación de electricidad Otro elemento que ha sido ampliamente estudiado con relación a los impactos ambientales por la generación de electricidad tiene que ver con las diferentes etapas que involucran el proceso de generación de electricidad (construcción y operación) de las centrales [13]. De manera general, los impactos ambientales que se consideran están principalmente relacionados con efectos adversos locales (en las zonas de operación y poblaciones humanas cercanas a las centrales), así como los posibles efectos en la biodiversidad y la contaminación de agua, tanto utilizada en los procesos como los recursos hídricos (Tabla 1). BORRADOR PARA REVISIÓN 10 Tabla 1. Impactos ambientales por operación de centrales eléctricas Tipo de central Tipo de impactos ambientales  Carboeléctricas     Pérdida de superficie de tierra por apertura de minas, incluyendo daños al subsuelo e infraestructura urbana cercana Contaminación del agua debido a flujo de agua residual de las minas Contaminación del agua por residuos sólidos y líquidos de las plantas Pérdida de bosques, cosechas y especies animales por absorción de gases contaminantes resultantes de la combustión de carbón de la planta Contaminación del agua por derrames en el transporte de combustible y accidentes Contaminación del agua debido a residuos sólidos y líquidos resultantes de la operación de la planta Pérdida de bosques, cosechas y especies animales por la absorción de gases contaminantes resultantes de la combustión de petróleo de la planta Centrales de combustóleo  Centrales a gas natural  Pérdida de bosques, cosechas y especies animales por la absorción de gases contaminantes resultantes de la combustión de gas de la planta    Pérdida de superficies de tierra por minas de uranio Contaminación del agua por derrame de líquidos en las minas Efectos de radiación en especies vegetales y animales en el caso de accidentes severos Calentamiento de agua por el calor de desecho Nucleoeléctricas   Grandes centrales hidroeléctricas     Cambios en el clima local y regional Influencia en las reservas pesqueras Manejo de agua y control de flujos de agua para otros usos Influencia negativa en las tierras aledañas, que pueden sufrir sequías o inundaciones, con cambios significativos en los niveles y calidad de los mantos acuíferos subterráneos Fuente: IAEA, 1999 [13]. Centrales de carbón La combustión del carbón tiene como consecuencia la emisión de partículas y ácidos de azufre. El carbón también contiene en disolución pequeños niveles de uranio, torio, isótopos radiactivos naturales que, al quemarlo en grandes cantidades, arrojan este material a la atmósfera, provocando niveles de contaminación radiactiva local y global bajos pero reales. Igualmente, contiene indicios de elementos pesados tóxicos tales como mercurio, arsénico y otros. El mercurio liberado a la atmósfera se acumula en ciertas cadenas alimenticias y afecta de manera especial ecosistemas acuáticos. El mercurio vaporizado en una planta de energía puede estar en suspensión en la atmósfera y circular por todo el mundo. Mientras que en el ambiente existe una sustancial cantidad de mercurio, donde el procedente de otras actividades humanas está mejor controlado, el procedente de las plantas de energía constituye una fracción significativa del resto de emisiones. Smog y lluvia ácida En particular, el “smog” proviene de la reacción química de los óxidos de nitrógeno (NO x) con los hidrocarburos no quemados. La producción de óxidos de nitrógeno (NOx) tiene dos causas principales. La primera de ellas es la oxidación del nitrógeno contenido en el aire producto de la combustión (NOx térmico) y la segunda, la reacción del nitrógeno contenido en la composición del combustible (NOx del combustible). Otro problema ambiental relacionado con la generación de electricidad es la lluvia ácida. Los principales compuestos relacionados con la formación de lluvia ácida son la emisión de altas BORRADOR PARA REVISIÓN 11 concentraciones de bióxido de azufre (SO2) y de NOx. Dichos compuestos reaccionan en las nubes formando una mezcla de ácido sulfúrico (H2SO4) y ácido nítrico (HNO3), los cuales se precipitan a través de la lluvia y nieve. También se deposita acidez en la superficie en forma de partículas secas que en contacto con la lluvia originan un medio corrosivo [14]. Impactos a la salud y los ecosistemas Otro peligro relacionado con la combustión de carbón y otros combustibles fósiles tiene que ver con la emisión de partículas suspendidas (materia particulada o partículas de materia, PM) en la atmósfera. Las PM son una causa de ciertos problemas graves para la salud humana, incluidas cardiopatías y enfermedades respiratorias. Las PM tienen también efectos adversos en la vegetación y los materiales de las edificaciones, además de contribuir a la neblina regional y los problemas de visibilidad. Las partículas y las emisiones que contribuyen a su formación se transporten en el aire a grandes distancias. Impactos ambientales más allá de la generación local Los impactos ambientales asociados con las formas más convencionales de generación de electricidad no están limitados a las inmediaciones del lugar donde estas centrales operan [15]. La capacidad de transporte a distancias medianas y largas de los contaminantes emitidos por las centrales eléctricas —ozono de bajo nivel y sus precursores como el óxido de nitrógeno (NOx), contaminación ácida, partículas y mercurio, por nombrar algunos— ha sido bien documentada. También los contaminantes orgánicos persistentes pueden viajar miles de kilómetros, transportados por las corrientes de aire, desde su lugar de origen antes de depositarse e incorporarse en la cadena alimentaria de comunidades distantes. Otras emisiones, por ejemplo el CO2 y los gases agotadores del ozono estratosférico, son de preocupación global no importa en dónde se originen. Las centrales eléctricas pueden incluso generar efectos negativos en la vida silvestre lejos del sitio de la actividad, afectando especialmente a especies migratorias que dependen de corredores y ecosistemas especializados en múltiples regiones [16]. 2. Emisiones de gases de efecto invernadero El Instituto Nacional de Ecología (INE) ha señalado, en el Inventario Nacional de Emisiones 1990-2002, que México tiene emisiones de gases de efecto invernadero de poco más de 643 mil Giga-gramos en bióxido de carbono equivalente[17]. Estas emisiones lo convierten en el país número 13 en el mundo en emisiones anuales. De las emisiones cuantificadas, el 61% proviene del sector de energía (Fig. 5). Figura 5. Participación de fuentes en emisiones de gases de efecto invernadero en México, 2002. BORRADOR PARA REVISIÓN 12 USCUSS 14% Procesos industriales 8% Desechos 10% Agricultura 7% Energía 61% Fuente: INE [17] En términos de la participación de los sectores en las emisiones de gases de efecto invernadero (en función de donde se emiten los gases) resalta el transporte con el 36%, seguido por la generación de electricidad (30%), el sector petrolero (19%), el sector industrial (9%) y el agregado de los sectores residencial, comercial de servicio y agropecuario con 6% (Fig. 6). Figura 6. Participación de emisiones de CO2 del sector de energía por sectores, 2005. Sector petrolero 19% Transporte 36% Gen Electrica 30% Industria 9% Res, Com, Serv y Agr 6% Fuente: Elaboración de ENTE, S.C. con datos de SENER [7, 18]e IPCC [19] Los escenarios de emisiones de gases de efecto invernadero por quema de combustibles fósiles De manera global, la proyección de emisiones de gases de efecto invernadero por quema de combustibles fósiles al 2017 en base a las proyecciones de la SENER lleva a un crecimiento general de 41% en emisiones equivalentes de C02 para el sector de la energía en México respecto de 2002, resaltando los crecimientos de las emisiones de la gasolina (en 73%) y del gas natural (en 93%) (Fig. 7). BORRADOR PARA REVISIÓN 13 Figura 7. Participación en emisiones de CO2 por quema de combustibles fósiles, 2002-2017. 600.0 Miles de Gg de CO2 500.0 Carbón 400.0 Combustóleo Gas LP 300.0 Gas natural Diesel 200.0 Gasolinas 100.0 0.0 2002 2007 2012 2017 Fuente: Elaboración de ENTE, S.C. con datos de SENER [7, 18] e IPCC [19] Los escenarios de emisiones de gases de efecto invernadero por quema de combustibles fósiles en el Sistema Eléctrico Nacional El Sistema Eléctrico Nacional tiene actualmente emisiones cercanas a los 125 mil Gg de CO2. Haciendo uso de las proyecciones de la SENER por tipo de planta las emisiones futuras de CO2 se ubican en cerca de 150 mil Gg de CO2 para el año 2017 (un crecimiento de 20% en diez años) (Fig. 8). Figura 8. Evolución de emisiones de CO2 por quema de combustibles fósiles en el Sistema Eléctrico Nacional 2002-2017. 160 140 Miles de Gg CO2 120 100 Carbón Combustóleo 80 Gas natural Diesel 60 40 20 0 2002 2007 2012 2017 Fuente: Elaboración de ENTE, S.C. con datos de SENER [7, 18] e IPCC [19] BORRADOR PARA REVISIÓN 14 IV. Potenciales de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero en el sector eléctrico Las dos vías fundamentales para reducir las emisiones de gases contaminantes a la atmósfera son el aprovechamiento de las energías renovables y el ahorro y uso eficiente de la energía. 1. Energías Renovables Energía solar En México se han integrado—hace ya más de un par de décadas—mapas de radiación solar basados en imágenes provenientes de satélites y apoyados en algunas mediciones sistemáticas para algunas localidades. Este conocimiento grueso indica que más de la mitad del territorio nacional presenta una densidad energética de 5 kWh por metro cuadrado [20]. Las regiones del país que cuentan con los más altos niveles de insolación son el Noroeste (Península de Baja California y Sonora), el Sur (fuera de la zona húmeda del Golfo de México y la montañosa de transición entre el Golfo y la Altiplanicie Mexicana), y, prácticamente, toda la costa del Pacífico [20]. Energía eólica Se ha estimado—muy conservadoramente y con muy pocas evaluaciones—que el potencial eoloeléctrico de México alcanza los 5,000 MW. Sin embargo, de acuerdo a un estudio publicado por el National Renewable Energy Laboratory (NREL) de los Estados Unidos—y realizado con sistemas de evaluación a partir de imágenes satelitales—el potencial para la región de La Ventosa en el Estado de Oaxaca es de más de 33,000 MW en cerca de 7,000 km2 (que corresponden al 17% del territorio de ese estado del sur de México) [21]. Esto hace suponer que el potencial nacional ha sido subestimado y que la suma de recursos explotables sea de varios órdenes de magnitud superior a las estimaciones conservadoras. De acuerdo a algunas mediciones y a evidentes condiciones locales de viento intenso, las regiones que se consideran con mayor potencial se encuentra La Ventosa, en Oaxaca; la costa de Quintana Roo; los alrededores de Pachuca, Hidalgo; el sur de Coahuila, el sur de la Península de Baja California y el Cerro de la Virgen en la Ciudad de Zacatecas [20]. Minihidráulica La minihidráulica también presenta altos índices de recurso aprovechable. Globalmente, este potencial se estima superior a los 11,500 MW, lo cual incluye plantas de varios cientos de MW. De acuerdo a la CFE, el potencial de generación de electricidad a través de plantas de menos de 5 MW (minihidráulicas) es de alrededor de 3,000 MW [20]. Por su parte, un estudio de la Conae en una región montañosa ubicada en partes de los estados de Puebla y Veracruz detectó un potencial de 3,750 GWh/año en cerca de 400 MW [22]. A su vez, el aprovechamiento en canales de riego ha sido establecido por el Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE) por encima de los 200 MW. Biomasa BORRADOR PARA REVISIÓN 15 En México, sin que exista una evaluación precisa del universo de posibilidades de este tipo de recurso, se estima que existe un amplio potencial de aprovechamiento de las diversas formas de biomasa. En el sector agroindustrial, específicamente la industria de la caña de azúcar, se ha establecido un potencial de generación de electricidad, a partir del bagazo de caña, superior a 3,000 GWh al año [REF]. Asimismo, la Conae calcula que se pueden instalar 0.7 MW de capacidad por cada millón de tonelada de basura depositada en un relleno sanitario (sitio diseñado para confinar residuos sólidos urbanos sin agresión el entorno ecológico). El IIE ha estimado en 90 mil toneladas diarias la producción de residuos urbanos susceptibles de explotación para una capacidad de 300 MW. Igualmente, existe un potencial apenas considerado de aprovechamiento de residuos ganaderos. México tiene cerca de 3.5 millones cabezas de ganado vacuno (cárnico y lechero) y por lo menos se generan 13 millones de toneladas de estiércol ganadero sin ningún aprovechamiento energético [23]. Geotermia De acuerdo con diversos estudios publicados en los últimos 15 años, y particularmente por la Gerencia de Geotermia del Instituto de Investigaciones Eléctricas, México podría contar con un potencial en energía geotérmica para la generación de electricidad que podría estar entre 11 mil y 13 mil MW en campos de los estados de Baja California, Michoacán, Jalisco, así como otras regiones del centro y sur del país [24]. 2. Cogeneración A partir de datos del Balance Nacional de Energía, los permisos otorgados por la Comisión Reguladora de Energía y el potencial elaborado por la Conae hace una década, se realizó un estimado de potenciales de cogeneración [25]. De lo anterior se desprende que existe en México un potencial de cogeneración que, por el lado optimista, llega a cerca de 13,500 MW. De este potencial resalta lo que se puede conseguir en instalaciones de PEMEX (Petroquímica y Refinación) con cerca de 2,000 MW, además de existir oportunidades, superiores a 1,500 MW por sector, para las industrias del acero y química (Tabla 2). BORRADOR PARA REVISIÓN 16 Tabla 2. Potencial de cogeneración en México Potencial de Cogeneración SECTOR (MW) Industrial 10,267 Siderurgia 2,395 Química 1,703 Azúcar 235 Cemento 732 Minería 769 Celulosa y Papel 496 Vidrio 542 Cerveza y Malta 278 Fertilizantes 57 Automotriz 49 Aguas Envasadas 150 Hule 107 Aluminio 22 Tabaco 4 Otras ramas 2,727 Pemex 1,986 Petroquímica 517 Refinación 1,469 Comercial 1,210 Total 13,463 Fuente: Elaboración de ENTE a partir de [25] y [26] 3. Ahorro y uso eficiente de la energía Aún cuando se dice que “la energía más barata es la que se ahorra” [27], el potencial de ahorro energía que es rentable aprovechar es función de un conjunto de variables muy particulares a la tecnología, al patrón de uso y al costo ya sea de producirla o al precio al que se paga. Así, los potenciales de ahorro y uso eficiente de la energía dependen de un conjunto de variables, pero en particular de las características de potencia eléctrica de los equipos instalados, de sus horas de uso por día y de las horas en las que ocurre ese uso (en la medida en que se esté sujeto a tarifas horarias). Igualmente, al costo del reemplazo y las características de potencia eléctrica de los equipos nuevos y más eficientes. Finalmente, de las tarifas a las que esté sujeto el usuario y a la tasa de retorno que espere de sus inversiones. Sector doméstico Uno de los sectores donde mayor impacto ha tenido las políticas públicas de ahorro de energía es el doméstico, que integra a más de 27 millones de usuarios y donde, por la implantación de Normas de Eficiencia Energética y de programas de la CFE y del FIDE, se ha reducido de manera sensible el consumo de electricidad por el uso de equipos eléctricos como el refrigerador, las lámparas, los aires acondicionados y las lavadoras de ropa. BORRADOR PARA REVISIÓN 17 Sin embargo, en los hogares mexicanos existe todavía un importante potencial de ahorro de energía en general, esto en la medida en que las mejoras se han dado en el proceso de recambio natural de los equipos (como es el caso de los refrigeradores) y de programas que no han sido generalizados a todo el territorio nacional (como es el caso de los programas de recambio de lámparas y de aires acondicionados). Asimismo, existe un potencial específico y poco explotado relativo a la climatización, lo cual se relaciona no sólo a los equipos de enfriamiento y calentamiento, sino también con los materiales de la envolvente de las viviendas. A continuación se presentan estimados de potenciales de ahorro de energía para el sector doméstico en iluminación, refrigeración y acondicionamiento de aire.  Iluminación. Sustituyendo para cada hogar cinco focos incandescentes de 60 Watts que se usan cinco horas por día por igual número de lámparas compactas fluorescentes de 15 Watts en el 100% de los hogares, se lograría un ahorro cercano a 11,740 GWh al año.  Refrigeración. Si en el 40% de los hogares se cambiara el refrigerador actual por uno nuevo - y suponiendo en promedio un refrigerador mediano (de 15 ft3) con diez años de antigüedad y un consumo promedio de 1,000 kWh/mes- se ahorrarían 400 kWh/mes de consumo para el universo de casas donde se lleve a cabo el cambio. Esto representaría un ahorro anual de cerca de 6,900 GWh al año.  Acondicionamiento de aire. Considerando que la mitad de los usuarios eléctricos del país están en zonas de clima cálido, que el 20% de este subconjunto utiliza actualmente equipos de aire acondicionado (poco más de 2.7 millones de hogares) y que, a su vez, este universo se puede dividir en tres grupos por los rangos de consumo se estima que, con inversiones que van desde 8 a 16.2 mil pesos (que incluyen aislamiento térmico y sustitución de equipos por equipos más chicos y de mayor eficiencia) se tiene un potencial global explotable cercano a 2,750 GWh/año. Sector comercial y de servicios En el sector comercial los potenciales más significativos se encuentran en la iluminación y en la climatización. En particular, es preciso resaltar que el consumo de energía eléctrica del sector servicios en México no está correctamente contabilizado, ya que el principal parámetro con el que se clasifican consumos eléctricos de los diferentes sectores se basa, fundamentalmente, en los niveles de tensión a los que se vende la electricidad y muchas instalaciones de gran tamaño y consumo considerable de electricidad que corresponden al sector comercial o de servicios son contabilizadas como industria en los documentos estadísticos oficiales. Así, considerando que cerca de 25,000 GWh contabilizados al sector industrial corresponden al sector servicios, se estima que este sector consumió poco más de 38 mil GWh en electricidad durante el año 2007. A continuación se presentan estimados de potenciales de ahorro de energía eléctrica en el sector servicios en lo que corresponde a iluminación y acondicionamiento de aire.  Iluminación. Si al 50% del número estimado de instalaciones del sector servicios se le cambian 10 luminarias que operan con lámparas fluorescentes tipo T12 de 4x40 Watts con balastro electromagnético a equipos tipo T8 3x32 W con balastro electrónico, se ahorrarían cerca de 750 GWh/año. BORRADOR PARA REVISIÓN 18  Acondicionamiento de aire. Si asumimos que 330,000 instalaciones del sector servicios tienen sistemas de aire acondicionado con tamaño promedio de 10 Toneladas de refrigeración y con eficiencias de 1.7 kW/Ton y que estos son sustituidos por sistemas más eficientes de 0.9 kW/Ton, se estima un potencial de ahorro cercano a los 590 GWh/año. Sector industrial En el sector industrial el principal uso de la electricidad es el que se lleva a cabo en los motores. De acuerdo al estudio “Improving the penetration of energy efficient motors and drives”, cerca del 70% de consumo eléctrico del sector industriales se da en motores. Considerando los datos de consumo de energía eléctrica del sector industrial en México (poco más de 77 mil GWh), se estima, en base al estudio referido, que cerca de 54 mil GWh se destinan a la operación de motores. Asimismo, utilizando valores de este estudio para ponderar el consumo de energía por motores industriales en México, se calcula que existen poco más de un millón trescientos mil motores eléctricos operando en el sector industrial de México. Ahora bien, suponiendo que el 50% de este universo es modificado para usar los modelos más eficientes (con la norma NEMA), el potencial de ahorro por cambio de motores en el sector industrial es cercano a los 1,900 GWh/año (Tabla 3). Tabla 3. Potencial de ahorro de energía y monetario por cambio de motores eléctricos, según su capacidad. Tamaño (kW) 0-0.75 0.75-4 4-10 10-30 30-70 70-130 130-500 500TOTAL Eficiencia Consumo (GWh) No. motores Promedio NEMA 488 3,685 4,248 7,458 11,300 6,565 13,052 9,692 56,488 376,575 529,003 243,853 100,004 31,524 17,040 16,945 1,803 1,316,748 0.65 0.67 0.82 0.88 0.91 0.92 0.92 0.93 - 0.82 0.87 0.9 0.92 0.94 0.95 0.96 0.96 - Ahorro Por equipo Total (MWh/año) (GWh/año) 78 0.41 632 2.39 230 1.89 184 3.68 198 12.57 113 13.22 295 34.88 163 180.67 1,892 - Fuente: Elaboración de ENTE, S.C. Potenciales de ahorro de energía y emisiones de CO2 evitadas De acuerdo a las estimaciones anteriores, se considera que en México se puede ahorrar, de manera técnica y económicamente factibles, cerca de 25,000 GWh de electricidad, lo que equivale al 10% de lo que se estima será el consumo de electricidad en 2017. (Tabla 4). BORRADOR PARA REVISIÓN 19 Tabla 4. Ahorros estimados en consumo final por sectores y usos finales Sector/ Medidas Consumo del concepto (GWh) RESIDENCIAL 21,661 Iluminación 11,740 Conservación de Alimentos 6,862 Acondicionamiento ambiental 3,059 COMERCIAL 1,336 Iluminación 749 Acondicionamiento ambiental 587 INDUSTRIAL 1,892 Motores Eléctricos 1,892 TOTAL 24,889 Para lograr los ahorros y reducciones de emisiones señaladas arriba, se estima que sería necesario invertir, por parte del sector público y como incentivo para la compra de los equipos más eficientes, poco más de cerca de 54 mil millones de pesos (Tabla 5). BORRADOR PARA REVISIÓN 20 Tabla 5. Inversiones estimadas para medidas de ahorro de energía Sector Residencial (2) % Subsidio Inversion Total MM$ (1) PRI simple del usuario Costo de mitigación (US$/TonCO2) 142,953 50 4,825 0.2 -234.9 400 11,436 50 30,878 2.3 -147.0 1,200 286 50 2,316 2.7 -148.8 900 858 50 5,211 2.8 -146.6 600 650 1,715 16,763 50 20 6,948 2,942 2.5 0.8 -154.9 -191.1 1,111 335 10 503 3.9 -169.1 0-0.75 kW 311 188 5 40 4.8 -38.6 0.75-4 kW 474 264 5 85 1.3 -92.0 4-10 kW 1,059 122 5 87 3.6 -57.1 10-30 kW 2,170 50 5 73 3.8 -54.3 30-70 kW 4,881 16 5 52 2.5 -73.7 -57.1 Medidas Costo equipo(s) (US$) Unidades (Miles) Iluminación 25 Refrigerador Aislamiento y AC eficiente (Alto) Aislamiento y AC eficiente (Medio) Aislamiento y AC eficiente (Bajo) Comercial y Luminarias de servicios AC Industrial 7,407 9 5 43 3.6 130-500 kW 12,593 8 5 72 2.3 -76.3 >500 kW 14,815 1 5 TOTAL 9 54,081 0.5 -103.2 70-130 kW (1) Se considera una tasa de cambio de 13.5 pesos por US$. (2) Se considera una tarifa no subsidiada de 2 pesos por kWh BORRADOR PARA REVISIÓN 21 V. Aprovechamiento del ahorro de energía, las energías renovables y la cogeneración en México. 1. Ahorro de energía Desde 1989, en México se han ido estableciendo instituciones y poniendo en funcionamiento programas y proyectos que han tenido resultados importantes. Como acciones que han contribuido a esta reducción de la intensidad energética en México resaltan las que han sido iniciativas de sector público, de las cuales se señalan las que se refieren a continuación. Normas Oficiales Mexicanas para la eficiencia energética En México están en vigor 18 NOM de equipos y sistemas que se aplican a más de 5 millones de unidades de estos equipos y sistemas que se venden en México cada año. La existencia de las NOM’s se ha reflejado en un ahorro de energía muy significativo. Un estudio realizado por el Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE) ubicó en más de 52,000 millones de kWh el impacto de cuatro equipos eléctricos (motores, refrigeradores, aires acondicionados y lavadoras de ropa [28]. El Horario de Verano El Horario de Verano se implanta en México en 1996 y los beneficios alcanzados a lo largo de doce años de aplicación de esta medida hasta fines de 2007 son del orden de 13,542 GWh acumulados de consumo [29]. El programa de ahorro de energía inmuebles de la Administración Pública Federal Este es un programa obligatorio que se establece en 1999 para los inmuebles más grandes de la Administración Pública Federal y que opera la Conae. Para el año 2006 (la información sobre 2007 es preliminar y aun no está disponible), el programa había incorporado a más de 2000 edificios públicos. El programa, que hace obligatorio el informe sobre la evolución de los consumos eléctricos de los inmuebles y de las medidas realizadas, ahorra cerca de 211 GWh de consumo de electricidad [30]. ASI Este programa se aboca al financiamiento de la instalación masiva de aislamiento térmico así como de equipos eficientes, tales como aire acondicionado, refrigeradores y lámparas compactas fluorescentes en casas de usuarios con altos consumos de Mexicali, Baja California. Los créditos otorgados por el FIPATERM en forma acumulada hasta el primer trimestre de 2004, ascendieron a 94 mil. ILUMEX Bajo el liderazgo de CFE y con el apoyo del Global Environmental Facility (GEF) del Banco Mundial, se diseñó e implantó en México en 1995 un programa de gran alcance, orientado a la instalación de lámparas compactas fluorescentes, que se aplicó en Jalisco y Nuevo León. Como resultado de este programase instalaron más de dos y medio millones de lámparas compactas fluorescentes, con lo que se logró un ahorro de más de 300 millones de kWh y una reducción significativa de gases de efecto invernadero [31]. BORRADOR PARA REVISIÓN 22 Programa de Incentivos de FIDE Este es un programa que contó con recursos provenientes de un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los recursos se utilizaron para otorgar bonificaciones económicas a los usuarios que adquieran tecnologías de alta eficiencia. Con este programa se logró transformar el 100% del mercado de motores trifásicos de inducción, el 40% de los sistemas de iluminación (lámparas fluorescentes tipo T-8 y balastros de bajas pérdidas) y el 80% de los equipos de aire comprimido con capacidades mayores a 20 HP [32]. 2. Energías renovables Información de la Secretaría de Energía indica que en el año 2007 se generaron 27,042 GWh como hidroelectricidad y 7,704 GWh en plantas geotérmicas [5]. La energía eólica tuvo en el mismo año una participación menor, con una generación de 248 GWh. A su vez, de acuerdo a cifras oficiales de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), en febrero de 2009 se tenía un total de 87 permisos para generación privada que aprovechan de energías renovables, equivalentes a 2,263.5 MW (Tabla 6) [33]. Tabla 6. Permisos para plantas con energías renovables Estado No Capacidad (MW) Promedio por planta (MW) En operación En construcción Híbridos1 Inactivos TOTAL 14 21 50 2 87 135.5 1,641.7 463.72 22.6 2,263.5 9.6 78.2 0.8 11.2 26.0 1 Proyectos que aprovechan parcialmente energías renovables y combustibles fósiles. Todos estos proyectos se encuentran en operación. 2 Al no tener datos detallados sobre la capacidad en energías renovables y combustibles fósiles de estos proyectos, se considera un 50% de energías renovables. En este total se consideran los permisos que utilizan parcialmente energías renovables (bagazo de caña, agua y biogás) y combustibles fósiles (combustóleo, diesel o gas natural). Asimismo, en términos de aprovechamiento por tecnología, las cifras oficiales dan cuenta de lo siguiente:  Energía eólica. Como se ha referido, la CFE tiene en operación dos centrales eoloeléctricas para un total de 85.48 MW de capacidad en La Venta, Oaxaca. En Guerrero Negro, en la península de Baja California, opera desde diciembre de 1998 una central eólica con una capacidad de 600 kW [6]. Asimismo, en algunos estados de la República tales como Chihuahua y Sonora, se utilizan sistemas eólicos para bombeo mecánico de agua.  Minihidráulica. Aparte de los permisos para el sector privado referidos arriba, en México existen minicentrales en operación en la CFE y Luz y Fuerza del Centro. Su potencia conjunta asciende a 36.78 MW, con una generación estimada en 125.65 GWh [5].  Geotermia. La capacidad instalada este rubro es de 960 MW en campos ubicados principalmente en Baja California, donde el campo Cerro Prieto (720 MW) representa el 75% de la capacidad de generación [34]. El restante 25% está localizado en los estados de Michoacán (Los Azufres con 194.5 MW), Puebla y Baja California Sur. BORRADOR PARA REVISIÓN 23  Sistemas fotovoltaicos. De acuerdo al Balance Nacional de Energía 2004, para ese año se tenían instalados 16.1 MW [35]. Al respecto, es preciso señalar que no se cuenta con información más reciente, ya que no se ha presentado información relativa en los balances de energía o datos estadísticos de la Secretaría de Energía posteriores a esa fecha. 3. Cogeneración y autoabastecimiento Para febrero de 2008 la CRE reporta 737 permisos para generación privada de energía eléctrica con una capacidad total de 24,717 MW (incluyendo productores independientes que venden toda su energía y capacidad a la CFE y los que corresponden a importación y exportación de energía eléctrica). De este total, la mayor parte de los permisos (620) corresponden a plantas de cogeneración y autoabastecimiento por un total de 8,609 MW [33]. Cogeneración Para cogeneración, la CRE reporta 57 permisos para 2,845 MW (Tabla 7) [33]. Tabla 7. Permisos para cogeneración registrados a febrero de 2008 Promedio por Estado No Capacidad (MW) planta (MW) En operación 37 1,447 39.1 En construcción 4 98 24.5 Pemex 15 1,185 79 Inactivos 1 115 114.5 TOTAL 57 2,845 49.9 Fuente: CRE 2008 [33] Es importante señalar que siete de los permisos (por 550 MW) corresponden a plantas que ya operaban en 1992, es decir, que no son instaladas en función de los cambios a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica que entraron en vigor en ese año. Por lo mismo, del total de plantas de cogeneración lo que corresponde a las que entraron en funcionamiento desde la expedición de dicha ley es de 1,655 MW. También es importante señalar que 15 permisos por 1,185 MW son para plantas de Petróleos Mexicanos (PEMEX) que se ha registrado como de cogeneración en 2008. La mayoría de estas plantas operaba con permisos de autoabastecimiento y se cambiaron a la modalidad de cogeneración para aprovechar las modificaciones a leyes relacionadas a PEMEX, que le han permitido formalizar su conexión a CFE y la venta de excedentes a ésta última (lo cual es posible con los permisos de cogeneración). Esto significa que, en realidad, las plantas de cogeneración instaladas de permisionarios privados a partir de la ley de 1992 es poco mayor a 1,700 MW (de un potencial de hasta 15,000 MW que la Conae estimó en 1996) [36]. Autoabastecimiento En lo que corresponde a autoabastecimiento se tenían registrados 563 permisos (febrero de 2008) para una capacidad total de 5,764 MW y para una capacidad promedio de 10.2 MW por permiso (Tabla 8) [33]. Tabla 8. Permisos para autoabastecimiento registrados en 2007 BORRADOR PARA REVISIÓN 24 Estado Capacidad (MW) 3,731 2,007 26 5,764 No En operación En construcción Inactivos TOTAL 525 32 6 563 Promedio por planta (MW) 7.1 24.5 4.5 10.2 Fuente: Comisión Reguladora de Energía, 2008 Sin embargo, sólo el 65% (3,731 MW) de esa capacidad se encontraba en operación. De las plantas “en construcción” o “por iniciar obras”, 1,175 MW corresponden a proyectos eólicos que no se han podido desarrollar. Un dato que también hay que resaltar es el de la capacidad promedio de las plantas en construcción (de 24.5 MW/permiso), el cual es tres veces mayor que el de las plantas en operación (7.1 MW/permiso). Igualmente, que 61 de los permisos (por 1,043 MW) corresponden a plantas operando antes de 1992. 4. Impactos globales Los impactos globales de algunas de las acciones arriba señaladas han sido importantes y se reflejan en los datos globales del sector eléctrico nacional. En particular, los valores estimados de consumo de electricidad para 2007 hechos en 1998 (cuando apenas entraban en funcionamiento las NOM de eficiencia energética) resultaron cerca de 20% mayores a lo que finalmente se consumió en el país (Fig. 14). Figura 14. Crecimiento programado en 1998 y crecimiento real del consumo de energía eléctrica para uso público (1999-2007). Millones de kWh 230,000 220,000 210,000 Prospectiva 19992008 200,000 Real 190,000 180,000 170,000 160,000 150,000 20 07 20 06 20 05 20 04 20 03 20 02 20 01 20 00 19 99 140,000 Fuente: Elaboración de ENTE, S.C. a partir de la Prospectivas del Sector Eléctrico 1999-2008 y 2007-2017 [7] y datos de la CFE. Por supuesto, además de los efectos de los programas de ahorro de energía y del aumento en la generación que no es para servicio público (autoabastecimiento), este menor crecimiento al esperado se ha debido a un crecimiento económico menor al esperado. BORRADOR PARA REVISIÓN 25 VI. Co-beneficios de las acciones de mitigación en el sector eléctrico Las políticas y medidas destinadas a mitigar gases de efecto invernadero pueden aportar otros beneficios y costos sociales (también llamados subsidiarios o co-beneficios y costos) y en diversos estudios se han emprendido diversos análisis para evaluar esos impactos. En este sentido y de acuerdo con el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) el término co-beneficio se refiere a aquellos beneficios de las políticas que son implementadas por varias razones al mismo tiempo – incluyendo la mitigación del cambio climático. El término co-impacto también es utilizado en un sentido mas genérico para cubrir los lados positivos y negativos de los beneficios. Asimismo y aun cuando se puede percibir de manera evidente que la reducción de emisiones de CO2 globales es el principal motor para llevar a cabo acciones para mitigar el cambio climático, sus efectos tienen igual relevancia en lo que se refiere a disminución de contaminantes locales. Ahora bien, en términos de las acciones para la reducción de emisiones en el sector eléctrico, el análisis de co-beneficios resulta complicado definir en tanto que la mayor parte de la electricidad generada para uso final ocurre fuera de la zona de consumo. No obstante, hemos advertido en un capítulo anterior que los impactos ambientales y en particular la emisión de gases contaminantes y partículas derivados de la generación de electricidad se pueden ver reflejados en otras zonas más allá del área que circunda las centrales de generación, aun cuando no sean cuantificables ni medibles con precisión. Por ello, es posible que en una determinación de los co-beneficios de las acciones de mitigación por reducción del consumo de energía eléctrica o por eficiencia energética, la reducción de contaminantes locales (particularmente en el aire bajo la forma de CO 2, NOX, SOX y PM10) resulten menores a las de otras medidas como la mitigación en el sector transporte que si tienen efectos directos sobre la contaminación local del aire. Dicho lo anterior, podemos definir los siguientes tipos de co-beneficios asociados a las acciones de mitigación del sector eléctrico:  Por la contaminación derivada de la operación de centrales convencionales y generación de electricidad, partiendo del hecho que se reducirá el consumo de combustibles fósiles para la generación de electricidad y por ende las emisiones de otros gases contaminantes y partículas. o Disminución de la lluvia ácida o Disminución del smog fotoquímico o Reducción en los efectos a la salud humana, particularmente en enfermedades respiratorias y cardiopatías. o Reducción en la contaminación de agua tanto en la operación de las plantas como en la contaminación de ecosistemas acuáticos. o Disminución en los efectos adversos a ecosistemas vegetales y animales derivados de la menor absorción de emisiones contaminantes. BORRADOR PARA REVISIÓN 26  Económicos, considerando que la implementación de medidas y políticas de mitigación, particularmente el uso de tecnologías que permiten la materia de eficiencia energética en equipos y sistemas de uso final de energía, trae consigo el ahorro en términos de reducción de los costos para usuarios finales por concepto de la factura eléctrica. o En sectores productivos o En el sector residencial o En el sector comercial y de servicios  En la seguridad en el suministro de energía, por la diversificación de fuentes de energía para la generación de electricidad.  En la generación de empleos, por la integración en la cadena productiva nacional de empresas de servicios y fabricación de equipos y sistemas eficientes en el uso de electricidad y para la generación de energía eléctrica aprovechando energías renovables.  En la productividad y competitividad de sectores industriales y comerciales, por el aprovechamiento de oportunidades de cogeneración y autoabastecimiento, incluyendo aprovechamiento de energías renovables en procesos intensivos de uso de electricidad, así como en: o La reducción de la “huella de carbono” de las empresas. o En la disminución de la vulnerabilidad regulatoria asociada con el castigo a productos con alto contenido de carbono en ciertos mercados de exportación, como la Unión Europea. BORRADOR PARA REVISIÓN 27 VII. Mejores prácticas en políticas públicas. Es importante considerar, como referencia para la propuesta de políticas públicas, lo que la experiencia internacional recomienda. Energías renovables En particular, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) ha generado un conjunto de recomendaciones de política que pueden ser implementadas de manera sectorial para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera en lo que corresponde a la oferta de energía (Tabla 9a). Tabla 9a. Políticas, medidas e instrumentos que han mostrado ser efectivos desde una perspectiva ambiental (IPCC) Sector Oferta de energía Acciones Restricciones u oportunidades en México Reducción de los subsidios a los combustibles fósiles Depende del Gobierno Federal Impuestos o cargos por carbono a combustibles fósiles Tarifas de compra (feed-in tariffs) para tecnologías de energía renovable Obligaciones de energía renovable Pudiese ser aplicado localmente Depende del Gobierno Federal Subsidios a los productores Manejo de Obligaciones o incentivos al uso de energía Depende del Gobierno Federal residuos renovable Fuente: IPCC, 2007: Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. De manera general, para ampliar el aprovechamiento de las energías renovables para la generación de electricidad se identifican cuatro categorías de instrumentos aplicados en diversas partes del mundo, las cuales se describen brevemente a continuación.  Portafolio Estándar de Energías Renovables. Este instrumento—conocido en inglés como Renewable Portafolio Standard—es uno de los más comunes en mercados eléctricos reestructurados en los Estados Unidos y consiste en la obligación, a los distribuidores de energía eléctrica, de que un porcentaje mínimo de toda la energía eléctrica vendida al menudeo provenga de energía renovable [37]. De esta manera, las empresas distribuidoras tienen que establecer contratos de largo plazo con generadores de energía renovable o, a través de un sistema dentro del universo de empresas eléctricas en el territorio de un país, comprar certificados intercambiables que sirven para acreditar el cumplimiento del porcentaje.  Cargos a usuarios para fondos de fomento. En este caso el instrumento es un cargo obligatorio, ya sea fijo o por unidad consumida (kWh), que es aplicado a todos los usuarios de un sistema eléctrico. Los recursos recaudados a través de ese cargo son integrados a un fondo que es utilizado cubrir una parte del costo de producción de energías renovables o para otros elementos de fomento definidos por la autoridad que maneja el fondo [38]. Generalmente se utilizan para dar incentivos por producción a los generadores. Este es el instrumento que se utiliza en California, Estados Unidos. BORRADOR PARA REVISIÓN 28  Sobreprecio con obligación de compra de renovables. Este es un instrumento utilizado en Europa por medio del cual las empresas distribuidoras compran a un precio más elevado la electricidad generada de ER. Este precio más elevado se establece por la autoridad como un sobreprecio que es un porcentaje del precio promedio de la electricidad en el mercado [38]. Esto va a acompañado de la obligación a las empresas distribuidoras de comprar toda la energía que se hace disponible a la red, es decir, no hay límite para la energía comprada. Este sobreprecio puede variar de acuerdo a la forma de energía renovable.  Precio Verde. Este es un instrumento que se basa en las preferencias de los usuarios finales de electricidad y consiste en que éstos paguen el costo total de la energía eléctrica que ellos deciden comprar como energía renovable [38]. También se considera como una posible categoría de acciones a las que tienen que ver con el desacoplamiento de las ganancias de las empresas eléctricas del crecimiento de sus ventas. En Estados Unidos, donde las empresas eléctricas privadas son reguladas en los ámbitos estatales por comisiones específicas, se han desarrollado mecanismos para que el beneficio que a la sociedad representa el ahorro de energía vaya acompañado de algún tipo de incentivo a la empresa eléctrica. De acuerdo a un informe del American Council for an Energy Efficient Economy (ACEEE) publicado en octubre de 2006, hay tres preocupaciones financieras para las empresas eléctricas sobre el cubrir costos y operar programas de ahorro de energía [39]: (1) Asegurar la recuperación de los costos directos de los programas (2) Enfrentar los incentivos negativos de “ingresos perdidos” que resultan de las mejoras en la eficiencia energética de los equipos de los usuarios (3) Lograr que los accionistas de la empresa ganen porque los programas de ahorro de energía se lleven a cabo exitosamente. En este contexto, la primera preocupación se resuelve con un aumento de las tarifas, ya sea explícitamente (con un cargo especial) o integrado en la tarifa global. Para la segunda preocupación (relativa a los “ingresos perdidos”) la forma de resolverlo es más compleja. Una de ellas ha sido que se les pague directamente a las empresas eléctricas lo que no han ganado. Esto es lo que, de alguna manera, hace la SHCP y el Congreso de la Unión cuando le dan presupuesto adicional a la CFE. Es en la tercera preocupación (la de lograr que los accionistas de la empresa ganen por los programas de ahorro de energía) la que ha dado lugar a los mecanismos más efectivos. De los mecanismos más comunes — aplicados por las comisiones reguladoras estatales en Estados Unidos — resaltan [39]:  Permitir que las empresas recuperen la inversión que hacen en los programas de ahorro con una tasa de retorno equivalente a la que tienen por inversiones en capital orientadas a la oferta.  Permitir a la empresa eléctrica mantener parte de la ganancia de las medidas de ahorro de energía realizadas junto con los usuarios. BORRADOR PARA REVISIÓN 29  Reconocer económicamente (y, en su caso, castigar) el cumplimiento de metas de ahorro. Ahorro de energía A su vez, en el tema de ahorro de energía, el IPCC ha generado también un conjunto de recomendaciones de política (Tabla 9b). Tabla 9b. Políticas, medidas e instrumentos que han mostrado ser efectivos desde una perspectiva ambiental (IPCC) Sector Edificios (sector residencial y comercial) Industria Acciones Restricciones u oportunidades en México Normas y etiquetado para electrodomésticos Ya existen y dependen del Gobierno Federal pero pueden ser utilizadas localmente para compras Reglamentos de construcción y certificación Hay una norma federal pero su aplicación es de clara aplicación a nivel local Programas de administración del lado de la demanda Programas de liderazgo del sector público, incluyendo compras Incentivos para empresas de servicios energéticos (ESCOs) Provisión de información de referencia (benchmarks) De clara aplicación a nivel local De clara aplicación a nivel local Aplicable localmente Aplicable localmente Estándares de desempeño Aplicable localmente Subsidios y créditos fiscales Aplicable localmente Permisos de emisión intercambiables Depende del Gobierno Federal Acuerdos voluntarios De clara aplicación a nivel local Manejo de Obligaciones o incentivos al uso de energía Depende del Gobierno Federal residuos renovable Fuente: IPCC, 2007: Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. BORRADOR PARA REVISIÓN 30 VIII. Barreras a la implementación de acciones de mitigación Un elemento esencial en la implementación de acciones y políticas de mitigación tiene que ver con la identificación de las barreras económicas, institucionales o políticas que es preciso remover a fin de lograr una aplicación efectiva de dichas medidas. En México se han identificado un conjunto e barreras que inciden sobre el ahorro de energía y el aprovechamiento de las energías renovables. A continuación se da una descripción general de estas barreras. 1. Ahorro de energía  Precios de la energía que no reflejan sus verdaderos costos. Las políticas de precios establecidas por el Gobierno Federal otorgan subsidios a ciertos sectores, en particular al agrícola (para bombeo de agua) y el residencial (en electricidad para regiones de clima cálido). Estos subsidios llegar a representar más del 50% del costo real, lo que hace que la rentabilidad de posibles medidas de ahorro de energía se reduzca a niveles de rentabilidad poco aceptables por los usuarios de energía.  Altos costos de transacción (reales y percibidos). Para poder saber qué inversiones hacer para ahorrar energía es siempre necesario realizar algún tipo de diagnóstico energético que permita cuantificar las inversiones necesarias y los ahorros que resultarían de esas inversiones. El hacer estos estudios tiene un costo—costo de transacción—que, muchas veces, es alto relativo a las expectativas de ahorro de los proyectos, por lo que este importante paso—que lleva a iniciar el proceso para ahorrar energía—no se dé.  Desconocimiento de y desconfianza en la tecnología. A pesar de que existe una gran variedad de posibles medidas de ahorro de energía con calidad y resultados evidentes, los posibles usuarios de estas tecnologías desconocen sus posibilidades, lo que los hace escépticos ante la oferta de las mismas en el mercado. A esto se añade el hecho de que existen en el mercado proveedores de tecnologías que ofrecen resultados extraordinarios pero que, muchas veces, resultan en algún tipo de fraude, lo que crea desconfianza sobre aquellas tecnologías que sí cumplen con lo que ofrecen.  Poco desarrollo de mercados financieros asociados al ahorro de energía. A pesar de la rentabilidad de muchas medidas de ahorro de energía y del volumen que pudiese tener un mercado financiero relacionado, en México no existen ventanillas especializadas en los bancos para este tipo de proyectos. En buena medida esto se debe a que, muchas veces, las medidas son de poco valor relativo y a que los posibles intermediarios—que agregan proyectos para obtener financiamientos a niveles aceptables por los bancos—no se han desarrollado en México.  Predominio del interés del que construye sobre el que opera. Una barrera muy común es el hecho de que los usuarios de energía dan prioridad a tener el servicio energético sobre el hacerlo más eficiente. Esto es muy claro en empresas industriales, pero también se refleja en todo tipo de usuarios, por lo que la atención al ahorro de energía sólo aparece cuando se presentan aumentos significativos de los precios de los energéticos, existen problemas de capacidad o hay que cumplir con alguna normatividad ambiental que tiene que ver con la quema de combustibles. BORRADOR PARA REVISIÓN 31 2. Energía renovable  Altos costos de transacción para proyectos de energías renovables. Los proyectos de aprovechamiento de energías renovables se enfrentan a costos relativamente mayores de desarrollo que los convencionales a partir de combustibles fósiles. Esto se debe, entre otras razones a que: (1) aún y cuando muchos de los proyectos de energías renovables son pequeños, tienen que cumplir el mismo conjunto de trámites que proyectos de mayor escala; (2) las evaluaciones de impacto ambiental son más complejas que las de los proyectos que utilizan combustibles fósiles, ya que los proyectos de energías renovables ocupan extensiones de territorio amplias con variedades de flora y fauna que deben ser consideradas en las evaluaciones; y (3) hay poca experiencia para este tipo de evaluación (y, por lo mismo, una alta discrecionalidad en los términos de la evaluación).  Altos costos de porteo en niveles de transmisión y distribución. Actualmente los costos de porteo para pequeños proyectos son elevados.  Pagos por energía vendida a la red, basados en costos marginales de corto plazo. Los costos marginales de corto plazo solo reflejan los costos de operación del sistema y no los costos de nuevas inversiones, por lo que sus valores no son atractivos para los quienes invierten en proyectos que tienen excedentes que pueden ser entregados a la red..  Discrecionalidad en trámites y permisos de interconexión, que frecuentemente imponen requerimientos desproporcionados e injustos con cargo al desarrollador. Existen ejemplos de costos elevados como resultados de requisitos de infraestructura por parte de las empresas eléctricas mucho mayores a lo necesario.  Falta de infraestructura para la evacuación de la energía al ubicarse los centros de consumo lejos de los sitios con potencial para generación con energía renovable. En una fracción importante de casos, la infraestructura de transmisión no coincide con la localización de los recursos de energía renovable, por lo que se vuelve un cuello de botella.  Insuficiente información sobre los recursos de energías renovables. La falta de datos confiables, precisos y a partir de series de tiempo de más de unos cuantos años, son una barrera muy importante para proyectos de ER ya que, al aumentar la incertidumbre sobre la disponibilidad y calidad de la “materia prima” de estos proyectos, aumenta su riesgo financiero y, por lo tanto, el pago de intereses y la rentabilidad del proyecto.  Precios de los energéticos que no reflejan todos sus costos. En México se vende la electricidad por debajo de su costo a usuarios residenciales y agrícolas, lo cual reduce notablemente la rentabilidad (desde la perspectiva del usuario) en proyectos realizados en esos sectores.  Incertidumbre en los precios de los energéticos. Por un lado, las fuertes variaciones de los precios de los combustibles fósiles alimentan la incertidumbre para tomas de decisiones de largo plazo en proyectos de energías renovables y tienen un impacto negativo en las condiciones de su financiamiento. Por otro lado, los cambios en las tarifas eléctricas, en particular las horarias, también traen consigo incertidumbre a las corridas financieras de los proyectos de autoabastecimiento de electricidad. BORRADOR PARA REVISIÓN 32  La preeminencia, en los hechos, de la política energética sobre la política ambiental. En México, la política energética está, en los hechos, por encima de la política ambiental, en particular porque, a final de cuentas, la política energética busca reducir costos que permitan el desarrollo económico, que es una prioridad por encima de la necesidad de cubrir los pasivos ambientales de ese desarrollo.  Tendencia a privilegiar la extensión de la red sobre el aprovechamiento de energías renovables. Es un hecho reconocido que, para muchos puntos donde actualmente no se tiene servicio eléctrico, es más barato acceder a energía eléctrica a partir de sistemas aislados que funcionan con energías renovables que a partir de una extensión de la red centralizada. Sin embargo, quienes toman las decisiones de electrificación rural siguen privilegiando la extensión de la red, muchas veces porque esa es la capacidad técnica de la que disponen — como se requiere para la alternativa más económica — la que deberían desarrollar para aprovechar las ER.  Poco desarrollo de cadenas de suministro y servicio de sistemas que aprovechan la energía renovable en zonas fuera de la red eléctrica. En México no existe suficiente capacidad en cadenas de suministro y servicio de sistemas aislados, lo cual ha sido un factor para encarecer y/o impedir el desarrollo de proyectos técnicamente sustentables. 3. Cogeneración y autoabastecimiento  Excedentes de energía sujetos a despacho. Las bases generales de las reglas del despacho de la CFE — que establecen la compra de lo más barato - , las condiciones propias de los procesos de los usuarios que pueden tener excedentes — y que tienen procesos continuos—y los precios a los que pueden ofrecer los excedentes — que son relativamente altos como para poder competir con las plantas más baratas — hacen que, en los hechos, la gran mayoría de los proyectos de cogeneración no consideren la posibilidad de tener excedentes para la red, lo que, generalmente, reduce su tamaño y los convierte en proyectos de autoabastecimiento.  Pagos por energía vendida a la red basados en costos marginales de costo plazo. De los excedentes de la cogeneración sólo se paga por energía y con un precio basado en una fracción de los costos marginales de corto plazo, lo que hace poco atractivo el invertir para tener excedentes.  Incertidumbre en tarifas eléctricas. Las tarifas eléctricas están sujetas a cambios que son definidos por el Gobierno Federal y estos cambios se realizan en función de las necesidades de la propia CFE o de políticas de apoyo a los usuarios finales, sin considerar los efectos que pueden tener sobre los proyectos de cogeneración y autoabastecimiento.  Incertidumbre en suministro y precio del gas natural. El hecho de que México sea hoy deficitario en el suministro de gas natural y que dependa del suministro de regiones con alta volatilidad de precios, da lugar a una gran incertidumbre que afecta las decisiones de inversión de proyectos que utilizan este combustible, cuyo uso es muy común para proyectos de cogeneración.  La Ley no permite compraventa entre particulares. Esto significa que quienes tienen proyectos de autoabastecimiento y cogeneración no pueden comercializar libremente sus excedentes de energía eléctrica. BORRADOR PARA REVISIÓN 33 IX. Opciones de política pública Se identifican el siguiente conjunto de propuestas que permitirán generar políticas de mitigación en el sector eléctrico y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de este sector en México: o Utilizar los subsidios a la energía para invertir en equipos y materiales para un uso más eficiente. Se estima que los subsidios que el Gobierno Federal otorgó a los consumidores finales fue por un total cercano a los 130 mil millones de pesos [7]. En porcentaje que es significativo (en particular en el sector residencial, que es a donde se asigna más de la mitad del total de subsidios) solo fomenta el desperdicio ya que no da una señal correcta a esos usuarios. Así, esos subsidios pueden ser aprovechados para invertir en eficiencia, no para pagar el desperdicio de energía. o Establecer un régimen de incentivos para el desarrollo de proyectos de aprovechamiento de energías renovables. En base a las mejores prácticas internacionales y a través de leyes y sus respectivos reglamentos, un conjunto de incentivos que promueva y facilite el aprovechamiento de energías renovables para la generación de electridad. o Fortalecer y ampliar la normalización para la eficiencia energética en inmuebles (residenciales y no residenciales). Actualmente el tipo de instalaciones que determinan el crecimiento y el comportamiento de la demanda eléctrica son los espacios construidos (que utilizan energía, principalmente, para iluminación y confort) y son instalaciones que permanecen operando más de 30 años. El no poner algún tipo de límite a los malos diseños solo compromete, a esos 30 años, un uso ineficiente e innecesario de energía. o Apoyar las inversiones en infraestructura de transmisión que permitan el aprovechamiento de grandes reservas de energía renovable. Más allá de subsidios, los proyectos eólicos de autoabastecimiento estarían mejor apoyados con inversiones públicas en infraestructura para exportar la energía excedente de las zonas de producción (como es el caso de La Ventosa). o Fomentar la cogeneración y trabajar en el desarrollo de las reglas y la infraestructura para la generación distribuida. Hoy día la generación in-situ, que puede ser por cogeneración o por energías renovables, puede ser mucho más económica que la generación centralizada y transportada a grandes distancias. Igualmente, la generación in-situ puede apoyar a reducir pérdidas y mejorar la calidad de la energía eléctrica en zonas de alta concentración de usuarios. Sin embargo, el sistema eléctrico no está equipado para aprovecharla y hay que establecer las normas técnicas y la infraestructura para que se aproveche. o Utilizar el poder de compra del gobierno (federal, estatal y municipal) para desarrollar el mercado de productos y servicios relacionados al ahorro de energía y energías renovables. De la misma manera que se obligado a las instalaciones del gobierno federal a pagar tarifas 2.5 veces por arriba del resto de los usuarios, se puede obligar a que los organismos y las dependencias gubernamentales compren equipos eficientes y/o que aprovechen energías renovables. o Apoyar el fortalecimiento de la capacidad institucional de las agencias responsables de promover el ahorro de energía eléctrica y el aprovechamiento de energías renovables. La definición de acciones de política de BORRADOR PARA REVISIÓN 34 fomento para el ahorro de energía en el uso final, así como la promoción del aprovechamiento de los potenciales de energía renovable descansa sobre una estructura institucional débil y con escasos recursos financieros. Por lo mismo, es preciso fortalecer la labor de instituciones como la Comisión Nacional para el Ahorro de Energía, la Comisión Reguladora de Energía y la propia Secretaría de Energía. Asimismo, la creación y fortalecimiento de comisiones estatales con funciones de fomento y facilitación de programas y proyectos de aprovechamiento de energías renovables y uso eficiente de la energía. o Establecer fondos de garantía para proyectos de ahorro de energía basados en desempeño. Las inversiones en ahorro de energía y uso más eficiente son un buen negocio para quien invierte en ellas. Asimismo, los retornos a la inversión dependen del desempeño de las medidas. Una forma de asegurar buenos proyectos son los contratos de desempeño, que pagan a terceros que invierten en las medidas en función de lo que se ahorra. Sin embargo, la banca comercial castiga plenamente la incertidumbre, lo cual afecta la rentabilidad de las medidas al demandar mayores retornos que en otras inversiones menos rentables (pero más seguras). Por lo tanto, el que el estado establezca fondos de garantía para este tipo de arreglos y proyectos puede reducir los costos, ampliar la rentabilidad de las medidas y, por lo mismo, ampliar significativamente el ahorro de energía. o Fomentar y establecer redes de productos y servicios que abaraten el aprovechamiento productivo de la energía renovable en el sector rural. Extender la red eléctrica más allá de dos kilómetros es más caro que instalar un sistema fotovoltaico (que es la más cara de las alternativas de generación con energía renovable) y crear redes de productos y servicios asociados a la tecnología de energía renovable puede abaratar significativamente su costo, lo que permitirá disponer de energía eléctrica más barata para usos productivos en el sector rural de México. o Establecer mecanismos que promuevan el desacoplamiento del crecimiento de la demanda de los ingresos de las empresas eléctricas. Generar incentivos para que las empresas eléctricas promuevan y participen de las acciones de mitigación, a través de: (a) permitir que las empresas eléctricas recuperen la inversión que hacen en los programas de ahorro de energía con una tasa de retorno equivalente a la que tienen por inversiones orientadas a la oferta; (b) permitir a la empresa eléctrica mantener parte de los ingresos de las medidas de ahorro de energía realizadas junto con los usuarios; y (c) reconocer económicamente (y, en su caso, castigar) el incumplimiento de metas de ahorro. Todo lo anterior requiere del establecimiento y/o reforzamiento de un conjunto de instrumentos de política pública que van de la modificación de las tarifas eléctricas hasta la modificación de la Ley de Servicio Público de la Energía Eléctrica (Tabla 11). BORRADOR PARA REVISIÓN 35 No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (1) (2) Tabla 11. Acciones, actores e instrumentos de política propuestos. Acciones Actores Aliados Instrumentos responsables Utilizar los subsidios a la energía para invertir en equipos y materiales para un uso más eficiente Establecer un régimen de incentivos para el desarrollo de proyectos de aprovechamiento de energías renovables Fortalecer y ampliar la normalización para la eficiencia energética en inmuebles (residenciales y no residenciales). SHCP y SENER Tarifas eléctricas (1) Congreso de la Unión, SHCP, SENER y CFE Fabricantes y distribuidores de materiales y equipos Colegios de profesionistas Grupos ambientalistas Desarrolladores de proyectos de energías renovables Grupos ambientalistas Gobiernos municipales Empresas eléctricas SENER y CONAE Fabricantes y distribuidores de materiales y equipos Colegios de profesionistas Apoyar las inversiones en infraestructura de transmisión que permitan el aprovechamiento de grandes reservas de energía renovable. Fomentar la cogeneración y trabajar en el desarrollo de las reglas y la infraestructura para la generación distribuida. Congreso de la Unión, SHCP, SENER y CFE Desarrolladores de proyectos de energías renovables Gobiernos estatales y municipales Grupos ambientalistas Normas Oficiales Mexicanas Reglamentos de construcción locales Procedimientos administrativos (2) Ley del Presupuesto (3) SHCP, SENER y CRE Leyes Normas técnicas Incentivos fiscales (4) Utilizar el poder de compra del gobierno (federal, estatal y municipal) para desarrollar el mercado de productos y servicios relacionados al ahorro de energía y energías renovables. Apoyar a los estados de la República en establecer las comisiones estatales que apoyen en la identificación y aprovechamiento de oportunidades de ahorro de energía y energías renovables. Establecer fondos de garantía para proyectos de ahorro de energía basados en desempeño. Fomentar y establecer redes de productos y servicios que abaraten el aprovechamiento productivo de la energía renovable en el sector rural. Presidencia de la República, SHCP y SE Desarrolladores de proyectos de cogeneración y autoabastecimiento Fabricantes de materiales y equipos eléctricos Fabricantes y distribuidores de materiales y equipos Desarrolladores de proyectos de aprovechamiento de energías renovables SENER, CONAE, Congreso de la Unión y gobiernos estatales Gobiernos estatales Colegios de profesionistas Ley del Presupuesto (6) SENER, SHCP y CONAE Fabricantes y distribuidores de materiales y equipos Colegios de profesionistas Fideicomisos SENER, SE y SAGARPA Fabricantes y distribuidores de materiales y equipos Grupos ambientalistas Empresas con gran capacidad de distribución (p. ej.:Bimbo y Coca Cola) ONGs orientadas al desarrollo rural Fabricantes y distribuidores de materiales y equipos Gestión gubernamental Fideicomisos Leyes Decreto presidencial (5) Establecer mecanismos que Congreso de la Leyes promuevan el Unión, SHCP y desacoplamiento del SENER crecimiento de la demanda de las ganancias de las empresas eléctricas. El gobierno federal y en particular la Secretaría de Hacienda y Crédito Público representa el principal actor responsable de la determinación de las tarifas eléctricas que aplican la CFE y LyFC. Las NOM han sido establecidas por la CONAE y se cumplen a través de la autoridad local en los procesos de BORRADOR PARA REVISIÓN 36 (3) (4) (5) (6) autorización de obras nuevas y de contratos de conexión del servicio eléctrico El Congreso de la Unión, a propuesta del Ejecutivo Federal, puede asignar recursos para el desarrollo de infraestructura de transmisión El promover la cogeneración de manera cabal puede requerir la modificación de la Ley de Servicio Público de la Energía Eléctrica pero también puede ser favorecido por la vía fiscal. El Presidente de la República tiene la facultad de obligar a la Administración Pública Federal a cumplir con reglas específicas de compras Lo más adecuado es que hubiese una partida presupuestal, manejada por el gobierno federal, que apoyase específicamente al desarrollo y el funcionamiento de las comisiones estatales BORRADOR PARA REVISIÓN 37 X. La reforma Energética de 2008, el ahorro de energía y las energías renovables. A partir de una serie de iniciativas de ley propuestas por el Ejecutivo Federal de México, en el Congreso de la Unión, en particular el Senado de la República, se llevó a cabo un largo proceso de análisis del sector de la energía que resultó en la creación o reforma de un total de siete leyes. 1.1. El proceso El proceso de trabajo de la Reforma Energética lo inició el Gobierno Federal en Marzo de 2008 al presentar el documento “Diagnóstico: Situación de Pemex” en el que se refiere que, a pesar de contar con los niveles de inversión más altos de su historia, PEMEX pasó de ser la sexta empresa petrolera más importante del mundo en 2004 a ser la décima primera en el 2007 y que el reto de PEMEX no sólo es financiero, sino fundamentalmente operativo, tecnológico y de capacidad de ejecución [40]. A principios del mes de Abril de 2008, el Presidente de la República presentó formalmente a la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión su propuesta de Reforma Energética, la cual va orientada específicamente al sector del petróleo. Con esta propuesta, las comisiones de Energía y de Estudios Legislativos del Senado de la República llevan a cabo un proceso de análisis y discusión de la Reforma Energética que incluye una serie de foros públicos donde se analizan aspectos diversos de la propuesta del Ejecutivo en particular pero también de sector energético en general. Al finalizar las consultas, los principales partidos hicieron nuevas propuestas que complementaron la propuesta inicial e incluyeron aspectos relacionados a temas más allá de cuestiones particulares a la industria petrolera, en particular en relación a las energías renovables y al “aprovechamiento sustentable” de la energía. A finales de Octubre de 2008, siete leyes fueron ya sea creadas o modificadas por el Congreso de la Unión 1.2. Los resultados Como resultado del proceso se emitieron siete leyes, dos de ellas relacionadas a las energías renovables y al ahorro de energía:  Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.  Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética. 1.3. La Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía. Los aspectos más importantes de la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía se anotan a continuación.  Tiene como objeto propiciar un aprovechamiento sustentable de la energía mediante el uso óptimo de la misma en todos sus procesos y actividades, desde su explotación hasta su consumo (Artículo 1). BORRADOR PARA REVISIÓN 38  Establece al aprovechamiento sustentable de la energía como “el uso óptimo de la energía en todos los procesos y actividades para su explotación, producción, transformación, distribución y consumo, incluyendo la eficiencia energética” (Artículo 2).  Refiere que el Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía es el instrumento mediante el cual se establecerán estrategias, objetivos, acciones y metas que permitan alcanzar el uso óptimo de la energía en todos los procesos y actividades para su explotación, producción, transformación, distribución y consumo y que incluirá, al menos, estrategias, objetivos, acciones y metas tendientes a, entre otros (Artículos 6 y 7):  o Prestar los bienes y servicios a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal con las mejores prácticas disponibles de eficiencia energética; o Elaborar y ejecutar programas permanentes a través de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el aprovechamiento sustentable de la energía en sus bienes muebles e inmuebles y aplicar criterios de aprovechamiento sustentable de la energía en las adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios que contraten; o Promover la aplicación de tecnologías y el uso de equipos, aparatos y vehículos eficientes energéticamente; o Establecer un programa de normalización para la eficiencia energética; o Procurar que la población cuente con información veraz y efectiva en relación con el consumo energético de, entre otros, los equipos, aparatos y vehículos que requieren del suministro de energía para su funcionamiento; o Formular una estrategia para la sustitución de lámparas incandescentes por lámparas fluorescentes ahorradoras de energía eléctrica. Establece que la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) es un órgano administrativo desconcentrado de la SENER que tiene por objeto promover la eficiencia energética y constituirse como órgano de carácter técnico, en materia de aprovechamiento sustentable de la energía con, entre otras, las facultades siguientes (Artículos 10 y 11): o Propiciar el uso óptimo de la energía, desde su explotación hasta su consumo; o Formular y emitir las metodologías para la cuantificación de las emisiones de gases de efecto invernadero por la explotación, producción, transformación, distribución y consumo de energía, así como las emisiones evitadas debido a la incorporación de acciones para el aprovechamiento sustentable de la energía, para los efectos de esta Ley; o Formular y emitir las metodologías y procedimientos para cuantificar el uso de energéticos y determinar el valor económico del consumo y el de los procesos evitados derivados del aprovechamiento sustentable de la energía consumida; o Proponer a las dependencias la creación o revisión de las Normas Oficiales Mexicanas a fin de propiciar la eficiencia energética; o Implementar y actualizar la información de los fondos y fideicomisos que tengan por objeto apoyar el aprovechamiento sustentable de la energía y que hayan sido constituidos por el Gobierno Federal, reciban recursos federales o en los cuales el Gobierno Federal constituya garantías; BORRADOR PARA REVISIÓN 39 o Supervisar la ejecución de los procesos voluntarios que desarrollen los particulares para mejorar su eficiencia energética; o Ordenar visitas de verificación, requerir la presentación de información y a las personas que realicen actividades relativas al aprovechamiento sustentable de energía, a fin de supervisar y vigilar, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables; o Imponer sanciones (multas de cien a mil veces el salario mínimo) a los usuarios con un patrón de alto consumo de energía) que no le proporcionen la información a que hace referencia la ley o que proporcionen información falsa o incompleta. 1.4. La Ley para el Aprovechamiento de Financiamiento de la Transición Energética. Energías Renovables y el Los aspectos más importantes de la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética se anotan a continuación.  La Ley tiene por objeto regular el aprovechamiento de fuentes de energía renovables y las tecnologías limpias para generar electricidad con fines distintos a la prestación del servicio público de energía eléctrica, así como establecer la estrategia nacional y los instrumentos para el financiamiento de la transición energética (Artículo 1).  Corresponde a la Secretaría de Energía, entre otros (Artículos 6, 10 y 11). o Coordinar el Consejo Consultivo para las Energías Renovables, cuyo objetivo será conocer las opiniones de los diversos sectores vinculados a la materia. o Establecer y actualizar el Inventario Nacional de las Energías Renovables o Elaborar una metodología para valorar las externalidades asociadas con la generación de electricidad, basada en energías renovables, en sus distintas escalas, así como las acciones de políticarelacionadas con dichas externalidades. A partir de esa metodología y acciones de política, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales diseñará mecanismos de regulación ambiental para el aprovechamiento de energías renovables. o Elaborar y coordinar la ejecución del Programa Especial Aprovechamiento de Energías Renovables para lo cual deberá: para el  establecer objetivos y metas específicas para el aprovechamiento de energías renovables así como definir las estrategias y acciones necesarias para alcanzarlas;  establecer metas (expresadas en términos de porcentajes mínimos de capacidad instalada y porcentajes mínimos de suministro eléctrico) de participación de las energías renovables en la generación de electricidad;  incluir la construcción de las obras de infraestructura eléctrica necesarias para que los proyectos de energías renovables se puedan interconectar con el Sistema Eléctrico Nacional;  incluir en las metas la mayor diversidad posible de energías renovables, tomando en cuenta su disponibilidad en las distintas regiones del país y los ciclos naturales de dichas fuentes. BORRADOR PARA REVISIÓN 40    Corresponden a la Comisión Reguladora de Energía, entre otras, las siguientes atribuciones (Artículos 7 y 14): o Expedir las normas, directivas, metodologías y demás disposiciones de carácter administrativo que regulen la generación de electricidad a partir de energías renovables. o Establecer los instrumentos de regulación para el cálculo de contraprestaciones por los servicios que se presten entre sí Suministradores y los Generadores. o Solicitar al Suministrador la revisión y, en su caso, la modificación de las reglas de despacho y solicitar al Centro Nacional de Control de Energía la adecuación de las mismas o Expedir las metodologías para determinar la aportación de capacidad de generación de las tecnologías de energías renovables al Sistema Eléctrico Nacional y las reglas generales de interconexión al mismo. o Expedir los procedimientos de intercambio de energía y los sistemas correspondientes de compensaciones, para todos los proyectos y sistemas de autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción por energías renovables, que estén conectados con las redes del Sistema Eléctrico Nacional. o Determinar las contraprestaciones máximas (por los costos derivados de la capacidad de generación y por la generación de energía asociada al proyecto) que pagarán los Suministradores a los Generadores que utilicen energías renovables. o Expedir las directrices a que se sujetarán los modelos de contrato entre los Suministradores y los Generadores que utilicen energías renovables. las los Sobre los arreglos entre los generadores y los suministradores (las empresas estatales) (Artpiculos 16 a 20). o El Sistema Eléctrico Nacional recibirá la electricidad producida con energías renovables excedentes de proyectos de autoabastecimiento o por proyectos de cogeneración de electricidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y conforme a lo señalado a la Ley. o Los Suministradores recibirán los excedentes razonables de conformidad con las condiciones de operación y de economía del sistema eléctrico, así como de distribución geográfica y de variabilidad en el tiempo de las distintas tecnologías para el aprovechamiento de las energías renovables. Las contraprestaciones se fijarán de acuerdo con la metodología que a tal efecto apruebe la CRE. o Los Suministradores deberán celebrar contratos de largo plazo con los Generadores que utilizan energías renovables que cuenten con un permiso de la CRE. De la Estrategia Nacional para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía. o Tendrá como objetivo primordial promover la utilización, el desarrollo y la inversión en las energías renovables y la eficiencia energética, y se establece como el mecanismo mediante el cual el Estado Mexicano impulsará las políticas, programas, acciones y proyectos encaminados a conseguir una BORRADOR PARA REVISIÓN 41 mayor utilización y aprovechamiento de las fuentes de energía renovables y las tecnologías limpias, promover la eficiencia y sustentabilidad energética, así como la reducción de la dependencia de México de los hidrocarburos como fuente primaria de energía (Artículos 22 y 23) .  Del Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía. o En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, se destinarán tres mil millones de pesos para el Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (Transitorio Undécimo). o Contará con un comité técnico que emitirá las reglas para su administración, asignación y distribución de los recursos con el fin de promover los objetivos de la Estrategia. Estos recursos pueden tener el carácter de no recuperables para el otorgamiento de garantías de crédito u otro tipo de apoyos financieros para los proyectos (Artículo 27). 1.5. Una perspectiva sobre la Reforma Energética en lo que corresponde a las leyes que buscan la transición energética. En general, es loable que se haya incluido propuestas con el propósito de buscar una transición energética para México. Igualmente, que se haya: (1) establecido un fondo de recursos públicos; (2) establecido la obligación de establecer metas; (3) considerado el incluir la construcción de las obras de infraestructura eléctrica necesarias para que los proyectos de energías renovables se puedan interconectar con el Sistema Eléctrico Nacional; y (4) obligado a modificar las reglas de despacho (5) obligado a los monopolios estatales el recibir la electricidad producida con energías renovables excedentes de proyectos de autoabastecimiento o por proyectos de cogeneración de electricidad Sin embargo, se considera que lo siguiente no es, quizá lo más adecuado: (1) que las metas se vayan a establecer en un reglamento; (2) que las contraprestaciones, al parecer, se establezcan caso por caso; (3) que solo se establezca el cálculo de externalidades de los proyectos de energías renovables (y no de los proyectos convencionales en operación); (4) que, en ahorro de energía, haya un énfasis en la fiscalización y no en el fomento y en la asistencia técnica; y (5) que no quede claro quienes son los sujetos de los posibles incentivos. BORRADOR PARA REVISIÓN 42 XI. Una propuesta de programa de acción En función de lo referido arriba se plantea un plan de acción con objetivo, metas y acciones específicas. 1. Objetivo El objetivo de este programa de acción será el de reducir la tasa de crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero del sector eléctrico de México. 2. Metas Las metas del programa son dos:  Reducir el consumo de energía eléctrica en 10% a 2017. Esta reducción es relativa al valor esperado de consumo para 2017 de acuerdo a la Prospectiva del Sector Eléctrico 2008-2017 y se establece en función del potencial estimado en este documento [7].  Aumentar el uso de energías renovables a de 14.9% en 2007 a 19.4% a 2017.3 Este valor considera como energía renovable a toda la hidroeléctrica, la geotermia y la. Para lograr esta meta tienen que haberse instalados 5,000 MW nuevos de capacidad en plantas que funcionen a partir de energías renovables. 4,5 Esta capacidad se puede lograr a lo largo de seis años a partir de 2010, año en el que se instalan 250 MW y a partir del cual se instalan capacidades crecientes a tasas de crecimiento de 55% anual (Fig. 15). Figura 15. Evolución del total de capacidad nueva de generación a partir de energías renovables (2007 a 2017). 6,000 MWatts 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 3. Acciones requeridas 3 Los planes actuales llevan a un valor de 13.2% para 2017. Son adicionales a lo que tiene programada la CFE pero sustituyendo a las que están consideradas en la categoría de “Libre” en la prospectiva. 4 5 Se considera un factor de planta de 40%. BORRADOR PARA REVISIÓN 43 En un plazo no mayor a dos años, se deberá transferir, hasta por doce años, el 4.2% de los subsidios actuales a la energía eléctrica (es decir, 13 mil millones de pesos anuales) a un fondo para financiar programas que aceleren la reconversión de equipos y el uso materiales para un uso más eficiente de la energía en todos los sectores y dar un incentivo a la generación de energía con fuentes renovables. Estos recursos deben establecerse de tal manera que los usuarios que pierdan los subsidios sean los apoyados por los recursos del fondo, de tal manera que su facturación no se modifique. Una posibilidad es que, inclusive, los montos que se entregan a fondo perdido a los usuarios equivalgan al valor presente de un estimado de subsidios por hasta tres años. a. Ahorro de energía Para la aplicación de un programa de estas dimensiones implica tomar los siguientes pasos:   Invertir en equipos de alta eficiencia (residenciales y no residenciales). Esto implica: o Identificar sectores de usuarios y regiones con subsidios pero con potenciales y rentabilidad mayores de ahorro de energía eléctrica. o Establecer medidas específicas que, con plazos de hasta tres años de recuperación de la inversión, reduzcan la facturación del consumo a tarifas sin subsidio en la misma medida en la que esta crece. 6 o Diseñar un programa con alcances incrementales que permita hacer los ajustes a medida de que se avanza. Fortalecer y ampliar la normalización para la eficiencia energética en inmuebles (residenciales y no residenciales). Esto implica: o Legislar para que sea obligatorio el que se integren, a los reglamentos de construcción locales, aspectos relacionados a la eficiencia energética en los diseños de los edificios nuevos. o Apoyar el desarrollo de capacidades. Esto implica capacitar a todos los actores del mercado inmobiliario en la aplicación de normas y en alternativas de cumplimiento a través del diseño y del uso de tecnología. Como se ha referido arriba, el lograr los ahorros por la inversión en equipos de alta eficiencia requiere de invertir, por parte del sector público y como incentivo para la compra de los equipos más eficientes, poco más de 54 mil millones de pesos. Esto se puede llevar a cabo a lo largo de ocho años a partir de 2010, con aportaciones anuales de 6.75 miles de millones de pesos al año b. Energías renovables Para llegar a cumplir con la meta propuesta, es necesario establecer: o 6 Un marco legal específico que dé seguridad y certidumbre a las inversiones. Esto implica poner en cabal funcionamiento la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética y/o legislar para modificar En la perspectiva de un usuario que paga electricidad sin subsidio. BORRADOR PARA REVISIÓN 44 leyes en vigor o emitir las que sean necesarias, empezando por un reconocimiento explícito de la existencia de los proyectos de autoabastecimiento bajo esta modalidad garantizando su acceso a los estímulos que por ley se establezcan. o o Un régimen de incentivos que apoye y dé certidumbre a los proyectos. Este régimen, a partir de la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, debe proveer al generador con una fracción del costo de generación y: o Estar basado en el desempeño de los proyectos de energía renovable (por energía generada) o Estar diferenciado por tecnología (para favorecer a los que más convenga de acuerdo a los parámetros que se establezcan). o Tener certidumbre de cuando menos diez años, lo que implica que la ley deberá asegurar que los recursos para los incentivos estarán disponibles para los plazos del régimen. Acceso irrestricto a la red eléctrica para los proyectos de energías renovables. Éstos deberán cumplir las condiciones técnicas que sean necesarias para no afectar el funcionamiento de la red, pero a la vez, contar con acceso a la misma, preferentemente con la aplicación del cargo por porteo mínimo, tanto en alta tensión, como en los niveles de distribución. Esto último, implicaría la previa definición de los criterios para establecer dicho cargo mínimo. BORRADOR PARA REVISIÓN 45 o Inversiones en infraestructura de transmisión. Es necesario que se hagan inversiones públicas para apoyar las instalaciones que permitan mover la electricidad generada en gran escala con energías renovables de las zonas de producción a las de consumo. o Desarrollo de las reglas y la infraestructura para la generación distribuida. Dado que es muy posible que un fracción importante de las nuevas instalaciones se den en forma de instalaciones de mediana capacidad en centros urbanos, será necesario ir estableciendo las condiciones de infraestructura, de normas de conexión e intercambio, y de arreglos contractuales que faciliten y favorezcan a este tipo de instalaciones. o Un sistema nacional de evaluación de recursos de energías renovables. Para poder establecer con mayor precisión los recursos de energía renovable y apoyar la planeación de la infraestructura de apoyo para su aprovechamiento, es necesario, a partir de la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, establecer un sistema que, con metodologías homogéneas y con alcance nacional, permita la integración de mapas de recursos de energía renovable. o Normas técnicas. Es necesario que se asegure la calidad de los equipos y sistemas a través de especificaciones técnicas obligatorias. o Acotar las atribuciones del ente regulador y de las empresas suministradoras. Es necesario delimitar las atribuciones de las empresas suministradoras de modo que estas no sean juez y parte durante dichos procesos y sea la CRE quien asuma la responsabilidad de determinar los requerimientos y costos para tal efecto, evitando exigir, con cargo al desarrollador, reforzamiento o construcción de infraestructura de capacidad muy por arriba de los requerimientos reales de su proyecto. o Ventanilla única para trámites ante empresas suministradoras. Establecimiento de un mecanismo de ventanilla única que permita al desarrollador interactuar con una sola instancia para obtener autorizaciones definitivas. o “Derecho de apartado”. Otorgar un derecho de apartado temporal (cinco años por ejemplo), puede brindar al desarrollador la tranquilidad de realizar todos los estudios necesarios para evaluar la factibilidad de un proyecto, de manera tal que de resultar viable, podría proceder de inmediato a obtener las autorizaciones definitivas y ejecutar la construcción del proyecto. En particular, en lo relativo a un régimen de incentivos se propone ofrecer, hasta por seis años, un incentivo de 15 centavos por kWh generado de fuentes renovables de energía, a un conjunto de proyectos que, comenzando en 2009 con 250 MW se incrementan en 54% por año hasta llegar a poco más de 5,000 MW en 2017. El costo estimado total de este programa de incentivos es de cerca de 12,000 millones de pesos acumulados a 2021 con aportaciones máximas anuales de 2,400 millones de pesos en 2016 (Fig. 16). Figura 16. Evolución de las aportaciones a los generadores de energías renovables (2010 a 2020). BORRADOR PARA REVISIÓN 46 14,000 Millones de pesos 12,000 Por año Acumuladas 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 20 20 19 20 18 20 17 20 16 20 15 20 14 20 13 20 11 12 20 20 20 10 0 4. Impactos Cumplir estas metas permitirá reducir las emisiones anuales (respecto de las que se estiman para generación eléctrica proyectada por la CFE para 2017) por cerca de 25 millones de toneladas anuales de CO2 equivalente (18%) (Fig. 17). Figura 17. Escenarios de evolución de las emisiones del sector eléctrico de servicio público (2007 a 2017). 150,000 S/ahorro y generación libre con Ciclo Combinado (CC) C/ahorro y generación libre + 10% de CC con ER 145,000 Ton CO2 140,000 135,000 130,000 125,000 120,000 115,000 20 17 20 16 20 15 20 14 20 13 20 12 20 11 20 10 20 09 20 08 20 07 110,000 Fuente: Estimaciones de ENTE SC a partir de datos de CFE Igualmente, las medidas que aquí se proponen tendrían un efecto significativo en la demanda de productos y servicios mexicanos y, por lo tanto, el empleo en México. BORRADOR PARA REVISIÓN 47 Referencias 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. Congreso de la Unión, Ley del Servicio Publico de la Energía Eléctrica, Congreso de la Unión, Editor. 1992, Diario Oficial de la Federación. Congreso de la Union, LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL. 2003, Diario Oficial de la Federación,. Luz y Fuerza del Centro. Historia de 1978 a 2003. 2009 [cited 3 de Marzo de 2009]; Available from: http://www.lfc.gob.mx/historia5. CRE. La Comisión Reguladora de Energía. México DF [cited 3 de marzo de 2009]; Available from: http://www.cre.gob.mx/pagina_a.aspx?id=2. SENER. Estadísticas de Energía. 2009 [cited 2 de Marzo de 2009]; Available from: http://www.energia.gob.mx/webSener/portal/index.jsp?id=71. CFE. Estadísticas. 2009 [cited 1 de febrero de v2009]; Available from: http://www.cfe.gob.mx/es/LaEmpresa/queescfe/Estadísticas/. 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