Tahiti: une économie sous serre

© L’Harmattan, 2011 57, rue de l’École polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr Tahiti : une économie sous serre Illustration de couverture Avec l’aimable autorisation de Tahiti Paciique Magazine mise en page Totem Infographie | Tél : (687) 79 54 30 | toteminfo@mac.com www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr © L’Harmattan, 2011 Tous droits réservés Bernard Poirine Tahiti : une économie sous serre « Portes océanes » Collection dirigée par Frédéric Angleviel, Professeur des universités en histoire ette collection est dédiée en premier lieu à une meilleure connaissance de l’Océanie à partir de l’édition cohérente des articles épars de chercheurs reconnus ou de la mise en perspective d’une thématique à travers les contributions les plus notables. La collection « Portes océanes » a donc pour objectif de créer des ponts entre les différents acteurs de la recherche et de mettre à la disposition de tous des bouquets d’articles et de contributions, publications éparses méconnues et souvent épuisées. En effet, la recherche disposant désormais de très nombreuses possibilités d’édition, on constate souvent une fragmentation et une dissémination de la connaissance. Ces rééditions en cohérence se veulent donc un outil au service des sciences humaines et sociales appliquées aux milieux insulaires de l’aire Paciique. C En second lieu, la collection « Portes océanes » a pour ambition de permettre la diffusion auprès du public francophone des principaux résultats de la recherche internationale, grâce à une politique concertée et progressive de traduction. Tout naturellement, elle permettra aussi la publication de colloques ou de séminaires sans s’interdire la publication d’ouvrages mettant à la disposition du public les derniers travaux universitaires ou des recherches originales. Déjà parus Frédéric Angleviel : Histoire de la Nouvelle-Calédonie. Nouvelles approches, nouveaux objets, 2005. Sonia Faessel : Vision des îles : Tahiti et l’imaginaire européen. Du mythe à son exploitation littéraire (XVIIIe-XXe siècles), 2006. Alain Moyrand : Droit institutionnel de la Polynésie française, 2007. Mounira Chatti, Nicolas Clinchamps et Stéphanie Vigier : Pouvoir(s) et politique(s) en Océanie – Actes du XIXe colloque CORAIL, 2007. Sémir Al Wardi : Tahiti Nui ou les dérives de l’autonomie, 2008. Frédéric Angleviel (dir.) : Chants pour l’au-delà des mers. Mélanges en l’honneur du professeur Jean Martin, 2008. Benoît Carteron : Identités culturelles et sentiment d’appartenance en Nouvelle-Calédonie, 2008. Frédéric Angleviel et Jean-Michel Lebigre : De la Nouvelle-Calédonie au Paciique, 2009. Dumas Pascal et Lebigre Jean-Michel (dir.) : La Brousse, représentations et enjeux, 2010. Marc Debene et Jean-Paul Pastorel : La « loi du pays » en Polynésie française, 2011. À paraître Nathalie Cartacheff : La vie quotidienne à Maré - Tome I : au temps des vieux. Michel Wauthion: Langues et identités à Vanuatu. Collectif : Franconesia. Études anglophones. Collectif : Franconesia. Études italiennes. Claire Laux et Céline Borello : Histoires religieuses d’Océanie. Sommaire Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 CHAPITRE 1 Le coût de la vie outre-mer : le grand trou noir de la statistique enin comblé . 19 Un grand trou noir, enin comblé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Un député à l’assaut des trous noirs statistiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Écart de prix et majoration des fonctionnaires : une étrange concordance . . . . . . . . . . . . . 22 Deux lanternes dans un trou noir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Décembre 2010 : enin la lumière ! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Références . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 CHAPITRE 2 La bulle polynésienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 CHAPITRE 3 Protectionnisme et bien être : attention aux experts !. . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Querelles d’experts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Hiro Tefarere : Haro sur la TDL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Les attraits de la TDL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Valeur ajoutée locale ou internationale : tout est relatif ! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Le prix de référence, c’est le prix mondial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Le coût du protectionnisme pour le consommateur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Les usines tournevis sont-elles du développement ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Prospérité factice et bulle protectionniste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 La fuite vers le secteur protégé, conséquence du protectionnisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Discrimination tarifaire : comment se tirer une balle dans le pied . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Le secret du déicit sans pleurs, et comment en diminuer les avantages . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Pour protéger l’industrie locale, pourquoi ne pas obliger les bateaux à faire un détour ? . . 51 Annexe : l’analyse de l’effet de la taxe sur les importations par la théorie du surplus . . . . . . 52 7 Tahiti : une économie sous serre CHAPITRE 4 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec . . 59 Les conséquences de la substitution d’importation à court terme et à long terme . . . . . . . . 60 Îles riches, îles pauvres : quelles stratégies ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Pacte de progrès et États généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Un problème de baignoire et de robinet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Deux stratégies possibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Protectionnisme et croissance durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Fétichisme industriel (tableau 4.1 et graphique 4.7) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Références . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Annexe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 CHAPITRE 5 Croissance et autonomie en Polynésie française : de l’espoir à la désillusion 83 83 . . 83 . . 84 . . 84 . . 85 . . 87 . . 91 . . . Les espoirs de la charte du développement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Objectifs et réalisations, 10 ans après . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’échec de la déiscalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La dépendance n’a pas été réduite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La croissance est à moteur externe : PIB et ressources extérieures en Polynésie française. La croissance… de la pauvreté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Annexe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CHAPITRE 6 Riches danseuses, pauvre service public, ou comment jeter l’argent par les fenêtres. . .97 Chères administrations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Générosité ininie du contribuable métropolitain ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Les danseuses du pays : les délices de la SEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Riches danseuses, pauvre service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Ce n’est pas toujours la France qui paie, ce n’est pas toujours le riche non plus… . . . . . . . 103 1 813 000 F CFP par ménage polynésien, telle est la vraie facture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 CHAPITRE 7 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus 8 109 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un bilan inquiétant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La place du tourisme dans l’économie de la Polynésie française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sommaire La déiscalisation des projets hôteliers et des bateaux de croisière . . . . . . . . . . . . . . . . . Évolution de la capacité hôtelière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Un produit qui vieillit mal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le handicap de la distance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le goulot d’étranglement des tarifs aériens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Des concurrents moins éloignés des marchés émetteurs et moins chers. . . . . . . . . . . . . Comparaison entre quatre destinations concurrentes du Paciique : Hawaii, Guam, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Les enjeux du développement touristique pour la croissance économique de la Polynésie française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Référence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Annexe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 112 . . 113 . . 113 . . 117 . . 119 . . . . . . 121 124 125 . . 126 . . . . CHAPITRE 8 Le tourisme : quel produit pour quels clients ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 . . . . . . . . . . . . 129 . . . . . . . . . . . . 130 Le positionnement actuel du produit et la stratégie de promotion . . . . . . . Quel créneau ? Haut de gamme, bas de gamme, ou niches ? . . . . . . . . . . . . Le développement d’infrastructures de tourisme, servant d’aimants pour attirer la clientèle touristique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourisme d’affaires et congrès . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourisme de jeux et casinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Des résidences de retraite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourisme golique et « golfs resorts » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plaisance, plongée bouteille et marinas intégrées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Des « shopping-malls » hors taxe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Intervention politique, investissement étranger, et référendum populaire . Référence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 133 . . . . . . . . . . . . 133 . . . . . . . . . . . . 134 . . . . . . . . . . . . 134 . . . . . . . . . . . . 136 . . . . . . . . . . . . 137 . . . . . . . . . . . . 138 . . . . . . . . . . . . 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CHAPITRE 9 L’émigration des jeunes diplômés des petits pays insulaires 143 . . . . . . . . . CHAPITRE 10 Le syndrome hollandais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Le syndrome hollandais en Polynésie française : la formation de la bulle de prix, de marges et de coût élevés, à l’abri de la serre protectionniste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 L’économie sous serre : un système qui s’auto-entretient . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 9 Tahiti : une économie sous serre CHAPITRE 11 Le mot tabou 161 La surévaluation du F CFP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 L’exemple du Franc CFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Le syndrome hollandais : marasme du secteur exposé, expansion du secteur protégé . . . . 163 Avantages et inconvénient d’une dévaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 La dévaluation sans inlation, ou comment dégonler la bulle polynésienne . . . . . . . . . . . 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CHAPITRE 12 Insularité et gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Le poids des clans . . . . . . . . . . . . . Clientélisme et règles sur mesure Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . Références bibliographiques . . . . CONCLUSION Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Une parabole ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Le seul espoir est dans la jeunesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 La responsabilité de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 10 Introduction La Polynésie française est un archipel de 121 îles, dont 76 habitées, très isolé au milieu de l’Océan Paciique Sud, à 17 000 km et 23 h d’avion de Paris, 6 200 km de Los Angeles, 8 800 km de Tokyo, 5 700 km de Sydney. La Polynésie française est à la fois très petite (la moitié de la Corse en supericie de terres émergées : 3 500 km2) mais aussi très grande (l’archipel s’étend sur une supericie océanique de la taille de l’Europe, la zone économique exclusive dépasse 5 millions de km2). C’est une collectivité d’outre-mer (COM), dotée d’un statut de très large autonomie (un président, un drapeau, un hymne, une assemblée, des compétences élargies : seuls la monnaie, le crédit, la défense nationale, la police, la justice et l’enseignement supérieur restent compétences de l’État). Au début des années soixantes, la population n’était que de 100 000 habitants, dont la plupart vivaient modestement de pêche, de la récolte de la nacre et du coprah, de la culture du café et de la vanille pour l’exportation, et de l’extraction du phosphate (dans l’île de Makatea). Aujourd’hui la population compte 250 000 habitants, le produit intérieur brut par habitant est proche de celui de la Nouvelle-Zélande (17 210 euros), le SMIG atteint 1 141 euros et la grande majorité de la population travaille dans le secteur tertiaire, dont une grande partie dans le secteur public, dans ce qui ressemble à une économie postindustrielle moderne. Entre 1965 et 1985, en l’espace de vingt ans, l’archipel est donc passé d’une économie préindustrielle, équilibrant ses importations de produits manufacturés par ses exportations de produits de base (huile de coprah, nacre, phosphate, vanille, café), à une économie postindustrielle. Une évolution qui ailleurs a demandé 300 ans s’est produite en Polynésie française en vingt ans seulement. À l’origine de cette grande mutation en l’espace de si peu de temps, le « boom » du CEP (Centre d’expérimentations du Paciique), qui s’installe en 1964 pour mener des expériences nucléaires aériennes, puis souterraines, dans des atolls déserts des Tuamotu et ferme ses portes effectivement en 1996, avec l’arrêt déinitif des essais nucléaires décidé par Jacques Chirac. 11 Tahiti : une économie sous serre Les sommes dépensées par les militaires étaient énormes, à l’échelle du petit territoire peuplé de 100 000 habitants que représentait la Polynésie française à cette époque. En 1966 les dépenses du CEP représentaient les deux tiers du PIB. Cette manne irriguait l’économie à travers les nombreuses embauches de personnels civils et militaires, recrutés pour bâtir puis entretenir les installations à Tahiti et sur les sites d’expérimentations des Tuamotu (Moruroa, Fangataufa, et l’atoll de Hao qui servait de base logistique). L’arrivée du CEP coïncide avec l’ouverture de l’aéroport international de Tahiti Faaa, qui va ouvrir la Polynésie aux échanges et au tourisme, et avec l’épuisement du phosphate de Makatea, qui marque le début d’une longue régression des exportations traditionnelles du Territoire, tandis que les importations s’envolaient avec l’apport énorme de pouvoir d’achat que représentaient les soldes des personnels civils et militaires employés par le CEP et l’armée. À partir de 1974, le premier statut d’autonomie engendre une croissance de la fonction publique locale, en raison des nouvelles compétences dévolues au Territoire. Le second statut d’autonomie renforcée de 1984 engendre une croissance encore plus rapide de cette fonction publique locale, dont les traitements ont été alignés, au milieu des années soixante-dix, sur ceux des fonctionnaires expatriés, qui bénéiciaient à l’époque d’une majoration de 104 % de leur traitement métropolitain. Jusqu’en 1996, on avait donc une économie « de garnison », la principale ressource étant les dépenses civiles et militaires de l’État, dont l’effet multiplicateur sur l’économie locale était maximisé par le recours à une politique de plus en plus protectionniste, permettant à la fois d’augmenter les recettes iscales du Territoire sans instituer d’impôt sur le revenu ou la fortune, et de protéger l’industrie locale de la concurrence des importations. Le taux moyen des taxes sur les importations passe ainsi de 17 % en 1974 à un maximum de 42 % en 1996, ce qui constitue à l’époque un quasirecord du monde (cela sans compter les mesures de protections quantitatives, telles que l’interdiction d’importation de la charcuterie, du café torréié, et les quotas d’importation de fruits et légumes). Avec le départ du CEP à partir de 1996, une nouvelle ère s’ouvre, et la Polynésie française, suivant les objectifs du Pacte de Progrès, fruit des rélexions menées au sein des ateliers de la Charte du Développement, un « think tank » polynésien, dirigé par Christian Vernaudon, PDG d’Air Tahiti, va chercher à réduire sa dépendance extrême envers les transferts métropolitains, en cherchant à développer essentiellement l’exportation de perles, la pêche et le tourisme. Dans mon premier livre, Tahiti, Stratégie pour l’après-nucléaire (1996), j’avais fait le bilan de la période 1964-1996, et proposé des pistes pour la nouvelle période 12 Introduction qui s’ouvrait avec la in des essais nucléaires et la fermeture du CEP. En phase avec les rélexions menées alors par la Charte du développement, je proposais une nouvelle stratégie, tournée vers la promotion des exportations et du tourisme, seules sources de croissance susceptibles de remplacer à terme la rente nucléaire. Je montrais la nécessité d’une réforme de la iscalité, pour éviter l’écueil du protectionnisme et du haut niveau des prix qui l’accompagne. À l’époque, l’État s’était engagé à pérenniser pendant dix ans une partie des transferts auparavant affectés à l’activité militaire, 18 milliards de F CFP par an, pour l’affecter à des projets d’investissement facilitant la reconversion de l’économie, en échange d’une promesse de modernisation de sa iscalité par le Territoire. La réforme iscale a bien eu lieu, partiellement, avec une suppression des droits d’entrée et de la taxe nouvelle pour la protection sociale, compensée par l’instauration de la TVA, mais de nouvelles mesures protectionnistes étaient instaurées parallèlement (instauration de la Taxe de Développement Local sur les produits importés concurrents de produits locaux), et les droits de douane restaient en place sur les produits hors CE. L’instauration d’une déiscalisation locale des investissements à partir de 1996, qui s’ajoute à la déiscalisation nationale pour l’investissement outre-mer, combinée à la baisse des droits et taxes à l’importation de 1998 à 2001, sont à l’origine d’une période de croissance rapide, mais depuis 2001 au contraire, les moteurs de la croissance calent les uns après les autres : le tourisme, la perle, le thon, le noni (fruit aux vertus médicinales) connaissent tous un recul de leurs exportations jusqu’à aujourd’hui par rapport à 2000. Il en résulte un marasme général, sur fond d’instabilité politique chronique depuis 2004, qui renforce encore la tendance à l’inaction face à la crise. Dans ce livre, treize ans après, je fais le bilan de ces efforts vers l’autonomie économique depuis 1995, des réussites et des échecs, et j’essaie de suggérer des pistes pour une stratégie de développement cohérente à long terme, en m’inspirant des exemples d’autres économies insulaires. Force est de constater que la stratégie appliquée réellement, fondamentalement protectionniste, est très loin de celle qui était préconisée en 1995 par le Pacte de progrès, qui mettait clairement l’accent sur la nécessité de développer avant tout des ressources extérieures propres, exportation et tourisme, pour compenser la baisse ou la stagnation des transferts de l’État suite au départ du CEP. Tahiti n’est donc plus une économie de garnison, mais est devenue une économie « sous serre1 » : les prix y sont maintenus artiiciellement élevés à l’intérieur 1. J’emprunte l’image de la serre à Aubourg, Naudet, Reboud « Une croissance sous serre », Conférence AFD/Cerom, juin 2007, Paris. 13 Tahiti : une économie sous serre grâce à l’éloignement et à la politique protectionniste, qui isole complètement l’économie du système de prix mondial. Ceci n’est possible que dans une île éloignée de tout continent, où il est impossible de prendre une voiture pour aller trouver moins cher ailleurs… Le consommateur s’acclimate progressivement à la température élevée des prix, d’autant mieux, s’il est fonctionnaire, que ses revenus sont également plus élevés qu’ailleurs (majoration des traitements de 84 % à Tahiti, étendue de fait à la fonction publique locale). La serre proite essentiellement au développement du « secteur protégé » qui s’adresse au marché intérieur captif : elle permet de fortes marges dans les secteurs de la distribution, du bâtiment et des services destinés au marché intérieur (banque, assurance, transports, électricité, télécommunications, internet), tout en rendant de plus en plus dificile le développement du secteur exposé qui souffre de cette structure de prix élevés (industrie non protégée, exportation et tourisme), malgré les incitations apportées par la double déiscalisation (nationale et locale) des investissements. L’économie de serre existe dans tous les DOM-COM, comme le démontre un récent Avis de l’Autorité de la concurrence qui met en évidence un écart médian des prix avec la Métropole variant entre 50 % (la Réunion) et 70 % (Martinique et Guyane). Mais elle est particulièrement développée à Tahiti, comme on le verra plus loin, en raison de son isolement, de son insularité, et de la politique protectionniste menée depuis 30 ans qui a rajouté au coût de transport déjà élevé des droits et taxes sur les importations et des protections quantitatives (interdictions et quotas d’importation). Cette politique a eu pour effet de rajouter à l’éloignement géographique un éloignement « artiiciel » qui augmente encore plus le coût d’importer les ressources indispensables à la production locale, et diminue donc pour l’économie les gains potentiels de l’échange international. Si l’isolement est un handicap, nous le verrons, l’insularité peut être un atout, si on sait en saisir les avantages et ne pas en accroître les inconvénients. Certains des pays les plus riches du monde, en fait, sont de petites îles ou presqu’îles (telle Singapour). Petite économie insulaire ne rime donc pas forcément avec pauvreté, à condition de choisir une bonne stratégie de développement. 14 Motu One Hatutaa Eiao Hatu Iti Nuku Hiva Ua Huka Fatu Huku Ua Pou Hiva Oa Motane Fatu Hiva Tahuata Fatu Hiva Ahe Arutua Tikehau Rangiroa Motu One Maupihaa E S 15 S O U S Maupiti Raiatea V E N T Huahine Moorea Takume Kauehi Raraka Taenga Makemo Katiu Tuanake Anaa Fakahina Rekareka Marutea (nord) Tekokota Tauere Hikueru Amanu Tatakoto Reitoru Mehetia V E N T Hao Nengonengo Paraoa Manuhangi Akiaki Reao Vahitahi O Nukutavake Vairaatea Tavana E Pinaki Ahunui Hereheretue Maria N Pukarua Marokau D U Fangatau Raroia Nihiru Hiti Faaite Tepoto (sud) Tahanea Motutunga Haraiki Tahiti Maiao Î L E S Puka Puka Aratika Toau Fakarawa Tahaa Bora Bora L E Apataki Kaukura Niau Tupai Manuae Takaroa Takapoto Mataiva Î L Tepoto (nord) Napuka Manihi S Anuanuraro Anuanurunga 0 Vanavana Tureia Nukutepipi Tematangi Moruroa 100 km Tenararo Vahanga Marutea (sud) Tenarunga Matureivavoa Rurutu Rimatara Fangataufa Maria (est) Morane Tubuai Raivavae Marotiri (Îles de Bass) Source : Institut statistique de la Polynésie française, Polynésie en bref, 2009. Taravai Akamaru Temoe Introduction Rapa Mangareva Chapitre 1 Le coût de la vie outre-mer : le grand trou noir de la statistique enin comblé Un grand trou noir, enin comblé Tout le monde sait que le coût de la vie est plus élevé en Polynésie française et dans l’outre-mer en général qu’en Métropole. Mais de combien exactement ? 20 % plus cher ? 40 % plus cher ? 80 % plus cher ? Personne ne le savait ! Du moins oficiellement : jusqu’en décembre 2010 pas une seule étude statistique oficielle n’avait été publiée sur ce sujet. Et pourtant, c’est un sujet qu’il était urgent d’éclaircir, au moment où les projets du gouvernement comportent notamment la remise en cause de la majoration des retraites, et probablement, à terme, des traitements de la fonction publique outre-mer ! Ces majorations sont-elles justiiées par le coût de la vie plus élevé ? Les études statistiques sur le PIB par habitant par exemple, démontrent à la virgule près que la Polynésie française a un « niveau de vie » semblable à celui de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, et à peine un tiers inférieur à celui de la France, lorsqu’on traduit ce PIB par habitant en euros au taux de change oficiel. Ainsi le tableau de bord n° 8 publié par le CEROM en juin 2007 donne la comparaison suivante des PIB par habitant dans l’outre-mer, qui est plutôt latteuse pour les deux COM du Paciique, premier ex-æquo devant les DOM sur ce critère… La Polynésie française aurait alors un PIB par habitant égal à 62 % de celui de la métropole en 2003-2004. 19 Tahiti : une économie sous serre PIB par habitant en 2003 (en euros) 30 000 27 123 25 000 20 000 16 810 16 945 14 266 13 291 15 000 15 787 12 053 10 000 5 000 0 Polynésie (2003) NouvelleCalédonie (2001) Réunion Guadeloupe Martinique Guyane (2001) France M. (2004) Tableau de bord n° 8, CEROM-ISPF-INSEE, juin 2007. Mais si le coût de la vie était beaucoup plus cher en Polynésie qu’en France, cette comparaison, non corrigée pour la différence du pouvoir d’achat d’un euro, serait totalement erronée : on fait « comme si » la différence de coût de la vie était négligeable, et on compare ce qui n’est pas comparable, tant qu’un euro n’achète pas du tout la même chose ici et là-bas… Un député à l’assaut des trous noirs statistiques Il se trouve qu’un rapport parlementaire du député Jean-Pierre Brard a abordé le sujet, à propos, justement, de « l’amélioration de la transparence des règles applicables aux pensions de retraite et aux rémunérations outre-mer ». Ce député courageux a pris la peine d’aller dans les hypermarchés des DOM-COM relever les prix d’un « panier » de produits identiques, et de les comparer à ceux relevés au Carrefour de Montreuil… Il donne en annexe la liste des prix relevés pour chaque produit. Cette liste donne la part belle aux produits alimentaires et aux produits d’entretien, et ne comporte aucun service. Ce n’est donc pas un « panier » statistiquement représentatif de la consommation « moyenne » des ménages. Ces calculs sont très approximatifs puisqu’ils donnent le même poids à chaque produit de la liste. Malgré ces nombreuses imperfections, nous publions ici le résultat pour ce qu’il vaut : une 20 Le coût de la vie outre-mer : le grand trou noir de la statistique enin comblé approximation « à la louche » de la différence de prix dans l’alimentaire et les produits d’entretien. Le résultat donne à réléchir : si la viande coûte le même prix ici, presque tout le reste coûte beaucoup plus cher, y compris des produits locaux comme les tomates ou les melons… L’écart médian1 de prix avec la métropole, pour ces produits principalement alimentaires, est de 62 %, contre 69 % en Guadeloupe, 49 % à la Réunion, 81 % en Nouvelle-Calédonie. Écart de prix entre la Métropole et les DOM-COM (d’après le rapport Brard et l’Autorité de la concurrence) 1. La médiane ou écart médian correspond à l’écart de prix pour lequel la moitié des produits ont un écart plus élevé, et l’autre moitié un écart plus faible que celui de la médiane. 21 Tahiti : une économie sous serre Écart de prix et majoration des fonctionnaires : une étrange concordance Le record est atteint pour les tomates (locales), les biscuits « petit Brun », et les yaourts nature (locaux), qui coûtent environ trois fois plus qu’en métropole… Une différence qui n’est donc pas uniquement due à la distance et au coût de transport… Ce qui est frappant dans ce tableau, ce sont les trois dernières lignes : on y voit la similitude troublante entre le taux de majoration des traitements des fonctionnaires et le surcoût par rapport à la métropole du panier de produits… Certains y verront la justiication des majorations de traitement outre-mer, d’autres verront au contraire dans ce résultat la preuve que les différences de majorations sont à l’origine des différences de niveau de prix… c’est la question de l’œuf et de la poule… Deux lanternes dans un trou noir L’avant dernière ligne donne les écarts de prix médians trouvés en 2009 par l’Autorité de la concurrence pour les DOM (l’Autorité de la concurrence n’a pas compétence sur les COM). L’échantillon relevé (70 produits environ) est plus complet que dans le rapport Brard, mais on constate que les écarts médians trouvés dans cette étude sont très proches de ceux que j’ai calculés d’après les tableaux du rapport Brard : 55 % contre 49 % pour la Réunion, 65 % contre 69 % pour la Guadeloupe. Ces deux lanternes scrutant le trou noir ont donc trouvé des résultats très concordants : l’écart de prix est le moindre à la Réunion (49-55 %), et il est compris entre 62 % et 81 % dans les autres DOM-COM. Décembre 2010 : enin la lumière ! Une étude récemment parue du CEROM2 (associant l’INSEE, l’IEOM, l’AFD et l’Institut de la statistique de la Polynésie française), emploie des méthodes plus iables que celles des deux précédentes, grâce à des relevés de prix beaucoup plus nombreux d’un grand nombre de produits et dans de nombreux points de vente. 2. CEROM(2010) comparaison des prix entre la Polynésie française et la France métropolitaine en mars 2010. Publié sur www.ieom.fr et www.ispf.pf en décembre 2010. 22 Le coût de la vie outre-mer : le grand trou noir de la statistique enin comblé Elle aboutit cependant à des résultats assez similaires. En prenant pour base la structure de consommation d’un ménage métropolitain, le surcoût en Polynésie française est de : – 75 % pour l’alimentation (contre 62 % dans le petit échantillon du député Brard) ; – 103 % pour les boissons alcoolisées et tabacs ; – 63 % pour l’habillement ; – 45 % pour le logement, l’eau, le gaz, l’électricité et autres combustibles ; – 64 % pour l’ameublement ; – 36 % pour la santé ; – 25 % pour les transports ; – 25 % pour les communications ; – 60 % pour les loisirs et la culture ; – 37 % pour les cafés, l’hôtellerie et la restauration ; – 54 % pour les autres biens et services. L’étude aboutit à la conclusion suivante : « S’il gardait son mode de vie, le budget de consommation d’un ménage de France métropolitaine augmenterait de 51 % en Polynésie française. Comparativement, ce même budget augmenterait de 20 % en Guyane, de 17 % en Martinique, de 15 % en Guadeloupe et de 12 % à la Réunion ». Ceci démontre clairement que l’écart de prix est nettement plus élevé en Polynésie française que dans les DOM, comme le suggérait déjà les chiffres du rapport Brard. Bien sûr, les consommateurs polynésiens ont une structure de consommation différente de celle des ménages métropolitains, précisément parce qu’ils ont réduit leur consommation de certains produits dont les prix sont particulièrement élevés (fruits, légumes, fromages, vins, voyages), et augmenté leur consommation de produits relativement moins chers qu’en métropole (le thon et les autres poissons frais, la viande de bœuf, et les fameux « produits de première nécessité », non taxés à l’importation et/ou à marge réglementée : pain, riz, sucre, corned beef, sardines en boîte). Pour tenir compte de cela, l’étude du CEROM estime aussi un écart de prix en se basant sur la structure de consommation polynésienne (ce que coûterait le « panier » polynésien en métropole). Dans ce cas, l’écart de prix paraît nettement moins grand que celui calculé sur le « panier » métropolitain. Ces écarts de prix sont-ils justiiés par le coût du fret, les frais de manutention et les taxes à l’importation (baptisées « octroi de mer » dans les DOM) ? En ce qui concerne les produits importés, le rapport de l’Autorité de la concurrence trouve que : « Dans de nombreux cas (légumes surgelés, lait 23 Tahiti : une économie sous serre UHT, pâtes, conserves, gel douche, huiles, boissons chocolatées, céréales), l’addition des charges de fret (et autres frais de manutention) et d’octroi de mer n’est pas en soi sufisante pour expliquer l’ampleur des écarts de prix même si leur impact sur le pouvoir d’achat des populations est loin d’être négligeable. » (p. 23 du rapport). Prenons un paquet d’un kilo de spaghetti Panzani : le fret représente un supplément de prix de 27 % et l’octroi de mer de 18 % pour les Antilles, alors que l’écart de prix au détail avec la métropole est de 141 % pour la Guadeloupe et 145 % pour la Martinique. Manifestement, il faut chercher ailleurs les causes de cet écart, par exemple dans les marges commerciales pratiquées par des importateurs et groupes de distribution possédant des positions dominantes, notamment grâce à l’exclusivité d’importation de certaines marques connues, comme par exemple Colgate-Palmolive ou Unilever. L’étude trouve justement que l’écart de prix avec la métropole est nettement plus important pour les produits de marque nationale que pour les produits de marque de distributeur, et que les marges des importateurs grossistes sont nettement plus élevées qu’en métropole3. En tout cas, ce qui est certain, c’est que la différence de coût de la vie est telle que les comparaisons faites en euros, non corrigées pour les différences de pouvoir d’achat, sont totalement erronées. En particulier, le niveau de vie, mesuré par le PIB par habitant en euros, est probablement très surestimé dans les DOM-COM. Ainsi, le niveau de vie moyen en Polynésie française serait en réalité bien inférieur à 62 % du niveau métropolitain, comme le prétend l’étude citée au début de cet article. Ce qui est certain aussi, c’est que la majoration des pensions en Polynésie française (75 %), à laquelle le gouvernement a décidé de mettre in progressivement à partir de 2008, apparaît a posteriori, maintenant que les chiffres sont connus, largement justiiée par l’écart de coût de la vie, et que la majoration des traitements des fonctionnaires (84 %), si elle est supérieure à l’écart de prix mesuré par le CEROM (51 %), semble bien reléter l’écart de niveau de prix avec les DOM. 3. « Les marges prélevées par les importateurs-grossistes apparaissent en effet relativement élevées. Elles oscillent de 20 à 60 % sur un grand nombre de références, et peuvent approcher ou dépasser 100 % pour certaines références (117 % sur le démaquillant Diadermine, 95 % sur la bière locale Corsaire). Trois importateurs-grossistes afichent ainsi un taux de marge commerciale de, respectivement, 33 %, 36 % et 48 % en 2008, desquelles doivent être déduites les marges arrières éventuellement octroyées aux distributeurs. Les données communiquées par l’INSEE permettent également de constater que rapportés à la valeur ajoutée, les excédents bruts d’exploitation du commerce de gros, notamment en Guyane et à la Réunion, sont signiicativement supérieurs aux valeurs atteintes en métropole ». Autorité de la concurrence (2009), p. 38. 24 Le coût de la vie outre-mer : le grand trou noir de la statistique enin comblé Références Jean Pierre Brard, (2007) rapport relatif à « l’amélioration de la transparence des règles applicables aux pensions de retraite et aux rémunérations outremer », Assemblée nationale, rapport n° 3780, mars. Autorité de la concurrence, Avis n° 09-A-45 du 8 septembre 2009 relatif aux mécanismes d’importation et de distribution des produits de grande consommation dans les départements d’outre-mer. CEROM, (2010) Comparaison des prix entre la Polynésie française et la France métropolitaine en mars 2010. Publié sur www.ieom.fr et www.ispf.pf en décembre 2010. 25 Tahiti : une économie sous serre Annexes Écarts médians des prix avec la métropole pour certaines catégories de produits Source : Autorité de la concurrence 2009 26 Le coût de la vie outre-mer : le grand trou noir de la statistique enin comblé Écart de prix entre la métropole et la Polynésie française en mars 2010 Source : CEROM(2010) Comparaison des prix entre la Polynésie française et la France métropolitaine en mars 2010. Publié sur www.ieom.fr et www.ispf.pf. 27 Chapitre 2 La bulle polynésienne Contrairement aux habitants des DOM, les Polynésiens n’ont pas violemment manifesté contre la vie chère en 2008. Est-ce parce que la vie n’est pas chère à Tahiti ? Loin de là ! L’étude du CEROM citée dans le précédent chapitre démontre que l’écart oficiellement mesuré, à partir du panier métropolitain, entre la Polynésie française et la Métropole, est de 75 % pour les prix alimentaires, et de 51 % pour l’ensemble des prix. Le tableau ci-après nous donne quelques exemples d’écarts relevés en 2007 dans le rapport Brard (cité au chapitre 1). Alors pourquoi les Polynésiens ne protestent-ils pas ? Probablement parce qu’ils n’ont pas pris conscience de cette différence de prix. La plupart d’entre eux n’ont jamais quitté leur île, cette « serre », cette bulle parfaitement isolée de l’extérieur où la température des prix est maintenue élevée depuis des décennies par la combinaison de la politique protectionniste et des traitements majorés de la fonction publique, de l’État ou de la collectivité locale. Même avec internet la comparaison des prix est dificile parce qu’il faut convertir en euros (problème qui ne se pose pas dans les DOM). 31 Tahiti : une économie sous serre Tableau 2.1 : prix de certains articles en France et en Polynésie française Les Polynésiens vivent depuis leur naissance dans une « bulle » de prix élevés, que l’éloignement et l’ignorance ou l’habitude rendent peu à peu invisible. Même le fonctionnaire expatrié, qui pousse souvent des cris en voyant les prix qu’il paie peu après son arrivée, init lui aussi par s’habituer à la longue, négligeant peu à peu de faire la conversion en euros, d’autant plus facilement que son traitement est majoré de 84 % ou plus, ce qui lui rend à peu près le même pouvoir d’achat qu’en Métropole, et même plus, si on tient compte de l’absence d’impôt sur le revenu… Les fonctionnaires locaux, du cadre de l’État pour la Polynésie française, bénéicient de la même majoration, et ceux de la collectivité ont été alignés sur les fonctionnaires expatriés dans les années soixante-dix, puis indexés sur l’inlation locale. Ils sont donc également majorés de fait par rapport à la Métropole. 32 La bulle polynésienne Étant plus proches, les Domiens voyagent plus en Métropole et surtout y ont souvent de la famille, beaucoup de jeunes partant là-bas pour trouver du travail. Ils sont donc plus à même de s’apercevoir des différences de prix, d’autant plus que les prix sont en euros, comme en Métropole, ce qui facilite la comparaison. D’où les révoltes contre la vie chère, d’autant plus que les pensions de fonctionnaires ne sont pas majorées à la Guadeloupe et à la Martinique (et majorées de 35 % seulement à la Réunion, contre 75 % en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie). À Tahiti, la petite élite qui voyage connaît cette différence de prix, mais elle en bénéicie aussi, parce qu’il s’agit souvent de fonctionnaires, locaux ou de l’État, au traitement ajusté pour tenir compte de la différence de prix, voyageant gratuitement grâce au congé administratif, ou bien de chefs d’entreprise, ou de cadres appartenant à des banques ou monopoles locaux, ou de commerçants, qui en bénéicient eux directement… Les achats par internet sont encore très marginaux, en raison des taxes et des tarifs postaux prohibitifs auxquels doivent faire face les consommateurs (les taxes frappant aussi le coût très élevé de l’expédition, ce qui décourage l’achat d’objets encombrants ou lourds). La fédération du commerce s’oppose fermement au relèvement de la franchise sur les achats par internet, et milite en faveur de sa suppression ou de sa réduction à 10 000 F CFP. Tout est fait donc pour que le consommateur polynésien reste captif de sa bulle de prix élevés et ignorant des prix pratiqués ailleurs… Un récent rapport signé de neuf membres de l’assemblée territoriale, sous la houlette de Hiro Tefarere, se livre à une analyse courageuse du sujet. Ce rapport a d’ailleurs été mis sous le boisseau pendant quelque temps, avant d’être inalement publié (il est disponible sur le site < www.lesnouvelles.pf >, mais pas sur le site de l’assemblée ni sur celui du gouvernement, qui ne fonctionnent ni l’un ni l’autre). Il est très épais et touffu (180 pages), et son impact aurait sans doute été beaucoup plus grand s’il avait été 10 fois plus court… On y apprend que les rapporteurs ont été victimes de rétention d’information de la part de nombreux services et ministères, ce qui est un comble pour des représentants du peuple… Si les résultats et recommandations de ce rapport sont sans surprise pour les économistes qui ont étudié la question, c’est la première fois que des hommes politiques locaux osent briser le tabou qui entoure le sujet. 33 Tahiti : une économie sous serre Les conclusions de ce rapport sont sans ambigüité, et il sera intéressant de voir si les recommandations qui l’accompagnent seront un jour suivies d’effet… Si ce n’est pas le cas, on saura désormais que l’immobilisme des gouvernements successifs ne provient pas de leur ignorance des causes et des remèdes à la vie chère, mais bien de la force des lobbies qui dictent en fait la politique économique locale depuis de très nombreuses années. En résumé, le rapport conclut que le niveau des prix très élevé dépend essentiellement : – De l’absence de concurrence dans de nombreux secteurs, tels que l’électricité, les télécommunications, les postes, les transports aériens intérieurs, la brasserie, les boissons non alcoolisées, la charcuterie. – De la présence de positions dominantes dans d’autres secteurs où la concurrence se trouve très réduite, l’exemple le plus frappant étant la grande distribution : le groupe Wane (hypermarchés avec les enseignes Carrefour et supermarchés avec les enseignes Champion) détient 75 % de part de marché, pour 45 % des surfaces totales. Lors d’une mission en Nouvelle-Calédonie les membres de la commission relèvent les conidences « d’intervenants privés » : « la Polynésie française est un marché réservé à une petite caste, non concurrentiel au niveau de la grande distribution et bénéiciant de protections exorbitantes et de monopoles non justiiés contraires aux intérêts des consommateurs ». Simple médisance de concurrents jaloux sans doute ? – De la présence de marchés oligopolistiques où les ententes sont faciles (car les consommateurs ont peu de points de comparaison extérieurs) et rarement réprimées, en l’absence de législation locale les condamnant (banques, assurances, hydrocarbures, acconage, importation de produits agro-alimentaires ou de la construction, transports aériens internationaux, production de fruits et légumes). – De l’inexistence de législation ou d’organisme de contrôle de la concurrence, contrairement à ce qui existe en Métropole, dans l’Union européenne et partout ailleurs, la réglementation métropolitaine et européenne ne s’appliquant pas ici. – De l’inexistence d’associations de protection de consommateurs dotées de moyens sufisants pour remplir leur rôle, telle que l’association « Que choisir », en métropole et en Nouvelle-Calédonie. – Des très faibles moyens accordés à l’institut de la consommation. – De l’existence de législations protectrices limitant la concurrence : • De la limitation de la concurrence par le moyen d’obstacles à l’entrée sur le marché de la distribution : « La puissance publique accorde les autorisations 34 La bulle polynésienne d’urbanisme commercial sur des considérations politiques », ce qui revient en fait à refuser l’implantation de surfaces commerciales nouvelles susceptibles de concurrencer le groupe dominant. • Du protectionnisme à travers des quotas d’importation pour les fruits et légumes, ixés par une commission à laquelle participent les producteurs locaux : « La protection de notre production locale tant pour le poisson que les fruits et légumes conduisent à maintenir des prix élevés. On constate que les coûts des matières premières de ce secteur sont très élevés malgré le classement de certains produits en PPN (produit de première nécessité). De plus les gros producteurs locaux rachètent souvent les produits des petits producteurs et ixent les prix à la hausse » (p. 122). • De monopoles accordés par la puissance publique pour les transports en commun, • De mécanismes de ixation des prix des médicaments empêchant toute concurrence entre les pharmaciens, • De concessions de services publics renouvelées sans mise en concurrence • De la protection du monopole OPT des télécommunications retardant l’arrivée de concurrents dans ce secteur (comme c’est le cas partout ailleurs). • De l’interdiction d’importation de certains produits fabriqués localement, notamment dans la charcuterie (saucisses, jambon, corned beef). La commission note que s’il n’y avait pas d’interdiction d’importation le prix du corned-beef néo-zélandais serait moitié moins cher, et celui du corned-beef brésilien trois fois moins cher que celui du corned-beef « local » (fait avec du porc importé en grande partie, que seule la charcuterie locale peut importer). La commission constate qu’il serait possible d’importer du corned-beef du Brésil à un prix de vente au détail de 115 F la boîte (contre 321 à 408 F pour le corned-beef local), ou bien de Nouvelle-Zélande pour un prix rendu entrepôt inférieur de moitié à celui du corned-beef local (163 F contre 242 F à 279 F). – De l’existence d’une iscalité très protectionniste (droits de douane, taxe de développement local, interdiction d’importation) limitant fortement la concurrence des produits importés dans de très nombreux secteurs tels que l’agro-alimentaire, les fruits et légumes, les matériaux de construction, la construction, les batteries, les tuyaux en plastique, les bouées en plastique, les bateaux, les clous et vis, les meubles, etc. – Des ventes imposées par les producteurs locaux au détaillant : • Référencement et exclusivité • Achat forcé 35 Tahiti : une économie sous serre • Remises quantitatives non répercutées au consommateur – De l’existence de « marges arrières » à l’importation augmentant artiiciellement le prix CAF sur lequel s’applique la réglementation des prix des produits de première nécessité et de grande consommation. Ainsi, la commission note que les professionnels néo-zélandais pensent que « les prix sont anormalement élevés en Polynésie française que ce soit au titre des viandes ou des matériaux de construction, résultant notamment des marges arrières de 20 à 40 % qui sont habituellement pratiquées à l’export pour la Polynésie Française ». Ainsi, en raison de la marge perçue (sous forme de remise occulte) par l’importateur en Nouvelle-Zélande, le prix CAF sur lequel s’applique la marge réglementée des importateurs et commerçants en Polynésie serait anormalement élevé (ce qui montre bien que cette réglementation des marges est aussi complexe qu’inutile, puisqu’elle est aisément contournée par l’importateur). D’après un tableau igurant dans ce rapport, alors que le dollar néo-zélandais baissait de 16 %, le kilo de rumsteck a augmenté de 15 % entre 2005 et 2008. Quelques exemples de marges commerciales sont cités dans le rapport, reproduits dans le tableau ci-dessous : Source : commission d’enquête sur les prix de l’Assemblée territoriale, Rapport du 26 février 2009. – Du choix fait en faveur d’une iscalité indirecte lourde, notamment TVA et taxes douanières, qui fait payer au consommateur (à travers les prix élevés taxes incluses) le coût du train de vie élevé de l’organisation politique et administrative locale » 36 La bulle polynésienne Si le rapport insiste sur les facteurs inlationnistes du côté de l’offre (marges élevées, taxes élevées, protection des productions locales et pouvoir de marché des irmes ayant prospéré sous le parapluie protectionniste, législation limitant la concurrence et absence de législation condamnant les entraves à la concurrence et abus de positions dominantes), il ne parle pas du rôle de la demande : si les consommateurs achètent malgré des prix anormalement élevés, c’est aussi et surtout parce qu’une frange privilégiée (mais pourtant nombreuse) de la population, travaillant dans l’administration locale ou de l’État, ou dans le secteur para public/monopolistique (CPS, OPT, EDT, RFO, TNTV, Air Tahiti, Air Tahiti Nui), ou dans les professions libérales, bénéicie de revenus beaucoup plus élevés qu’en Métropole, ce qui autorise naturellement les commerçants (ou propriétaires immobiliers) à faire payer à ces consommateurs des prix beaucoup plus élevés qu’en Métropole (ainsi en est-il en particulier des automobiles, des loyers, et des boissons alcoolisées ou non). Ceci rend le pouvoir d’achat des autres salariés et des petits métiers indépendants d’autant plus faible qu’eux ne sont pas « indexés » sur l’inlation locale et subissent donc plus durement l’érosion de leur pouvoir d’achat. Sans une telle inlation des revenus, il n’y aurait pas d’inlation des prix… parce que le pouvoir d’achat de la population ne permettrait pas de trouver une demande solvable sufisante pour les produits concernés. Une autre faiblesse du rapport, c’est qu’il ne tente pas une analyse comparative des prix et de leur structure avec ceux de la métropole ou de la NouvelleCalédonie, comme l’avait fait le rapport Brard de l’Assemblée nationale (auquel il n’est pas fait allusion). C’est sans doute faute de moyens pour le faire… pourtant M. Brard n’avait pas non plus de gros moyens… Mais il ne faut pas bouder notre plaisir de voir que pour une fois, un rapport élaboré par l’Assemblée du pays ne fait pas dans la langue de bois, comme c’est souvent le cas des rapports du CESC… édulcorés pour faire plaisir au patronat… Il mériterait sans doute une meilleure diffusion, sous une forme plus digeste pour le grand public. Mais est-ce que tous nos représentants et membres du gouvernement l’ont bien lu ? 37 Chapitre 3 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! Querelles d’experts Le débat sur la taxe de développement local (TDL), cette taxe qui cible les importations de produits concurrents de produits manufacturés locaux, instituée pour remplacer les droits d’entrée supprimés par la réforme de 1998-2001, a déjà fait couler beaucoup d’encre et de salive en Polynésie française. La lutte est âpre entre les défenseurs et les détracteurs de cette taxe dite de « développement local », qui vise avec une précision diabolique les produits importés directement en concurrence avec les produits locaux. Chacun invite ses « experts » à démontrer l’utilité ou le caractère nuisible de cette taxe. Ainsi la commission sur les prix de l’assemblée territoriale, présidée par le conseiller Hiro Tefarere, a publié un rapport en février 2009 qui stigmatise la TDL, qualiiée de « rente viagère à vie », en ces termes : Hiro Tefarere : Haro sur la TDL « La TDL permet en fait à certains industriels locaux (…) de vivre à vie sur une rente de situation favorisée par les Gouvernements et l’administration car il n’y a aucune remise en cause de cette protection. « Les vrais critères retenus pour la TDL sont uniquement des critères de prix et surtout de puissance de négociation de la part des dirigeants avec le Gouvernement en place. « En effet, même si la notion d’emploi et de qualité sont des éléments igurant au dossier de demande de protection, il n’y a aucun suivi de ces éléments. « Pour preuve les entreprises ne sont pas du tout suivies et sanctionnées au niveau des « objectifs de création d’emplois » et il n’y a aucun critère réglementaire au niveau des produits fabriqués qui sont actuellement soumis à 41 Tahiti : une économie sous serre la TDL surtout dans le secteur alimentaire (aucun texte réglementaire n’a été adopté pour la sécurité alimentaire dans le Pays) » (p. 123). Plus loin la commission constate : « Alors que la TVA aurait dû permettre de réduire les prix et relancer la machine économique en permettant aux entreprises de déduire automatiquement la TVA de leurs investissements et de leurs charges, et de ne plus avoir recours au pouvoir discrétionnaire du politique nous constatons que lors de la mise en place de la TVA, la TDL s’est substituée au Droit Fiscal d’Entrée (DFE) pour de nombreuses positions tarifaires douanières. « La TDL a donc fait augmenter les prix de la production locale mais aussi de tous les produits importés concurrents et dans des proportions impressionnantes. Parmi les cas typiques, citons par exemple les boissons gazeuses, les jus de fruit, la bière et les batteries locales. « Pour permettre à ces entreprises de « se développer », et compte tenu du fait que les prix des produits locaux sont généralement plus élevés que les produits importés de l’ordre de 30 à 90 %, la TDL va avoir pour objectif de faire augmenter le prix du produit importé d’encore plus et très souvent va permettre à l’entreprise locale de rester en position dominante sur le secteur en rendant le produit importé quasiment inexistant (cas des boissons gazeuses, de la bière…). « Ces produits sont presque toujours des produits importants pour les familles ou pour certaines entreprises (cas des bouteilles, lacons, des bouées…) et on constate par exemple pour le cas des jus de fruits, nectars de fruits et les eaux minérales et gazéiiées, additionnés de sucre et autres édulcorants ou aromatisés qui acquittent une TDL de 60 %, ou des chocolats ou des préparations alimentaires, glaces de consommation contenant du cacao avec une TDL de 51 %, avec la bière qui payent une TDL de 82 % que les ménages payent un prix « anormalement élevé » pour ces produits. « Cette TDL a un impact dur et lourd sur le budget de ces familles. « Il aura fallu ainsi une TDL de 20 % sur les eaux minérales, pour permettre aux eaux (de source) locales de se constituer un monopole tout en se vendant très cher !!! Alors même que la quasi-totalité des communes de Polynésie ne distribue pas une eau potable !!! » (p. 124). 42 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! Les attraits de la TDL Le camp des partisans de la TDL (principalement composé de ceux qui fabriquent localement les produits équivalents à ceux qui sont taxés à l’importation), convoque aussi ses « experts ». L’argument le plus « scientiique », en apparence, utilisé par certains d’entre eux pour justiier le protectionnisme est que la TDL peut, dans certains cas, créer plus de valeur ajoutée (et de recettes iscales) dans le secteur protégé qu’elle n’en détruit ailleurs, dans les secteurs exposés, en raison des prix élevés qu’elle engendre, ou bien que cette valeur ajoutée supplémentaire compense l’inconvénient de prix plus élevés pour le consommateur. Si c’était le cas, on pourrait arguer qu’il en est de même pour l’emploi : les emplois créés dans les industries protégées seraient alors plus nombreux que les emplois détruits ou non créés dans les secteurs exposés à la concurrence internationale (tourisme, exportations de perles, de thon, de noni…). La catastrophe constatée de notre secteur exportateur et du tourisme ne serait donc pas, dans ce cas, le résultat des prix élevés provoqués par la « bulle » protectionniste, mais une simple coïncidence malheureuse. Certains en concluent qu’il est préférable de garder la TDL, car « en l’absence de preuve tangible que la suppression d’emplois consécutive à la suppression systématique de la TDL mènerait à la création d’autres emplois en nombre supérieur, et en l’absence d’un système alternatif de protection des industries locales, on préconisera le maintien d’une TDL comme instrument principal de protection des industries locales1 ». Voilà une position très commode : « je ne peux pas prouver que la TDL se justiie par des créations d’emplois nettes, mais vous ne pouvez pas prouver le contraire, donc maintenons là ». Autrement dit ce n’est pas à ceux qui réclament la protection d’une taxe de prouver qu’elle est justiiée, c’est à ceux qui s’y opposent de prouver qu’elle est nuisible ! Il est vrai qu’il est beaucoup plus facile de dénombrer les emplois créés par une mesure protectionniste dans telle ou telle entreprise (par exemple dans une charcuterie qui obtient la fermeture totale des importations de produits 1. Ministère de l’Économie et des Finances de Polynésie française, Service de développement de l’industrie et des métiers, Rapport Earth-Paul Roger de Villers, « Étude sur la TDL », 15 février 2009, p. 39. Cette étude de 113 pages, commandée par le ministère de l’économie et des inances local, énonce donc la conclusion de ses travaux, en page 39, avant même d’avoir commencé à étudier les chiffres… 43 Tahiti : une économie sous serre concurrents, même s’il n’est pas prouvé que la charcuterie disparaîtrait en cas d’ouverture des importations), que de calculer les effets diffus de la hausse des prix sur toutes les branches du secteur exposé : certes, l’effet de la hausse du prix de la charcuterie sur les coûts des hôtels est négligeable, mais il y a aussi les prix de la bière, des eaux minérales, des sodas, des alcools, des bungalows d’hôtel utilisant des matériaux importés, des vis et des clous, des portes et fenêtres, du savon, du shampoing, des bateaux (tous subissant la TDL) : tout ce qui empêche la concurrence de faire baisser les prix engendre un haut niveau général des prix défavorable à la compétitivité du secteur exposé, dont le tourisme. De plus, lorsqu’on attribue tous les emplois créés dans une branche à la TDL, on suppose implicitement que la branche disparaîtrait si la TDL ou l’interdiction d’importation était supprimée, alors que bien souvent, ce sont seulement les rentes de situation qui disparaîtraient, et pas l’industrie. Ainsi, pendant longtemps, jusqu’en 1987, il existait une interdiction d’importation du café torréié. Le café « local » était obtenu en fait avec du café vert importé. Lorsque cette interdiction d’importation a été levée, l’industrie locale de torréfaction n’a pas disparu. Elle existe toujours, 23 ans après… On peut donc supposer que cette interdiction d’importation n’avait pas plus créé d’emplois que sa disparition n’en a supprimés… La suite de l’étude du ministère de l’Économie et des Finances, chiffres à l’appui, tend à démontrer que pour certains cas bien précis, le bilan de la TDL, en valeur ajoutée pour les producteurs, les importateurs, le pays (recettes iscales) et les consommateurs (hausse des prix) est globalement favorable. En gros, le gain pour les producteurs protégés et le pays serait supérieur à la perte pour les importateurs et les consommateurs. Étrange a priori, puisque tous les manuels d’économie de première année prouvent strictement le contraire, en utilisant la théorie du surplus total de la collectivité. Le surplus est une mesure du bien-être assez simple à mettre en évidence. Or une taxe diminue le surplus des consommateurs toujours plus qu’elle n’augmente le surplus des producteurs ou importateurs et celui de l’État qui perçoit la taxe, et cela dans tous les cas de igure relatifs à l’élasticité de l’offre et de la demande (voir la démonstration géométrique en annexe). Pour montrer comment on peut trouver à tort un bilan positif je vais prendre un exemple simple. 44 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! Valeur ajoutée locale ou internationale : tout est relatif ! Supposez que vous vous installez à votre compte comme producteur de boissons à base de jus de fruit. Vous vendez ces jus de fruit, à qualité équivalente, au même prix que les jus importés. Pour cela, vous achetez du concentré de jus de fruit importé, vous ajoutez de l’eau du robinet, et vous mettez le tout dans une bouteille plastique importée (j’aurais pu prendre d’autres exemples : la fabrication de batteries de voiture, de pâte à tartiner, de café, à partir de composants ou ingrédients importés). Si pour une bouteille de jus vendue à 200 F vous utilisez 100 F de concentré et de bouteille importés, votre valeur ajoutée au prix local est de 100 F, c’est aussi le revenu de votre travail. Le prix CAF du jus importé est de 100 F, et ce jus importé est vendu 200 F au prix de détail (après avoir ajouté 50 F de TDL et 50 F de marge commerciale). Quelle est la valeur ajoutée au prix mondial du produit local ? Elle est égale à zéro : 100 F (prix mondial du produit ini rendu au port de Papeete) moins 100F (prix mondial des consommations intermédiaires utilisées, à savoir le concentré de jus et la bouteille), et cela quel que soit le montant de la TDL, qui n’a pour effet que de changer la valeur ajoutée au prix local (en augmentant le prix de vente du produit). Donc une hausse de la TDL ne produit aucun gain de valeur ajoutée internationale. Le consommateur est pénalisé par les 50 F de TDL sans lesquels il pourrait acheter le produit 150 F au lieu de 200 F et cette perte n’est pas compensée par un gain de valeur ajoutée internationale ni pour le producteur, ni pour l’importateur. On a donc une perte pour le consommateur de 50 F sur le produit local et sur le produit importé. Si le bilan paraît neutre sur le produit importé (le gain de 50 F sur la TDL pour le gouvernement compense la perte du consommateur2), pour le produit local il est négatif (le gain en valeur ajoutée internationale pour le producteur est nul, et le gouvernement n’a pas de recette sur la TDL, donc la perte de 50 F pour le consommateur n’est pas compensée ailleurs). En supposant que la hausse de la TDL a pour objectif la substitution de la production locale aux importations, la perte nette totale augmentera donc au fur et à mesure de l’augmentation de la part de la production fabriquée localement. 2. En fait même pour le produit importé il y a une perte nette, parce que des consommateurs doivent renoncer à consommer le produit en raison de son prix plus élevé après la taxe. Sur ces consommateurs le gouvernement ne perçoit pas la taxe, mais la perte de bien-être existe : c’est le triangle c (CED) dans le graphique « Bilan du surplus du consommateur après la taxe » qui se trouve en annexe. 45 Tahiti : une économie sous serre Donc la perte de pouvoir d’achat pour le consommateur sur le jus fabriqué localement n’est pas compensée par un gain de valeur ajoutée internationale pour la collectivité, c’est une perte nette. Une démonstration plus précise est fournie en annexe. Le prix de référence, c’est le prix mondial Quand on raisonne sur le bilan pour la collectivité, c’est la valeur ajoutée au prix mondial qui compte, pas la valeur ajoutée au prix local. En effet, vous ne créez de valeur réelle pour la collectivité (mesurée en devises étrangères disponibles pour payer des importations) que dans la mesure où la valeur au prix mondial des produits que vous fabriquez dépasse la valeur au prix mondial des consommations intermédiaires que vous utilisez. Dans un pays non protectionniste, prix mondial et prix local coïncident, donc le calcul est simple : si vous gagnez de l’argent en évaluant la production réalisée au prix intérieur, la collectivité aussi gagne, puisque la valeur de la production dépasse la valeur des ressources utilisées, au prix local comme au prix mondial. En revanche, si les barrières protectionnistes provoquent une bulle de prix intérieurs plus élevés qu’à l’extérieur, alors vous pouvez très bien avoir une activité proitable à l’intérieur mais qui serait déicitaire s’il fallait vendre au prix mondial (ce qui est le cas de l’exportateur, qui ne peut être protégé), et qui détruit donc de la valeur internationale (en devises), en consommant plus de valeur qu’elle n’en crée. C’est le cas notamment pour le coprah, activité d’exportation pour laquelle seules les fortes subventions de la collectivité aux producteurs peuvent maintenir une apparence de rentabilité. C’est pourquoi tous les manuels d’évaluation de projets utilisés par les grandes institutions internationales recommandent depuis longtemps d’utiliser « les prix de référence » (prix mondiaux) pour évaluer l’utilité sociale des projets, et non pas les prix « locaux », surtout dans les pays très protectionnistes et à monnaie surévaluée3. 3. Voir par exemple J.-R. Hansen (1979) Guide pratique pour l’examen des projets (ONUDI 1979). : « si la production du projet se substitue aux importations, elle doit être évaluée à la valeur CAF des importations supprimées ». 46 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! Le coût du protectionnisme pour le consommateur On pourrait objecter que notre exemple est extrême, que dans la réalité il n’existe pas de telles activités protégées où le prix international des intrants égale le prix du produit ini importé. Voire ! La commission sur les prix de l’Assemblée territoriale (rapporteur Hiro Tefarere) a constaté (p. 121) qu’il serait possible d’importer du cornedbeef du Brésil à un prix de vente au détail de 115 F la boîte (contre 321 à 408 F pour le corned-beef local, fabriqué avec du bœuf importé), ou bien de NouvelleZélande pour un prix rendu entrepôt inférieur de moitié à celui du corned-beef local (163 F contre 242 F à 279 F pour le produit local). Dans ce cas donc, le prix CAF du produit importé est très largement inférieur au prix de revient du produit local, lequel comprend les consommations intermédiaires, les salaires et tous les autres frais. Il est donc clair dans ce cas que la valeur ajoutée aux prix mondiaux est probablement négative, et en tout cas que la valeur des ressources utilisées, évaluée au prix mondial, dépasse la valeur des importations supprimées. Les usines tournevis sont-elles du développement ? Ceux qui justiient la TDL ou l’interdiction d’importer au nom de la valeur ajoutée créée nous font prendre des vessies pour des lanternes : la valeur ajoutée locale provoquée par une hausse artiicielle du prix de vente (grâce à la TDL ou à l’interdiction des importations) est une fausse valeur ajoutée, une bulle inlationniste qui ne crée aucun pouvoir d’achat collectif en devises étrangères. Dans les années cinquante et soixante, la substitution d’importation était à la mode, certains pays élevaient des taxes très élevées sur les produits manufacturés importés tels que les automobiles. On assista alors à la multiplication d’usines « tournevis » : plutôt que d’importer des véhicules inis fortement taxés, les marques automobiles occidentales implantaient dans le pays une usine qui importait des voitures en kit, les composants étant assemblés sur place. Le prix de la voiture assemblée localement pouvait parfois atteindre le double du prix CAF (à la frontière avant les taxes) de la voiture importée… Quand on fait du café local avec du café vert importé (en interdisant le café importé, comme avant 1986 en Polynésie française), de la charcuterie locale ou du corned-beef avec du porc et du bœuf importé, de la pâte à tartiner locale avec de la pâte à tartiner importée et reconditionnée (cas de la NouvelleCalédonie), du jus de fruit ou du soda local avec du concentré importé, du papier hygiénique local avec du papier importé, on fait quelque chose qui n’apporte 47 Tahiti : une économie sous serre pas forcément une valeur ajoutée au prix international. La preuve évidente, c’est qu’il est nécessaire soit d’interdire les importations équivalentes, soit de les taxer lourdement, pour que le prix local plus élevé dégage une valeur ajoutée et un bénéice pour l’exploitant, ce qu’il ne serait pas nécessaire de faire si la valeur ajoutée locale au prix international était positive. Prospérité factice et bulle protectionniste Le Produit intérieur brut étant la somme des valeurs ajoutées créées dans l’année par les agents intérieurs, évaluée au prix du marché intérieur, les experts nous font également croire que, grâce à des décennies de protectionnisme poussé à la perfection, la Polynésie française a le même PIB par habitant que la Nouvelle-Zélande ou l’Australie. Or, comme la différence de niveau de prix est au moins de 51 % (avec la Métropole notamment, a fortiori avec ces pays), il faut minorer d’autant le pouvoir d’achat international du PIB ainsi calculé, en utilisant les parités de pouvoir d’achat (corrigées de l’écart entre prix intérieurs et prix mondiaux), au lieu du taux de change oficiel (non corrigé). Notre niveau de vie est en réalité bien plus faible que ce que semble indiquer notre PIB par habitant traduit en dollars ou en euros au taux de change nominal. Au total, la prospérité créée par le protectionnisme est entièrement factice : elle donne aux agents économiques des signaux erronés, parce qu’ils vivent dans une bulle de prix élevés : le producteur qui s’enrichit grâce au protectionnisme n’enrichit pas forcément la collectivité. La « main invisible » du marché pousse les producteurs à réaliser des choix nuisibles à la collectivité, parce que le système de prix local est faussé. C’est là le second problème du protectionnisme, et à long terme, sans doute le plus grave. La protection douanière envoie donc aux agents économiques des signaux et des incitations erronés, conduisant à une mauvaise allocation des ressources du pays (trop de ressources dans des activités protégées, pas assez dans les activités exposées à la concurrence internationale). La fuite vers le secteur protégé, conséquence du protectionnisme Pour corriger ces faux signaux envoyés par les distorsions de prix dues au protectionnisme, on a voulu, par la déiscalisation, créer une distorsion inverse : 48 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! avantager au contraire les industries non protégées : tourisme, exportations, largement bénéiciaires du dispositif. Prenons, par exemple l’hôtellerie. Pour compenser les coûts trop élevés des hôtels (qui achètent les intrants (consommations intermédiaires) des secteurs protégés à un prix local plus élevé que leurs concurrents étrangers (bâtiment, électricité, téléphone, fruits et légumes, boissons), on permet aux investisseurs, par la déiscalisation métropolitaine et locale, de réduire de 60 % le coût d’achat de l’hôtel. Après cinq ans d’exploitation bien souvent lourdement déicitaire, l’hôtel est cédé au rabais à un autre propriétaire qui va tenter de l’exploiter de façon rentable après avoir déiscalisé sa rénovation. Récemment, le propriétaire de l’hôtel Hilton de Tahiti a déclaré vouloir fermer l’hôtel et le céder… à une clinique. Bel exemple de double distorsion de prix : on abaisse artiiciellement le prix de l’investissement dans le secteur exposé (tourisme), pour compenser la distorsion de prix au proit du secteur protégé (BTP, industrie, agriculture). Puis c’est le secteur protégé (la clinique, secteur de la santé, service local protégé naturellement de la concurrence internationale), qui rachète l’hôtel, à prix bradé, parce que l’investissement ne peut devenir rentable que si on transfère son utilisation du secteur exposé (l’hôtellerie) au secteur protégé (les services de santé, dont le prix est, naturellement, plus élevé qu’en Métropole). Discrimination tarifaire : comment se tirer une balle dans le pied Depuis la suppression du droit d’entrée sur les produits de la communauté européenne en 1998-2000, les produits hors communauté européenne subissent seuls un droit de douane. Ils sont donc plus lourdement taxés que les produits européens. Or, la Polynésie française étant plus proche des États-Unis, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et de l’Asie que la France, et bénéiciant de surcroît de l’avantage d’être liée à une monnaie forte, l’euro, il est en général beaucoup moins cher d’importer de la zone dollar-yuan que de la zone euro. En choisissant de taxer plus fortement les produits les plus proches et les moins chers, la Polynésie française se tire une balle dans le pied, puisque cela diminue le pouvoir d’achat en produits importés de ses habitants, et contribue aussi à renchérir les produits de l’Union européenne, puisque les importateurs de ces produits peuvent alors s’aligner sur les produits hors Union européenne plus taxés. Ainsi, les voitures européennes s’alignent sur les prix des voitures japonaises plus chères car plus taxées. 49 Tahiti : une économie sous serre Si on supprimait cette discrimination tarifaire (contraire aux principes de l’OMC), on aurait sans doute une baisse immédiate des prix, car les prix des produits chinois, japonais ou coréens seraient abaissés, ce qui obligerait les importateurs de produits européens à s’aligner. Il est vrai que la Chine taxe les importations de perles polynésiennes, mais « Ce n’est pas parce que les étrangers remplissent leurs ports de pierres qu’il faut les imiter » (Joan Robinson). Le secret du déicit sans pleurs, et comment en diminuer les avantages On dit souvent que les Américains ont un moyen très simple de payer leurs importations : imprimer des dollars acceptés par le reste du monde, en particulier par les banques centrales asiatiques qui les accumulent depuis des décennies. Ils n’ont même pas besoin d’acquérir des devises en exportant pour payer leurs importations, comme les autres nations, car leur monnaie est aussi la monnaie de réserve et la monnaie de règlement pour les transactions internationales, telles que celles portant sur l’énergie et les matières premières ; elle est donc demandée par le reste du monde pour ces usages internationaux hors des ÉtatsUnis, et non pas simplement pour acheter des produits aux Américains ! Ce « déicit sans pleurs » (Jacques Rueff) avait en son temps déjà été dénoncé par De Gaulle. Or, la Polynésie française est dans la même position privilégiée que les Américains : elle n’a pas besoin de trouver des devises en exportant, pour pouvoir importer tout ce qu’elle veut (heureusement pour elle vu son déicit commercial) : c’est la France qui les donne, puisque le trésor inance automatiquement un éventuel déicit des paiements courants ! Pourquoi se priver de cet avantage extraordinaire qu’est le « déicit sans pleurs » en taxant fortement nos importations, ce qui diminue le pouvoir d’achat des consommateurs polynésiens en produits importés, et par conséquent aussi le pouvoir d’achat du consommateur pour les produits locaux. En effet, plus il paie cher les produits importés chinois, japonais ou coréens, moins il lui reste d’argent pour acheter des produits locaux, notamment les services locaux (restauration, hôtellerie, par exemple). Ainsi, paradoxalement, le protectionnisme diminue la consommation de produits locaux, en augmentant artiiciellement le prix des produits importés, donc en diminuant le pouvoir d’achat du F CFP en produits importés et locaux. Comment expliquer autrement qu’après des décennies de protectionnisme à des niveaux exceptionnels, les importations représentent dix fois les exportations de la Polynésie française ? 50 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! Pour protéger l’industrie locale, pourquoi ne pas obliger les bateaux à faire un détour ? Il est pour le moins étrange que les inconvénients de l’éloignement, facteur de renchérissement des importations et donc des productions locales utilisant des produits importés (matières premières, énergie, biens d’équipement), soient souvent utilisés comme argument en faveur du protectionnisme, au prétexte de rétablir une concurrence égale en taxant les produits fabriqués dans les pays qui n’ont pas à subir ces surcoûts dus à la distance. En effet, taxer les importations revient précisément au même qu’ augmenter la distance : si un produit coûte 100 F à importer, et qu’on rajoute une taxe à l’importation de 100 F, on a tout simplement doublé le coût d’accès à ce produit (200 F au lieu de 100 F), ce qui a exactement le même effet qu’aurait le déplacement de la Polynésie française à une distance double de la distance initiale. Ou bien encore, on pourrait tout aussi bien, par exemple, instaurer une loi qui demande aux bateaux et aux avions de parcourir deux fois la distance nécessaire pour arriver à Tahiti en ligne droite ! Cela aurait le même effet économique nuisible qu’une taxe à l’importation doublant le coût du fret (excepté en ce qui concerne les recettes budgétaires, naturellement). Si personne ne pourrait sérieusement soutenir l’adoption de la première mesure, beaucoup de gens sont encore capables de préconiser la seconde mesure, dont l’effet nuisible est identique, sans que cela paraisse aussi absurde que la première… Ce qui est un handicap unanimement reconnu (le coût du fret) devient donc une vertu dès lors que cela a pour effet de faire rentrer de l’argent dans les caisses publiques ! Soigner le mal par le mal, en quelque sorte ! 51 Tahiti : une économie sous serre Annexe : l’analyse de l’effet de la taxe sur les importations par la théorie du surplus La courbe de demande du consommateur indique les quantités demandées pour chaque niveau de prix. Les prix sont sur l’axe vertical, les quantités sur l’axe horizontal. Plus le prix augmente, plus les quantités demandées diminuent. La courbe d’offre représente les quantités offertes en fonction du prix : plus le prix augmente, plus les quantités offertes augmentent (sauf pour l’offre de produits importés : elle est horizontale car les importations de Tahiti sont une goutte d’eau à l’échelle du marché mondial, donc elles n’ont aucune inluence sur le prix mondial). Équilibre sans importation (autarcie) : Prix = Pe En l’absence d’importation, le prix d’équilibre Pe correspond à l’intersection des courbes d’offre et de demande (point J). En autarcie le bien-être est maximum au point J. Le surplus du consommateur est la différence entre le prix qu’il est disposé à payer (indiqué par la coordonnée verticale de sa position sur la courbe de demande) et le prix effectivement payé. Il est indiqué par l’aire du triangle gris foncé sous la courbe de demande et au-dessus de la ligne horizontale indiquant le prix d’équilibre (Pe, Pm ou Pt). Le surplus du producteur est la différence entre le prix du marché et le prix minimum qui équilibrerait son exploitation (indiqué par l’ordonnée du point sur la courbe d’offre). C’est donc l’aire du triangle gris clair compris entre la ligne qui indique le prix d’équilibre du marché et la courbe d’offre. Équilibre avec importation : prix = Pm Si les importations sont permises, le prix mondial Pm, supposé inférieur au prix d’équilibre autarcique Pe (sinon il n’y aurait pas d’importation) s’impose à tous comme prix d’équilibre. À ce prix l’offre mondiale est ininie (à l’échelle du petit marché insulaire). La courbe d’offre mondiale est donc horizontale : le prix mondial ne dépend pas des quantités importées. L’équilibre se déplace en D, intersection de la courbe de demande et de l’offre mondiale. En D le prix d’équilibre est le prix mondial Pm, la quantité offerte localement à ce prix est Pm G, la quantité consommée est Pm D, la quantité importée est GD. Le surplus du consommateur est indiqué par le triangle gris foncé, le surplus du producteur par le triangle gris clair. 52 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! Graphique 3-1 a. Équilibre avec importation sans taxe Graphique 3-1 b. Équilibre avec importation et taxe Équilibre avec taxe sur les importations : Prix = Pt Si on impose une taxe sur les importations indiquée par la lèche « taxe » (Graphique 3-1 b), l’équilibre offre-demande se déplace en C, le prix d’équilibre devient Pt, la quantité consommée est PtC la quantité offerte localement est PtB, la quantité importée est BC, le surplus du consommateur est le triangle gris foncé, le surplus du producteur le triangle gris clair. Le polygone Pm Pt B G représente le surplus gagné par les producteurs aux dépens des consommateurs. On dénomme cette aire a. 53 Tahiti : une économie sous serre Gains et pertes résultant de la taxe sur les importations ou de l’interdiction d’importation (Graphique 3-2) Effet de la taxe : La taxe • augmente le surplus du producteur de l’aire a (car il vend plus et plus cher) • augmente le surplus du gouvernement de l’aire t (le montant de la recette douanière, égale au taux de la taxe x quantité taxée BC) • diminue le surplus du consommateur de l’aire a + b + t + c (Différence entre les triangles de surplus du consommateur avant et après la taxe, soit triangle Pm D H moins triangle Pt C H) Le surplus total varie donc de : a + t - a – b – t – c = - b – c. Il y a donc une perte nette de surplus total (appelée perte sèche) de – b – c, soit l’aire indiquée par les deux triangles hachurés b et c, qui correspond à ce qui est perdu pour les consommateurs sans être gagné ni par les producteurs ni par le gouvernement. Graphique 3-2. Bilan de la variation du surplus du consommateur après la taxe 54 Protectionnisme et bien être : attention aux experts ! Plus la taxe augmente, plus les triangles b et c s’élargissent aux dépens du rectangle t. On peut très bien augmenter la taxe jusqu’à décourager toute importation (dans ce cas Pe= Pt, le point C se confond avec le point J). Il n’y a alors plus de recette douanière du tout, faute de base taxable. La substitution d’importation est alors complètement réalisée… et la perte sèche est maximum : c’est le triangle GDJ. On peut obtenir le même résultat (prix Pe et perte sèche GDJ) en interdisant complètement les importations. On maximise alors le surplus du producteur (Pe J 0) et on minimise celui du consommateur (Pe J H). C’est l’équilibre autarcique, où on perd tous les gains de l’échange. Lorsque la recette de la taxe se rapproche de zéro, cela ne veut donc pas dire que la taxe est sans effet, mais bien au contraire qu’elle a un effet maximum, décourageant toute importation, et que la perte sèche pour la société se rapproche aussi du maximum ! Les analyses qui font un bilan en terme de valeur ajoutée sont doublement erronées : d’une part parce que la variation de valeur ajoutée est calculée au prix local et non au prix international comme ici (Pm et Pt), d’autre part parce qu’elles négligent l’effet sur le bien-être de la renonciation à consommer le bien après la taxe, représenté par le triangle c (CED) : les consommateurs entre E et D sont en effet obligés de renoncer à acheter le bien. Leur perte de bien-être n’est pas compensée par la recette iscale du gouvernement. Taux de la taxe de développement local en 2008 Valeur CAF TDL Eaux minérales 208,0 131,0 Accumulateurs au plomb 208,0 109,0 Shampoings 152,0 57,0 Savons de toilette 89,0 35,0 Bière 36,0 31,0 Tubes et tuyaux plastique 70,0 26,0 Papier hygiènique 58,0 16,0 Paréos en matières textiles 12,0 12,0 Mouchoirs et essuie mains en papier 67,0 25,0 Fromages frais 36,0 13,0 Linges de lit de coton 10,4 9,6 Nappes et serviettes en papier 19,0 7,0 Fenêtres portes fenêtres et cadres 16,7 6,7 Calendriers 15,8 6,0 Linges de tables en coton 0,9 0,9 Pointes et clous 9,5 1,9 Articles d'ameublement de coton 0,4 0,4 Engins flottants, réservoirs, caissons… 24,0 4,8 Paréos en coton 7,0 6,6 Articles Source : Base SOFIX février 2008. 55 Taux de TDL 63 % 52 % 38 % 39 % 86 % 37 % 28 % 100 % 37 % 36 % 92 % 37 % 40 % 38 % 92 % 20 % 89 % 20 % 94 % Chapitre 4 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec « La politique d’import-substitution, poursuivie par le Territoire, encourage la production locale des produits qui permettent de couvrir les besoins du marché intérieur en réduisant ainsi les importations ». Alexandre Léontieff, ancien président du Territoire, dans l’Expansion n° 320 du 18/31 mars 1988. « The scope for a pattern of development dominated by import-substitution is restricted by limited opportunities for achieving economies of scale and by naturalresource constraints in small economies »1. William G. Demas, The economics of Development in Small Countries, 1965, Mc Gill University Press, 2009, University of the West Indies Press, p. 66. Depuis des décennies, le débat sur le protectionnisme et la substitution d’importation agite les (rares) économistes locaux, dont l’un d’entre eux fut Alexandre Léontieff, docteur en économie et ancien président du Territoire. Ailleurs dans le monde, le débat est pourtant réglé depuis longtemps (comme le démontre la citation de William G. Demas, spécialiste des économies caribéennes, dans un livre datant de 1965, traduite en note de bas de page). Mais les nouvelles mettent toujours un certain temps à arriver jusqu’à Tahiti… Les états généraux de l’outre-mer de 2009 ont été l’occasion d’un « remueméninge » médiatique limité à la petite élite pensante de Tahiti. Un atelier de rélexion fut chargé de plancher sur « la promotion des productions locales et du développement endogène ». Qu’est-ce que cela veut dire ? « endogène » : généré de l’intérieur. Tout le monde serait d’accord pour 1. « La possibilité de susciter un modèle de développement dominé par la substitution d’importation est réduite par les opportunités limitées d’obtenir des économies d’échelle et par les contraintes en ressources naturelles des petites économies ». 59 Tahiti : une économie sous serre dire qu’un pays se développe avec ses propres forces, à commencer par ses ressources humaines. C’est vrai mais cela enfonce une porte ouverte. En revanche cela devient faux si on en conclut que c’est en développant les productions locales pour le marché intérieur (à la place des importations) qu’on pourra avoir une croissance durable, surtout dans une petite île, où le marché intérieur est minuscule. Cette stratégie est l’inverse de celle recommandée en 1965 par William Demas, en 1996 par moi-même, et il y a 15 ans par le Pacte de progrès (développement des ressources extérieures propres : tourisme et exportations), qui avait suivi le précédent « remue-méninge » organisé par le Pays sur la stratégie de développement de la Polynésie française, en 1993. Le « développement introverti » (tourné vers l’intérieur) ou « endogène » (partant de l’intérieur) ou la substitution d’importation (substituer la production locale aux importations), sont de vieilles lunes, à la mode dans les années soixante-dix dans les milieux « tiers-mondistes », particulièrement en France (A. Emmanuel : l’Échange inégal), en Algérie (Samir Amin) et en Amérique du Sud (Celso Furtado). C’était une doctrine défendue par des auteurs marxistes, qui prétendaient que l’échange international avec les pays riches était la cause de l’appauvrissement du Tiers Monde, et que donc pour sortir de la pauvreté il fallait importer le moins possible, et pour cela produire localement les produits manufacturés au lieu de les importer. Ces idées (et leurs variantes) ont plongé l’Amérique latine dans la crise dans les années quatre-vingt, l’Algérie dans le marasme après l’indépendance, et ont précipité l’Inde et la Chine dans la famine dans les années soixante. Les pays émergents asiatiques qui décollent aujourd’hui ou ont déjà rejoint les pays industriels riches ont fait l’inverse exactement : ils ont promu les exportations de produits manufacturés par tous les moyens, tels Singapour, Hong Kong, Taiwan, la Corée du Sud, l’île Maurice, le Vietnam, la Malaisie, et la Chine naturellement, après la mort de Mao (qui a fait prendre 20 ans de retard à la Chine par sa politique isolationniste) et la politique d’ouverture de Deng Xiao Ping. Les conséquences de la substitution d’importation à court terme et à long terme Approfondissons un peu. Qu’est-ce que le développement « endogène » (ou « introverti ») ? Cela consiste à partir du marché intérieur existant, et à essayer de produire localement ce qui était jusque-là importé (« import-substitution »), au besoin grâce au 60 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec protectionnisme tarifaire (taxes sur les importations), ou quantitatif (quotas ou prohibition d’importations). Première conséquence : on produit pour un petit marché, donc en petite série, donc plus cher qu’ailleurs, avec des coûts ixes unitaires plus élevés (les équipements sont surdimensionnés, donc sous-utilisés). Ceci est d’autant plus vrai dans une petite île… Deuxième conséquence : Comme il n’y a pas de concurrence étrangère, la concurrence intérieure disparaît rapidement, pour faire place à un monopole (en raison des économies d’échelle : le plus gros produit moins cher, car en plus grande série, donc élimine les concurrents ou les rachète). Troisième conséquence : Comme on produit plus cher en petite série, il faut maintenir la protection ad vitam aeternam, ce qui transmet les prix élevés de proche en proche à tous les secteurs de l’économie locale (avez-vous déjà entendu parler d’une baisse de la taxe douanière sur un produit, parce que le producteur aurait atteint l’objectif de « reconquérir » la quasi-totalité du marché intérieur ?). Quatrième conséquence : comme les prix sont plus élevés qu’ailleurs en raison des taxes à l’importation et restrictions quantitatives, qui permettent aux monopoles locaux de pratiquer des prix très élevés, il faut augmenter les salaires pour suivre l’inlation et tous les coûts sont donc plus élevés pour les secteurs ne bénéiciant pas de la protection (naturelle : les services et le bâtiment, ou douanière : les industries sous protection). En conséquence, les secteurs exportateurs et le tourisme ne sont plus rentables car ils ont un handicap de coût par rapport à leurs concurrents étrangers, qui eux n’ont pas adopté la stratégie « endogène », mais ont au contraire tout misé sur ces secteurs là (subventions, exonérations… pour les exportateurs uniquement). Ceci peut être (provisoirement) masqué par une politique de subvention (la déiscalisation, subvention déguisée). Cinquième conséquence : une fois qu’on a réussi à repousser les « vilaines » importations par la « reconquête du marché intérieur », qu’est-ce qu’on fait ? Réponse : la croissance s’arrête brusquement, parce que les exportations (de biens ou services) ayant disparu pour cause de non-compétitivité, il n’y a plus de quoi payer les importations d’énergie, de matières premières et de machines nécessaires pour fabriquer « les productions locales » (ce qui s’est périodiquement produit en Amérique latine dans les pays qui avaient adopté cette stratégie) ; sauf, bien sûr, si un généreux donateur métropolitain paye l’addition de ces importations, rendant alors le pays de plus en plus dépendant de l’aide extérieure (alors que le but était d’être moins dépendant en important moins !). 61 Tahiti : une économie sous serre Îles riches, îles pauvres : quelles stratégies ? De fait la stratégie « endogène » est celle des îles pauvres où la population doit s’exiler pour travailler (Tonga, Samoa, Cap Vert, Haïti, Madagascar, Comores…). Les îles riches (y compris des îles indépendantes comme les Bahamas, Malte, Maurice ou Chypre) ont tout misé sur l’exportation, le tourisme et les services inanciers. Ainsi, dans le Paciique, les « productions locales » sont importantes à Tonga et aux Samoa, mais ont pratiquement disparu des îles riches comme Hawaii (7,5 millions de touristes) ou Guam (150 000 habitants, 1 000 000 de touristes). Hawaii importe tout, « tax free » du reste des USA, son déicit commercial est aussi abyssal que celui de Tahiti ! Et alors ? Son PIB par habitant avoisine 40 000 $ par habitant (contre 18 000 $ à Tahiti), sans aide de l’État fédéral (hors dépenses militaires). C’est un des États les plus riches de l’union, et où il y a le moins de chômage. Le tourisme rapporte 12 milliards de dollars par an, les « productions locales » (sucre et ananas), rapportent 200 millions par an (60 fois moins que le tourisme). Guam a volontairement aboli toutes les taxes à l’importation il y a 20 ans pour attirer les touristes japonais qui viennent y faire leur shopping hors taxe et achètent là-bas les produits de luxe français hors de prix ici ! Allez proposer un « développement endogène » à Guam et Hawaii, on va vous rire au nez : « Faites donc ça chez vous, s’il vous plaît, continuez à augmenter le prix du téléphone, du Coca Cola, de la bière, du jus de fruit, des cocktails, des parfums et des sacs Vuitton, ainsi les touristes malencontreusement égarés chez vous reviendront vite chez nous ! ». À Hawaii et Guam, les salaires sont similaires à ceux de Tahiti, mais les prix (en dollars) sont plus bas, donc les touristes viennent nombreux, et les salariés ont un pouvoir d’achat supérieur… En résumé, la stratégie de croissance « endogène » est une stratégie qui mène au pire à l’appauvrissement, au mieux à la dépendance… États généraux de 2009 et « développement endogène », ou comment mener le pays dans le mur Dans une île, la locomotive de l’économie est le secteur exportateur (dont services du tourisme et services inanciers), qui injecte des devises dans le circuit économique local. Quand les recettes de ce secteur augmentent, la production locale (services locaux, tourisme, commerce, transport, agriculture maraichère) augmente aussi, par le fameux effet multiplicateur : les embauches 62 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec et les revenus distribués dans le secteur de l’exportation et du tourisme stimulent la consommation dans le secteur protégé – services, commerce, transport, industrie – qui produit pour le marché intérieur. Donc si on veut développer les productions locales (les wagons du train), il faut libérer ce qui freine la locomotive (le haut niveau des prix, dû au protectionnisme et aux monopoles). Non, les wagons n’iront jamais plus vite que la locomotive ! En « protégeant » les wagons, on freine la locomotive, donc… les wagons. Cette dure réalité a été masquée pendant vingt ans par le centre d’expérimentation du Paciique : la Polynésie française avait une « exportation » bien particulière, qui rapportait énormément, et qui s’appelait « dissuasion nucléaire ». Elle nous procurait sans effort d’innombrables « touristes militaires » à la bourse bien remplie, pourvoyeuse de devises métropolitaines. Donc il n’y avait pas besoin de « vrais » touristes ou d’exporter autre chose pour payer nos importations. La croissance était facile, automatique, évidente, la stratégie de développement n’existait pas. En 1993 et 1995, l’arrêt des essais nucléaires a permis une prise de conscience de cette dépendance envers la « rente nucléaire », qui s’est concrétisée dans la rélexion de la Charte du développement, et la rédaction du « Pacte de Progrès », dont l’objectif principal était de promouvoir la croissance du tourisme et des exportations pour faire face à la baisse prévisible des transferts publics (en pouvoir d’achat, inlation déduite). C’était vraiment un progrès parce que pour la première fois une stratégie de développement « tourné vers l’extérieur » était oficiellement déinie. Dans la foulée, une réforme iscale hardie était initiée, aboutissant à la suppression des droits d’entrée et de la taxe nouvelle pour la protection sociale , premier pas vers la suppression totale des barrières protectionnistes. Ces années de réforme iscale (1998-2001) ont été, comme par hasard, celles qui ont été marquées par une forte croissance à la fois du Produit intérieur et des ressources extérieures (exportations, tourisme). Malheureusement, les vieilles habitudes protectionnistes ont repris le dessus, avec l’instauration de la « taxe de développement local », dont la montée en puissance progressive a peu à peu reconstruit les barrières protectionnistes qui venaient d’être partiellement abattues par la réforme iscale. Depuis 2001 tout a été mal : les exportations et le tourisme sont en berne, les ressources extérieures en baisse, la croissance réelle nulle ou négative. Malheureusement aussi, nous assistons aujourd’hui à la résurgence du « développement endogène », thème d’un atelier des États généraux, ce qui montre bien que cette prise de conscience a été de courte durée… En effet, « développement endogène » est devenu synonyme de « protectionnisme pour 63 Tahiti : une économie sous serre promouvoir les produits locaux » ou « substitution d’importation », politique constante menée en Polynésie française depuis 30 ans, et qui partout ailleurs a mené à l’échec, parce qu’elle tente de faire tirer le train du développement par les wagons, et non par la locomotive… Petit Quiz (facile) : Question 1 : Quelles sont les îles qui gagnent des emplois et des revenus ? Celles où des hôtels s’installent, comme Bora Bora, ou celles où des hôtels s’en vont, comme Huahine ? Bora-Bora doit en fait importer de la main-d’œuvre de l’extérieur pour travailler dans les hôtels, car la main-d’œuvre locale est insufisante. Question 2 : Quelles sont les îles les plus riches du Paciique ? Hawaii ou Guam (îles très touristiques), ou Samoa, Vanuatu, Tonga et Papouasie-NouvelleGuinée (îles où le tourisme est très peu développé) ? Je ne vous fais pas l’insulte de vous donner la réponse2… Au niveau international, des données disponibles sur 54 îles de moins d’un million d’habitants démontrent qu’il y a une forte corrélation entre le niveau des recettes touristiques par habitant et celui du produit intérieur brut par habitant : les îles les plus touristiques sont les plus riches (voir annexe). On peut même en déduire la conclusion suivante : quand les recettes touristiques augmentent de 1 %, le PNB augmente de 0,48 %. Or certaines années, la croissance de la demande touristique pour la région Paciique a été proche de 10 % par an… De plus, on s’aperçoit qu’il y a aussi une relation (inverse) entre la dépense touristique et le taux de chômage : les îles où le tourisme est le plus développé ont le moins de chômage. Quand le tourisme, ou les exportations de perles, gagnent 100, le PIB local gagne entre 240 et 260 environ, sur le long terme. La relation entre les ressources extérieures (exportations, tourisme et transferts publics) et le PIB est en effet remarquablement stable depuis 1976 (voir les graphiques du chapitre 5). Quand une « production locale » protégée gagne 100 (grâce à une taxe à l’importation, un contingent ou un monopole), le tourisme et l’exportation perdent des emplois, les consommateurs perdent du pouvoir d’achat, si bien 2. Récemment le tourisme s’est développé rapidement au Vanuatu, le nombre de touristes passant de moins de 60 000 en 2000 à presque 90 000 en 2005, grâce à l’arrivée d’une compagnie aérienne low-cost australienne, Paciic Blue, iliale de Virgin Blue, compagnie australienne. Le nombre de touristes aux Samoa est de 122 000 (2008). 64 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec qu’il n’est pas du tout sûr que le PIB et l’emploi augmentent. Il est en tout cas sûr que le « bien-être » de la communauté diminue, comme on l’apprend dans tous les manuels d’économie de première année partout dans le monde. La démonstration (un peu technique) en est donnée à l’annexe du chapitre 3. Elle repose sur une évidence intuitive : à chaque fois qu’une taxe ou un contingent d’importation sont imposés, des échanges volontaires (bénéiciant donc par déinition aux deux parties, le producteur étranger et le consommateur local) ne peuvent avoir lieu. Ce que gagne en plus le producteur local protégé par les taxes ou contingents d’importation, et le pays qui reçoit les taxes, ne compense pas la baisse de bien-être du consommateur qui doit réduire sa consommation et payer plus cher. Pacte de progrès et États généraux Est-ce l’inculture économique de nos élites politiques ? Voilà plus de trente ans que l’on nous rabâche l’inusable « substitution d’importation », « reconquête du marché intérieur », ou « développement endogène ». Une seule exception : Christian Vernaudon, qui a défendu, seul contre tous, la promotion des exportations et du tourisme dans le Pacte de progrès (1993-1995). Malheureusement, ce « pacte de progrès » est resté lettre morte, son objectif décennal 1995-2005 de croissance des ressources externes propres (tourisme et exportations) n’a pas été atteint, parce que la politique protectionniste a perduré comme avant. On a ixé le bon cap mais on n’a pas pris les moyens pour barrer le navire vers ce cap, faute de courage politique… La Polynésie bat toujours les records de protectionnisme, avec plus de 30 % de taxation moyenne sur les importations, et des restrictions quantitatives (quotas d’importations ou interdictions d’importation) qui appartiennent à un autre âge et ont été abolies partout ailleurs. Maintenant, pour le deuxième remue-méninge en vingt ans, après le pacte de progrès, on s’apprête à ixer un cap à 180° opposé au précédent : priorité non plus aux « ressources externes » (tourisme et exportations), mais aux « productions locales » et au « développement endogène ». Avec ce nouveau cap, au moins nous sommes sûrs d’envoyer le navire par le fond ! Voilà 17 ans que j’ai dénoncé cette « tarte à la crème » de la substitution d’importation dans mon livre « Tahiti Stratégie pour l’après-nucléaire » (chapitre 4) et dans d’innombrables articles. Peine perdue. En refusant obstinément d’abolir le protectionnisme, parce que c’est un moyen réputé « indolore » d’augmenter la pression iscale pour inancer le coût croissant de la bureaucratie et des institutions locales, les élites politiques et économiques condamnent ce 65 Tahiti : une économie sous serre pays à la stagnation durable de son tourisme et de ses exportations, ce qui n’est sûrement pas la voie du « développement durable », car il ne faut plus compter sur une croissance des transferts publics pour tirer la locomotive… Un problème de baignoire et de robinet Rien de plus simple qu’une petite économie insulaire. C’est un problème de baignoire et de robinet. Le niveau d’eau dans la baignoire dépend du débit du robinet et de celui du trou d’évacuation. Le robinet, c’est de l’argent qui coule de l’extérieur dans la baignoire. Il est obtenu soit en vendant à l’extérieur des biens et services (exportations, services touristiques et inanciers), soit en obtenant de l’argent « donné » par l’extérieur, appelé « transferts unilatéraux » : transferts publics de l’État ou transferts privés, par exemple en provenance de familles émigrées. Cet argent qui rentre dans le circuit est dépensé, on peut le « faire tourner » pour produire de la « valeur ajoutée » locale, dont le total constitue le « produit intérieur brut », c’est à dire la somme des richesses créées localement. Par exemple, des touristes ou des fonctionnaires ou retraités de l’État dépensent localement de l’argent qui vient de l’extérieur : cela crée de la valeur ajoutée dans le commerce, puis dans la production locale de biens de consommation (fruits et légumes, boissons), de services (excursions) ou dans l’immobilier (loyers, achats de biens immobiliers). Il y a donc un « effet multiplicateur » des ressources monétaires extérieures sur la valeur ajoutée créée localement : la croissance est « tirée » par les exportations de biens ou de services (export-led, en anglais). Mais il y a un trou, une fuite en bas de la baignoire : les importations, payées avec de l’argent qui va à l’extérieur, donc perdu pour l’économie locale. En effet, les importations sont une « fuite » d’argent hors du circuit économique, qui affaiblit la valeur du multiplicateur des ressources extérieures. Ainsi, si un hôtel doit importer les meubles, la nourriture, les boissons, les machines, etc. la valeur ajoutée locale induite par les dépenses touristiques sera réduite d’autant. Plus la fuite est importante, moins le robinet des ressources extérieures augmentera le niveau d’eau dans la baignoire… Au contraire si l’hôtel achète sur place les fruits, les légumes, les boissons, les meubles, les bateaux, les services d’entretien, etc. cela augmente l’effet multiplicateur des dépenses touristiques sur la valeur ajoutée locale. Moralité : pour maximiser la valeur ajoutée créée localement, il faut maximiser les lux d’argent qui viennent de l’extérieur et minimiser ceux qui fuient vers l’extérieur (importations). 66 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec Schéma 4.1 : Les déterminants de la valeur ajoutée locale (Produit intérieur brut) Toutes les îles du monde dépendent des ressources extérieures (lux monétaires en provenance de l’extérieur) qu’elles peuvent obtenir par : a. Exportations de biens et services (dont tourisme et services inanciers) b. Transferts unilatéraux (transferts publics -dont aide au développement-, transferts privés tels qu’envois de travailleurs émigrés) Pour chaque pays, on peut facilement obtenir ces données qui igurent dans la balance des paiements. J’ai obtenu les ressources extérieures (a+b) de 40 îles dans le monde et je les ai comparées à leur PIB (moyenne 2000-2002 en millions de dollars). Regardez le graphique 4.1 (chaque point est une île, son PIB est mesuré sur l’axe vertical, ses ressources extérieures sur l’axe horizontal). La relation est évidente : le PIB est un multiple relativement stable des ressources extérieures, dans toutes les îles du monde. Mais ce multiple est une moyenne, il varie en pratique suivant les pays, notamment parce que les pays qui ont moins besoin d’importer, par dollar de valeur ajoutée, ont un ratio PIB/ressources extérieures plus élevé. La Polynésie française a un taux d’importation relativement faible3 pour une petite île (30 % du PIB), ce qui lui permet d’avoir un ratio de l’ordre de 2,37 (graphique 4.2), contre 2,5 pour la Nouvelle-Calédonie. 67 Tahiti : une économie sous serre Graphique 4.1 : PIB et ressources extérieures dans les petites économies insulaires (40 îles) Regardons maintenant trois cas dans le Paciique : La Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Hawaii. On a collecté pour chacune des ces îles les statistiques du PIB et des ressources extérieures. Chaque point représente une année. Pour les trois îles, les points s’alignent remarquablement autour d’une droite (appelée droite de régression), ce qui veut dire que le ratio PIB/ressources extérieures est très stable dans le temps, autrement dit que l’évolution des ressources extérieures explique très bien l’évolution du PIB dans les trois cas. Pourtant, Hawaii est un état américain, donc a priori un cas politiquement très différent, et aussi une économie a priori différente, au moins par sa taille et sa population. 3. Mais cela est en grande partie dû à un artiice statistique : le PIB n’étant pas corrigé pour les différences de niveau de prix, il est artiiciellement surévalué (notamment dans sa composante PIB non marchand, qui surévalue les services des administrations de 84 % au moins). 68 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec Graphique 4.2 : PIB et ressources extérieures en Polynésie française, en NouvelleCalédonie et à Hawaii 69 Tahiti : une économie sous serre Chaque point représente une paire de valeurs pour une année dans le graphique 4.2. La similarité est frappante pour les deux collectivités d’outremer du Paciique, qui ont un ratio PIB/ressources extérieures similaire et stable dans le temps. À Hawaii le ratio PIB/ressources extérieures est plus élevé mais il était proche de 2,6 dans les années quatre-vingt, donc similaire (graphique 4.3). Graphique 4.3 Sources : ISPF, ISEE ; Hawaii department of business, development and tourism. 70 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec Graphique 4.4 Source : Insee.fr. De la même manière, le graphique 4.4 montre la stabilité du ratio PIB/ ressources extérieures pour les 4 DOM, la Guyane, seul DOM non insulaire, se singularisant par un ratio nettement inférieur à celui des autres DOM, qui se situe dans la même fourchette (2,5 à 3) que les collectivités françaises du Paciique. Deux stratégies possibles Pour un taux d’importation donné m, la croissance du PIB est entièrement conditionnée par celle des ressources extérieures, comme d’ailleurs c’est le cas aussi dans tous les autres DOM-COM. Appelons K le ratio (PIB/ressources extérieures), m le taux d’importation (importations/PIB), RE les ressources extérieures (transferts publics + exportations de biens et services dont tourisme+ transferts privés), on a : PIB/hab = K(m)(RE/hab), où K(m) est un coeficient d’autant plus grand que m est petit. 71 Tahiti : une économie sous serre Admettons que les transferts publics ne croissent plus, en valeur réelle (c’est le cas depuis 1995). Il n’y a que deux manières d’assurer la croissance du PIB réel par habitant : • Augmenter K en abaissant le taux d’importation m. • Augmenter les ressources extérieures propres RE (exportations et tourisme). La première stratégie s’appelle « substitution d’importation », elle implique un protectionnisme croissant pour abaisser la part importée de la demande intérieure (notons qu’on ne peut l’abaisser indéiniment, car il faudra toujours importer l’essence, les automobiles, les camions, les produits électroniques, les articles ménagers, la plupart des matières premières, etc.). La deuxième stratégie s’appelle « promotion des exportations », elle implique d’abaisser au maximum le niveau des prix, donc des taxes à l’importation, et d’éviter une surévaluation de la monnaie préjudiciable à la compétitivité des exportations et du tourisme. Ce que peu de gens semblent comprendre, c’est que ces deux stratégies ne sont pas compatibles : IL FAUT CHOISIR ! Depuis 1993 (Pacte de progrès), on proclame en Polynésie française un objectif de promotion des exportations de biens et services (ressources extérieures propres), mais dans les faits et au coup par coup sous la pression du lobby industriel on poursuit des politiques protectionnistes qui sabotent cette stratégie et promeuvent la stratégie opposée de substitution d’importation. Les États généraux fournissent un exemple récent de cette schizophrénie économique : certains ateliers (atelier 1) insistent sur la nécessité de promouvoir les exportations, d’autres (atelier 3) sur la nécessité d’une stratégie « autocentrée », voire d’autarcie (sur le plan alimentaire notamment). Il est donc très probable que la « synthèse » choisira… de ne pas choisir, et de faire semblant de prétendre qu’on peut tout faire à la fois (ou bien qu’on peut proclamer la nécessité de trouver des ressources extérieures propres – exportations et tourisme – tout en poursuivant une politique protectionniste qui s’y oppose radicalement). Protectionnisme et croissance durable Abaisser le taux d’importation en augmentant le protectionnisme ne donne pas une croissance durablement plus rapide : la croissance de la production locale sera stimulée l’année où on aura augmenté les taxes (si la part des productions 72 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec locales pour le marché intérieur augmente et celle des importations diminue), mais à moins d’augmenter le taux des taxes à l’importation et d’abaisser le taux d’importation CHAQUE ANNÉE, PERPÉTUELLEMENT, ce qui est impossible, on n’aura pas une croissance durablement plus forte, parce que le taux de croissance à long terme dépend uniquement de celui des ressources extérieures, qui sont affectées négativement par l’effet sur les prix et les salaires du protectionnisme. Donc le protectionnisme est l’inverse d’un « développement durable » : il abaisse le taux d’importation et augmente temporairement le multiplicateur K, donc la production locale, pour un niveau donné de ressources extérieures RE, au prix d’une baisse durable du taux de croissance ultérieur de ces ressources extérieures, donc du taux de croissance ultérieur du PIB (à multiplicateur constant). Il est en effet impossible d’abaisser continuellement le taux d’importation jusqu’à zéro. Celui-ci atteint tôt ou tard un plancher incompressible (surtout dans une petite économie où le marché intérieur est insufisant pour produire localement la plupart des biens d’équipement durables des entreprises et des ménages). Même si dans les sodas, les bières, les eaux minérales, les sacs en plastique, la production locale atteint un jour 100 % du marché local, il faudra toujours importer l’essence, le ioul pour l’électricité, le verre et le houblon pour la bière, le plastique pour les sacs et bouteilles, les machines à embouteiller, et ainsi de suite. Il est donc impossible de faire descendre à zéro le taux d’importation, surtout dans une petite île dépourvue de matières premières industrielles et d’énergie fossile. Une fois que le taux d’importation a atteint son plancher incompressible (nous y sommes depuis 1989), la substitution d’importation ne peut plus servir de moteur à la croissance. Les exportations ne peuvent pas non plus prendre le relais, si le protectionnisme a peu à peu créé une bulle de prix élevés et une surévaluation du taux de change réel (en raison d’une inlation plus élevée qu’ailleurs pendant la phase de hausse du taux des taxes à l’importation). La politique de substitution d’importation mène donc à une impasse : protéger la production locale, c’est, pour mieux remplir les wagons (l’industrie pour le marché intérieur), serrer les freins de la locomotive qui les tire (les exportations et le tourisme). Ainsi, en Polynésie française, le taux moyen des taxes à l’importation a augmenté continuellement de 17 % en 1974 (premier statut d’autonomie) à 42 % en 73 Tahiti : une économie sous serre 1988, et donc le taux d’importation (importations/PIB) a baissé de moitié (de 0,6 à 0,3) pendant cette période. Mais une fois ce taux d’importation « plancher » atteint, il était impossible de le diminuer encore plus, car la substitution d’importation avait abouti à ce que la part des produits intermédiaires et d’équipement dans ces importations était devenue importante et incompressible (hydrocarbures, ciment, plastique, machines, biens d’équipement des ménages). Les graphiques 4.5 et 4.6 démontrent ceci pour la période 1959-2008 en Polynésie française : le taux d’importation a été abaissé grâce au protectionnisme croissant de 1974 à 1986. Ensuite, il devenait impossible de continuer à alourdir les taxes, qui avaient atteint le record mondial de 42 % de la valeur des importations (en moyenne). À partir de cette période, le taux d’importation s’est stabilisé à un niveau bas, de 30 % du PIB environ, l’un des plus bas parmi les îles du monde. Or il faudrait une baisse de ce taux chaque année pour que la substitution d’importation contribue chaque année à la croissance (en augmentant la production locale nécessaire pour satisfaire la demande locale). Graphique 4.5 : Taux moyen de pression douanière Source : ISPF, ISEE. 74 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec Graphique 4.6 : Taux d’importation ou propension à importer Source : ISPF. Augmenter le protectionnisme permet donc d’obtenir un gain immédiat et provisoire : plus de valeur ajoutée locale à partir de ressources extérieures données (par la substitution d’importation). Le multiplicateur des ressources extérieures augmente, car les importations (fuites de revenu à l’extérieur) sont découragées. Mais cela ne permet pas d’obtenir un gain de croissance durable. Au contraire, si ce protectionnisme diminue la compétitivité des exportations et du tourisme, à terme cela ralentit la croissance des ressources externes, donc du PIB. On a donc un gain immédiat (plus de production locale substitut d’importation), mais au prix d’une baisse ultérieure de la croissance future (croissance moindre, stagnation, ou diminution des ressources extérieures par habitant). 75 Tahiti : une économie sous serre Schéma 4-2 : Croissance et protectionnisme : un gain immédiat au prix d’un recul durable de la croissance Fétichisme industriel (tableau 4.1 et graphique 4.7) La croyance dans les bienfaits du protectionnisme provient de ce qu’on pourrait appeler le fétichisme de l’industrie. On s’imagine que pour devenir riche un pays doit forcément avoir beaucoup d’usines et produire sur place toute la variété des biens manufacturés. C’est partiellement vrai pour les grands pays, mais c’est faux pour les petites îles. Les 10 îles les plus riches du monde ont une part médiane de l’industrie dans le PIB de seulement 10 % (voir tableau 1 et graphique 3). À Hawaii l’industrie ne représente que 9 % du PIB, dans les DOM 8 %, en Polynésie 14 % en incluant le BTP, 9 % hors BTP. Les 10 îles les plus riches ont une valeur médiane de 10 % pour la part de l’industrie dans leur PIB. Bahrain est une exception en raison de l’importance de l’industrie pétrolière. Les îles qui ont développé une industrie exportatrice sont rares (Maurice, Fidji, Mariannes du Nord), et généralement elles ont des niveaux de salaire très modestes (200 à 500 euros par mois), et des zones franches d’exportation où toutes les taxes à l’importation sont bannies. Les îles les plus riches (en haut du tableau) vivent du tourisme et/ou des services inanciers (paradis iscaux), l’industrie se limitant au BTP et à quelques industries agro-alimentaires ou orientées vers le bâtiment ou la maintenance. Tout cela est tout à fait cohérent 76 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec avec la vieille théorie de l’avantage comparatif de David Ricardo : pour des raisons évidentes, les îles ont de nombreux handicaps naturels pour développer l’industrie (éloignement des marchés, des clients, des fournisseurs, de l’énergie, des matières premières, coûts de transport élevé…), et de nombreux avantages naturels pour le tourisme (climat, paysages, littoral, isolement). Tableau 4-1 : Part de l’agriculture, de l’industrie et des services dans les îles les plus riches Île Hawaii PIB/hab Agric 43 282 Industrie Services 9 Guernesey 40 000 3 10 87 Jersey 40 000 5 2 93 Iles vierges britanniques. 38 500 2 6 92 Bermudes 36 000 1 10 89 Islande 34 600 12 22 66 Iles Caimans 32 300 1 3 95 Aruba 28 000 1 15 84 Ile de Man 28 000 1 13 86 – Canaries 24 938 – – Madeire 24 415 – – – Iles Feroe 22 000 27 11 62 Chypre 21 600 4 20 76 Bahrain 20 500 1 43 57 Polynésie française 20 254 3 14 83 Martinique 19 966 6 11 83 Bahamas 18 800 3 7 90 Malte 18 800 3 23 74 Barbades 17 300 6 16 78 Îles vierges américaines 17 200 1 19 80 Guam 15 000 7 15 78 Nouvelle-Caledonie 15 000 5 30 65 Maurice 13 300 6 30 64 Trinidad et Tobago 12 700 1 57 42 Iles Mariannes du Nords 12 500 5 20 75(1) Turks et Caicos 11 500 15 10 75(1) Antilles néérlandaises 11 400 1 15 84 11000 4 19 77 Antigua 77 Tahiti : une économie sous serre Graphique 4-5 : PIB par habitant et part de l’industrie dans le PIB (53 îles) Références Bernard Poirine, (1996) La contribution de la substitution d’importation à la croissance dans les DOM-TOM, Revue française d’économie, Vol. XI, 4, Automne 1996, p. 167-192). Bernard Poirine, Tahiti, stratégie pour l’après-nucléaire, 2e édition, Paris, l’Harmattan, 1996, disponible à la bibliothèque de l’UPF et sur le site http://www.editions-harmattan.fr (où on peut le télécharger en ebook) ou celui de Chapitre.com (version papier). Voir en particulier Chap 4 : « une fausse bonne idée ». La première édition est parue en 1992. Bernard Poirine, (1995) Les petites économies insulaires : théorie et stratégie de développement, l’Harmattan, Paris, disponible sur chapitre.com. Gregory Mankiw, Principes de l’économie, Economica, Paris, disponible à l’UPF et dans les bonnes librairies locales, ainsi que sur amazon.fr et fnac.com. 78 Développement « endogène » et substitution d’importation : 20 ans d’échec Annexe Contribution de la substitution d’importation à la croissance Il est possible de mettre en évidence la contribution de la substitution d’importation à la croissance, ainsi que celle des exportations et celle de la demande intérieure. Sur la période récente 1990-2006, la contribution de la substitution d’importation a été en moyenne négative, comme le montre le tableau suivant : Tableau 4-2 : Contributions à la croissance du PIB de la PF, 1990-2006 Contributions à la croissance du PIB Croissance annuelle du PIB en valeur a. Contribution de la Demande intérieure b. Contribution des exportations c. Contribution de la Substitution d’importation Total a+b+c 1990 – 2006 3,383 % 3,041 % 0,388 % -0,045 % 3,383 % Source : calculs de l’auteur à partir des données de l’ISPF (tableau emplois-ressources). Pour ceux qui veulent en savoir plus sur la méthodologie de ce calcul, voir Poirine (1996) cité en référence page précédente. Sur la période 1991-2006, la croissance annuelle moyenne (nominale, en F CFP) du PIB a été de 3,383 %, et la contribution de la substitution a été – 0,045 %, autant dire nulle. Sur la période 1971-1989, elle avait contribué pour 1,2 % à une croissance annuelle nominale moyenne de 14,6 %. En France et dans les autres DOM-COM le résultat est similaire : nulle part la contribution de la substitution d’importation n’est signiicative, à l’exception de la Guyane sur la période 1993-2006. Tableau 4-3 : Contributions à la croissance des DOM-COM Demande intérieure Exportation Substitution d’importation PIB Demande intérieure Exportation Substitution d’importation PIB Pol F. 1971-1989 12,60 % 0,70 % 1,20 % 14,50 % 1990-2006 3,04 % 0,39 % -0,04 % 3,38 % N-C 1979-1989 7,90 % 3,80 % -0,20 % 11,00 % 1998-2008 7,15 % 1,09 % -1,27 % 6,97 % Guad 1971-1989 13,20 % 0,00 % -0,20 % 13,20 % 1993-2006 5,15 % 0,21 % 0,33 % 5,69 % Guyane 1976-1989 19,80 % 0,20 % -3,60 % 17,80 % 1993-2006 3,33 % -0,28 % 1,72 % 4,78 % Martinique 1971-1989 13,20 % 0,10 % 0,50 % 13,60 % 1993-2006 4,38 % 0,44 % 0,06 % 4,88 % Source : Calculs de l’auteur, à partir des comptes régionaux de l’INSEE, de l’ISPF et de l’ISEE. 79 1990 – 2006 1971-1990 14,00 % 0,20 % 0,00 % 14,30 % 1993-2006 5,71 % 0,11 % 0,12 % 5,94 % Tahiti : une économie sous serre Le graphique 4-6 met en évidence (en blanc), la contribution année par année de la substitution d’importation à la croissance : la hauteur du bâton représente la croissance, la partie blanche la contribution de la substitution d’importation, qui apparaît négativement lorsqu’elle igure sous l’axe horizontal. La substitution d’importation n’a contribué signiicativement à la croissance qu’en 1992, 2004 et 2006. Sa contribution a été constamment négative de 1995 à 2002. Graphique 4-6 : Contributions à la croissance de la PF, 1990-2006 Sources : Calculs de l’auteur à partir des comptes économiques de l’ISPF. 80 Chapitre 5 Croissance et autonomie en Polynésie française : de l’espoir à la désillusion Les espoirs de la charte du développement Le milieu des années 1990 marque en Polynésie française la prise de conscience de la dépendance extrême à l’égard des transferts métropolitains, à l’occasion de la suspension, puis de l’arrêt déinitif de l’activité du CEP. Il s’ensuit une intense activité de rélexion (les ateliers de la Charte du Développement), puis une période de négociation avec l’État, débouchant sur le « Pacte de Progrès », puis une loi d’orientation sur le développement de la Polynésie française adoptée en février 1994. L’État s’engage à maintenir pendant dix ans les lux inanciers résultant de l’activité du CEP jusqu’au 31 décembre 2005, soit 18 milliards de F CFP par an. Parallèlement, pour la première fois, la charte du développement et le Pacte de progrès ixent des objectifs précis sur dix ans, notamment concernant la progression des « ressources extérieures » : exportations de biens et de services (dont tourisme), transferts publics de l’État. On réalise pour la première fois que l’économie polynésienne, comme toutes les petites économies ouvertes, a une croissance « à moteur externe », la progression de la valeur ajoutée locale étant conditionnée par celle de ses ressources extérieures (d’après mes estimations, le PIB est égal à 2,6 fois les ressources extérieures). Compte tenu d’une démographie encore dynamique, il s’agissait d’obtenir une croissance du PIB réel au moins égale à celle de la population, pour que le niveau de vie moyen soit préservé, dans un contexte, sinon de diminution, du moins de stagnation des transferts de l’État en valeur. Pour cela, il fallait que les ressources extérieures propres à la Polynésie (exportations de biens et services) augmentent plus vite que les transferts publics. Objectifs et réalisations, 10 ans après En 1995, les ressources propres représentaient 35 % des ressources extérieures totales. L’objectif ixé par la loi d’orientation était d’augmenter à 50 % la part des ressources propres en 10 ans. Cet objectif semblait en passe de se réaliser cinq ans 83 Tahiti : une économie sous serre après, puisqu’en 2000, on atteignait 46,5 %, en raison d’une progression rapide du tourisme et des exportations de perles et de poisson. Malheureusement, depuis 2000 la tendance s’est inversée, en raison d’une baisse des exportations de perles (baisse de moitié environ des recettes, de 20 milliards à un peu plus de 10 milliards de F CFP), d’un effondrement des exportations de poisson et d’une quasi stagnation des recettes touristiques (40 milliards par an depuis 2002, soit un retour au chiffre atteint en 1998). Le récent bilan macroéconomique du CEROM (qui associe l’IEOM, l’AFD, l’ISPF et le service du plan) montre que les objectifs ixés pour 2005 sont loin d’être atteints : les ressources propres sont maintenant inférieures à celle de 2000, et à peine supérieures à celles de 1998, même en y incluant les pensions civiles de l’État, ce qui est contestable en soi, puisqu’il s’agit de transferts publics de l’État. Les premiers chiffres pour 2006 montrent une baisse du PIB réel. Les données plus récentes ne sont pas encore publiées au début de 2010… L’échec de la déiscalisation Malgré les puissantes incitations à l’investissement public (18 milliards par an de l’État pendant 10 ans) et aux investissements privés (lois de déiscalisation nationale et locale), qui auraient dû permettre une forte croissance des ressources externes (exportations, tourisme), il apparaît que la croissance n’a pas été au rendez-vous depuis 2000. En particulier, les investissements touristiques importants inancés par la déiscalisation dans l’hôtellerie n’ont guère augmenté le nombre de chambres disponibles (la plupart des chambres créées par les nouveaux hôtels de luxe remplaçant la disparition de celles des anciens hôtels trois étoiles qui ont disparu). Le nombre des nuitées hôtelières a baissé légèrement depuis 2000. Ilest évident que le bilan en emplois ne peut pas être bon dans ces conditions… Les investissements importants d’Air Tahiti Nui ont été en grande partie compensés par la disparition ou la réduction des sièges offerts par les autres compagnies. La forte augmentation de la lottille de pêche n’a pas été suivie d’une augmentation des prises, bien au contraire, la plupart de ces chalutiers neufs restant aujourd’hui à quai, faute d’armateurs, d’équipages et de capitaines, les exportations de poissons étant maintenant tombées à zéro. 84 Croissance et autonomie en Polynésie française : de l’espoir à la désillusion La dépendance n’a pas été réduite Au total la dépendance de la Polynésie reste très forte, puisque les « ressources propres » n’ont augmenté depuis 1998 que de la progression des pensions civiles de l’État (cf. annexe). Les ressources totales des administrations (État, Collectivité, CPS) représentent 68 % du PIB de la Polynésie française, une sorte de record mondial. La croissance a également été décevante (voir annexe). Une fois déduite l’inlation, le PIB par habitant en terme réel ne s’est accru que de 1 % par an environ, sur la période 1995-2003. Il s’agit là d’une moyenne, qui ne signiie pas forcément que le revenu réel de tous les habitants s’est accru de manière signiicative… Depuis 2006, le PIB réel a commencé à baisser. La situation est donc de plus en plus grave, et le modèle de développement effectivement emprunté diffère beaucoup de celui qui était espéré, parce que la priorité aux ressources externes n’a pas été donnée : les politiques économiques ont continué à privilégier le protectionnisme et la substitution d’importation, ce qui a aggravé le handicap du secteur exposé à la concurrence internationale (tourisme, pêche, perliculture). La croissance est à moteur externe : PIB et ressources extérieures en Polynésie française En moyenne sur la période 1959-2007, le PIB de la Polynésie française représente 2,62 fois le total des ressources extérieures (exportations de biens, tourisme et voyage, transferts publics nets reçus). Comme on peut le constater (Graphique 5-1), le rapport PIB/Ressources extérieures, mis à part la période exceptionnelle de l’installation du CEP (1964-68), est resté remarquablement constant aux environs de 2,4 à 2,6. Ceci signiie qu’il faut une croissance régulière des ressources externes pour avoir une croissance régulière du PIB. Jusqu’en 1993, la Polynésie française avait une croissance sur pilote automatique, impulsée par des transferts publics qui augmentaient d’année en année. À partir de 1993, le moratoire puis l’arrêt déinitif du CEP en 1996 donnent un coup d’arrêt à la croissance des transferts de l’État. Ils stagnent depuis, augmentant moins vite que l’inlation. 85 Tahiti : une économie sous serre Graphique 5-1 : PIB et ressources extérieures en Polynésie française Graphique 5-2 : Évolution du ratio PIB sur ressources extérieures depuis 1959 86 Croissance et autonomie en Polynésie française : de l’espoir à la désillusion La croissance… de la pauvreté La crise qui frappe l’économie polynésienne intervient au moment où le système de redistribution montre des faiblesses évidentes : pas de revenu de substitution en cas de chômage, pas de revenu minimum garanti. Pour la première fois depuis de nombreuses années, on assiste à une baisse signiicative des emplois salariés du secteur privé (-1 297 en 2008, -2 777 en 2009), de nombreux emplois étant perdus dans la construction, l’hôtellerie et la perliculture. Ceci est le résultat direct de la baisse des recettes d’exportation (perle et tourisme), alors que les transferts publics métropolitains continuent, eux, de progresser. Ces pertes d’emplois interviennent dans un contexte de croissance démographique rapide, d’urbanisation croissante, et d’absence totale de revenu de remplacement pour les chômeurs. Le taux de chômage n’est connu qu’au moment du recensement, car la plupart des chômeurs ne se font pas recenser au service de l’emploi, en l’absence d’incitation inancière, puisqu’il n’y a pas d’indemnité de chômage. Graphique 5-3 : Variation de l’emploi privé en Polynésie française Source : ISPF < http://www.ispf.pf/ISPF/Chiffres/Emploi/EmploiSal.aspx >. 87 Tahiti : une économie sous serre Graphique 5-4 : Évolution de l’emploi salarié Source : IEOM, Note express n° 18, mars 2010. Le système de redistribution polynésien a des ratés de plus en plus évidents. – Premièrement il y a le refus d’un impôt progressif, du type impôt sur le revenu ou sur la fortune, quelle que soit la majorité, autonomiste ou indépendantiste (ce qui renforce l’impression d’un système de caste politique, sans parti de « droite » ou de « gauche », mais tous d’accord pour le maintien du paradis iscal pour les riches résidents). Même l’impôt sur les successions n’existe pas, ce qui permet l’accumulation de grandes fortunes en franchise totale d’impôt, de générations en générations. Ce paradis iscal pour les riches a encore été amélioré par la déiscalisation locale, qui permet aux grosses sociétés, aux professions libérales et aux chefs d’entreprise d’échapper à l’impôt sur les sociétés ou sur les transactions en investissant dans des hôtels ou des appartements, mais qui entraîne pour la collectivité un manque à gagner du côté de l’impôt direct, compensé par une hausse des taxes à l’importation et de la TVA, qui frappe les budgets les plus modestes plus fortement, en proportion de leur revenu, que les gros revenus. En effet les petits revenus consomment l’intégralité de ce revenu, à l’inverse des gros revenus qui peuvent épargner et donc échapper aux taxes indirectes frappant la consommation. 88 Croissance et autonomie en Polynésie française : de l’espoir à la désillusion – Deuxièmement, la redistribution a longtemps été « à géométrie variable », selon des critères politiques (distribution de « fare ATR1», d’emplois jeunes, et même de voyages à l’étranger (gestion contestée de la « continuité territoriale » par le pays), plus que selon des critères sociaux objectifs. Elle ne va pas forcément aux plus pauvres, puisqu’il n’y a pas de compléments de revenu liés spéciiquement à la pauvreté (ni allocation chômage, ni revenu minimum d’insertion). Là encore, par delà les clivages politiques et les majorités successives, il y a un consensus tacite pour refuser d’instaurer les mécanismes de redistribution de type métropolitain, en vigueur dans les DOM, notamment l’allocation chômage (qui existe pourtant en Nouvelle-Calédonie, autre collectivité autonome du Paciique). Au contraire, les bénéiciaires de l’aide à la continuité territoriale ne sont pas souvent les plus pauvres, ni ceux qui obtiennent des « fare ATR ». – Troisièmement, les solidarités traditionnelles, liées à la famille étendue, ont tendance à s’estomper à mesure que la fécondité se réduit, et le modèle de la famille « nucléaire » se répand chez les jeunes générations. Selon un récent rapport (2009) sur les conditions de vie des ménages 2 27,6 % de la population des îles du Vent vit en dessous du seuil de pauvreté (le pourcentage n’était que de 18 % en 2001) alors même que l’État verse à la Polynésie française en 2007 653 000 F CFP de transferts par habitant (5 441 euros), soit environ 20 000 euros par famille polynésienne. 20 % des ménages les plus riches captent 47 % des revenus des ménages, tandis que les 20 % les plus pauvres en reçoivent seulement 6 %. L’indice de Gini (mesure de l’inégalité comprise entre 0 et 1, où 1 représente une parfaite égalité), est de 0,4 en Polynésie française, ce qui la place « à un niveau proche des pays latino-américains à forte inégalité ». Les chercheurs soulignent l’ineficacité de la redistribution : 77 % des aides et allocations sont absorbées par les ménages non pauvres. Dans les archipels, un retour à la terre et à l’auto-subsistance est toujours possible pour les ménages qui n’ont pas d’emploi. La situation est plus problématique pour les ménages des îles du vent (Tahiti et Moorea) qui vivent dans un cadre urbanisé, et de plus en plus, pour les plus jeunes, dans des 1. Maison préfabriquée en bois anti-cyclonique, fabriquée initialement pour la reconstruction après les cyclones de 1983, par l’Agence Territoriale de la reconstruction (ATR), puis distribuée gratuitement aux sinistrés. Elles ont ensuite été mises à disposition de tous, sous condition de revenu, mais pour en bénéicier il faut être propriétaire d’un terrain, ou en acheter un, ce qui n’est pas le cas des plus pauvres. 2. Enquête EPCVPF-2009, Javier Herrada et Sébastien Merceron (2010), IRD-INSEE. 89 Tahiti : une économie sous serre appartements (faute de terrain pour construire une maison). Or le retour aux archipels qui avait permis de résorber le chômage grâce au développement de l’hôtellerie et de la perliculture, notamment aux Tuamotu, n’est plus d’actualité, car ces deux secteurs sont en train de péricliter et de détruire des emplois. On pourrait croire qu’une collectivité dont les dépenses de personnels d’éducation, de police, de justice sont entièrement prises en charge par l’État, et qui maîtrise entièrement sa iscalité et son système de protection sociale, pourrait ainsi mieux consacrer ses ressources propres à la justice sociale. Ce n’est malheureusement pas le cas. Si les bâtiments publics sont luxueux et très coûteux (le tout nouvel immeuble de l’Assemblée, la présidence de style néo-colonial aux dorures ostentatoires et à la vaisselle dorée à l’or in, le Conseil économique et social dans le même style que la présidence et situé juste en face, la mairie de Pirae dotée de gigantesques colonnes grecques), si le Président dispose d’un jet privé dernier cri (mis en vente paraît-il), les quartiers insalubres, eux, se multiplient. Si la déiscalisation locale a permis de multiplier les immeubles de grand standing loués à des expatriés métropolitains, le nombre des logements sociaux est resté tragiquement insufisant. Récemment, l’État a décidé d’accorder une aide exceptionnelle de plus d’un milliard de F CFP pour la reconstruction des îles Australes touchées par le cyclone Oli, mais il a exigé que cette aide transite par la Caisse des Dépôts, et non par le budget de la collectivité, en raison sans doute de la mauvaise réputation (de clientélisme) qu’ont acquise les hommes politiques locaux en matière de distribution d’aides à la reconstruction. 90 Croissance et autonomie en Polynésie française : de l’espoir à la désillusion Annexe Source des graphiques ci-dessous : CEROM (2007) L’économie polynésienne Post-CEP : une dépendance dificile à surmonter, 1995-2003. Ce rapport est disponible sur le site du CEROM. La philosophie du Pacte de progrès était de faire en sorte que les ressources extérieures propres (exportations, tourisme) prennent à terme le relais des transferts militaires et civils de l’État. Or le graphique suivant montre que les ressources propres, qui augmentaient plus vite que les transferts jusqu’en 2000, ont inalement augmenté moins vite depuis, le rapport ressources propres/ transferts de l’État revenant en 2005 au même niveau qu’en 1997 3. 3. En comptant dans les « ressources propres » du pays les pensions de retraite payées par l’État, une hypothèse pour le moins hasardeuse, faite en 1995, surtout à la lumière de la récente réforme de l’indemnité temporaire de retraite (2008), qui devrait se traduire par une baisse considérable de la masse des pensions payées par l’État en Polynésie française, à la fois à cause de la baisse progressive de l’ITR jusqu’à son extinction en 2018, et à cause du départ probable des fonctionnaires retraités originaires de métropole, qui ne bénéicieront plus d’une pension « majorée » de 75% pour compenser l’écart du niveau des prix par rapport à la Métropole (pour les fonctionnaires non originaires de Polynésie française partant en retraite, 15 ans d’activité dans les DOM-COM sera le seuil exigé pour bénéicier de l’ITR, et cela à un taux décroissant jusqu’à zéro en 2018). 91 Tahiti : une économie sous serre 92 Croissance et autonomie en Polynésie française : de l’espoir à la désillusion Les objectifs du Pacte de progrès pour 2005 n’ont inalement pas été atteints, comme le montre le graphique ci-dessus. Faute de poussée, le moteur des ressources externes a calé, et avec lui la croissance : on peut voir que depuis 2001 la croissance n’est plus au rendez-vous. L’année 2006 marque la première année de croissance négative du PIB réel. Les années suivantes n’ont pas encore été calculées… 93 Chapitre 6 Riches danseuses, pauvre service public, ou comment jeter l’argent par les fenêtres Chères administrations Encore un record mondial battu ! La Polynésie française a l’administration la plus gourmande du monde ! Les ressources des administrations en Polynésie française représentent 68 % du PIB (CEROM 2007), très loin devant la France (49 %) et même la Suède (51 %) ; les États-Unis sont à 26 % et le frugal Japon à 25 %. Nuance tout de même, le prélèvement sur le contribuable polynésien n’est « que » de 38 % du PIB, le reste (soit 33 % du PIB polynésien) étant payé par les emprunts (donc les futurs impôts du contribuable polynésien), et par le contribuable métropolitain, que nous remercions chaleureusement au passage, puisque sur 100 F CFP de ressources iscales alimentant les administrations polynésiennes (État, communes, pays, hors cotisations sociales), il contribue pour 52 F CFP, le contribuable polynésien n’étant sollicité que pour les 48 F CFP restants… Les dépenses publiques des administrations (hors dépenses sociales de la CPS), représentent 1 145 509 F CFP par habitant de Polynésie, contre 953 549 F CFP par habitant en Métropole (incluant le prélèvement au proit de la Polynésie française et autres DOM-COM)1. Les administrations de Polynésie (État, communes et collectivités confondues) sont donc plus riches (par habitant) que dans les départements métropolitains… Cette richesse, disons même cette opulence et ce luxe, sont immédiatement visibles dans les palais présidentiels, vice-présidentiels, ministériels, ou du conseil économique et social, ainsi que dans certains palais municipaux, tels que celui de Pirae ou celui de Papeete… Elle se ressent aussi à l’énoncé des multiples 1. Tous les chiffres cités sont issus de CEROM(2007), « L’économie polynésienne post-CEP », pages 116-118. 97 Tahiti : une économie sous serre avantages et rémunérations substantielles dont bénéicient les présidents et directeurs des différents ofices publics ou semi-publics (OPT, TNTV, TEP, SETIL, SAGEM, CPS, EGT, EPAP), elle se voit dans les nombreuses voitures de fonction avec chauffeur roulant dans la capitale, et à l’occasion de l’utilisation du coûteux jet présidentiel pour des tournées dans les archipels. Chaque famille de Polynésie rêve que ses rejetons intègrent la fonction publique, pour bénéicier de traitements généreux (ils ont été alignés dans les années soixante-dix sur ceux des fonctionnaires d’État expatriés) et de la sécurité de l’emploi. Les emplois publics représentent 39 % des emplois totaux en 2009. Cette richesse publique est aussi immédiatement perceptible quand on constate les prix faramineux atteints par certains atolls déserts et isolés achetés par le gouvernement du pays (l’atoll de Anuanuraro, acheté à Robert Wan, affaire judiciaire en cours actuellement), ou certains travaux dispendieux effectués par la collectivité à Tupai, à Fakarava, ou encore les sommes faramineuses englouties dans des sociétés d’économie mixte ou à capitaux publics dont la gestion hasardeuse creuse des pertes gigantesques immédiatement payées par le contribuable, qu’il s’agisse de transport aérien, de thoniers ou de bus chinois… Le gros problème de la collectivité en Polynésie française, c’est bien en déinitive de savoir comment arriver à dépenser tout l’argent de l’État… Car si l’État peut effectivement parfois contrôler une partie de ce qu’il verse, en matière de rémunération pour les fonctionnaires du cadre de l’État pour l’administration de la Polynésie française (CEAPF) et dans le cadre des investissements du contrat de plan, l’État ne peut pas contrôler l’usage que fait la collectivité des sommes économisées grâce aux fonds qu’il verse pour l’investissement et la rémunération de ses fonctionnaires (notamment pour l’éducation, qui représentent le gros des dépenses), et qui servent à alimenter le pot commun du budget de la collectivité. Du fait que l’État verse la plus grosse partie des dépenses directement aux fonctionnaires concernés (police, justice, douane, éducation primaire, secondaire, supérieure), la collectivité autonome peut consacrer l’essentiel de son budget à tout le reste, et ne se prive pas de l’utiliser. À preuve, pendant qu’entre 2000 et 2008 les effectifs de fonctionnaires de l’État baissaient de 16 %, ceux du Territoire augmentaient de 18 % et ceux des administrations communales augmentaient de 15 % (Source : < www.ispf.pf/ISPF/Chiffres/ Emploi/EmploiSal >), malgré les progrès de l’informatique qui devraient normalement augmenter considérablement la productivité des administrations locales (qui ne comprennent ni l’éducation, ni la police, ni la justice, secteurs où l’utilisation de l’informatique ne peut guère améliorer la productivité parce qu’il s’agit de services rendus personnellement aux usagers). 98 Riches danseuses, pauvre service public, ou comment jeter l’argent par les fenêtres Cette opulence est pourtant beaucoup moins visible au niveau de l’administré, quand on visite certaines écoles ou internats …particulièrement délabrés ou même insalubres…, quand on constate que l’eau de nombreuses communes n’est pas potable, quand on sait que le tout-à-l’égout n’a été installé que dans une seule commune, Punaauia, grâce aux fonds européens ; ou quand on constate l’existence de quartiers où le minimum vital d’infrastructure publique n’existe pas (routes défoncées, trottoirs inexistants, et même quartiers insalubres sans réseau d’égout ni électricité) ; quand on constate que l’argent de l’État est parfois distribué en dépit du bon sens et sur des critères très éloignés des intentions initiales du législateur : voir la fameuse continuité territoriale payée par l’État, et gérée par la collectivité, qui distribue une aide au voyage aérien vers la métropole, et dont la gestion a dû être reprise en main par l’État, suite aux abus constatés par la Chambre territoriale des comptes. Générosité ininie du contribuable métropolitain ? Cette générosité du contribuable métropolitain ne se dément pourtant pas car les transferts civils au proit de la Polynésie ont augmenté au rythme de 7 % par an depuis 1992 jusqu’à 2005, et ils ont augmenté encore plus vite en 2006 (10 %) et en 2007 (19 %, pour atteindre 190 milliards de F CFP, 1,588 milliards d’euros). Seule question qu’on peut se poser : est-il concevable que la contribution du contribuable métropolitain continue d’augmenter à ce rythme, alors que les administrations sont plus riches qu’en Métropole (par habitant), si d’aventure une coalition Tahoeraa-UPLD réclamait la souveraineté ? En effet, l’indépendance impliquerait forcément une diminution de la part du contribuable métropolitain (52 %) au budget des administrations en Polynésie française. Il faudrait alors faire payer au contribuable polynésien l’intégralité du prélèvement total, soit 68 % du PIB… (en supposant que le PIB ne subisse pas une chute soudaine, ne serait-ce qu’en raison du départ des fonctionnaires de l’État, qui en représentent une bonne part)… Aucune économie ne résisterait à une telle ponction coniscatoire sur les revenus de ses habitants ! Les danseuses du pays : les délices de la SEM 26 milliards de F CFP, c’est le montant actuel, selon la chambre territoriale des comptes, de l’addition pour le contribuable du long naufrage d’Air Tahiti Nui (ATN), une compagnie morte-vivante maintenue sous perfusion depuis sa naissance, un zombie qui suce le sang du pauvre contribuable polynésien pour 99 Tahiti : une économie sous serre se maintenir en vie. Si on déduit la contribution métropolitaine (notamment sous forme de déiscalisation), l’addition pour la collectivité territoriale serait, selon la chambre territoriale des comptes (CTC), de 15 milliards de F CFP jusqu’en 2007 (après 16 augmentations de capital), auxquels on doit ajouter l’addition supplémentaire pour 2008 : 5 milliards, soit 20 milliards. L’addition se monte donc pour l’instant à 300 000 F CFP pour chacun des 65 000 ménages polynésiens. De quoi payer un voyage autour du monde à chaque famille polynésienne, y compris à celles, nombreuses, qui n’ont jamais eu les moyens de prendre l’avion mais qui payent quand même l’addition pour les autres. Mais ce n’est pas la seule société d’économie mixte dans ce cas. La liste est longue des « danseuses », entretenues par le contribuable, qu’elles exercent dans les transports aériens (Air Tahiti Nui), les transports routiers, la télévision, ou ailleurs. Leurs responsables ou personnels encaissent des salaires élevés, déjeunent dans des bons restaurants, voyagent en classe affaire pour leurs missions à l’étranger, disposent de voitures de fonction, et ainsi de suite. La collectivité se mêle aussi de perliculture (achat d’un atoll perlicole dans les Tuamotu), de pêche au thon (SEM Tahiti Nui Ravai, 2 milliards de F CFP de subventions reçues à ce jour), de tourisme : achats de l’hôtel Bel Air et de l’hôtel Princesse Heiata, restés inexploités depuis, puis plus récemment de l’hôtel Rocklands à Auckland. Acheté sous la présidence d’Oscar Temaru pour la somme de 520 millions de F CFP, ce monument historique en piteux état a dû être rénové pour la somme de 292 millions de F CFP, et il sert pour l’instant à loger des étudiants néo-zélandais. Sa valeur actuelle a été estimée à 335 millions de F CFP, soit une perte potentielle de 477 millions de F CFP, compte tenu des travaux effectués (tahitipresse.pf, 2010/03). Il a même été brièvement question aussi que la collectivité inance un paquebot de croisière, en lui accordant une garantie sur ses recettes, sorte de loyer payé quelles que soit les recettes à venir (projet de Jacqui Drollet, alors ministre du Tourisme), ou bien que des packages touristiques à prix cassés soit en partie inancés par le contribuable. La collectivité se mêle aussi de télévision (Tahiti Nui Télévision) et de presse (agence tahitienne de presse), à chaque fois à perte. Elle a aussi des participations dans des entreprises d’informatique achetées très cher au secteur privé, ainsi que dans la fourniture d’internet et de téléphonie portable (Mana et Vini, deux monopoles iliales de l’OPT) et possède une huilerie transformant le coprah (le coprah payé au producteur étant fortement subventionné par le budget chaque année). Les rapports successifs de la cour territoriale des comptes détaillent par le menu les abus qui ont mené un grand nombre de ces aventures à la catastrophe 100 Riches danseuses, pauvre service public, ou comment jeter l’argent par les fenêtres inancière, et à une perfusion permanente pour maintenir en vie des entreprises d’économie mixte, en concurrence avec des entreprises privées ou publiques (dans le cas de la télévision). Ainsi à Tahiti Nui télévision un directeur adjoint abusait d’une carte de crédit de la société pour effectuer au total 29 millions d’achats. En quoi est-il souhaitable que la collectivité intervienne ainsi pour dépenser l’argent du contribuable dans des aventures qui ne relèvent pas de ses missions de service public, mais qui font au contraire concurrence sur le marché aux sociétés privées ou aux sociétés publiques de l’État comme RFO ? Quel est l’apport concret pour le public d’avoir une télévision de plus, une agence de presse de plus (pour 260 000 habitants), une compagnie aérienne de plus ? La qualité de l’information est-elle meilleure ? Les prix des billets d’avion ont-ils baissé, le nombre des touristes, ou même des places d’avion, a-t-il augmenté ? Ainsi, les nombreux hôtels achetés pour les laisser vides (ou squattés) ont-ils apporté des touristes supplémentaires ? Un atoll désert des Tuamotu acheté au début de la crise de la perle plusieurs centaines de millions de F CFP a-t-il eu un effet positif sur l’emploi ou la situation budgétaire ? Un hôtel classé monument historique acheté à Auckand qui sert de logement bon marché pour les étudiants néo-zélandais et qui perd chaque jour de sa valeur a-t-il bénéicié aux Polynésiens ? Par une sorte de calamité inévitable, tout ce que touche la collectivité devient une source de pertes (à l’exception notable du monopole de la poste et des télécommunications et de ses iliales Vini pour le téléphone portable et Mana pour l’accès internet, toujours sans concurrence). Il est vrai que la direction des SEM est instable et souvent incompétente, puisque ces postes sont considérés comme des sinécures attribuées aux hommes politiques dont on veut s’assurer la idélité au camp majoritaire qui détient le pouvoir ou à leurs idèles. Pendant ce temps, on nous explique qu’il n’y a pas d’argent pour mettre tel internat de lycée aux normes de sécurité et de salubrité, que ces internats pour les étudiants des îles qui viennent à Papeete ne sont pas assez nombreux, qu’il n’est pas possible de loger les personnes qui vivent dans les quartiers insalubres sans eau ni électricité parce qu’on ne peut pas construire assez de logements sociaux. À chaque rentrée, comme d’habitude, les instituteurs sont mis à contribution pour repeindre les salles de classe et y mettre des rideaux, parce que la mairie n’a pas d’argent pour le faire, les habitants de certains districts s’habituent à boire de l’eau couleur chocolat après les pluies, et une seule commune de Polynésie bénéicie d’un véritable réseau d’assainissement (Punaauia, avec l’aide de l’État). 101 Tahiti : une économie sous serre Riches danseuses, pauvre service public Résumons nous : avec l’argent du contribuable, on engloutit des milliards pour des « danseuses » : des activités que le secteur privé est tout à fait capable d’offrir au même prix sans que cela coûte un centime au contribuable, et on n’a pas d’argent pour réparer les nids de poule, curer les rivières, offrir de l’eau potable et des logements décents aux plus démunis. Il s’agit d’un pur et simple gaspillage d’argent public : ATN a pris des sièges d’avion aux autres compagnies privées, grâce à l’argent du contribuable. Si ATN n’existait pas, le service serait assuré de la même manière et au même prix qu’auparavant, comme c’est le cas pour les taxis, pour les ferries, ou pour les paquebots. Pire, un tel niveau d’aide publique dans un secteur concurrentiel pose un vrai problème, car il introduit une distorsion telle dans les conditions de la concurrence, que cela pourrait conduire les concurrents d’Air Tahiti Nui à jeter l’éponge, laissant alors à la compagnie moribonde le monopole de la desserte de Tahiti, avec tous les risques que cela comporte (l’équilibre inancier serait alors atteint sans problème puisque la compagnie n’aurait plus qu’à ixer le prix du billet à un tarif prohibitif en l’absence de toute concurrence). Certes, sans ATN on aurait sans doute créé moins d’emplois locaux dans le transport aérien, mais pour 20 milliards (dont 5,4 milliards en 2008) on aurait pu créer beaucoup d’emplois dans l’éducation, la santé, l’action sociale, le logement social, l’assainissement, les travaux publics, le logement social, bref, là où l’argent public va véritablement au service du public, et non pas à concurrencer le secteur privé. Rien qu’en 2008, chacun des 874 emplois d’ATN (174 emplois par avion) a coûté en une année 6 178 000 F CFP (514 000 F CFP par mois) au contribuable, sans que le service public y gagne quoi que ce soit. Tant qu’ à payer des salaires à 874 quasi-fonctionnaires, au moins qu’ils travaillent à améliorer le service public, en créant un réseau d’égout, des ponts, des routes, en offrant des transports en communs nombreux, gratuits et ponctuels, en assurant la surveillance et la propreté des parcs publics et des plages publiques, toutes tâches qui ne sont pour l’instant pas correctement assurées… parce que trop d’argent va à subventionner des sociétés privées du secteur concurrentiel travaillant à perte. Quand le secteur public, qui mobilise des ressources égales à 68 % du PIB polynésien (ou encore 55 % hors emprunt, record mondial), est incapable d’assurer ses missions de service public, de retaper un internat, de repeindre une salle de classe, d’avoir un réseau d’égout digne de ce nom, pendant que des 102 Riches danseuses, pauvre service public, ou comment jeter l’argent par les fenêtres milliards sont engloutis en pure perte dans des activités qui n’ont jamais été du ressort du secteur public, on peut vraiment se demander où passe l’argent, non ? La patience du peuple polynésien est vraiment admirable, pour qu’il puisse tolérer de tels gaspillages d’argent public. Il est vrai que le Polynésien ne reçoit pas de déclaration d’impôt, comme le contribuable métropolitain. Il a donc l’impression que c’est « la France qui paie », ou bien que c’est le riche qui paie. Archi faux ! C’est bien le contribuable polynésien qui paie …et pas forcément le plus riche ! Ce n’est pas toujours la France qui paie, ce n’est pas toujours le riche non plus… Quand on dit en France : « c’est le contribuable qui paie », on sait que la moitié des ménages paient des impôts sur le revenu, donc on parle de la moitié « plus riche » (ou moins pauvre) de la population. Ceci n’est pas étranger au fait que les gouvernements de gauche sont souvent plus dépensiers que les gouvernements de droite, car la moitié de la France qui ne paie pas l’impôt sur le revenu est supposée voter à gauche et préférer augmenter les dépenses publiques et sociales plutôt que de diminuer les impôts de l’autre moitié. En Polynésie française quand on dit c’est le contribuable qui paie, on sait que pour au moins la moitié, c’est le lointain contribuable métropolitain (« c’est la France qui paie », titre d’une chanson qui a eu un gros succès en NouvelleCalédonie), et pour l’autre moitié, c’est un contribuable indéterminé, puisque l’impôt direct étant très faible, tout le monde paie en achetant les produits qu’il consomme, surtout si ce sont des produits importés. Personne ne sachant le poids de ces taxes dans ses dépenses personnelles, tout le monde a l’impression de gagner, et personne n’a l’impression de perdre, à une augmentation des dépenses publiques. Pourtant la iscalité polynésienne est en fait un modèle d’injustice : elle prélève plus sur les faibles revenus que sur les revenus élevés ! Pourquoi ? Parce qu’elle est assise presque exclusivement sur la consommation, et très peu sur le revenu. Or les pauvres consomment tout leur revenu (et même parfois plus, grâce à l’endettement), alors que les riches épargnent une part d’autant plus grande de leur revenu que celui-ci augmente. Donc en Polynésie française, les pauvres paient plus que les riches, en proportion de leur revenu, ce sont donc eux les premiers concernés par ces gaspillages, quand leurs enfants ne peuvent aller à l’internat vétuste par exemple, 103 Tahiti : une économie sous serre ou bien quand l’eau du robinet prend la couleur du chocolat, ou bien quand le manque de logements sociaux oblige à vivre dans des habitats précaires et insalubres… C’est pour cela que les gouvernements locaux ont toujours refusé l’impôt sur le revenu. La déclaration d’impôt est douloureuse. Elle fait prendre conscience au contribuable que c’est lui qui paie, pas les autres… Le contribuable conscient de son effort va en vouloir pour son argent, il va cesser de croire que l’argent public vient de la cassette personnelle du maire ou du président, il va voir d’un plus mauvais œil les gaspillages d’argent public… L’impôt sur la consommation (sur les importations, ou sur la valeur ajoutée) est « indolore », parce qu’il est déjà inclus dans le prix de vente TTC. Personne ne sait combien d’impôt a été payé sur l’essence, sur la bière, sur le tabac, sur la voiture qu’il achète (116 % de taxe pour une automobile japonaise). Comme de plus Tahiti est une île, avec une monnaie exotique, personne ne peut comparer les prix correctement, à moins de voyager (ce que les pauvres ne peuvent pas faire, à moins de travailler à ATN). Donc les habitants n’ont pas conscience du prix très lourd qu’ils ont à payer pour le gaspillage des fonds publics. Bienheureux les inconscients ! La déiscalisation Flosse : quel résultat ? En plus de la déiscalisation métropolitaine, la « loi Flosse » a institué une déiscalisation locale. Les deux avantages iscaux peuvent être cumulés. Ainsi depuis 1996 jusqu’en 2005, 76 milliards de F CFP ont été accordés en crédit d’impôt au titre de la déiscalisation locale, dont 50 milliards pour les hôtels. Seules quelques grosses sociétés, des commerçants, des industriels et des professions libérales en ont bénéicié (les salariés ne payant pas d’impôt sur le revenu, ne peuvent recevoir un crédit d’impôt). Ainsi des sociétés comme Air Tahiti ou EDT, et les sociétés hôtelières, ont pu effacer en grande partie leur ardoise iscale en bâtissant des hôtels. Or de 1995 à 2005, le nombre de chambres d’hôtels classés n’a pratiquement pas bougé : il est d’un plus de 3000, en 1995 comme en 2005. Où sont donc passés ces investissements ? Tout simplement, les hôtels nouveaux, lambant neufs et déiscalisés, ont mis sur la paille les hôtels anciens, non déiscalisés. Ont fermé la chaîne TRH, la chaîne Climat de France, l’hôtel Taharaa, l’hôtel Bel Air, l’hôtel Baie de Cook, le ClubMed de Moorea, le ClubMed de Bora-Bora, l’hôtel Bora-Bora, et j’en oublie probablement. Il faut dire que la rentabilité du capital investi est formidablement supérieure lorsqu’on utilise la « double déiscalisation » (nationale et locale) : selon le CEROM (2007), le montant déiscalisé de 50 milliards correspond à un montant 104 Riches danseuses, pauvre service public, ou comment jeter l’argent par les fenêtres d’investissement de 85 milliards de F CFP, soit un taux moyen de déiscalisation de 59 %, pour la déiscalisation locale, à laquelle peut s’ajouter la déiscalisation nationale. Au bout de cinq ans, l’investisseur peut revendre son hôtel, dont il n’a payé que 40 % (moins les emprunts, l’apport initial étant typiquement limité à 6 % du montant investi). Le proit pour l’investisseur n’intervient en effet qu’à la revente, il convient donc de ne pas perdre trop d’argent pendant les cinq ans pendant lesquels il ne peut revendre l’hôtel. Pour cela, une délibération de 2004 institue une aide iscale à l’exploitation, pour les investissements supérieurs à 50 millions de F CFP, qui permet de bénéicier, à hauteur de 30 % de l’investissement agréé, de l’ exonération des droits d’enregistrement, de transcription et de taxes sur les formalités hypothécaires, de l’ exonération de certaines impositions directes (impôt foncier sur les propriétés bâties, impôt sur les transactions), d’aides à l’emploi et à la formation professionnelle. Seule obligation de l’investisseur : prendre l’engagement de conserver l’investissement pendant une durée d’au moins 5 ans. Ces 50 milliards consacrés à la déiscalisation pendant 10 ans, soit 5 milliards par an, représentent environ le quart des recettes iscales directes perçues par la collectivité (21 milliards en 2006). C’est bien sûr autant de plus que les autres contribuables ont dû payer, soit en impôt direct, soit en impôt indirect, pour compenser le manque à gagner généré par de tels cadeaux iscaux. Et pour quel résultat ? Un nombre de chambres qui stagne, un nombre de touristes qui baisse, des recettes touristiques qui reviennent aujourd’hui au même niveau qu’en 1998. Où est l’erreur ? Pas un seul bilan oficiel n’a été fait de ces mesures, et pour cause : si le nombre de chambres n’a pas augmenté, et par conséquent le nombre d’emplois sans doute pas beaucoup non plus, le coût de l’argent public investi par chambre ou par emploi créé doit très certainement être faramineux… Mais comment font-ils donc à Guam, à Fidji, aux îles Cook, à Hawaii, pour avoir tous ces investisseurs qui se précipitent pour construire des hôtels sans la carotte de la déiscalisation ? Peut être se sont-ils aperçus qu’il importait avant tout d’économiser l’argent public, pour que les prix et les taxes (et les impôts) restent modestes, pour que la destination soit compétitive, et donc rentable pour les investisseurs ? La Polynésie française est comme un commerçant qui double ses prix avant d’annoncer en vitrine : « grande braderie : tout à 50 % ». Cela marche avec un consommateur naïf, cela ne marche plus avec les investisseurs américains ou japonais (qui se pressaient Polynésie française avant la déiscalisation, au début des années quatre-vingt). 105 Tahiti : une économie sous serre La déiscalisation a aussi bénéicié au secteur de la pêche : grâce à elle, la lottille de pêche hauturière est passée de 5 chalutiers en 1990 à 65 en 1995. Aujourd’hui tous ces navires ne sont pas effectivement en exploitation, beaucoup d’armateurs qui avaient bénéicié de conditions très favorables grâce à la déiscalisation et à l’aide de la SEM Tahiti Nui Rava’ai (dotée de 2 milliards de F CFP par la collectivité) ont abandonné l’exploitation sans rembourser leur dette. En 2008 en moyenne seuls 50 navires ont été actifs simultanément chaque mois, 11 thoniers acquis en déiscalisation par la SEM Tahiti Nui Rava’ai ont été menacés de requaliication par la Direction générale des Impôts en raison de leur défaut d’exploitation, ce qui représente un remboursement de 3,5 milliards de F CFP d’avantage iscal. 329 millions de subventions ont été accordés à la SEM en 2008 pour la remise en état de ces thoniers ain que leur exploitation puisse reprendre. Mais les équipages et les capitaines manquent à l’appel, et le gouvernement ne veut pas faire appel à des équipages étrangers pour suppléer la main-d’œuvre locale (Rapport annuel IEOM 2008 p. 95-96). Au total, les exportations de thon, qui avaient bondi de 1996 à 2001, sont retombées en 2005 au même niveau qu’en 1997. L’argent de la déiscalisation semble donc avoir eu peu de retombées concrètes au niveau de l’emploi et des exportations. 1 813 000 F CFP par ménage polynésien, telle est la vraie facture Si tous les ménages polynésiens recevaient chaque année une déclaration d’impôt sur le revenu, au lieu de payer de façon indolore à travers les prix exorbitants des marchandises qu’ils achètent, la facture moyenne pour chaque ménage polynésien serait de 1 813 000 F CFP (chiffres de 2007 : recettes de fonctionnement 117 866 millions, à diviser entre 65 000 ménages). À ce tarif certains ménages verraient tout leur revenu englouti par les impôts… Les gaspillages révélés dans la presse et dans les rapports de la chambre territoriale des comptes provoqueraient alors forcément une révolution dans la journée même. « Qui paye contrôle » disait Michel Rocard à Tahiti. Le contribuable métropolitain paye 159 milliards (solidarité oblige), mais le contribuable polynésien paye 118 milliards (en 2007). Ni l’un ni l’autre n’aime que son argent soit gaspillé inutilement. L’un est trop loin pour contrôler, l’autre croit (en partie à tort) que « c’est la France qui paye ». Donc le gaspillage peut continuer… 106 Chapitre 7 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus* Le tourisme n’en init pas de décevoir en Polynésie française, après les grands espoirs qui avaient été mis en lui lors du pacte de progrès et à la in de la dernière décennie du xxe siècle. Des objectifs ambitieux avaient été avancés, qu’il serait cruel de rappeler aujourd’hui… Air Tahiti Nui, la toute neuve compagnie du fenua, devait être le fer de lance de cette conquête des marchés touristiques, la déiscalisation locale (loi Flosse), s’ajoutant à la déiscalisation métropolitaine, devait nous permettre de multiplier les nouveaux hôtels et donc les chambres d’hôtel nouvelles pour accueillir ces nouveaux touristes apportés par l’ouverture des nouvelles lignes sur Tokyo, Sydney, New York… De généreuses subventions versées au GIE Tahiti Tourisme permettraient de mieux faire connaître les attraits de notre destination, et le mythe du paradis polynésien faisant le reste, on pouvait s’attendre à une envolée du tourisme au moins égale à celle du marché Asie-Paciique (+6 % par an). Malheureusement, tout ne s’est pas passé comme prévu. Un bilan inquiétant Depuis 2000, les chiffres du tourisme ne cessent de chuter, le nombre de chambres d’hôtel reste le même qu’il y a dix ans, malgré 85 milliards de F CFP d’investissement déiscalisés en 10 ans, et le nombre de touristes est revenu en 2009 au même niveau qu’en 1995. Par rapport à 2000, le nombre de touristes en Polynésie française a chuté de 20 % en 2008 alors qu’il augmentait de plus de 60 % dans la région Asie-Paciique (IEOM, rapport annuel 2008). On est passé de plus de 220 000 touristes en 2007 à 160 447 touristes en 2009 (dont 107 895 touristes en hébergement terrestre payant, contre 147 309 en 2007), soit une baisse de 27 % en deux ans. On revient ainsi aux chiffres de… 1995. Le taux d’occupation de l’hôtellerie internationale est descendu en janvier 2010 à un plus bas jamais vu de 34 % (Lettre de l’IEOM n° 215, avril 2010). *. Ce chapitre est basé sur une partie de l’« Étude économique du potentiel touristique de la Polynésie française » réalisée pour le ministère de l’outre mer par Christian Montet, Vincent Dropsy et moi-même. Je remercie mes collègues qui m’ont autorisé à utiliser ce travail non publié à ce jour. Les opinions personnelles exprimées n’engagent cependant que moi. 109 Tahiti : une économie sous serre Les baisses exceptionnelles de tarif pour les résidents n’ont pas permis d’enrayer signiicativement la tendance. Graphique 7-1 : nombre de touristes en Polynésie française et dans le monde Source : IEOM, 2008. Graphique 7-2 : Fréquentation touristique 1993-2009 Source : IEOM, Note Express n° 18, mars 2010. La place du tourisme dans l’économie de la Polynésie française En 2008 la Polynésie française a reçu 152 976 touristes terrestres et 43 520 croisiéristes, représentant 1,967 millions de nuitées touristiques. Le tourisme représente 15 % des emplois salariés en 2006 (en incluant les voyages aériens), contre 6 % en Nouvelle-Calédonie, 5,5 % à la Guadeloupe, 110 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus 3,1 % à la Réunion (IEOM 2008). La plupart de ces emplois concernent les archipels extérieurs, notamment Moorea et les îles sous le vent, où le tourisme représente une part encore plus importante de l’emploi local, en comparaison de l’île de Tahiti. Le seuil de 10 % du PIB est souvent choisi pour déinir les économies spécialisées dans le tourisme. La part des recettes touristiques dans le PIB évolue entre 6 % et 11 % depuis le début des années soixante-dix. L’année 2000 marque un net retournement de tendance défavorable. Les recettes touristiques ne représentent que la deuxième source de recettes extérieures de la Polynésie française, après les transferts publics de l’État (25 % du PIB), mais loin devant les exportations de biens (3,5 % du PIB). Après l’arrêt des essais nucléaires en 1995, la Polynésie française s’est ixée pour objectif, dans un document appelé « pacte de progrès », de doubler la part de ses ressources extérieures propres (exportations et recettes touristiques) dans l’ensemble des ressources extérieures (les précédentes plus les transferts de l’État). Cet objectif n’a pas été atteint, car le tourisme a commencé à stagner à partir de 2000. La déiscalisation des projets hôteliers et des bateaux de croisière De 1996 à 2005, 50 milliards de F CFP ont été octroyés à l’hôtellerie pour 85 milliards d’investissement réalisés, au titre de la déiscalisation « locale », soit les deux tiers du montant total octroyé (76 milliards de F CFP). Ainsi, la compagnie Air Tahiti (lignes intérieures) a pu se doter, grâce à la déiscalisation, d’une chaîne hôtelière (Pearl resorts) comportant une unité sur chacune des îles du vent et sous le vent, ainsi qu’aux Marquises (la chaîne a depuis été revendue à un autre opérateur). Depuis 2001 s’ajoute la déiscalisation locale des bateaux de croisière. Le taux de déiscalisation moyen est de 59 %, auquel s’ajoute parfois le bénéice de la déiscalisation nationale (Loi Pons, Paul, Girardin1…). Les hôtels et bateaux de croisière doivent être exploités au moins cinq ans avant d’être revendus (ou de partir ailleurs, pour les bateaux de croisière). La plupart des bateaux de croisière inancés par la loi de déiscalisation nationale et locale (dont les paquebots Renaissance) sont partis au bout de cinq ans, sauf le Paul Gauguin. 1. CEROM (2007), L’économie polynésienne post-CEP, une dépendance dificile à surmonter, 1995-2003, p. 49. 111 Tahiti : une économie sous serre Quant aux hôtels, ils sont très souvent mis en vente au bout de cinq ans (c’est le cas tout récemment de l’hôtel Hilton de Tahiti Faaa, ancien hôtel Tahiti, puis Sheraton). Malgré cette aide massive, permise par le cumul de la déiscalisation nationale et locale (dont le coût pour le contribuable local est de 10 milliards de F CFP par an, soit sur la période environ la moitié des recettes iscales directes annuelles de la collectivité), on peut se demander quel a été le résultat concret en terme de chambres d’hôtels et d’emplois. Il ne semble pas qu’un bilan économique de la déiscalisation hôtelière ait été effectué par la collectivité. Évolution de la capacité hôtelière La capacité hôtelière en chambres classées stagne depuis 1995 entre 3 000 et 3 500 chambres, les hôtels de luxe (4 ou 5 étoiles), ayant remplacé des hôtels de tourisme (2 ou 3 étoiles) qui ont fermé. En effet, on assiste à la fois à l’ouverture de nombreux hôtels de luxe tous bénéiciant de la loi de déiscalisation métropolitaine et de la déiscalisation « locale » à Tahiti, Moorea, Tahaa et surtout BoraBora, mais aussi à la fermeture de nombreux hôtels plus anciens, antérieurs à la déiscalisation (Hôtels Climat de France, hôtels TRH, hôtel Taharaa, hôtel Bel Air, Club Med de Moorea, Club Med de Bora-Bora, hôtel Baie de Cook). Au total la capacité en chambres classées reste à peu près constante depuis 10 ans. Ainsi, les déiscalisations locale et nationale, malgré un taux d’aide très élevé, n’ont pas permis d’augmenter signiicativement la capacité d’accueil hôtelière de la Polynésie française. Il est donc aussi probable que l’effet sur l’emploi a été faible. Il semble que les hôtels qui ont fermé (cités plus haut) sont ceux qui n’avaient pas bénéicié de la déiscalisation locale, et qui se sont donc retrouvé directement en concurrence avec les nouveaux hôtels déiscalisés. Dans la mesure où le taux de déiscalisation important (59 % en moyenne) permet de réaliser une plus-value à la revente au bout de cinq ans, il apparaît que le simple objectif d’équilibrer l’exploitation pendant ce délai permet de rentabiliser l’investissement. Ceci permet aux hôtels déiscalisés de pratiquer des tarifs inférieurs à ceux des hôtels non déiscalisés. Ce problème de distorsion de concurrence disparaît de lui-même avec le temps, puisque presque tous les hôtels d’avant la déiscalisation locale ont fermé leurs portes (ou bien ont bénéicié de la déiscalisation pour la rénovation). 112 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus Un produit qui vieillit mal Le produit phare du tourisme polynésien est le bungalow sur pilotis dans le lagon, qui se vend très cher et qui a été à la base de l’hôtellerie de luxe à Moorea, Tahaa et Bora-Bora. De plus, l’hôtellerie « sur pilotis » permet d’économiser sur l’emprise foncière de l’hôtel, puisque la majorité des bungalows se trouvent sur le lagon, concession du domaine public pour lequel l’hôtel ne verse qu’un loyer très modeste. Il est donc possible de multiplier par 5 à 10 l’emprise foncière de l’hôtel en installant la majorité des bungalows sur le lagon, à un coût (foncier) quasi nul. Ce produit « romantique » par excellence, mi-paillote sur l’eau, mi-cabine de bateau immobile, est très rentable, car vendu à une « cible » de clientèle bien particulière : les « honeymooners », qui s’offrent « le voyage d’une vie », souvent avec l’aide de la famille. Il a été « inventé » à Bora-Bora par le promoteur d’un des premiers hôtels de cette île dans les années soixantedix. Malheureusement, il est maintenant imité aux Maldives, aux Fidji et aux Seychelles, et partout où il y a un lagon, donc la Polynésie française n’en a plus le monopole, ce qui diminue la possibilité de le faire payer aussi cher qu’avant… Le handicap de la distance La Polynésie est la 4e île la plus éloignée du reste du monde (sur 51 petites îles), avec une distance moyenne de 11 794 km, comme on peut le voir ci-dessous : 113 Tahiti : une économie sous serre Tableau 7-1 : Distance moyenne du reste du monde (moyenne harmonique pondérée des distances aux 50 plus grandes économies du monde). Rang 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 Pays Cook Islands Tonga Niue French Polynesia Fiji New Caledonia Vanuatu Samoa Tuvalu Solomon Islands Kiribati Reunion Marshall Islands Micronesia, Fed. Sts. Comoros Seychelles Palau Maldives Sao Tome and Principe Northern Mariana Islands Brunei Darussalam Hawaii Cape Verde Barbados Grenada St. Vincent and the Grenadines St. Lucia Guam Martinique Dominica Guadeloupe Aruba Belize Montserrat Antigua and Barbuda St. Kitts and Nevis Anguilla British Virgin Islands Cayman Islands St. Maarten U.S. Virgin Islands Turks and Caicos Islands Bahamas, The Iceland Cyprus Malta Bermuda Distance 12 117 11 959 11 930 11 794 11 614 11 311 11 205 11 127 11 040 10 369 10 129 9 709 9 590 8 919 8 825 8 321 7 627 7 503 7 312 7 192 7 051 6 922 6 366 5 868 5 833 5 776 5 723 5 672 5 670 5 598 5 523 5 519 5 483 5 441 5 417 5 369 5 267 5 191 5 106 4 836 4 733 4 699 4 175 4 139 3 903 3 298 3 272 Sources : Distances bilatérales : base de données CEPII et World Development Indicators. Moyenne harmonique pondérée des distances aux 50 premières économies mondiales calculée par Vincent Dropsy. 114 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus Plus la distance augmente entre deux pays, plus les échanges entre eux diminuent. Cela est vrai des échanges de biens, mais aussi des échanges de services (le tourisme est une exportation de services). Le graphique suivant démontre la relation inverse entre distance moyenne par rapport aux grandes économies et les recettes touristiques par habitant (la Polynésie française, PYF, se trouve à droite du graphique, parmi les autres îles du Paciique, les plus isolées du reste du monde). Sa performance en terme de recette touristique par habitant est plutôt supérieure à la moyenne compte tenu du handicap de l’éloignement. Graphique 7-3 : Distance moyenne et recette touristique par habitant Source : V. Dropsy, C. Montet, B. Poirine (2010) Étude sur le tourisme en Polynésie française, rapport au Ministère de l’outre mer. Il y a aussi une relation statistique inverse entre le nombre de touristes et l’éloignement. Cela se comprend aisément : l’isolement augmente le coût du voyage, et augmente aussi le temps perdu dans les transports et la fatigue pour le touriste. Cette relation inverse peut être estimée statistiquement : en moyenne, d’après nos travaux (Vincent Dropsy, Christian Montet et moi-même), un doublement de la distance entre deux pays divise le nombre des touristes entre ces pays par trois. 115 Tahiti : une économie sous serre Par rapport à une île située à 2 000 km de Paris, par exemple, la Polynésie, située à 17 000 km, est donc plus de 8 fois plus loin, ce qui correspond à doubler la distance 3 fois et des poussières. La Polynésie devrait donc recevoir au moins 33 = 9 fois moins de touristes français qu’une île de Méditerranée par exemple, toutes choses égales par ailleurs. Heureusement, les choses ne sont pas égales par ailleurs : notre modèle montre également que le fait d’être une ancienne colonie, d’appartenir à la même nation, d’avoir la même langue et une union monétaire multiplie par 15 le nombre de touristes, à distance égale… Inversement, l’indépendance, la séparation d’avec une nation et la in de l’union monétaire diviseraient par 6,25 le nombre de touristes français en Polynésie française. La proximité culturelle et politique compense donc en grande partie les effets de l’éloignement, quand il s’agit des touristes français au moins… La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont loin des principaux marchés : Europe, États-Unis, Japon. De Paris, il faut plus de 23 h d’avion dont une (longue) escale à Los Angeles pour se rendre en Polynésie française, contre environ 9 h sans escale pour les Antilles et les Seychelles, 11 h pour la Réunion et l’île Maurice, 17 h pour les Maldives (IEOM 2008). De Los Angeles, il faut un trajet de : 5 h 50 pour Hawaii, 8 h 30 pour Tahiti, 11 h 40 pour Fidji, 10 h 20 pour Saint-Domingue. La plupart des destinations des Caraïbes sont à moins de 4 h d’avion de la côte est des USA, contre 16 h 50 minimum pour Tahiti (départ de New York avec escale à Los Angeles). L’ouverture d’une ligne directe par Air Tahiti Nui n’a pas permis de dégager un remplissage sufisant de l’avion, la ligne a donc été abandonnée après plusieurs années de lourdes pertes. De Tokyo, il faut voyager : 3 h 35 pour Guam, 6 h 50 pour Hawaii, 7 h 35 pour Bali, 8 h 45 pour Nouméa, 12 h pour Tahiti (sans escale) et 17 h 10 pour Fidji. La plupart des touristes ne séjournant qu’une nuit à Tahiti (où le nombre de plages publiques est très limité et le littoral est à 80 % privatisé, l’urbanisation côtière galopante offrant des paysages peu compatibles avec le mythe polynésien), ils doivent en général rajouter à ce long trajet celui qui est nécessaire pour rallier d’autres îles comme Huahine, Raiatea, Bora-Bora, Rangiroa, et de même 116 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus au retour. Il faut donc rajouter au minimum 3-4 heures de plus à l’aller et au retour pour les formalités, l’enregistrement, le trajet en avion entre Tahiti et l’une des autres îles de l’archipel. Ce surcoût des voyages aériens intérieurs n’est pas négligeable, il augmente notablement le prix du package organisé par les tours operators et les pertes de temps pour le touriste. Mais le touriste qui ne verrait que Tahiti serait fortement déçu du voyage… Une telle durée de transport est pénalisante pour des touristes américains ou asiatiques qui ne disposent souvent que d’une semaine de vacances à la fois. Il leur faut sacriier deux jours entiers pour le voyage vers Tahiti, et deux demijournées pour l’aller-retour entre Tahiti et une autre île. Il faut aussi ajouter à ceci les transports entre la ville d’origine du touriste et Paris, Tokyo, Los Angeles ou Santiago du Chili (il existe une ligne Lan Chile Santiago-Papeete). Pour les touristes européens, il faut rajouter le transport entre leur pays et Paris ou Los Angeles, seules capitales desservant la Polynésie française. Le goulot d’étranglement des tarifs aériens Une récente étude de l’IEOM (2008) permet de comparer le coût du voyage AR depuis Paris, Los Angeles et Tokyo, en août 2008. On constate que le billet Paris-Nouméa est moins cher que Paris Papeete, alors que Nouméa est aux antipodes de Paris, et que le trajet Papeete-Nouméa représente 5 heures d’avion supplémentaire (un billet Papeete-Nouméa AR vaut 1000 euros). Graphique 7-4 : Prix d’un billet AR classe économique, août 2008. Source : IEOM 2008. 117 Tahiti : une économie sous serre Pour un séjour 15 juillet-15 août 2009, le magazine Tahiti Paciique a comparé les billets en vente sur internet pour Paris-Papeete AR : • 2 292 euros par Air Tahiti Nui ; • 2 439 euros par Air France (mais 1 593 euros seulement sur la même compagnie au départ de Londres, avec escale à Paris !). La plupart des destinations concurrentes, comme les Maldives, proposent pour le même prix un package incluant vol et séjour de 7 nuits, en pleine saison. Le 5e avion de Air Tahiti Nui, qui a abandonné la ligne New York Papeete, serait loué à des compagnies charter qui transportent des touristes britanniques… aux Maldives (merci la déiscalisation métropolitaine). En comparaison, un billet Paris-Honolulu coûte 1 430 euros par British Airways, et un billet Londres-Honolulu coûte 970 euros par la même compagnie, alors que la distance est presque la même (Tahiti Paciique, novembre 2009 p. 20-21). De même, Air Tahiti Nui propose avec Émirates un tour du monde Paris Los Angeles Papeete Auckland-Sydney-Bangkok-Dubai-Paris pour 1 799 euros en classe économique, soit 500 euros de moins que l’aller-retour Paris-Papeete. On peut en déduire que cette ligne, devenue une quasi chasse gardée de la compagnie locale et de la compagnie nationale, n’est que peu soumise à la concurrence. Les compagnies Air Tahiti Nui et Air France ont depuis peu un accord de code share, ce qui entraîne notamment que des voyageurs ayant réservé sur Air France peuvent faire une partie du trajet (Los Angeles Papeete par exemple) sur un avion d’Air Tahiti Nui. Ainsi la concurrence sur les tarifs entre les deux compagnies associées qui dominent largement le marché est pour le moins modérée… La période des vacances scolaires de juillet-août est particulièrement chargée, car les fonctionnaires expatriés utilisent cette période, notamment les enseignants métropolitains. Ils arrivent et repartent, à l’issue de leur séjour, dans le cadre d’un voyage et d’un déménagement payé par l’administration. Les étudiants polynésiens en métropole rentrent aussi chez eux à cette époque, leur billet étant remboursé par le « passeport mobilité » ou la « continuité territoriale ». Beaucoup de places étant ainsi prises par les passagers locaux fonctionnaires ou étudiants voyageant gratuitement, mais aussi par les familles locales ou expatriées proitant des longues vacances scolaires « d’été » (juilletaoût) les compagnies jouent sur la rareté des places restant disponibles pour augmenter considérablement les tarifs « haute saison » correspondant aux 118 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus vacances scolaires, selon les principes bien connus du « yield management », ce qui accentue encore plus l’écart de prix, pour les touristes non résidents, avec les destinations concurrentes au moment même où la haute saison touristique bat son plein en Europe et en Amérique du Nord ! On peut en déduire qu’un moyen radical (et sans aucun coût) de faire baisser le prix du billet pour les touristes européens et américains en été de l’hémisphère nord (haute saison) serait de déplacer les grandes vacances scolaires et universitaires en décembre-janvier, comme en Nouvelle-Calédonie (puisque c’est l’été austral), et d’obliger les fonctionnaires à prendre leur congé administratif également à cette époque. Cela aurait aussi pour effet de lisser le proil saisonnier de la demande de sièges, donc d’améliorer le coeficient de remplissage moyen des avions pendant l’année. En conclusion, le prix des billets d’avion paraît très dissuasif et est certainement le principal obstacle au développement de la destination, malgré le fait que la compagnie dominante en nombre de passagers transportés, Air Tahiti Nui, ait bénéicié de la déiscalisation pour l’achat de ses 5 avions Airbus, et d’un apport de fonds total de 40 milliards de F CFP (333 millions d’euros) de la part du gouvernement de la Polynésie française, depuis sa création (en 2008 la collectivité a voté une subvention de 5,5 milliards de F CFP pour inancer une augmentation de capital correspondant aux pertes de la compagnie)2. Non seulement la compagnie est devenue un gouffre inancier, mais sa position dominante a abouti à un quasiduopole avec Air France, qui ne stimule pas du tout la concurrence. Des concurrents moins éloignés des marchés émetteurs et moins chers Or les principaux concurrents de la Polynésie française sont moins éloignés des principaux marchés : ce sont les Seychelles (8 321 km), Fidji (11 613 km) et les Maldives (7 503 km), qui proposent le même type de produit (petits bungalows bord de plage et sur l’eau, hôtellerie répartie dans de nombreuses 2. Un rapport de la chambre territoriale des comptes dénonce le grand nombre de billets GP (gratuits ou à tarif réduit pour les parents des personnels) attribués, et des choix de gestion hasardeux (ouverture de deux lignes déicitaires, sur New York et Sydney). Depuis la création de cette compagnie, de nombreuses compagnies concurrentes ont quitté la destination (Quantas, Corsair, Air Liberté) ou ont réduit leur capacité en siège (Air New Zealand, Air France), laissant à Air Tahiti Nui une position dominante qui ne bénéicie pas au consommateurtouriste. Ceci est d’autant plus regrettable que le choix de lancer une compagnie locale a été justiié à l’origine par le souhait de développer plus rapidement les capacités de transport pour faire face à des besoins estimés grandissant (l’objectif oficiel en 2000 était d’atteindre 300 000 touristes en 2005). 119 Tahiti : une économie sous serre îles différentes). Aux Maldives le concept est très proche de celui des bungalows polynésiens, de surcroît offert dans des petites îles privées réservées à l’hôtellerie. Le produit phare de la Polynésie française, le bungalow sur pilotis au bord du lagon turquoise, situé sur un îlot isolé, avec un plancher de verre pour voir les poissons, a été parfaitement imité. Ainsi, sur le site < www.kuoni.fr >, l’hôtel Hakuraa Huraa propose : « 70 bungalows individuels sur pilotis spacieux (57 m²) ont une décoration soignée où domine le bois et, dans le coin salon, un plancher de verre à travers lequel on peut observer la vie aquatique . Terrasse privative avec accès direct au lagon ». Tout cela pour 1 528 euros par personne pour 7 nuits, vol compris, pour un départ en mars 2010. Sur le même site, pas un seul package vol-séjour pour la Polynésie française n’est proposé. Des dizaines d’hôtels lambant neufs sont proposés à des tarifs tout compris, vol inclus, pour moins cher que le « vol sec » pour la Polynésie française. Quatre hôtels aux Maldives Dans le Paciique, les principaux concurrents sont les îles Cook (12 117), la Nouvelle-Calédonie (11 310 km), Fidji (11 613 km), Guam (5 672 km), et Hawaii (5 629 km). Guam et Hawaii sont particulièrement orientés vers la clientèle asiatique, car ces îles sont bien plus proches du Japon, de Taiwan et de la Corée du Sud. Mais les hôtels sont très différents : grands immeubles 120 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus ou villas, à l’opposé des bungalows de style polynésien. Les îles Cook sont les plus isolées du monde économique, mais elles sont relativement proches de la Nouvelle-Zélande, une île qui représente leur principal marché touristique (les îles Cook sont indépendantes associées à la Nouvelle-Zélande, leurs habitants ont la citoyenneté néo-zélandaise). Comparaison entre quatre destinations concurrentes du Paciique : Hawaii, Guam, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie Hawaii, Guam et la Polynésie française ont longtemps été des économies de garnison, vivant des dépenses militaires (Bases US de Pearl Harbor à Hawaii et de Guam, Centre d’expérimentation du Paciique en Polynésie française). Hawaii et Guam ont réussi leur reconversion progressive vers le tourisme. La Polynésie française tente d’en faire autant. La Nouvelle-Calédonie est une destination moins connue, alors qu’elle est proche de l’Australie (mais les Australiens disposent d’une grande barrière de corail au climat tropical comptant de nombreuses îles, ils n’ont donc pas à aller à l’étranger pour passer ce style de vacances « exotique »). Tableau 7-2 : Données sur Hawaii, Guam, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie La Polynésie française a beaucoup moins de touristes par habitant et par an (0,66) (hors croisières) que Guam (7,27) et Hawaii (5,91). Les recettes touristiques par habitant sont aussi nettement inférieures en Polynésie française (3 044 $) et en Nouvelle-Calédonie (1 379 $). Hawaii reçoit toujours des dépenses militaires fédérales, et Guam également. Par habitant, les transferts publics nets reçus sont les plus élevés à Guam, puis en Polynésie française (5307 $ par habitant). En rajoutant les exportations de biens aux recettes touristiques et 121 Tahiti : une économie sous serre aux transferts publics, on obtient les ressources extérieures totales, qui sont environ 50 % plus élevées, par habitant, à Hawaii et Guam, que dans les deux COM français du paciique. Dans le graphique 7.5, les ressources extérieures par habitant représentent la hauteur totale des bâtons, la part du tourisme étant représentée par la partie supérieure en gris foncé, celle des transferts par la partie inférieure en gris clair. Comme on peut le constater, la NouvelleCalédonie a des recettes d’exportation équivalentes aux transferts publics reçus, par habitant ; en multipliant par deux ses exportations, la Nouvelle-Calédonie aurait donc de quoi se passer des transferts de l’État, alors que c’est loin d’être le cas de la Polynésie française. Elle devrait multiplier par 2,74 ses recettes touristiques par habitant (3 044 $), ce qui les porterait à 8 351 $ par habitant, pour être en mesure de se passer un jour des transferts publics de l’État (5 307 $ par habitant). Ceci ferait passer le nombre de touristes par habitant de 0,66 en 2005 à 1,8. Ceci ne paraît pas être un objectif démesuré, comparé aux chiffres de Guam (7,27 touristes par habitant) et Hawaii (5,91 touristes par habitant). Contrairement à ce qu’on pense donc souvent, la dépendance envers les transferts publics de la Polynésie française n’est pas une fatalité, mais un choix politique et économique : celui de préserver la bulle de prix élevés et la serre protectionniste, ce qui revient à condamner tout développement touristique. Un véritable développement touristique serait le seul moyen de se passer un jour de la dépendance envers l’État français, si telle était véritablement la volonté des habitants et de leurs représentants. Les exemples de Hawaii et de Guam montrent bien qu’un autre choix que celui de la substitution d’importation est possible : celui de l’ouverture et de la promotion du tourisme, avec un taux de change réel raisonnable. Ces deux îles ont le dollar pour monnaie, mais un niveau de prix probablement plus raisonnable, parce qu’elles n’imposent pas de barrières protectionnistes tarifaires et quantitatives élevant artiiciellement le niveau des prix intérieurs et stérilisant la concurrence intérieure. 122 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus Graphique 7-5 : Comparaison de Hawaii, Guam, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie (2005). Sources : Hawaii state department of business, economic development and tourism, www.hawaii. gov.dbedt, Polynésie en Bref 2008 (ISPF 2009), Balance des paiements 2005 de la PF et la NC (IEOM 2006), Guam Visitors Bureau, Guam Budget and Global Insight, Inc. Le cas de Guam est intéressant : elle a 169 000 habitants (252 000 en PF en 2005), un niveau de vie (PIB 15 000 $ par habitant) et de salaire comparable à la Polynésie française, une surface modeste (541 km2, contre 3 660 km2 pour la Polynésie française), pas d’archipels extérieurs (120 îles en Polynésie française), 125 km de littoral (contre 2 525 km pour la Polynésie française, 7e pays du monde pour le nombre de km de littoral par habitant), une base militaire américaine qui a longtemps assuré sa prospérité et occupe encore une bonne partie de l’île, un niveau de transfert par habitant important (7 692 $ contre 5 307 $ pour la Polynésie française). Elle concentre les activités touristiques dans une partie de l’île, sorte de petit Waikiki doté d’hôtels en hauteur et de shopping malls à l’américaine. Elle n’est qu’à trois heures du Japon, et a tout misé sur le golf (18 golfs), le shopping hors taxe, la plage, les casinos et les stands de tir. Les Japonais et Coréens vont acheter là-bas les produits de luxe français moins chers qu’à Tahiti. Il faut dire que Guam a déinitivement aboli les taxes à l’importation depuis très longtemps. 123 Tahiti : une économie sous serre En se contentant de maintenir sa petite part du marché japonais, l’île a connu une très rapide expansion du tourisme (1 228 000 touristes en 2005, qui ne restent que trois jours en moyenne). L’île de Guam Source : < www.cia.gov > Certes, Guam dispose de l’énorme avantage de sa proximité avec le marché asiatique, le plus dynamique du monde. Cependant, son succès éclatant doit aussi beaucoup à une stratégie pragmatique, consistant à offrir aux touristes ce qu’ils demandent : la plage bien sûr, mais aussi le shopping, les distractions, les sports ; et surtout au choix stratégique fait très tôt d’abolir les taxes douanières pour assurer la compétitivité de la destination. Les enjeux du développement touristique pour la croissance économique de la Polynésie française On saisit donc les enjeux du développement touristique en Polynésie française : une moindre dépendance envers les transferts publics (destinés à inancer une fonction publique dont les dépenses représentent plus de 68 % du PIB), implique nécessairement d’augmenter les recettes touristiques, en supposant que les recettes d’exportations de biens restent constantes, et que l’on désire 124 Le tourisme : l’archipel des espoirs déçus maintenir au moins constant le niveau de vie de la collectivité. À terme, une baisse signiicative des transferts publics, au moins en pouvoir d’achat, peut signiier une baisse du niveau de vie, si le tourisme ne compense pas cette baisse. D’autres économies insulaires ont réussi avec succès la reconversion de l’activité militaire vers le tourisme : Hawaii, Guam, Malte, Chypre. Or, toutes ces îles ont atteint un niveau d’intensité touristique (touristes par habitant, recettes touristiques par habitant) très largement supérieur à celui de la Polynésie française. Il serait souhaitable que la Polynésie française puisse suivre ces exemples. En effet le départ du Centre d’expérimentation du Paciique, en 1996, n’a pas entraîné de crise locale car il a été intégralement compensé pendant dix ans, par une dotation annuelle de l’État pour le développement économique de la Polynésie française ; mais il est désormais aléatoire de compter sur une poursuite au même niveau des transferts de l’État. La limitation récente des majorations de pensions en Polynésie française montre la voie : l’État va de plus en plus demander à la Polynésie française de participer à l’effort national de rationalisation des dépenses publiques. Dans ces conditions, une poursuite de la croissance nécessite impérativement une hausse des autres ressources extérieures : exportations de biens et tourisme. Étant donné la crise du secteur de la perle, qui représentait, jusqu’en 2000, 90 % des exportations (la moitié des recettes touristiques), mais dont les recettes ont été divisées par deux depuis lors, il semble peu probable que ce secteur puisse prendre le relais. Le prix moyen des perles, qui tutoyait 8 000 F CFP le gramme dans les années quatre-vingt, est maintenant descendu à 500 F CFP le gramme en 2009 (Note express de l’IEOM n° 18, mars 2010). Référence Vincent Dropsy, Christian Montet et Bernard Poirine, (2009) Étude économique du potentiel touristique de la Polynésie française, étude remise au Ministère de l’outre-mer. 125 Tahiti : une économie sous serre Annexe Le tourisme, clé de la croissance des îles Graphique 7-6 : recettes touristiques et PIB par habitant dans les petites îles, 2004 Source : < http://www.islandstudies.ca/resources > data compiled by JerryMcElroy, UNWTO, Bank of Hawaii (pour les îles du Paciique), < www.insee.fr > (pour les DOM français). Graphique 7-7 :Lien entre chômage et développement touristique dans 54 îles Commentaire : chaque point est une île : plus les recettes touristiques par habitant sont élevées, plus le taux de chômage diminue. 126 Chapitre 8 Le tourisme : quel produit pour quels clients ?* Le positionnement actuel du produit et la stratégie de promotion La stratégie de promotion du GIE Tahiti Tourisme est de mettre l’accent sur le « romantisme » de la destination, donc de viser les « honeymooners » et jeunes couples sans enfant. Les voyages de noces représentent 28 % des motifs de vacances en moyenne, mais 63 % pour les Japonais, 66 % pour les Italiens, 52 % pour les Espagnols (ISPF 2008). La dernière campagne en date « Invest in your love », visait à créer un « buzz » sur internet en organisant un concours pour les jeunes couples qui veulent venir à Tahiti, en leur demandant d’envoyer une vidéo sur un site créé à cet effet. Cette campagne très coûteuse n’a eu que très peu d’effet (contrairement à celle du « meilleur job du monde » qui a remporté un succès planétaire, au proit d’une île privée australienne, l’île Hamilton). Or le « romantisme » n’est pas vraiment une exclusivité tahitienne, et le « honeymooner » ne revient jamais, par déinition, puisque la lune de miel est le « voyage d’une vie »… Le taux de retour des touristes est de 17 % en moyenne, mais celui des touristes d’Amérique du Nord est de 10 % et celui des touristes européens non français est de 8 % (il est plus élevé pour les touristes français, en raison du tourisme afinitaire, qui réduit le coût de l’hébergement pour des raisons évidentes). D’après l’IEOM (2008), le budget annuel du GIE Tahiti Tourisme pour assurer la promotion de la destination est de 2,232 milliards de F CFP. C’est plus que la Martinique (1,6), Fidji (0,948), La Guadeloupe (0,930), l’île Maurice (0,851), les Maldives (0,735). Chaque million de F CFP dépensé en promotion publique rapporte 99 touristes en PF, 399 touristes en Martinique, 819 touristes aux Maldives, 925 touristes à Maurice, 1 222 touristes à Hawaii (plus de 7 millions de touristes). Si on rajoute la promotion privée des hôtels, tour operators et compagnies aériennes, chaque million dépensé rapporte 15 millions de recettes touristiques en Polynésie française, mais 115 millions à Hawaii. * Ce chapitre est basé sur une partie de l’étude sur le tourisme en Polynésie française pour le ministère de l’outre mer réalisée par Christian Montet, Vincent Dropsy et moi-même. Je remercie mes collègues qui m’ont autorisé à utiliser ce travail non publié à ce jour. Les opinions personnelles que j’y exprime n’engagent cependant que moi. 129 Tahiti : une économie sous serre Certes il existe des économies d’échelle incontournables dans la promotion touristique : une campagne nationale aux États-Unis coûte le même prix (très cher), que ce soit pour Tahiti qui accueille 200 000 touristes ou pour Hawaii qui en accueille 7 millions. C’est pourquoi les petites destinations ont du mal à rester « visibles ». Heureusement, internet est en train de changer un peu cela, car il permet de diffuser au moindre coût l’information sur toutes les destinations. Mais la publicité sur internet n’en est qu’à ses débuts. Cependant, ce nouveau média permet aux petites structures de trouver une clientèle « de niche ». Par exemple, les sites dédiés à la plongée ou à la chasse sous-marine permettent de faire connaître des écoles de plongée ou des hôtels ou pensions de famille qui visent cette niche, par le moyen de bandeaux publicitaires qui renvoient par des liens au site de l’entreprise touristique. Cette évolution devrait guider la promotion touristique vers une stratégie non pas « généraliste », mais « de niches ». Il semble que beaucoup de marchés de niche n’aient pas encore été totalement exploités. Pour ces marchés, une promotion ciblée, en direction des magazines et des sites Internet spécialisés (plongée, chasse sous-marine, golf, yachting, croisières), serait plus rentable qu’une promotion « tous azimuts », du type afiches dans le métro à Paris. Par rapport à ses concurrents (Hawaii et Guam, notamment), la Polynésie française ne propose pas des attractions en nombre sufisant, susceptibles d’attirer des touristes autres que les « honeymooners » (qui n’ont pas besoin d’attractions par déinition). Les touristes américains qui ne sont plus à l’âge du voyage de noces ont souvent l’habitude de parler de Bora-Bora comme de « Boring-Bora », parce qu’il n’y a aucune attraction (mis à part le lagon, la voile, le jet ski et la plongée) : ni golf, ni casino, ni spectacles, ni boîtes de nuit… et peu de restaurants en dehors des hôtels. La Polynésie française manque donc d’un seuil critique d’infrastructures qui permette d’augmenter son attractivité pour des marchés de niche : centres de congrès, casinos, « resorts » autour de golfs, « shopping malls » hors taxe, résidences retraites, projets immobiliers autour de marinas sur le lagon. Quel créneau ? Haut de gamme, bas de gamme, ou niches ? Voilà très longtemps que le débat fait rage, à chaque fois que le sujet du tourisme est abordé en Polynésie française : faut-il tout miser sur le haut de gamme (luxe et grand tourisme, 4 et 5 étoiles), ou bien faut-il aussi du moyenne gamme (2 ou 3 étoiles) et du bas de gamme (pensions de famille) ? 130 Le tourisme : quel produit pour quels clients ? Le débat est semble-t-il obsolète : la loi du marché a parlé. Les hôtels 2 ou 3 étoiles ont tous fermé les uns après les autres, remplacés par des 4 ou 5 étoiles, en particulier à Bora-Bora, destination phare de la Polynésie française. Ceci est certes lié à l’évolution défavorable provoquée par le départ des compagnies à bas coût (Air Liberté, AOM, Corsair), et des packages Nouvelles Frontières (associé à AOM) qui faisaient travailler les hôtels de moyenne gamme. Mais c’est une tendance incontournable : la destination est chère, peu fréquentée, donc la concurrence est réduite, donc les prix sont élevés. De plus, les touristes de circuit, qui proitaient d’une escale entre Los Angeles et Auckland ou Sydney, sont de moins en moins nombreux, car les compagnies qui desservent la Nouvelle-Zélande et l’Australie (Air New Zealand et Quantas) ont maintenant des vols directs sans escale, qui sont d’ailleurs vendus moins chers, au départ de Londres, New York ou Los Angeles, que les vols équivalents vers Tahiti, qui est pourtant plus proche de ces capitales qu’Auckland (5 h de Tahiti) et Sydney (8 h de Tahiti). Quant aux pensions de famille, elles s’adressent à une clientèle familiale locale (notamment les fonctionnaires expatriés nommés pour deux ans renouvelables) ou à de rares jeunes touristes « sac à dos », disposant d’un billet « circuit » et faisant escale à peu de frais entre Auckland ou Sydney et Los Angeles. Leurs tarifs sont certes moins élevés, mais leurs prestations aussi, et leur rapport qualité-prix par rapport aux destinations concurrentes sur le plan international est médiocre. Elles ont cependant toute leur place dans l’offre polynésienne, mais il ne faut pas compter sur ce créneau pour servir de moteur du tourisme international. Si la mode de l’écotourisme peut parfois favoriser les pensions de famille et le logement chez l’habitant pour certaines destinations (par exemple sur la route de Compostelle pour les marcheurs), il n’en est pas de même en Polynésie française : la quantité de CO2 émise par un vol aller-retour ParisPapeete n’est guère compatible avec le souci d’un tourisme écologique ! Cependant, la monoculture du « bungalow sur l’eau » et des « honeymooners » ne sufit plus à remplir les hôtels de luxe. Le taux de retour faible est la preuve que cette stratégie ne peut pas développer la fréquentation à long terme. Elle réduit la cible visée à deux catégories : les jeunes couples sans enfant, mariés ou non, en général disposant de deux salaires (Double Income No Kids ou DINKS dans le jargon marketing), et les retraités aisés (qui préfèrent en général la sécurité des paquebots de croisière). De plus, ce créneau (le bungalow sur pilotis sur le lagon) est maintenant de plus en plus concurrencé par les Maldives et les Seychelles. 131 Tahiti : une économie sous serre Enin, ce positionnement exclut les familles avec enfants, déjà très découragées par le prix du voyage, car très peu d’hôtels proposent un hébergement pour les familles en dehors de ceux de Tahiti. La norme imposée dans les îles est le bungalow en ibres naturelles (bois et toit en pandanus), pour deux personnes. Les « villas » ou « suites » pour famille sont très rares et très chères. Reste donc les stratégies de niches : plongée sous marine, pêche au gros, location de voiliers, golf, casinos, spectacles, shopping hors taxe, parcs de loisirs, parcs naturels, monuments historiques, musées… Toutes les grandes destinations touristiques (Las Vegas, Hawaii, Orlando, Macao, Disneyland Paris) ont joué sur un ou plusieurs de ces atouts pour servir d’aimants susceptibles d’attirer les touristes. La diversité des activités proposées doit être la plus grande possible. La destination souffre aujourd’hui d’un manque de plan à long terme depuis les années soixante-dix. Aucune zone n’a été spéciiquement réservée au tourisme, les hôtels sont dispersés au milieu des autres activités, au lieu d’être regroupés dans une zone dédiée au tourisme. De ce fait, il n’y a pas d’effet de synergie : chaque hôtel est une île (à Bora-Bora, cela est à prendre au sens propre, car chaque hôtel est isolé sur un îlot, sauf les plus anciens qui sont sur l’île principale). La déiscalisation a bien entendu son rôle à jouer (les golfs sont éligibles à la déiscalisation locale à un taux de 60 %), mais aussi la réglementation doit être impérativement modiiée concernant les achats immobiliers par des étrangers, et les zones touristiques doivent être clairement déinies et aménagées dans ce but, ce qui impose notamment de revoir la politique de gestion du littoral, très laxiste jusqu’à présent. Le développement d’infrastructures de tourisme, servant d’aimants pour attirer la clientèle touristique L’argent public aujourd’hui employé à une promotion généraliste sur le thème du romantisme, serait peut-être mieux employé à promouvoir le inancement de projets structurants, au travers de centres de congrès, de l’aménagement d’aires littorales protégées, de plages publiques aménagées et surveillées, de projet immobiliers intégrant casinos, golfs et marinas, et de publicités ciblées dans les magazines spécialisés pour les différentes niches d’activité qui s’adressent à une clientèle spéciique (navigation de plaisance, croisières, plongée, golfeurs). Le rôle de la puissance publique est de fournir ces infrastructures qui doivent servir d’aimants pour les activités touristiques futures et générer des investissements hôteliers ou de résidence hôtelière, dans le cadre de partenariats public/privé. 132 Le tourisme : quel produit pour quels clients ? Il est a priori dificile de prédire la rentabilité possible de telle ou telle de ces activités susceptibles d’enrichir la variété des loisirs touristiques. Il appartient aux stratèges privés, en partenariat avec les décideurs publics d’orienter les investissements vers ce que le marché a des chances de valoriser. Tourisme d’affaires et congrès Le congrès est une véritable industrie internationale qui remplit les hôtels de Las Vegas, Palm Spring, Hawaii… Les congrès attirent une clientèle « corporate » à haute contribution. Le congressiste, venu « pour le travail », dans le cadre d’un séjour payé par l’entreprise, peut apprécier la destination et revenir ensuite avec sa famille. Le congrès assure donc la promotion d’une destination plus eficacement que toutes les campagnes de promotion. On pourrait imaginer un grand centre de congrès à Tahiti, sur la côte ouest, près des grands hôtels (Intercontinental, Soitel, Sheraton), un autre plus petit à Moorea, et un autre à Bora-Bora. Le centre de congrès est une infrastructure qui doit être au départ inancée au moins en partie par les fonds publics, mais qui peut ensuite s’avérer rentable. Tourisme de jeux et casinos La plupart des grandes destinations touristiques sont dotées de casinos (de même que les grands bateaux de croisière qui sillonnent la Polynésie). Refuser l’implantation de casinos, c’est se priver d’un élément qui participe à l’attractivité de la destination. En Polynésie française, les églises sont opposées à leur implantation, pour des raisons morales et aussi pour protéger les populations locales des dangers de l’addiction aux jeux. Elles ont eu jusqu’ici gain de cause auprès des autorités locales. Ceci incite les Polynésiens qui en ont les moyens à passer leurs vacances à l’étranger (Hawaii, Nouvelle-Zélande, Las Vegas). Sur ce type d’activité, on doit encore se méier de la fatalité de la distance. Il se peut que cela puisse constituer un complément aux autres attractions, mais il est dificile d’imaginer que cela soit un centre d’attraction en soi, car la concurrence est rude avec d’autres destinations réputées en ce domaine et c’est alors que la distance géographique et socio-économique reprend le dessus sur les autres considérations. 133 Tahiti : une économie sous serre Des résidences de retraite La Polynésie française est un paradis iscal (ni impôt sur la fortune, ni sur le revenu, ni sur les plus-values), ce qui est déjà une bonne raison pour attirer des retraités fortunés (la majoration de 75 % des pensions des fonctionnaires a récemment été remise en cause, elle est dorénavant plafonnée et réservée aux fonctionnaires ayant exercé au moins quinze ans outre-mer). Malheureusement il n’existe aucune résidence pour les retraités en Polynésie française, médicalisée ou non. Dans certaines îles, comme à Chypre, les retraités (anglais à Chypre, ancienne colonie britannique) représentent une source de devise importante, car ils résident à l’année, donc dépensent l’intégralité de leur revenu sur place, contrairement aux touristes. Malheureusement, deux obstacles majeurs s’opposent au développement de ce créneau : – pour les Anglo-saxons, la langue (les retraités anglais se retrouvent chez eux dans les résidences privées qui leurs sont réservées à Chypre) ; – pour les étrangers, il faut une autorisation du gouvernement local pour investir dans un projet immobilier. Le fait que cette autorisation ne soit pas automatiquement délivrée (ou au moins accordée en bloc projet par projet au bénéice des futurs acheteurs de chaque projet), rend très aléatoire un projet immobilier qui reposerait en grande partie sur une commercialisation internationale (le marché local, très étroit, n’étant pas visé ici). Enin, une fois encore la fatalité de l’éloignement risque de l’emporter sur d’autres considérations si les projets pour les retraités ne comportent pas d’autres éléments forts d’attraction à caractère non reproductible ailleurs. Tourisme golique et « golfs resorts » Guam, qui reçoit 1,3 million de touristes par an avec une population inférieure à celle de la Polynésie française et beaucoup moins de littoral par habitant, a tout misé sur le shopping hors taxe, le golf (18 golfs contre 2 en Polynésie française), et les stands de tir. Le golf est le sport le plus pratiqué au monde, surtout dans les pays anglo-saxons et en Asie, et il compte des pratiquants de tous les âges, en particulier les seniors, pour qui c’est le seul sport qu’il est possible de pratiquer jusqu’à un âge avancé sans contre-indication (d’autant plus qu’on peut utiliser des voiturettes pour se déplacer). C’est aussi le sport dont les pratiquants ont le revenu moyen le plus élevé, car beaucoup d’hommes d’affaires ou professions libérales le pratiquent (c’est un sport « de club », donc 134 Le tourisme : quel produit pour quels clients ? aussi un moyen d’élargir son réseau de connaissances utiles). En conséquence, il existe un « circuit » des golfs de prestige autour du monde, que les golfeurs les plus fortunés parcourent à grands frais. Pour un passionné fortuné, le golf devient le but principal du séjour, et le voyageur a pour objectif de « faire » le tour des plus beaux golfs du pays. Il existe des tours operators spécialisés dans ces séjours goliques qui proposent des forfaits incluant vol, transferts, hôtel, green fees ; pour tous les goûts et (presque) toutes les bourses. Il existe de très nombreux magazines de golf dans tous les pays, qui proposent des séjours partout dans le monde. Mais la Polynésie française n’est pas une destination golique, parce qu’il n’y a que deux golfs, un à Tahiti (assez dificile d’accès car loin de tous les hôtels internationaux, plutôt fréquenté par les locaux que par les touristes), et un à Moorea, plus récent, de classe internationale, mais peu fréquenté, contre 18 à Guam, par exemple, 85 à Hawaii, et une centaine autour de Brisbane en Australie. Il est question d’un projet pour un deuxième golf à Tahiti, sur la côte est (où ne sont pas les principaux hôtels internationaux, qui sont sur la côte ouest). Pour que cette niche golique se développe et attire les pratiquants du monde entier, il est nécessaire de créer au moins deux golfs pour chacune des îles du vent et des îles sous le vent, ce qui permettrait d’organiser des circuits (deux golfs et deux jours par île). Le golf ne peut être rentable que s’il fait partie d’un projet intégré de « resort », car il valorise alors les terrains sur lesquels les promoteurs bâtissent les villas et appartements qui seront vendus ou loués. Un golf doit être l’élément central d’un projet hôtelier et immobilier ambitieux : le « resort » golique. Ce projet comprend en général des villas autour du golf (ou au milieu du golf lorsque celui-ci est du type « links ») et un ou plusieurs hôtels. La vente des villas sur plan permet de inancer une partie du projet. Les investisseurs bénéicient d’un accès privilégié au golf et d’un environnement calme et de grande qualité, dont ils sont assurés de la pérennité environnementale. En conséquence, un ambitieux plan de développement prévoyant deux « resorts » goliques sur chacune des îles du vent et des îles sous le vent permettrait de développer considérablement la visibilité de la destination, et de construire de grands « resorts » intégrés, comme à Hawaii ou à Maurice, qui attireraient beaucoup de touristes golfeurs ou non. L’existence de villas à louer permettrait de capter le créneau des familles (à haute contribution, naturellement), comme à Hawaii. La vente d’appartements en « time-share » 135 Tahiti : une économie sous serre autour du golf permettrait de idéliser la clientèle étrangère, puisque l’investisseur tient à rentabiliser ses semaines de propriété en revenant chaque année. Mais là encore, se pose le problème de l’autorisation préalable du gouvernement pour les achats immobiliers de particuliers étrangers. C’est un obstacle formidable à l’investissement dans ce type de projet de grande ampleur, qui ne peut viser qu’une clientèle internationale à haut revenu (les fameuses îles artiicielles de Dubaï sont proposées à des particuliers qui achètent leurs villas plusieurs millions de dollars). Ce sont ces méga-projets de « resorts » intégrés (résidences hôtelières, appartements, villas) autour de marinas ou de golfs qui structurent une destination en introduisant une « masse critique » de touristes ou retraités sufisamment dense pour créer autour des services et des attractions (ainsi la disparition du Club Med à Moorea a sonné le glas des quelques commerces et restaurants du village de Haapiti), et en établissant la réputation de la destination comme destination golique internationale (à l’image de la région de Marrakech au Maroc et de la région de l’Algarve au Portugal). Le concept de resort golique sur une île privée réservée aux (riches) propriétaires est particulièrement porteur en ce moment pour la clientèle des seniors à haut revenu (exemples aux Seychelles, à Fidji, et aux Bahamas, et même en Corse). Plaisance, plongée bouteille et marinas intégrées Ces deux activités ont déjà développé leur micro-marché par l’initiative individuelle, mais sans beaucoup d’aide sur le plan de la promotion, alors que ce genre de niche coûte relativement peu cher à promouvoir, à travers notamment les magazines spécialisés, en collaboration avec les tour operators spécialisés. Il n’y a pas assez de places pour les bateaux de plaisance dans les ports de Polynésie française, et la marina de Punaauia à Tahiti a 250 candidats sur sa liste d’attente. La Polynésie française dispose de nombreux lagons abrités de la houle ce qui rend la réalisation de complexes immobiliers autour de marinas particulièrement facile en théorie. En pratique il n’y a qu’un seul petit complexe de ce genre à Punaauia, Tahiti, vendu à la clientèle locale et déjà ancien (marina lotus). À Tahiti la privatisation presque totale du littoral au proit de l’habitat individuel (en raison de l’inexistence d’un plan général d’aménagement du littoral réservant des zones touristiques et de la politique laxiste de gestion du littoral, qui a autorisé de nombreux remblais bloquant le passage des piétons sur le sentier 136 Le tourisme : quel produit pour quels clients ? littoral) ne permet plus de trouver de terrains libres assez grands en bord de lagon pour de telles réalisations. De grands groupes hôteliers internationaux (Marriot par exemple) sont les seuls à pouvoir attirer une clientèle internationale pour ce genre de produits. Malheureusement, les dificultés juridiques concernant la vente de biens immobiliers aux étrangers rendent les investissements dans ce domaine trop aléatoires, la clientèle locale aisée, très réduite, ne permettant pas à elle seule de rentabiliser ce type de projet. Des « shopping-malls » hors taxe C’est un élément incontournable des grandes destinations touristiques, qui n’existe pas à Tahiti. Il n’y a pas de centre commercial dédié aux touristes, où les vendeurs parlent tous anglais et japonais. Les prix sont trop élevés, même dans les boutiques hors-taxe de l’aéroport. Les touristes japonais achètent les articles de luxe français (Chanel, Vuitton) dans des centres commerciaux de Guam ou Hawaii, plutôt qu’à Tahiti, et nombreux sont les Polynésiens qui vont faire leur shopping au A La Moana Center de Waikiki ! Il existe de très nombreuses boutiques de perles, mais pas de véritable « shopping mall » comme à Hawaii ou Guam. Il y a encore ici un problème d’échelle dificile à résoudre. Les deux grands centres commerciaux Carrefour à Punaauia et Arue, dédiés au produits alimentaires et ménagers, ne sont pas destinés aux touristes du tout, leur galerie marchande est réduite à sa plus simple expression. Aucun touriste ne les fréquente. Le centre Vaima à Papeete est plus agréable pour les touristes, et propose des bijouteries et des articles de voyage, mais peu de produits de luxe et sans que la possibilité d’acheter hors taxe soit afichée clairement. Comme les boutiques qui vendent hors taxe ne sont pas regroupées dans un centre commercial dédié à cela (type boutiques DFS), leurs prix ont tendance à s’aligner sur ceux des autres magasins. Par ailleurs, le hors taxe perd de sa signiication quand la part de la TVA dans les taxes devient minoritaire comparée à celle des taxes spéciiques à l’importation, notamment les lourdes taxes qui frappent les alcools et liqueurs tels que le champagne et le cognac, qui sont souvent vendus plus cher à Tahiti que dans le pays d’origine des touristes. Les boutiques hors taxe devraient être exonérées de ces taxes également. 137 Tahiti : une économie sous serre En conclusion, beaucoup d’argent a été dépensé pour amener des touristes, à travers le GIE Tahiti Tourisme, et à travers Air Tahiti Nui, avec des résultats pour le moins décevants, notamment en terme de taux de retour. Le créneau bungalow sur l’eau et lune de miel ne sufit pas. Il faut faire feu de tout bois, penser aux golfeurs, aux plongeurs, aux joueurs, aux fans de voile, et aux congressistes. Il faut attirer tous les âges, séduire les retraités, les familles, etc. Il semble que les milliards dépensés ainsi auraient été mieux utilisés à créer des infrastructures ou à favoriser des grands projets structurants (resorts intégrés comprenant hôtels, villas, appartements, golfs, centres de congrès). Intervention politique, investissement étranger, et référendum populaire Mais ces grands projets structurants, à l’initiative par exemple de grandes chaînes internationales, ou de promoteurs français comme celui qui a créé le golf de Moorea (qui attend depuis deux ans la suite des évènements : hôtels, villas, appartements autour du golf), ne verront jamais le jour tant que l’hypothèque foncière ne sera pas levée. Le fait de soumettre à autorisation de vente aux étrangers par le conseil des ministres tous les achats immobiliers hypothèque tout projet de grande ampleur. La plupart des projets sont en effet inancés par la vente des appartements, villas, bungalows, soit en pleine propriété, soit en achat avec location garantie par l’exploitant hôtelier, soit en « time share ». Or le minuscule marché local n’est pas sufisant pour cela, et de toute façon il n’est pas générateur de tourisme international, donc de recettes extérieures. Le simple fait de requérir une autorisation aléatoire sufit à dissuader les promoteurs, qui ont absolument besoin de garantir la bonne in des opérations aux acheteurs étrangers. Par ailleurs, il y a une hostilité latente, aussi bien dans la population que chez les hommes politiques ou milieux d’affaires locaux, envers tout projet touristique qui ne porte pas l’estampille « local ». Quand la réussite ou non d’un projet tient à la volonté d’hommes politiques qui peuvent être au pouvoir un jour et disparaître le lendemain, il ne faut guère attendre que les promoteurs prennent ce genre de risque. L’homme d’affaires japonais qui avait le projet de faire un grand resort avec golf, hôtel et villas dans la baie d’Opunohu à Moorea en 1988 a dû commencer par verser un pot-devin de 200 millions à Alexandre Léontieff, alors président du Territoire (qui a par la suite été condamné et emprisonné pour cette affaire). Quand Gaston 138 Le tourisme : quel produit pour quels clients ? Flosse est revenu au pouvoir, il a organisé un référendum local sur le projet en question. Comme dans toute consultation de ce genre la réponse fut « non » (conformément au syndrome bien connu : « not in my backyard » – pas dans mon arrière-cour –). Le promoteur japonais fut donc prié de s’en aller investir ailleurs. Mais il ne récupéra jamais le pot de vin. Depuis plus aucun investisseur japonais ne s’est aventuré à prendre le moindre risque en Polynésie française, et cela explique pourquoi le lux de touristes japonais stagne depuis lors (à Hawaii la majorité des touristes japonais descendent dans des hôtels inancés par des japonais et bâtis en fonction des souhaits de la clientèle japonaise : ameublement, décoration, restauration, accueil…). Contrairement à l’industrie de substitution d’importation, le développement touristique implique une large ouverture aux capitaux étrangers et des règles de transparence égales pour tous, pour garantir la sécurité juridique de montages inanciers considérables et risqués. C’est une mentalité opposée à celle de la « serre » dans laquelle on entend protéger l’industrie locale, parce qu’on est là face au grand marché mondial, sans aucun ilet de « protection locale » (sauf lorsqu’un gouvernement s’engage irrévocablement à payer les pertes d’une société privée, comme ce fut le cas avec Air Tahiti Nui). Référence IEOM, (2008) Déterminants économiques du tourisme en Polynésie française, une comparaison internationale. Les notes de l’institut d’émission, janvier 2008. Vincent Dropsy, Christian Montet et Bernard Poirine, (2009) « Étude économique du potentiel touristique de la Polynésie française », Laboratoire gouvernance et développement insulaire, Étude remise au Ministère de l’outre-mer. 139 Chapitre 9 L’émigration des jeunes diplômés des petits pays insulaires Un aspect méconnu des conséquences de l’indépendance dans les petits pays insulaires du monde entier, c’est l’émigration massive des jeunes diplômés. Selon une étude de Docquier et Marfouk*, sur les 30 pays du monde ayant le plus fort taux d’émigration des jeunes diplômés, 20 sont des petites îles (voir le tableau ci-dessous), et dans les 20 premiers il y a 16 îles. Le pourcentage de ces jeunes qui ont dû émigrer pour trouver du travail varie entre 24 % (Cuba) et 82,5 % (Jamaïque) . Il est de 59 % aux Fidji, de 66 % aux Samoa et de 74 % aux Tonga. Rappelons qu’à Cuba il est impossible d’émigrer légalement vers l’étranger, ce qui n’empêche pas un quart des jeunes diplômés de le faire, au péril de leur vie. Pourquoi cette émigration massive ? La théorie économique des appariements explique les différences considérables de salaires entre les travailleurs qualiiés des pays riches en compétence et des pays pauvres en compétence. Cette théorie fait l’hypothèse que les compétences des travailleurs qualiiés sont complémentaires. Si les compétences se complètent, la productivité des diplômés est fonction de la compétence moyenne des travailleurs de l’entreprise dans laquelle ils travaillent. Donc la plupart des diplômés des petits pays insulaires gagneront plus dans les pays riches comme les États-Unis ou l’Union européenne, où le niveau de compétence moyen est élevé. Ils ont donc personnellement intérêt à rejoindre les endroits du monde où les compétences sont en abondance plutôt que de rester dans une île où elles sont rares et donc peu susceptibles d’être eficacement complétées. Par exemple, un chirurgien jamaïcain sera plus productif dans un hôpital américain très bien équipé avec beaucoup de personnel qualiié, un informaticien jamaïquain plus productif chez Microsoft que dans un magasin d’informatique à la Jamaïque, un joueur de foot jamaïcain plus productif dans une équipe de ligue un en Angleterre qu’à la Jamaïque. L’exode des cerveaux répond donc à une logique d’incitation individuelle, qui elle-même résulte de l’existence de rendements croissants des compétences (à compétence égale un 143 Tahiti : une économie sous serre travailleur est plus productif là où ses compétences sont bien complétées par celles des autres travailleurs). Tout n’est donc pas si rose dans les petites îles indépendantes, et les jeunes diplômés de la Polynésie française, comme de la Nouvelle-Calédonie, ont bien de la chance de pouvoir trouver sans grande dificulté des emplois bien payés, notamment dans la fonction publique, sans avoir à émigrer très loin de leur île. Bien peu d’entre eux, inalement, feront carrière en Métropole ou à l’étranger, et quand cela arrive, c’est plutôt par choix que par nécessité. On leur souhaite que cela continue comme cela encore longtemps. Beaucoup de jeunes des pays indépendants du Paciique leur envieraient cette possibilité de trouver des emplois qualiiés bien payés dans leur île, sans avoir à s’exiler… ou d’aller travailler librement dans l’Union européenne, possibilité accordée aux citoyens français, mais pas aux citoyens d’une île du Paciique indépendante. Beaucoup de gens ont tendance à oublier que le niveau élevé des salaires de la fonction publique locale ou nationale en Polynésie française est un privilège qui résulte de l’appartenance à un ensemble économique où le niveau de compétence moyen est l’un des meilleurs du monde. Les compétences locales sont bien payées tant qu’elles se conjuguent aux compétences nationales au sein de l’ensemble français. Le même niveau de compétence (médecin, ingénieur, juriste, administrateur, enseignant) n’est pas du tout aussi bien payé à la Jamaïque, aux Tonga, au Vanuatu, ou aux Samoa. Posez la question à un instituteur du Vanuatu ayant commencé sa carrière avant l’indépendance et qui l’aurait continué après l’indépendance… Posez également la question aux jeunes femmes des Comores (indépendantes depuis 1964) qui abordent en bateau la nuit et au péril de leur vie l’île de Mayotte (collectivité d’outre-mer Française, qui vota contre l’indépendance en 1964, et plus récemment pour choisir d’être un département d’outre-mer) pour y accoucher, ain que leur enfant ait un jour la nationalité française. Peut-être un jour des jeunes femmes tahitiennes irontelles accoucher clandestinement aux Marquises ? Certains hommes politiques locaux ont déjà plusieurs coups d’avance : ils ont déjà fait accoucher leur femme aux États-Unis, dit-on… 144 L’émigration des jeunes diplômés des petits pays insulaires Taux d’émigration des diplômés de l’enseignement supérieur en 2000* * Les îles sont en italiques. Source : « Measuring the international mobility of skilled workers », Frédéric Docquier and Abdeslam Marfouk, World Bank working paper 3381. 145 Chapitre 10 Le syndrome hollandais Le « syndrome hollandais », comme son nom l’indique, a été observé pour la première fois en Hollande, où les exportations de gaz naturel ont provoqué un mouvement de « désindustrialisation » et une « éviction », par la rente énergétique, des autres activités d’exportation du pays. Il a été observé également dans des petites économies pétrolières du Moyen-Orient et d’Afrique, et en Australie au moment des « boom miniers ». Ainsi au Nigeria les exportations non pétrolières (cacao, arachide, huile de palme) ont considérablement chuté, alors que la croissance des importations concurrençant les productions locales s’accentuait, provoquant même l’importation de produits naguère exportés. Toutes les petites économies de rente, quelle que soit l’origine de cette rente, sont atteintes d’une forme ou d’une autre du « dutch disease », ou syndrome hollandais, qui n’est que la manifestation de l’adaptation « normale » de l’économie à une déformation de la structure des prix et des revenus. Voyons maintenant les différentes phases du syndrome hollandais : a) Le secteur du « boom » (pétrole, gaz naturel, nickel, phosphate) monopolise les ressources, ce qui a pour effet de provoquer une inlation des prix et des salaires qui se propage au secteur abrité (services, BTP). b) Les prix augmentent plus vite dans le secteur abrité que dans le secteur exposé, parce que le secteur abrité peut répercuter la hausse des coûts sur ses prix plus facilement que le secteur exposé à la concurrence internationale. De même les prix augmentent plus vite pour les produits locaux du secteur protégé que pour les produits importés. c) Éviction du secteur exposé au proit du secteur protégé Dans le secteur directement exposé à la concurrence internationale (exportations et industries en concurrence avec les importations sur le marché intérieur, y compris le tourisme), il est impossible de répercuter la hausse des coûts nationaux sur les prix, donc les marges sont pincées, les proits baissent, des activités disparaissent peu à peu. 149 Tahiti : une économie sous serre Ceci défavorise les productions exportables traditionnelles, ainsi que les productions du secteur industriel destinées au marché intérieur. Ces activités sont « évincées » : les capitaux et les emplois se déplacent donc peu à peu du secteur exposé vers le secteur protégé, non soumis à la concurrence internationale (services commerciaux, inanciers, de santé, de transport intérieur, bâtiment et travaux publics, monopoles tels que l’eau, électricité et télécommunications). Ceci explique l’énorme expansion du secteur des services en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (à l’exception notable du tourisme, seul service non naturellement protégé de la concurrence internationale, qui a tendance à décliner). Il explique aussi le déclin des exportations traditionnelles (coprah, vanille, café), abandonnées car devenues peu rentables, les prix aux producteurs n’ayant pas suivi l’inlation locale. d) Surévaluation de la monnaie résultant du fait que le niveau des prix des marchandises produites localement s’élève plus vite qu’à l’extérieur, ce qui entraîne une hausse du taux de change effectif réel (taux de change nominal x (Prix intérieurs/Prix étrangers)). Ceci rend les produits domestiques de plus en plus chers par rapport aux produits étrangers importés, et les produits exportés de moins en moins compétitifs sur les marchés étrangers. Quand le secteur du boom est exportateur (gaz, pétrole, mines), la hausse de ces exportations compense la baisse des exportations des autres secteurs (cas de la Hollande et de la Norvège, ainsi que de la Grande-Bretagne avec le pétrole de la Mer du Nord), donc il n’y a pas de déicit des paiements courants, et le taux de change nominal ne change pas, mais le taux de change réel monte en raison de l’inlation locale plus rapide qu’à l’extérieur. Le syndrome hollandais en Polynésie française : la formation de la bulle de prix, de marges et de coût élevés, à l’abri de la serre protectionniste Tous les DOM-COM sont victimes du syndrome hollandais, non pas qu’ils aient du pétrole ou du gaz, mais ils sont victimes du boom des administrations publiques. Conformément à la théorie du syndrome hollandais, dans tous les DOMCOM l’économie s’est progressivement déformée, le secteur exposé se rétrécissant 150 Le syndrome hollandais de plus en plus tandis que le secteur protégé (notamment le secteur tertiaire) prenait progressivement toute la place. Ainsi en Nouvelle-Calédonie : « La montée en puissance des activités abritées de la compétition internationale s’est accompagnée d’une tendance à la baisse du poids relatif du secteur exposé. Ce poids a été globalement divisé par deux entre le milieu des années 1960 (40 % du PIB environ) et la in des années 1990 (moins de 20 %)1 ». Depuis l’arrivée du CEP dans les années soixante, le secteur du « boom » en Polynésie est aussi le secteur public. Le relais des dépenses militaires a été pris par les dépenses publiques liées à l’autonomie accordée par les deux statuts de 1974, puis 1984, qui impliquaient des compétences accrues, donc une expansion de la fonction publique locale. En 1996 l’arrêt des essais nucléaires n’a pas marqué un recul des dépenses de l’État, mais leur stagnation (en raison du fonds pour la reconversion économique de 18 milliards de F CFP par an, censé compenser la baisse des recettes pour le Pays liée à l’arrêt du CEP). Les ressources publiques (y compris les cotisations sociales et les transferts de l’État) représentent 68 % du PIB en Polynésie française (49 % en Métropole, qui compte parmi les États où les prélèvements obligatoires sont les plus élevés du monde). La iscalité douanière n’a cessé de s’alourdir entre les années soixante et 1985, où elle a atteint 45 % du montant des importations. Elle est revenue aujourd’hui à 23 % des importations, hors TVA à l’importation. Depuis les années 1960 jusqu’en 1985 l’inlation des coûts, des salaires et des prix des produits locaux a été plus forte qu’en France, en raison de la hausse très rapide des taxes douanières, qui avait pour but de inancer l’expansion de la fonction publique et de la protection sociale qui a suivi les deux statuts d’autonomie (1974 et 1984). En effet, en l’absence d’impôt direct sur le revenu ou de TVA (jusqu’en 1998), seules les taxes douanières étaient sollicitées pour inancer l’expansion des dépenses publiques. À l’abri du parapluie protectionniste que cela a engendré, les prix locaux se sont envolés, avec des marges à l’importation très élevées (72 %). Ces marges élevées ont été aussi favorisées par le fort pouvoir d’achat des fonctionnaires : les fonctionnaires d’État (traitements majorés de 84 % dans les îles du Vent, de 102 % ailleurs), et les fonctionnaires locaux, qui obtiennent 1. CEROM-ISEE-AFD, 2006 « L’économie calédonienne en mouvement », p. 22. 151 Tahiti : une économie sous serre l’alignement de leurs salaires sur ceux des expatriés dans les années soixantedix, ont les moyens de payer plus cher qu’en Métropole. Ce parapluie protectionniste a aussi facilité la constitution d’ententes et de positions dominantes, les irmes les plus grosses rachetant les plus petites grâce aux économies d’échelle. Cette faiblesse de la concurrence interne et externe, engendrée par le protectionnisme et l’étroitesse du marché, permet de pratiquer des marges élevées. Les années soixante-dix et quatre-vingt sont donc caractérisées par une envolée inlationniste, stimulée par la hausse des prix de l’énergie et du dollar (voir annexe 3 à ce chapitre). En partant d’une base 100 en 1957, l’écart de prix s’est accru de 40 % avec la métropole jusqu’en 1985. Depuis il s’est réduit légèrement, mais reste 20 % plus élevé qu’en 1957. On peut penser que le niveau de prix était déjà plus élevé en 1957 en raison des coûts de transport. D’après une étude récente (voir chapitre 1 p. 27), l’écart de prix avec la Métropole serait de 51 %. Graphique 10-1 : Explication de l’écart de prix avec la métropole Note explicative : La courbe de demande globale D mesure la quantité achetée dans le secteur protégé (services, BTP, industrie protégée) en fonction du niveau général des prix. La courbe d’offre globale est la quantité offerte par les producteurs locaux du secteur protégé, en fonction du niveau général des prix dans ce secteur. La distance, les taxes protectionnistes et le manque de concurrence élèvent la courbe d’offre de Oo à O1 (par rapport à ce qu’elle serait si la Polynésie française était située au large de la Métropole et reliée par un pont comme l’île de Ré). Les sur-rémunérations de la fonction publique élèvent la courbe de demande de Do à D1 (par rapport à ce qu’elle serait si les fonctionnaires d’État et locaux étaient payés au tarif de la Métropole). Les deux 152 Le syndrome hollandais courbes O1 et D1 déinissent un niveau général des prix d’équilibre P1 dans le secteur protégé, supérieur à ce qu’il serait (Po) si la Polynésie française était tout près de la métropole, reliée par un pont, sans possibilité de taxer les importations, et si les fonctionnaires y étaient payés comme en Métropole. L’économie sous serre : un système qui s’auto-entretient La « bulle de prix » polynésienne (C. Vernaudon), a aussi été récemment qualiiée « d’économie sous serre2 ». C’est un îlot de prix, coûts et salaires élevés, à faible productivité, maintenu viable car artiiciellement isolé des prix de l’extérieur par la distance et le protectionnisme, qui limitent la concurrence de prix mondiaux. D’où l’analogie avec la température élevée d’une serre, à l’abri de laquelle on peut faire des cultures qui ne pourraient survivre à la température extérieure… Ces prix élevés maintiennent la compétitivité de productions à coût élevé et faible productivité grâce aux subventions métropolitaines (déiscalisation), au protectionnisme et aux sur-rémunérations de la fonction publique, qui rendent la demande artiiciellement solvable (globalement) malgré le haut niveau des prix pour les consommateurs. Cette économie forme un système qui s’auto-entretient, car il est formé de trois éléments qui se complètent (voir schéma) : (1) le surcoût de la fonction publique implique (2) un fort prélèvement iscal sur les importations pour le inancer, lequel engendre (3) un haut niveau des prix, des marges et des coûts, lequel est cependant compatible avec un maintien de la demande en volume grâce (1) au fort pouvoir d’achat des fonctionnaires, dont les salaires représentent 45 % de la consommation des ménages en 2008. 2. Aubourg, Naudet, Reboud : Économies d’outre-mer, une croissance sous serre, Conférence AFD/CEROM, 26 juin 2007, Paris. 153 Tahiti : une économie sous serre Schéma : L’économie sous serre ou la bulle inlationniste polynésienne Il en résulte, conformément à la théorie du syndrome hollandais : – Une détérioration continue de la compétitivité du secteur exposé à la concurrence internationale (exportations et tourisme, industries non protégées), À la in des années cinquante, la balance commerciale de la Polynésie française était presque équilibrée. Aujourd’hui le taux de couverture est de 10 % (2007). – Une surévaluation importante du taux de change réel qui freine le développement d’activités compétitives non subventionnées ou déiscalisées dans le secteur exposé. – Donc une croissance ralentie ou même une diminution des ressources propres du Pays (exportations et tourisme). Ainsi, depuis 2001, alors que le nombre de touristes dans la région Asie Paciique augmentait de 65 %, il baissait en Polynésie française (entre 2001 et 2008). – Donc inalement un faible taux de croissance du PIB réel, qui devient même négatif depuis 2006. Ceci aggrave le problème du chômage, puisqu’il faudrait créer 2500 emplois chaque année pour le stabiliser. 154 Le syndrome hollandais La croissance à l’abri de la « serre » protectionniste peut continuer tant que la croissance des transferts de l’État compense la stagnation ou la baisse des ressources extérieures propres. Dès que ce n’est plus le cas, l’ensemble des ressources extérieures (transferts+ exportations+tourisme) diminue, ce qui entraîne une baisse du PIB. Annexes Annexe 1 : Ressources extérieures et PIB dans les îles 155 Tahiti : une économie sous serre Annexe 2 : Taux de pression iscale à l’importation (taxes/importationsx100) Annexe 3 : L’écart de prix avec la Métropole. 156 Le syndrome hollandais On peut mesurer l’écart d’évolution entre l’indice des prix en Polynésie française et celui de la métropole. On constate alors que cet écart s’est accru de 1957 à 1985, puis réduit ensuite. On voit les deux indices dans le graphique 1, et le rapport entre les deux indices dans le graphique 2. L’année de référence est 1957, mais cela n’implique pas que le niveau des prix était identique en Polynésie française et en Métropole à cette époque. La courbe du graphique 2 représente le ratio de l’indice des prix en Polynésie française sur celui de la France. Source : ISPF. 157 Chapitre 11 Le mot tabou Le mot tabou est un mot en D, comme Dévaluation du F CFP. La parité du F CFP n’a pas bougé depuis 1949, vis-à-vis du franc français, puis de l’euro. C’est quelque chose qui semble immuable, comme gravé dans le marbre. C’est aussi ce qu’on pensait en Afrique dans les pays de la zone franc où circule le F CFA… La surévaluation du F CFP Comme on l’a vu dans le chapitre 2, dans le cas de la Polynésie française, la combinaison du taux de change ixe avec le FF (depuis 1949), puis avec l’euro, et du différentiel d’inlation avec l’extérieur aboutit à un taux de change réel surévalué. Tableau 11-1 : Prix du Big Mac en dollar Source : ISPF (2007), Tableaux de l’économie polynésienne, p. 123. 161 Tahiti : une économie sous serre Quel est le symptôme d’un taux de change réel surévalué ? Lorsque les résidents voyagent à l’étranger, ils trouvent la vie moins chère que chez eux, et réciproquement, lorsque les étrangers voyagent dans notre pays, ils trouvent la vie plus chère que chez eux. L’un des indicateurs employés pour comparer les taux de changes réels est le fameux indice Big Mac, publié par The Economist : plus le prix du Big Mac local converti en dollar est élevé par rapport aux États-Unis, plus la monnaie est surévaluée. La Polynésie française igure régulièrement en tête de ce classement, toujours dans les 10 premiers mondiaux, en compagnie des pays pétroliers et des pays scandinaves (le classement de The Economist n’inclut pas la Polynésie française, mais il est facile de la rajouter au classement en relevant le prix du Big Mac, converti en dollar au taux de change en vigueur). Cependant, dans le cas de la Polynésie française, l’indice Big Mac sous-estime très certainement le coût de la vie locale, parce que le bœuf et le pain sont parmi les rares denrées moins chères qu’en métropole (le bœuf est importé de Nouvelle-Zélande, et le prix du pain est ixé par le gouvernement après négociation avec les boulangers). L’exemple du Franc CFA Logiquement un tel différentiel de prix par rapport à l’extérieur aurait dû être corrigé par une dévaluation du F CFP pour rétablir la compétitivité des exportations et des produits locaux par rapport aux importations, comme cela fut le cas pour le F CFA dans les anciennes colonies françaises d’Afrique. Mais une telle mesure impopulaire n’a pas été prise car la Polynésie française n’étant pas un pays indépendant, il ne lui est pas nécessaire d’équilibrer ses échanges extérieurs et sa balance des paiements courants hors transferts publics (pas plus que cela n’est nécessaire pour l’Île de France ou la Corse). Cette dévaluation ne deviendrait donc nécessaire qu’en cas d’indépendance (comme cela a été le cas pour les pays africains de la zone franc CFA), puisqu’alors il serait indispensable d’assurer l’équilibre de la balance des paiements courants. Mais en attendant ce jour, une monnaie surévaluée contribue à perpétuer eficacement la dépendance économique du pays en affectant chroniquement sa capacité à développer ses exportations et ses productions locales concurrentes d’importations. Ainsi, pendant que la Nouvelle-Zélande et l’Australie, par exemple, devaient abaisser considérablement leur taux de change nominal par rapport au F CFP pour « compenser » une inlation plus forte qu’ailleurs, la Polynésie française, dispensée de cet ajustement de son taux de change nominal par l’absence de 162 Le mot tabou contrainte externe, est devenue une monnaie « forte » dans le Paciique (liée au franc et donc à l’euro). Ceci a eu pour effet notamment d’évincer le tourisme polynésien par rapport aux autres marchés « receveurs » de touristes japonais, néo-zélandais ou australiens (Guam, Fidji et les Îles Cook en particulier). Ceci a aussi pesé sur la compétitivité de notre deuxième produit d’exportation, la perle, pour laquelle les îles Cook, l’Australie et l’Indonésie sont devenues de redoutables concurrents. Le syndrome hollandais : marasme du secteur exposé, expansion du secteur protégé Le syndrome hollandais (voir chapitre 10) se manifeste dans tous les DOMCOM, et singulièrement en Polynésie française depuis les années soixante. Il se traduit par une hausse de l’inlation plus rapide qu’en métropole, jusqu’en 1986 (voir chapitre 2), donc par une hausse du taux de change réel du F CFP (le taux de change nominal étant resté inchangé). La surévaluation de la monnaie explique les dificultés croissantes des secteurs exportateurs (banane, coprah, vanille, perle), et du tourisme, à la dérive partout dans les DOM-COM. Jusque dans les années quatre-vingt, le rythme élevé de progression des transferts publics métropolitains dispensait de se poser des questions : la croissance allait de soi, il sufisait de surfer sur la rente militaire ou administrative. À partir de 1992, avec l’arrêt des essais nucléaires en Polynésie française (moratoire en 1992, arrêt déinitif en 1996), l’époque de la croissance sans souci était révolue. On a alors misé sur la perle et le tourisme (ainsi que sur les retraités de l’État), mais les objectifs du pacte de progrès (1995-2005) n’ont pas été atteints : la Polynésie est toujours aussi dépendante aujourd’hui des transferts de l’État, parce que ses autres ressources extérieures n’ont pu se développer, faute de compétitivité, malgré de très fortes incitations iscales pour attirer les investisseurs métropolitains et locaux dans ces secteurs (50 milliards de F CFP de déiscalisation dans le tourisme, pour une stagnation du nombre de chambres depuis 10 ans). Dans le cas des DOM, où c’est l’euro qui a été adopté, la surévaluation du taux de change réel provient de l’écart de prix considérable avec la métropole (voir chapitre 1 p. 26), et il ne peut être corrigé par une dévaluation. 163 Tahiti : une économie sous serre Avantages et inconvénients d’une dévaluation Si une dévaluation « sèche », sans mesures d’accompagnement idoines, avait lieu en Polynésie française (il sufit pour cela d’un décret de l’État, compétent en la matière), l’effet serait immédiatement une forte hausse des prix et donc de la valeur des importations (175 milliards de F CFP en 2008, contre 16 milliards d’exportations). Cela creuserait donc le déicit commercial dans un premier temps. La dévaluation augmenterait automatiquement le coût des importations, diminuant le pouvoir d’achat local en produits importés, sans grand bénéice immédiat pour le volume des exportations. L’effet inlationniste sur les importations, qui se propagerait aux coûts et aux salaires du secteur exposé, annulerait tout bénéice de compétitivité pour nos exportations et notre tourisme. Il n’y aurait donc que des inconvénients (perte de pouvoir d’achat) et aucun avantage (pas de gain en compétitivité à l’exportation). La seule dévaluation eficace et possible serait donc une dévaluation qui n’aurait pas d’impact sur le coût des importations, donc sur le pouvoir d’achat des ménages. Dans ce cas, il y aurait un effet bénéique immédiat sur la compétitivité à l’étranger des exportations et du tourisme. Mais une dévaluation sans inlation du prix des importations est-elle possible ? En Polynésie française (et en Nouvelle-Calédonie), la réponse est oui. Supposons une dévaluation telle que l’euro passe à 150 F CFP au lieu de 120. Ceci provoquerait normalement une hausse de prix moyen des importations CAF de 25 % ((150/120)-1). Mais l’État dépense dans le pays 165 milliards de F CFP par an, soit 1,375 milliard d’euros. Supposons maintenant que l’État paye ses fonctionnaires autant qu’avant en F CFP. Pour cela, au lieu de les augmenter de 25 % en F CFP, comme il le devrait, puisque leur traitement est ixé en euros, il diminuerait le coeficient de majoration (1,84) d’un coeficient multiplicateur de (120/150), soit 1,472. Les dépenses de l’État n’ayant pas augmenté en F CFP, elles auraient donc diminué en euros. Il aurait économisé en F CFP 1,375 milliard d’euros x (150-120) = 41,25 milliards de F CFP. L’État pourrait garder cette économie en se gardant d’en parler autour de lui… Mais supposons cependant que l’État, généreux comme d’habitude, décide de reverser cette somme au budget du pays, à la condition expresse qu’elle serve uniquement à compenser la suppression totale et déinitive des droits et taxes à l’importation, soit 40,3 milliards de F CFP, dont 10 milliards hors budget, soit 23 % de la valeur CAF des importations en 2008 (contre 15 % en Nouvelle-Calédonie). 164 Le mot tabou En moyenne, la suppression de ces taxes devrait donc aboutir à une baisse des prix de 23 % pour les produits importés CAF, qui compenserait, à 2 % près, la hausse moyenne induite par la dévaluation (25 %). Il resterait encore un milliard à affecter, par exemple, à la subvention des prix des produits de première nécessité importés (farine, beurre, riz…), plus impactés par la dévaluation car peu taxés au départ. Pour la Nouvelle-Calédonie, où le niveau des taxes à l’importation est moindre, l’effet serait plus inlationniste. Mais le cadeau de l’État pourrait alors servir à moins taxer la consommation, pas seulement les importations. La dévaluation sans inlation, ou comment dégonler la bulle polynésienne La mesure décrite plus haut ne coûterait pas un euro à l’État, et pas un F CFP à la Polynésie française (pour une fois !). Miraculeux ? Non ! La dévaluation aurait simplement pour effet d’abaisser le coût en euros de la fonction publique locale pour l’État (celui-ci pourrait baisser le coeficient de majoration des traitements en euros pour laisser inchangé le traitement en F CFP des fonctionnaires) et pour la collectivité. Mais aucun de ces fonctionnaires ne serait lésé, puisque les prix n’étant pas affectés, leur pouvoir d’achat en F CFP resterait inchangé. La fonction publique coûtant soudain 25 % moins cher en euros, l’économie réalisée permettrait donc de supprimer les droits et taxes à l’importation qui servaient justement à faire payer ce surcoût au reste de l’économie ! La bulle polynésienne serait soudain crevée, la serre serait remise à la température ambiante, car la disparition du surcoût public rendrait inutile les taxes qui le inancent, et supprimerait leur effet néfaste sur les prix et la compétitivité des productions locales. L’économie privée se verrait donc soudain soulagée du poids énorme que faisait peser sur elle le inancement par les taxes de ce surcoût public. On « remettrait les compteurs à zéro », annulant l’effet du différentiel d’inlation de 25 % observé de 1957 à aujourd’hui par rapport à la métropole (sans cependant annuler complètement l’écart de niveau de prix, qui, pour les produits de grande consommation, tourne aujourd’hui autour de 51 %). Un autre avantage d’une telle mesure, c’est qu’il n’y aurait pas à attendre de la part des importateurs et commerçants un sursaut de civisme pour qu’ils répercutent dans les prix de détail la baisse des prix induite par la suppression 165 Tahiti : une économie sous serre des taxes, puisqu’il n’y aurait simplement qu’à s’assurer qu’ils n’augmentent pas leurs prix en moyenne1. Un ballon d’oxygène pour les exportations et le tourisme : la renaissance du secteur exposé Le bénéice de cette dévaluation sans inlation se ferait rapidement sentir sur les exportations et particulièrement sur le tourisme. L’élasticité-prix de la demande touristique est en effet supérieure à un dans les petites îles comme l’a montré une récente étude de Vincent Dropsy, Christian Montet et moi-même2. Il faudrait donc s’attendre à ce que la baisse des prix en dollars augmente le nombre de touristes, à terme, de plus de 25 %, puisque la dévaluation aurait rétabli notre compétitivité. Les exportateurs de perles pourraient voir immédiatement une hausse de leur prix de vente en F CFP de 25 %, le prix de la perle étant coté en dollar ou en yen. Il en serait de même pour le coprah, la vanille, et toutes les exportations agricoles, ainsi que pour le nickel calédonien. Ceci améliorerait certainement la rentabilité de ces secteurs, aujourd’hui gravement menacée. Un autre effet bénéique de cette mesure serait de réduire l’écart de rémunération entre le public et le privé, car le regain de rentabilité dans le secteur exposé, s’adressant au marché mondial (pêche, perle, coprah, vanille, tourisme) permettrait d’augmenter les salaires et les proits. Le résultat serait un effet hollandais à l’envers : déplacement des ressources en capital et en emploi vers le secteur exposé aux dépens du secteur public et du secteur protégé. La dévaluation est d’ailleurs le remède classique au syndrome hollandais3. Enin, dans la perspective de l’adoption de l’euro, qui est aujourd’hui envisagée en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, l’expérience montre que les pays qui sont entrés dans l’euro avec une monnaie sous-évaluée ont connu une croissance plus rapide que ceux qui y sont entrés avec une monnaie surévaluée. 1. De la même manière, lors du passage de l’ancien franc au nouveau franc, ou bien du franc à l’euro, il s’agissait de contrôler que les prix n’avaient pas changé, ce qui est plus facile que de contrôler que les prix ont baissé d’un certain pourcentage (suite à une suppression des taxes à l’importation sans dévaluation). 2. Les résultats montrent qu’un doublement des prix relatifs dans le pays de destination (par rapport au pays émetteur) divise par 1,3 le nombre de touristes dans le monde et par 2,2 le nombre de touristes dans des petites économies insulaires. Source : Le potentiel touristique de la Polynésie française Vincent DROPSY, Christian MONTET et Bernard POIRINE, page 88). 3. L’autre remède étant la stérilisation de la rente, à l’aide d’un fond souverain plaçant une partie du produit de la rente pour assurer sa pérennité pour les futures générations, solution appliquée en Norvège, mais bien éloignée de la mentalité des responsables politiques polynésiens, plutôt partisans de la pérennité de « la dette éternelle de la France ». 166 Le mot tabou En effet, une fois l’euro adopté, la parité ancienne est gravée dans le marbre pour toujours, surévaluée ou non, et il n’y a alors aucune solution possible pour rétablir la compétitivité, autre que la baisse progressive des prix et des salaires (voir le cas de la Grèce et du Portugal actuellement, dont la compétitivité ne peut être rétablie par une dévaluation depuis leur adhésion à l’euro). Pourquoi la dévaluation n’aura pas lieu : personne n’en veut Mais qu’on se rassure, bien qu’elle soit la seule solution déinitive au syndrome hollandais, cette dévaluation n’aura jamais lieu, car elle est contraire aux intérêts des lobbies qui gouvernent aujourd’hui de fait le pays, et qui ont imposé depuis 30 ans la politique de substitution d’importation et le protectionnisme. La suppression totale des taxes et la dévaluation sans inlation auraient en effet pour principale conséquence de supprimer la protection « sur mesure » créée par la « taxe de développement local », perfectionnée depuis 12 ans pour coller au plus près des besoins de protection de chaque industrie particulière. Cette protection « haute couture » disparaîtrait du jour au lendemain, alors qu’elle est depuis toujours la principale source de rente pour l’industrie de substitution d’importation qui s’adresse au marché intérieur. Certes, le lobby hôtelier aurait lui intérêt à une telle dévaluation (et celui de la perle, du thon et du nickel aussi), mais ces secteurs sont restés marginaux, l’essentiel des proits ayant été faits depuis trente ans dans le secteur bien plus proitable de l’import-substitution et de la distribution. Il n’est d’ailleurs pas sûr que les exportateurs ou hôteliers concernés aient bien pris totalement conscience de l’importance de cet enjeu (protectionnisme ou dévaluation) sur leur avenir. Le lobby hôtelier préfère obtenir des aides multiples sous la forme de la déiscalisation (aide à l’investissement, aide à l’exploitation), même si cela ressort plutôt des soins palliatifs que d’un véritable remède au déicit de compétitivité chronique produit par le syndrome hollandais. Un dernier obstacle de taille à la dévaluation, c’est qu’elle implique une collaboration des trois collectivités concernées (Polynésie française, NouvelleCalédonie, Wallis et Futuna) qui n’est pas évidente, la compétence monétaire étant dévolue à l’État, tandis que la compétence iscale appartient aux collectivités (sauf à Wallis et Futuna). Quand on sait que toute dévaluation doit s’effectuer dans le plus grand secret jusqu’au dernier jour, on imagine le problème… Autre petit détail qui pourrait faire hésiter les collectivités d’outre-mer du Paciique : la dette du Pays (et de certains particuliers et entreprises) en euros, qui pèserait soudain 25 % de plus en F CFP… 167 Tahiti : une économie sous serre Cependant, en la matière, c’est l’État qui pourrait prendre l’initiative seul et sans crier gare, puisqu’il en a la compétence, tout en proposant ensuite à la collectivité le marché suivant : 41 milliards de subvention budgétaire à vie pour supprimer les taxes (soit 25 % en plus des 160 milliards actuels de transferts) ou alors… rien du tout et 25 % d’inlation sur les produits importés. La collectivité polynésienne et celle de Nouvelle-Calédonie n’auraient alors pas d’autre choix que d’accepter ce marché ! L’avantage du protectionnisme sur la dévaluation pour les lobbies et les hommes politiques Il faut bien comprendre que protectionnisme et dévaluation sont de parfaits substituts pour l’industrie locale concurrente d’importations ou exportatrice : les deux mesures renchérissent le prix des importations en monnaie locale. Imposer des taxes de 25 % ou bien dévaluer la monnaie et renchérir le prix CAF des importations en monnaie locale de 25 %, cela revient strictement au même, donc les deux mesures prises en sens inverse (supprimer les taxes et dévaluer) s’annulent mutuellement « en moyenne ». Cependant, les produits importés moins taxés que la moyenne vont augmenter, et les produits plus taxés que la moyenne vont baisser. Et c’est là que l’équivalence disparaît : la dévaluation fournit une protection identique pour tous les produits, et un avantage à la fois pour la substitution d’importation et pour l’exportation : elle est neutre dans son effet de compétitivité au proit de toutes les activités locales. Alors que la protection douanière ne bénéicie qu’à l’industrie de substitution d’importation et pénalise au contraire l’exportation et le tourisme. De plus, la protection douanière peut être modulée « sur mesure », à la demande (c’est l’objectif oficiel de la « taxe de développement local »), ce qui implique des distorsions de prix pénalisantes sur le marché, mais aussi un moyen de clientélisme politique évident : tout ce qui est « sur mesure » ou « à la demande » plaît aux hommes politiques car l’avantage, accordé au coup par coup, sur dossier, peut être retiré à tout moment, donc c’est un bon moyen de chantage. De plus, la déiscalisation locale est une autre forme de protectionnisme, dans la mesure où sa complexité est plus facilement maîtrisée par les hommes d’affaires du sérail que par les métropolitains, les Américains ou autres investisseurs étrangers, peu au fait de ces subtilités iscales exotiques (de plus, pour avoir des bénéices à déiscaliser, il faut déjà avoir fait des bénéices en Polynésie française, ce qui exclut d’ofice les nouveaux venus). 168 Le mot tabou Tout ce qui est « automatique » enlève au contraire aux hommes politiques toute possibilité de créer des rentes économiques au proit de tel ou tel lobby, donc de réclamer ensuite un « renvoi d’ascenseur » sous une forme ou une autre… Étant donnée la forte tendance au concubinage entre les affaires et la politique au sein de l’oligarchie locale (qui a néanmoins diminué depuis 2004 en raison de l’instabilité politique qui limite les possibilités de renvoi d’ascenseur), on comprend pourquoi les uns comme les autres préfèrent le protectionnisme « haute couture » à la dévaluation qui rendrait le protectionnisme et la déiscalisation inutiles… Mieux vaut donc continuer à poser des emplâtres sur la jambe infectée (déiscalisation, protectionnisme), plutôt que de soigner la gangrène une bonne fois pour toutes. 169 Chapitre 12 Insularité et gouvernance Comme beaucoup d’autres petites économies insulaires (mais pas toutes), la Polynésie française souffre d’un problème de gouvernance qui se répercute sur ses performances économiques à long terme. La théorie économique a depuis longtemps mis en évidence l’importance de la qualité des institutions sur la performance économique, avec notamment les travaux du prix Nobel Douglass North sur l’histoire économique (North 1990, 1994, North et Thomas 1973), de William Easterly (2006), et de William Baumol (1990). Les institutions, selon North, comprennent toutes les règles formelles et informelles qui gouvernent les interactions au sein de la société entre les individus : Règlements, lois, constitutions, mais aussi règles morales et civiques qui font que les individus s’auto-disciplinent dans l’intérêt général. En effet, le civisme et l’honnêteté engendrent la coniance entre les individus, et permettent donc des échanges au moindre coût, ce qui favorise l’eficacité économique puisque plus l’échange est facile, peu risqué et peu coûteux, plus la division du travail est complète, ce qui renforce la productivité générale de l’économie. Dans une société parfaite où tout le monde serait d’une parfaite honnêteté morale, il n’y aurait ni voleur, ni escroc, et tout le monde rapporterait un portefeuille trouvé dans la rue aux objets trouvés. Il n’y aurait besoin ni de policier, ni de juge, ni d’avocat, ni de notaire car il n’y aurait ni délit ni litige. Dans un tel paradis, l’eficacité de l’économie serait maximum (certaines micro-sociétés locales s’approchent de ce modèle, tels les diamantaires juifs d’Anvers). En effet, tout le monde serait uniquement occupé à des tâches directement productives, puisqu’il n’y aurait pas besoin de déployer des ressources (police, justice, juristes) pour s’assurer de l’honnêteté des transactions. À l’inverse, dans les pays où la criminalité est très développée, beaucoup de ressources doivent être consacrées à la surveillance policière et à la justice (ou à des gardes du corps, milices privées, systèmes de surveillance), ce qui en laisse moins de disponibles pour l’éducation, la recherche ou l’industrie. Donc dans une société de coniance (Peyreitte, 1995), la productivité augmente grâce à la division du travail permise par la facilité des échanges, et dans 173 Tahiti : une économie sous serre une « société de déiance » (Algan et Cahuc, 2007), il y a au contraire une perte de productivité car les activités improductives (de prévention ou de lutte contre la fraude et l’insécurité) se multiplient aux dépens des activités directement productives. Ainsi, Algan et Cahuc démontrent les meilleures performances économiques des pays scandinaves et de la Suisse, où le niveau de coniance et de civisme est plus élevé que dans les pays latins (France, Italie, Espagne, Portugal). À Tahiti, il fut un temps, paraît-il, où personne ne fermait sa porte à clé. Ces temps sont révolus, malheureusement (il est vrai que dans les temps anciens, il n’y avait pas grand-chose à voler dans les maisons). Le civisme y est aussi bien souvent lacunaire, si l’on en juge par l’état des bords de routes, des rivières et des plages. Mais surtout la qualité des institutions laisse à désirer, comme le conirme la lecture des différents rapports de la cour territoriale des comptes. Enin, la personnalisation des relations, l’existence de solidarités verticales ou claniques, rend la vie démocratique compliquée, car la démocratie est fondée sur une lutte entre partis censés représenter des solidarités de classe dont les intérêts économiques divergent. Le coût par habitant de la souveraineté est élevé : Premièrement il faut remarquer que l’autonomie a engendré des coûts importants du simple fait qu’il y a des économies d’échelle dans la production de souveraineté. Ainsi, la présidence de la Polynésie française coûtait en 2002 2 385 826 F CFP, soit 9 938 F CFP par habitant, contre 2 933 696 000 F CFP (24,6 millions d’euros) pour la Présidence française, soit 48,9 F CFP par habitant (Tahiti Paciique, n° 133, août 2003, p. 33). La Polynésie française a cependant la chance de ne pas avoir de dépenses de souveraineté, ce qui lui économise le coût d’une diplomatie internationale, d’une lotte, d’une escadrille, et d’une armée capable de surveiller un territoire grand comme l’Europe. Le poids des clans Dans toutes les petites îles, le poids des liens familiaux et des clans est très fort. Les relations entre les individus sont fortement personnalisées, parce que les solidarités sont verticales (entre personnes du même clan familial ou politique) plutôt qu’horizontales (entre personnes du même statut social). Pour faire avancer une affaire, plutôt que d’aller voir le syndicat, on a tendance à aller voir le maire, ou à passer par une relation familiale bien placée dans le (ou les) parti politique majoritaire. Les partis ne représentent pas les intérêts de groupes sociaux bien précis, mais des coalitions de « notables » locaux, notamment les 174 Insularité et gouvernance maires. Certes, les chefs de tribus d’avant la colonisation ont disparu, mais les clans familiaux et locaux restent vivaces (comme c’est le cas aussi en Corse, pays de la Vendetta, et en Sicile, avec la maia). Comme dans les temps anciens, le chef de clan est censé triompher des autres clans et redistribuer les richesses obtenues ainsi à ceux de son clan. De ce fait, les individus ont tendance à trouver normal que l’administration au pouvoir accorde des passe-droits, des privilèges, des sinécures du secteur public à ceux du clan au pouvoir ou à leurs alliés. Ces sinécures ont d’ailleurs été baptisées à Tahiti du doux nom de « sucettes ». Chacun à son niveau espère bénéicier à son tour de ces avantages, pour lui et pour sa famille. Ceci rend très dificile le respect de règles objectives et impersonnelles dans l’attribution des postes publics dans l’administration et les établissements publics, l’attribution des marchés publics, l’application des règles iscales, des règles d’urbanisme, etc. Chaque cas est un cas particulier, les règles sont là pour être « adaptées » sur mesure. La même personne peut très bien appartenir à plusieurs clans et plusieurs réseaux à la fois, directement ou par personne interposée (les familles les plus puissantes aiment « avoir plusieurs fers au feu », c’est-à-dire des relations importantes dans plusieurs partis à la fois, pour proiter des avantages d’être proche du pouvoir quel que soit la majorité en place). Certains clans ou réseaux sont oficiels (les partis politiques, les clubs d’entraide, les clubs sportifs, les syndicats), d’autres sont cachés (les relations familiales ou d’enfance, les appartenances maçonniques, auxquelles deux anciens présidents ont admis avoir appartenu : Gaston Flosse et Alexandre Léontieff). Les familles ou les clans les plus puissants sont ceux qui peuvent « tirer les icelles » quelque soit le parti politique au pouvoir. Cette inluence occulte n’est pas réservée à une petite oligarchie fortunée, elle peut concerner même l’individu le plus modeste, pourvu qu’il appartienne à un clan familial comptant des membres inluents de la politique locale : le « piston » est ainsi démocratisé puisqu’accessible à presque tout le monde. Michalon (1991, page 4) observe d’ailleurs la même chose en Corse. Les réseaux occultes peuvent être particulièrement eficaces dans une petite île, lorsqu’ils rassemblent des membres de l’exécutif, du législatif et de la justice dans la même relation de solidarité et de protection réciproque, mettant à mal le principe de l’indépendance de ces trois branches qui est le fondement même de la démocratie, comme l’a montré Montesquieu dans L’esprit des lois. Ce n’est pas un hasard si c’est dans une île, la Sicile, que la Maia a pu régner le plus longtemps, en noyautant les institutions locales à son proit. 175 Tahiti : une économie sous serre • La personnalisation des relations Il est dificile de traiter anonymement et impartialement les dossiers quand les relations personnelles sont aussi importantes. Chacun se connaît ou connaît quelqu’un de la famille de l’autre. Il faut donc ménager les susceptibilités et garder un strict compte des crédits et des débits, c’est-à-dire des renvois d’ascenseur entre les individus ou les familles, et cultiver au plus haut point l’art subtil de l’hypocrisie. Chaque décision est perçue comme motivée par des raisons personnelles, et jamais comme l’application d’une politique générale en fonction de critères objectifs. L’aspect relationnel prime sur l’aspect opérationnel dans l’administration comme dans l’entreprise, ainsi que l’a remarqué Thierry Michalon à propos de la Corse (Michalon 1991). En particulier, il peut apparaître que l’avancement d’une carrière est plus lié à la qualité de ses relations personnelles qu’à ses talents intrinsèques ou à son eficacité de manager. Même les hauts fonctionnaires expatriés ont parfois tendance à participer à ce jeu des clans, notamment lorsqu’ils font déjà partie de réseaux occultes avant même leur arrivée. Un haut fonctionnaire local ou expatrié qui veut rester impartial et apolitique peut parfois se heurter aux réseaux souterrains au sein même de son service. Il se peut très bien qu’un subordonné oficiel dispose par un réseau oficieux du pouvoir de passer par dessus la tête de son responsable hiérarchique. Toute décision prise par un chef de service peut se trouver contestée par son ministre, si elle affecte les intérêts d’un réseau ou d’un clan à l’intérieur de son service qui a un accès personnel direct au dit ministre ou même au président. Il est alors dificile pour un chef de service de maintenir son autorité sur ses collaborateurs, si ceux-ci peuvent le court-circuiter, et s’il est désavoué par son ministre à tout moment. Le chef de service aura donc tendance à adopter une attitude paternaliste (de chef de clan) à l’égard de son personnel, ce qui peut le conduire à prendre des décisions plus conformes à l’intérêt de ces personnels qu’à l’intérêt général, notamment en matière d’avantages salariaux ou autres. Avant donc d’appliquer toute décision de caractère d’intérêt général, il faut d’abord passer beaucoup de temps à connaître le plus possible l’inluence des réseaux à l’intérieur de l’organisation : qui connaît qui, qui est bien vu en haut lieu, qui est mal vu, et ainsi de suite. Le fonctionnaire expatrié, parachuté en Polynésie française pour quelques années, avance à cet égard en terrain miné, car il n’est pas au courant des réseaux locaux invisibles. Tel juge ou haut fonctionnaire peut très bien avoir une secrétaire locale qui espionne en réalité son patron, copie les dossiers sensibles 176 Insularité et gouvernance et les transmet à un puissant homme politique local qui peut ainsi « déminer » ces dossiers à l’avance. Bien entendu, de tels réseaux occultes « verticaux » existent partout, y compris en France métropolitaine, mais leur inluence y est tempérée par celle d’autres réseaux de solidarité « horizontaux » tout aussi puissants : celui des syndicats, qui sont souvent un recours pour ceux qui s’estiment lésés par un traitement non équitable et celui des solidarités de corps entre hauts fonctionnaires, renforcées en France par le système des réseaux d’anciens des grandes écoles qui mènent à l’entrée dans ces corps, telles que l’ENA, Polytechnique ou les Mines. • La démocratie dificile Les démocraties sont nées de l’opposition entre les classes sociales : nobles, bourgeois, paysans et ouvriers, dans des sociétés « stratiiées » nées de l’industrialisation. Elles ont permis l’institutionnalisation des luttes de classe à travers la lutte pour le pouvoir de partis qui représentent l’éventail des opinions, de l’extrême droite à l’extrême gauche (Michalon 1991, p. 311). Dans une petite société insulaire, la lutte des classes n’existe pas. D’abord parce qu’il n’y a pas eu d’industrialisation, donc pas de formation d’un prolétariat ouvrier. L’industrie n’occupe qu’une place mineure dans les emplois (8 % hors BTP) en Polynésie française. La notion de solidarité de classe est inconnue dans une petite société insulaire, les individus se tournant vers les chefs de leurs clans pour obtenir justice face au pouvoir ou à l’administration. Cette solidarité verticale est en conlit avec les solidarités horizontales qui forment le socle du débat politique dans les grandes démocraties occidentales. Ainsi, il n’y a pas une lutte entre une gauche progressiste et une droite conservatrice en Polynésie française. Les idéologies sont absentes du débat, qui tourne surtout autour des questions d’alliance entre clans, et du renversement de ces alliances. Les programmes politiques surgissent certes avant les élections, mais leurs promesses sont vite oubliées une fois les élections passées. La preuve la plus éclatante de cette absence d’idéologie politique a été fournie par la fameuse alliance secrète du 7/7/2007 entre Gaston Flosse et Oscar Temaru, deux leaders qui s’opposaient depuis trente ans sur le thème de l’indépendance, seul clivage politique important en Polynésie française, et dont les programmes politiques étaient opposés en tous points depuis des décennies. Cette alliance contre nature a mis au grand jour une réalité jusqu’alors occultée du grand public mais bien connue des hommes et des femmes du sérail : par delà les oppositions idéologiques apparentes, le seul but est la conquête d’une clientèle et la conquête du pouvoir et des ressources budgétaires qui l’accompagnent, pour garder cette clientèle. 177 Tahiti : une économie sous serre Clientélisme et règles sur mesure Le clientélisme est bien évidemment favorisé par le fait que la France « paye » mais ne contrôle pas toujours l’utilisation faite de ses transferts (Moyrand et Poirine, 2001). Ainsi, l’État paye les enseignants du primaire et du secondaire, mais laisse au gouvernement local la haute main sur les nominations, les carrières et les mutations, favorisant le clientélisme à travers les liens entre les syndicats d’enseignants et les hommes politiques (beaucoup d’hommes politiques locaux sont d’anciens instituteurs ou directeurs d’école, tels Gaston Flosse et Nicolas Sanquer ou bien des professeurs comme Armelle Merceron, Jean Marius Rapooto, et Philippe Schyle). De même la France inance la « continuité territoriale » et l’habitat social (en théorie à parité avec le pays), mais la mise en œuvre et la distribution des avantages en découlant sont maîtrisées par le gouvernement local, à des ins clientélistes (comme l’a démontré la Chambre territoriale des comptes). Il est toujours plus facile de mettre en place un système clientéliste lorsque l’argent distribué ne provient pas de la poche des contribuables locaux, mais des contribuables métropolitains. La conséquence de ces pratiques est conforme aux théories sur la recherche de rente (rent seeking) popularisées par Anne Krueger et William Baumol (1990) aux États-Unis : là où la recherche de rente (le détournement des revenus de l’activité productive des autres) rapporte plus que l’activité productive elle-même, fatalement les « entrepreneurs » se détournent de l’activité productive, préférant consacrer leur temps à la recherche des connections politiques qui permettent d’obtenir ces rentes. Le résultat de ce processus, c’est que la productivité générale de l’économie devient de plus en plus faible, puisque les activités improductives (détournant les richesses, en particulier l’argent public issu des prélèvements iscaux) prennent le pas sur les activités productives, créant des richesses1. Seules les activités protégées de la concurrence par un monopole, une entente tacite entre les membres d’un oligopole, ou une protection spéciale sont alors valorisées. Les oficines semi-publiques (Sociétés d’économie mixte, établissements publics industriels et commerciaux) se multiplient à foison, aboutissant souvent à des doublons (quatre sociétés et services pour l’aménagement et le logement social : SAGEP, EAD, SETIL, Service de l’urbanisme), créant grâce aux subventions (ou taxes qu’elles perçoivent directement), des emplois dont l’affectation est à la discrétion des hommes politiques en mal de « sucettes » à distri1. Ceci a pu être constaté récemment dans les statistiques de l’économie polynésienne : la productivité globale des facteurs diminue. 178 Insularité et gouvernance buer à leur clientèle. Dès lors les connections politiques prennent le pas sur la compétence, car la sanction en cas de mauvaise gestion n’est pas une menace. Certes, l’actualité nous indique que les « emplois ictifs » n’existent pas qu’en Polynésie française, mais, en pourcentage des emplois totaux, ils sont certainement d’une fréquence anormale par rapport à la Métropole. Nous allons voir maintenant quelques exemples précis de « règles sur mesure » et de clientélisme en Polynésie française, qui illustrent comment l’eficacité économique peut en être affectée sur le long terme. Easterly note qu’il y a un lien entre le protectionnisme et la corruption : « les restrictions au libre échange promeuvent la corruption. Plus un bien importé fait l’objet d’un droit de douane élevé, et plus la tentation est forte de soudoyer les douanes pour importer le bien à moindre coût. Si une licence est requise pour importer un bien et que ce bien est très demandé sur le marché, l’incitation à payer un dessous de table pour obtenir ladite licence n’en est que plus forte » (Easterly 2006 : 303). Cette remarque prend tout son sens en Polynésie française dans l’exemple qui suit. • Le ciment importé Dans les années quatre-vingt, un homme d’affaires possédait une compagnie maritime qui importait le ciment de Nouvelle-Zélande. Suite à une brouille avec le président de l’époque, Gaston Flosse, il fonda un parti politique d’opposition et devint un adversaire politique dangereux. Peu de temps après, une délibération fut votée qui rendit le ciment « produit de première nécessité », ce qui impliquait la constitution d’un monopole de l’importation au proit d’une société désignée par appel d’offres public. Malencontreusement, l’opposant perdit l’appel d’offres au proit d’un concurrent important le ciment de Corée, et bien vu du président. L’importation de ciment constituant l’activité principale de sa compagnie maritime, l’homme d’affaire et opposant politique fut contraint de fermer celle-ci, et dut ensuite s’exiler en Nouvelle-Calédonie et au Chili pour continuer ses affaires. Il n’est pas sûr que l’instauration de ce monopole et l’exil d’un homme d’affaires dynamique ont été bénéiques à l’économie du Pays2. 2. Les hommes d’affaires évitent en général soigneusement de se lancer dans la politique, et encore moins dans l’opposition politique. Cela ne veut pas dire que leur inluence n’est pas très grande sur le pouvoir politique, mais elle reste discrète et occulte. Les lobbys locaux ont notamment joué un rôle très important dans la mise en place du protectionnisme (contingentements, taxes de développement local) et dans la promotion de la « déiscalisation locale », qui est venue s’ajouter à la déiscalisation nationale, au proit des investisseurs locaux, notamment quelques gros promoteurs immobiliers. 179 Tahiti : une économie sous serre • La concurrence dans la téléphonie mobile Oficiellement, le marché de la téléphonie mobile a été récemment ouvert à la concurrence par une délibération. Toutefois, le « ticket d’entrée » pour accéder à ce marché est particulièrement salé, c’est le prix de la licence demandée aux nouveaux opérateurs, en plus des dépenses d’infrastructure, qui sont déjà largement amorties pour l’opérateur historique, Vini. De plus, les procédures semblent traîner excessivement en longueur, les dossiers s’égarant dans les méandres d’une administration kafkaïenne, si bien que l’heure de la concurrence semble ne jamais devoir sonner, malgré l’existence de quatre compagnies candidates depuis plus d’un an. Alors que les candidats semblaient presque arrivés au terme de leur parcours du combattant contre une administration ubuesque, un projet de délibération est présenté en 2010 par un représentant à l’Assemblée, Jacqui Drollet, qui vise à interdire l’accès au marché local de la téléphonie mobile à toute société dont le capital serait détenu à plus de 35 % par des capitaux étrangers. Il est inalement voté contre l’avis des ministres concernés, grâce à une alliance de circonstance entre l’UPLD (union de partis qui militent pour l’indépendance sous la direction d’Oscar Temaru) et le Tahoeraa Huiratiraa (parti de Gaston Flosse, partisan de l’autonomie au sein de la république, dont les ministres sont au gouvernement). Il se trouve qu’une seule des quatre sociétés en lice est visée par ce projet de délibération. Sous couvert d’une règle impartiale s’appliquant à tous, il s’agit donc d’éliminer l’un des concurrents du marché, au proit des autres concurrents. Mais c’est aussi envoyer un signal très négatif à tous les investisseurs étrangers, que la plupart des autres pays tentent au contraire de courtiser au maximum. Les investisseurs font appel à des agences de notation internationales qui recueillent par enquête les avis des investisseurs dans chaque pays du monde. Ces agences synthétisent les résultats en accordant des notes sur des critères tels que : la iabilité du processus d’attribution des marchés publics, le risque de voir révoquer des marchés publics, le risque d’expropriation, etc. À partir de ces notes, il est facile de détecter les pays les plus « pro-business » ou au contraire les plus corrompus ou susceptibles d’exproprier arbitrairement les sociétés étrangères3. La remise en cause d’une procédure d’accès à un marché négocié de longue date est de nature à faire baisser la réputation de la Polynésie française et à lui faire rejoindre une catégorie de pays « à mauvaise gouvernance », donc « à risque » pour l’investisseur étranger. 3. Selon l’International credit risk guide, en 1990 la Nouvelle-Calédonie faisait partie des pays les plus mal classés pour le risque d’expropriation avec l’Irak et la Namibie, d’après William Easterly (2006 : p. 305). 180 Insularité et gouvernance • Les bourses majorées Depuis 2004, il existe des bourses majorées (de 50 000 à 150 000 F CFP par mois) destinées aux étudiants originaires de Polynésie française désirant poursuivre leurs études en France et s’engageant à servir en Polynésie française pendant au moins le double de leurs années d’étude à leur retour. Financées par le pays, elles sont accordées « au mérite » à des étudiants de premier ou deuxième cycle. L’étudiant doit déposer un dossier précisant les études envisagées, le dossier devant passer devant la commission d’attribution composée de pas moins de sept ministres, plus le vice-président et un représentant de l’assemblée locale ! Dans cette commission, donc, pas un seul universitaire, pour juger du « mérite » du candidat, mais exclusivement des hommes politiques liés à la majorité au pouvoir. Cela illustre bien la politisation outrancière qui tient en grande partie à l’insularité et à la petite taille du pays : il ne viendrait à l’idée de personne, dans un grand pays comme la France, de mobiliser le temps précieux de sept ministres pour sélectionner des candidats boursiers. À Tahiti les hommes politiques y attachent au contraire une grande importance. Dans une petite île où tout le monde se connaît, il est dès lors très facile d’imaginer que les ministres du gouvernement choisissent les candidats selon d’autres critères que le simple « mérite », et qu’ils cherchent avant tout à s’assurer la gratitude et la idélité politique future des jeunes hommes et femmes qui formeront les cadres supérieurs de demain, et de leurs parents. Sinon pourquoi fermer la commission à tout membre extérieur au gouvernement, et même à tout membre de l’administration, syndicat étudiant, ou universitaire ? Dificile d’imaginer une procédure aussi peu transparente ! La procédure suivie favorise ce « suivi » politique, puisqu’au lieu d’envoyer son dossier directement à un service compétent, le candidat doit d’abord s’assurer le patronage d’un ministre qui met alors sur une liste le diplôme qu’il souhaite obtenir. Une fois la liste dressée et publiée par un arrêté au journal oficiel, la commission peut se réunir. Mais les candidats qui n’ont pas les connections nécessaires pour que le diplôme qu’ils préparent soit mis sur la liste avant la tenue de la commission, n’ont aucune chance d’avoir la bourse ; il y a donc une pré-sélection implicite des candidats. Depuis 2004 les bourses majorées ont instauré une inégalité majeure entre les étudiants « qui en ont une » et ceux « qui n’en ont pas », puisque ces bourses sont accordées « au mérite » et non pas sur critères sociaux. Pour un étudiant qui reçoit 120 000 F CFP par mois, sur une période de 5 ans, cela représente 7 200 000 F, soit une belle « sucette » pour l’étudiant et ses parents. La majorité des étudiants en médecine en bénéicieraient (pendant 8 à 10 ans), alors que 181 Tahiti : une économie sous serre ces étudiants sont souvent issus de familles aisées et n’ont pas à payer des frais d’étude élevés comme ceux des grandes écoles d’ingénieur ou commerciales. Il existe aussi des cas, dont j’ai eu connaissance, de membres de la fonction publique locale bénéiciant de cette bourse pour étudier à Tahiti depuis plusieurs années… La liste des bénéiciaires des bourses majorées est soigneusement tenue secrète, et les noms des heureux récipiendaires chaque année ne sont publiés nulle part. C’est donc un système de redistribution occulte d’une totale opacité. • La continuité territoriale L’État a décidé d’affecter des crédits pour favoriser la mobilité des originaires des DOM-COM vers la métropole, notamment pour les besoins des étudiants ou des personnes qui doivent se former ou passer des concours en Métropole. En Polynésie française c’est le pays qui a été chargé de gérer la continuité territoriale. De très nombreux abus ont été constatés (avec un certain retard) par la chambre territoriale des comptes. En particulier, de nombreux voyages d’agrément ont été inancés, encouragés par la possibilité d’accorder des billets d’avion intégralement remboursés à des membres d’associations ou de syndicats, les associations étant souvent formées uniquement dans ce but. Constatant ces abus, qui relevaient bien souvent du clientélisme, l’État a considérablement durci les conditions d’attribution des aides et le taux de remboursement des billets, d’autant plus que le pays n’a pas contribué pour moitié, comme prévu, au inancement de la continuité territoriale. • Le projet de golf dans la baie d’Opunohu , ou comment faire fuir déinitivement les investisseurs japonais Dans son livre « Les pays pauvres sont-ils condamnés à le rester ? », William Easterly (2006) consacre un chapitre entier aux méfaits de la corruption dans les pays pauvres. Le sujet a longtemps été occulté dans les manuels d’économie du développement. Comme il le souligne avec humour : « même aujourd’hui, le mot corruption n’est prononcé qu’à contre cœur ; le jargon bureaucratique lui préfère l’expression problèmes de gouvernance » (Easterly 2006, p. 294). La plupart des études effectuées met en évidence un lien négatif entre la corruption, la croissance économique et le revenu par tête (voir graphique 12.1). L’ONG transparency international classe les pays du monde suivant le critère de la corruption perçue par les entrepri ses qui opèrent dans ces pays. Sans surprise, les pays les mieux classés (obtenant plus de 9 sur une échelle de zéro à 10 où la moins bonne note indique plus de corruption) sont les pays scandinaves, la Nouvelle-Zélande, la Suisse et Singapour, ceux qui sont aussi 182 Insularité et gouvernance les mieux placés sur l’indice de coniance et de civisme. La Polynésie française n’est malheureusement pas dans ce classement. La corruption est particulièrement répandue dans les pays communistes ou ex-communistes (les pays de l’est de l’Europe en transition), en Amérique du Sud (à l’exception du Chili et de l’Uruguay, qui sont 23e ex æquo avec la France) et en Afrique, mais aussi dans certains pays d’Asie (Chine, Indonésie, Philippines). En Europe de l’Ouest, seuls l’Espagne et le Portugal sont plus mal classés que la France. Comme le souligne Easterly « personne ne souhaite investir ni faire quoi que ce soit d’autre qui soit favorable à la croissance dans une économie corrompue ». Le graphique suivant illustre le lien entre corruption et pauvreté : l’axe horizontal donne un indice de perception de la corruption (à partir d’enquêtes réalisées auprès des entreprises), qui va de 0 (forte corruption) à 10 (faible corruption). L’axe vertical donne le revenu national par habitant. Comme souvent, la corrélation ne prouve pas le sens de la causalité : il se peut que la pauvreté encourage la corruption, notamment si les fonctionnaires sont notoirement sous-payés, l’État impécunieux fermant alors les yeux sur la corruption qui leur fournit le supplément de revenu dont ils ont besoin pour vivre…On peut noter que certaines petites îles sont peu exposées à la corruption : l’Islande, la Barbade et Sainte Lucie sont mieux classées que la France… Graphique 12.1 : Le lien entre corruption et pauvreté Source : Transparency international : Rapport mondial sur la corruption 2009, p.248. 183 Tahiti : une économie sous serre Cependant, il faut nuancer : il y a deux sortes de corruption : la corruption centralisée et la corruption décentralisée. Dans une dictature ou un régime autoritaire, ce sont les dirigeants qui centralisent les revenus de la corruption. Toute tentative de faire « cavalier seul » en acceptant des pots-de-vin sans reverser au niveau supérieur est sévèrement punie (sur le modèle de la maia sicilienne ou des pays communistes). Dans un pays où l’État de droit n’existe pas ou bien où règne l’anarchie, la corruption est décentralisée : des bandes armées ou des seigneurs de la guerre rançonnent les habitants, enlèvent les étrangers contre rançon, prennent d’assaut les navires (ex. : la Somalie). La corruption décentralisée est pire que la corruption centralisée, car totalement imprévisible est donc très nuisible à l’investissement local comme étranger. La corruption centralisée et plus prévisible, agit comme une sorte de taxe oficieuse, en échange de laquelle on peut « mettre de l’huile dans les rouages bureaucratiques ». Elle n’est donc pas un obstacle aux échanges ni aux investissements étrangers, au contraire elle « sécurise » l’investisseur, au même titre qu’une police d’assurance oficieuse contre les « ennuis imprévus ». Mais même la corruption centralisée peut devenir imprévisible et donc risquée, si les dirigeants sont des corrompus « malhonnêtes », autrement dit s’ils encaissent l’argent mais ne tiennent pas leurs promesses en échange ; ou bien si l’instabilité politique les en empêche. Dans ce cas le pays sera déinitivement rayé de la liste des pays « sûrs » pour l’investissement étranger. C’est ce qui s’est produit à la in des années quatre-vingt avec les investisseurs japonais en Polynésie française, suite à l’affaire du golf d’Opunohou. Un investisseur japonais, Mitsuhiro Nishikawa, versa un pot-de-vin d’un million de dollars ain d’obtenir les autorisations pour construire un golf et un hôtel dans la baie d’Opunohu à Moorea. Cet argent fut retrouvé sur les comptes d’Alexandre Léontieff (président de la Polynésie française à l’époque) et de Jean Juventin (son allié politique et maire de Papeete à l’époque). En mai 1998, Alexandre Léontieff fut condamné par la 17e chambre correctionnelle de Paris à 2 ans de prison ferme, 18,2 millions FCFP (1 million FF) d’amende et 5 ans de privation de ses droits civiques pour « corruption passive d’une personne dépositaire d’une autorité publique » (Tahiti Paciique, octobre 2004, p. 24). Pour la petite histoire, il n’effectua qu’une peine de huit jours de prison, continua à percevoir son salaire de PDG de la SAGEP (Société d’économie mixte d’aménagement), puis fut nommé Directeur de la CPS, la sécurité sociale de la Polynésie française, après s’être réconcilié avec Gaston Flosse. 184 Insularité et gouvernance Mais ce qui est important dans ce cas, c’est que l’investisseur japonais ne put jamais réaliser son projet (ni récupérer son pot-de-vin). En effet, Alexandre Léontieff fut renversé en 1991 et dut laisser la place à Gaston Flosse ; lequel, après avoir organisé un « référendum » sur le projet d’Opunohou, qui donna une réponse naturellement négative (conforme au fameux syndrome NYMB : « not in my backyard »), refusa de donner les autorisations promises par son prédécesseur. Cet épisode malheureux (pour l’investisseur) marqua le début de la in déinitive des investissements japonais en Polynésie française ! Conclusion Il est certain que la Polynésie française a de gros « problèmes de gouvernance », qui se seraient certainement aggravés si l’alternance n’était pas intervenue en 2004. Lutter contre ces problèmes, c’est remettre en cause le clientélisme à tous les niveaux, instaurer une cloison étanche entre les cabinets des ministres et leur administration, pratiquer la plus grande transparence dans toutes les procédures de décision publique accordant des avantages à telle ou telle catégorie, notamment dans les marchés publics, les achats ou ventes de biens privés ou publics concernant le budget de la collectivité, supprimer le protectionnisme qui est lié, on l’a vu, à la corruption, garantir l’indépendance des hauts fonctionnaires et la qualité de l’administration en améliorant la transparence dans les politiques de recrutement et de promotion. Le monde des affaires et le monde de la politique sont étroitement mêlés en Polynésie française. La majorité des hommes d’affaires évite cependant de se mêler de politique et naviguent à vue, préférant se concilier tous les partis politiques tout en gardant leurs distances. Une minorité d’entre eux est tentée de proiter de leurs relations étroites avec tel ou tel homme politique pour rechercher des « rentes ». Plus l’économie sera ouverte au libre échange et à la concurrence, plus les procédures de marché public seront transparentes, plus les monopoles se feront rares, plus ces rentes disparaîtront, et donc également la tentation de payer pour les obtenir. Est-ce un hasard si la Polynésie française reste un des rares pays au monde avec des interdictions d’importation, des contingents d’importation, et l’absence de toute législation protégeant la concurrence contre les monopoles, ententes et abus de positions dominantes ? 185 Tahiti : une économie sous serre Références bibliographiques (chapitre 12) Algan Yann et Pierre Cahuc, (2007) La société de déiance , Éditions Rue d’Ulm, Paris. 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Thomas, (1973) The rise of the western world, Cambridge U. Press. Peyreitte Alain, (1995), La société de coniance, Odile Jacob, Paris. Transparency international : Rapport mondial sur la corruption 2009. 186 Conclusion Petit à petit, la vérité inexorablement se fait jour : dans un micro marché insulaire, la bulle de prix élevée ne peut être maintenue dans la « serre » que par une politique d’isolation de plus en plus hermétique vis-à-vis de la concurrence extérieure, génératrice de monopoles, d’ententes, et de marges élevées à l’intérieur. Dans cette économie de serre, la croissance ne peut être obtenue que par des doses croissantes de transferts publics d’une part (pour entretenir la croissance de la demande intérieure), de protectionnisme d’autre part (pour augmenter l’effet multiplicateur des transferts sur la production locale). Or le protectionnisme ne peut pas s’accroître à l’inini ! La Polynésie française est déjà un des pays les plus protectionnistes du monde. Quant aux transferts publics métropolitains, ils sont condamnés à s’accroître de plus en plus lentement, et c’est le cas effectivement depuis 1995. Il ne faut donc plus compter sur ces deux « moteurs » pour gonler la bulle économique polynésienne. Croire ou faire croire qu’on peut, dans un micro-marché insulaire, à la fois protéger de plus en plus la production locale à coût élevé (car produisant en petite série), et promouvoir les exportations de biens et le tourisme, tout en maintenant une monnaie surévaluée depuis trente ans, c’est se tromper lourdement ou bien tromper sciemment l’opinion (pour ceux qui savent mais font semblant d’ignorer). Faire de bons choix et s’y tenir, c’est le rôle essentiel d’un bon gouvernement. Tout le reste n’est qu’effets d’annonce, promesses, démagogie, combinaisons et compromissions. Les États généraux de 2010 ressemblent à une nouvelle occasion manquée de choisir une vraie stratégie de développement pour la Polynésie française et adopter des mesures concrètes en conséquence. De ce choix dépend la croissance future et donc l’emploi de la jeunesse polynésienne en Polynésie ou bien sa condamnation à l’émigration. Paradoxalement, alors que jamais le poids de la ressource publique n’a été aussi important dans le PIB polynésien (68 %), 189 Tahiti : une économie sous serre les gouvernements n’ont jamais paru aussi peu indépendants des intérêts privés qui leur dictent leur politique protectionniste avec une remarquable continuité depuis les années soixante-dix (la réforme iscale du ministre des inances Patrick Peaucellier en 1988-2000 instituant la TVA et supprimant les droits d’entrée n’ayant constitué qu’un court intermède de désarmement douanier ayant permis l’embellie de croissance qui a marqué cette période). Lorsque Guam a décidé de tout miser sur le tourisme, après la diminution des dépenses militaires américaines qui a suivi la in de la guerre du Vietnam, la première décision a été d’abolir les taxes douanières. J’ai chez moi le code iscal de Guam, ramené de là-bas par des étudiants qui avaient tenté (en vain) de trouver un débouché pour nos exportations dans ce territoire américain très fréquenté par les Japonais et les Coréens, avides de shopping en produits de luxe français achetés « duty free ». En face de chaque article concernant une taxe douanière, un seul mot igure : REPEALED (abrogé). Je rêve d’un code douanier aussi simple pour la Polynésie française ! D’autres îles ont montré la voie, notamment en instaurant des zones franches d’exportation où les taxes sont bannies (Île Maurice, Fidji). En supprimant les taxes douanières, qui renchérissent inutilement les importations, on rendra aux Polynésiens le pouvoir d’achat international élevé que leur confère une monnaie forte, liée à l’euro. Ceci permettra aux consommateurs d’avoir plus de pouvoir d’achat aussi pour les produits et services locaux. Ces derniers devront s’aligner sur les prix plus bas des importations, ce qui imposera des efforts de productivité. Au niveau des importations, la discrimination douanière contre les produits hors UE de la zone dollar, yen ou yuan, disparaîtra, ce qui incitera les importateurs à s’approvisionner de préférence en produits moins chers et plus proches, donc tendra à faire baisser le prix moyen des importations. Les distorsions de prix relatifs actuelles disparaissant, les investissements et les ressources en talents et en travail se dirigeront alors plus vers les secteurs créant une valeur ajoutée internationale élevée (le secteur exportateur et le tourisme), et non plus forcément vers le secteur protégé. Ceci permettra une hausse de la productivité globale des facteurs, seule source à long terme de la croissance, selon la théorie économique. La Polynésie française a une économie administrée d’un autre âge. Le contrôle des prix, par exemple, a disparu en Métropole dans les années soixantedix avec Raymond Barre et Pierre Bérégovoy, la direction des prix ayant été remplacée par celle de la concurrence. En Polynésie française, nous en sommes restés à cette conception administrée de l’économie, or les prix ont augmenté 190 Conclusion en moyenne encore plus vite ici qu’en Métropole, ce qui démontre bien l’impuissance de cette conception de la gestion d’une économie : plus les prix sont régulés autoritairement (électricité, fruits et légumes), plus ils sont élevés… Plus on limite les marges des commerçants et importateurs, par exemple, plus augmentent les marges arrière encaissées dans le pays d’origine des importations, renchérissant le prix CAF de celles-ci. La seule manière d’assurer durablement une baisse des prix locaux, c’est d’ouvrir largement la concurrence des importations, en supprimant les barrières douanières tarifaires ou quantitatives. Ceci peut se faire de manière progressive et ordonnée (à l’image de la réforme iscale de 1998-2001), pour laisser le temps aux investisseurs de prendre leurs dispositions, ou bien plus eficacement par un « grand soir économique » combinant dévaluation et suppression totale des taxes douanières, permettant d’obtenir, en une nuit, un gain de compétitivité immédiat pour le secteur exportateur, sans effet inlationniste sur les importations. Mais ceci doit être fait pour que l’économie de serre sorte de son cocon, de sa bulle de prix élevé, et pour que la compétitivité des exportations et du tourisme soit restaurée, ce qui permettra de retrouver le chemin de la croissance « tirée par l’exportation », au lieu d’attendre vainement une croissance tirée par le minuscule marché intérieur, ou par des transferts publics métropolitains. Rien de tout cela ne peut être fait si on ne s’engage pas simultanément sur la voie des économies budgétaires, de la rigueur et de la chasse aux gaspillages. De mauvaises habitudes ont été prises du temps de « c’est la France qui paie ». Aujourd’hui le gaspillage des fonds publics est devenu un crime économique. La première source de gaspillage est le inancement à fonds public perdus d’aventures dans l’industrie, les services, les transports et dans des domaines où la libre concurrence permettrait la satisfaction du consommateur sans puiser dans la poche du contribuable, tels que les transports routiers et aériens, l’informatique, la télévision, les agences de presse, le transport de l’électricité, la construction de logements sociaux. Les sommes en question sont énormes et elles sont englouties en pure perte, siphonnant le pouvoir d’achat des consommateurs (par les taxes à l’importation qui les inance), sans bénéice pour le public. Restituer cet argent au consommateur-contribuable sous forme de baisses de taxes à l’importation doit être une priorité. Le coût excessif de la fonction publique est un autre grand chantier auquel il faut s’atteler, et nous avons vu comment le traiter de façon eficace et rapide dans le chapitre 12. Enin, il faudrait s’intéresser aussi au coût de la déiscalisation locale : 50 milliards de F CFP ont été distribués en déiscalisation sur le budget local pour les projets touristiques de 1995 à 2005, pour un effet quasi-nul en terme de chambres 191 Tahiti : une économie sous serre d’hôtels disponibles (3 000 chambres environ, sans évolution entre 1995 et 2005, les chambres construites étant compensées par les chambres des hôtels fermés). Est-ce que la même somme, rendue au consommateur sous forme de baisse des taxes à l’importation, n’aurait pas eu plus d’effet sur l’économie, dans la mesure où la croissance du tourisme se fait toujours attendre aujourd’hui après dix ans de déiscalisation nationale et locale, faute de compétitivité de la destination ? En l’absence de toute évaluation économique du dispositif, mis en place depuis 15 ans, il est impossible de l’afirmer, mais on peut le subodorer… Ces gaspillages sont devenus un véritable boulet pour l’économie : toute somme prélevée par les taxes à l’importation ou la TVA, ou l’impôt direct, pour subventionner, ou déiscaliser, telle ou telle activité privée ou para-publique relevant du marché et fonctionnant à perte constitue une perte de substance économique : ceux qui créent de la richesse sont taxés plus sur leur travail ou leur bénéice, ceux qui détruisent de la richesse en creusant des pertes sont subventionnés par les premiers. Autant d’argent prélevé sur le consommateur qui ne peut pas être réinjecté dans la machine économique (par la consommation ou l’investissement public) : c’est l’effet multiplicateur à l’envers (effet diviseur ?). Une parabole ? Il était une fois une petite île de 21 km2 et de 9 000 habitants qui était devenue l’État indépendant le plus riche du monde, grâce aux revenus tirés de l’exploitation du phosphate. Du temps de sa splendeur, dans les années soixante-dix, cet état minuscule se payait une compagnie aérienne dotée de cinq avions Boeing 737, qui reliaient la capitale et même Tokyo, et transportaient plus d’hommes politiques locaux que de touristes. Le taux de remplissage ne dépassait pas 20 %, et la moitié des revenus du phosphate étaient engloutis dans la compagnie aérienne. Tous les habitants roulaient en voitures neuves, plusieurs par famille, gros 4x4, Mercedes et autres limousines étaient courantes. Les habitants ne travaillaient pas dans les mines de phosphate : l’encadrement était australien, et les travailleurs des immigrés asiatiques et micronésiens, logés dans des quartiers spéciaux. Les postes de fonctionnaires grassement payés étaient distribués équitablement entre toutes les familles de l’île. Pour que les habitants ne se fatiguent pas, le gouvernement payait une femme de ménage par famille. Plus personne ne pêchait ou ne cultivait. Toute la nourriture était importée. Les habitants se déplaçaient en 4x4 jusqu’au restaurant chinois, où ils attendaient leur repas sans descendre de leur voiture 192 Conclusion climatisée, pour retourner ensuite manger chez eux. L’obésité était bientôt devenue un léau, par manque d’exercice physique et par abus de conserves et de plats tout préparés… Le gouvernement avait acheté immeubles et hôtels à Sydney, Melbourne, Hawaii. Il avait même inancé… un opéra rock à Londres, tous les oficiels s’étant déplacés par avion pour assister à la première de l’œuvre ! Cette île s’appelle Nauru. C’est aujourd’hui un des états les plus pauvres du monde. On y manque d’eau et d’électricité, le décor est ponctué de cimetières de voitures de la grande époque, dans lesquels on vient puiser des pièces détachées pour raistoler ce qui roule encore, malgré le manque d’essence. La compagnie aérienne a vendu tous ses avions, l’accumulation des dettes a eu raison de tous les investissements immobiliers à l’étranger, la banque de l’île a ruiné les habitants en faisant faillite, puis en reprenant l’exploitation sans pour autant rembourser les économies que les habitants avaient sur leurs comptes. Que s’est-il passé ? Le phosphate s’est épuisé petit à petit, mais les gouvernements, qui se succédaient au rythme de deux par an en raison des changements d’alliance continuels, n’ont rien fait d’autre que de dépenser toujours autant en remplaçant les revenus du phosphate par des dettes. Acculé, le gouvernement s’est mis à servir de centre de rétention (payant) pour les immigrés clandestins qui abordaient en Australie, puis il a fondé un paradis iscal qui a servi au blanchiment de l’argent de la maia russe, puis il a joué à la « diplomatie du chèque », marchandant sa voix à l’ONU tantôt pour Taiwan, tantôt pour la République populaire de Chine, tantôt pour le Japon (pour la reprise de la pêche à la baleine). Mais tous ces expédients n’ont pu réussir à remettre l’île sur la voie de la prospérité. Aujourd’hui les habitants sont majoritairement obèses et à 78 % diabétiques (y compris le docteur), en raison de l’alimentation importée riche en sucres et en matière grasse, et du manque d’exercice. Ils ne savent plus pêcher ou cultiver des fruits et légumes (il n’y a plus de terre pour cela, l’exploitation du phosphate ne laisse que des trous, un paradoxe quand on sait que le phosphate permet d’augmenter le rendement des terres des autres pays). Les bâtiments publics sont vandalisés, tel l’hôpital, car les gens se servent la nuit en matériaux pour retaper leurs maisons. Aujourd’hui, l’île est isolée, les avions charters sont rares, la plupart des habitants n’ont plus les moyens d’émigrer ailleurs, et leur futur est très sombre1. 1. Luc Folliet (2009), Nauru, l’île dévastée, la Découverte, Paris. 193 Tahiti : une économie sous serre Bien sûr, loin de moi l’idée de prédire à la Polynésie française un futur à la Nauru (rappelons que Nauru, indépendante, doit marchander de l’aide économique contre ses votes à l’ONU en faveur de Taiwan ou de la pêche à la baleine pour le Japon). Cependant, il y a des analogies qui frappent, sur le plan économique et politique. Dans les deux cas, une manne providentielle s’est abattue sur l’île, puis, lorsqu’elle vint à manquer, pendant que le bateau coulait, l’essentiel de l’énergie des politiciens s’épuisait dans des luttes de pouvoir et de fréquents renversements d’alliance, pour bénéicier au plus vite des dernières miettes. Dans les deux cas, une ressource qu’on croyait inépuisable a conduit à s’offrir un niveau de vie gouvernemental au-delà du raisonnable pour une petite île, et ensuite, quand elle s’est épuisée, les gouvernements qui se succédaient à une cadence infernale n’ont vécu que d’expédients, empruntant à tout va plutôt que de réduire leur train de vie. Dans les deux cas un système d’assistanat clientéliste a réduit à zéro l’esprit d’initiative et l’esprit d’entreprise de la population. Dans les deux cas, une petite oligarchie de gouvernants, aveuglée par ses privilèges, a négligé la vue de long terme : au lieu de placer judicieusement l’argent de la rente en investissements productifs pour l’avenir, elle l’a gaspillée dans des entreprises de prestige telle qu’une compagnie aérienne régionale (toutes les compagnies régionales du Paciique ont perdu de l’argent), ou bien en pratiquant l’assistanat systématique à visée clientéliste. Le seul espoir est dans la jeunesse Mais le pire n’est jamais sûr. S’il n’y a plus guère à espérer de la génération actuelle des dinosaures de la politique polynésienne, dont les jeux de pouvoir n’intéressent plus qu’eux-mêmes, on peut placer son espoir dans une jeunesse polynésienne de mieux en mieux formée et informée, parmi laquelle une petite élite, ayant acquis au contact du vaste monde, en métropole et ailleurs, un peu de hauteur de vue au-delà du nombril, pourra sans doute un jour faire émerger un véritable leader capable de s’élever au-dessus des querelles de clocher locales et de faire prévaloir une véritable stratégie de développement sur les intérêts de la petite oligarchie locale qui doit toute sa fortune à la culture (sous serre) des fruits juteux du monopole. Malheureusement, je constate avec regret que la plupart des jeunes et brillants sujets de la Polynésie partent de plus en plus ailleurs, pour leurs études en général, 194 Conclusion et reviennent de moins en moins au pays ; et lorsqu’ils reviennent, soit ne sont pas reconnus à la mesure de leur talent, gardés dans le secteur public ou dans les partis politiques sous la chape de plomb des dinosaures, soit, lorsqu’ils intègrent le secteur privé, en général au sein de monopoles ou d’entreprises en position dominante, sont inexorablement attirés par les délices de l’économie de serre, et se muent donc, à leur tour, sinon en ardents défenseurs du protectionnisme, tout au moins en ardents défenseurs du statu quo. La responsabilité de l’État Cependant, dans la mesure où les mentalités sont façonnées à long terme par les institutions, qui ixent les règles du jeu et donc le système d’incitation des agents, la responsabilité de l’État est engagée : c’est l’État qui a permis sinon encouragé la mise en place de l’économie de serre dans tous les DOM-COM, à travers les transferts publics et la déiscalisation (remède palliatif aux effets délétères de la surévaluation et du protectionnisme qui permet de conserver un semblant de rentabilité artiicielle aux investissements dans le secteur exposé). C’est donc à lui de créer les conditions pour modiier la structure d’incitation perverse actuelle, qui privilégie le développement d’activités protégées à coût élevé pour le minuscule marché intérieur, dont la rentabilité n’est assurée que par la déiscalisation et le protectionnisme. Or l’État, au moins dans les COM, a tous les moyens et toutes les compétences pour changer la donne et rétablir une économie saine et compétitive, en jouant de sa compétence monétaire, et en négociant avec les collectivités d’outre-mer un surcroît d’aide budgétaire (en F CFP) contre l’abandon total du protectionnisme, comme je l’ai montré dans le chapitre 12. Une fois cette opération réalisée, rien n’empêche d’intégrer l’euro (à une parité réaliste), ce qui aurait pour effet d’encrer durablement l’économie polynésienne dans un espace libre de tout protectionnisme douanier ou quantitatif. Dans une économie ouverte et compétitive, les défenseurs du statu quo protectionniste, les chasseurs de déiscalisation et les adeptes de la culture sous serre des fruits du monopole et du protectionnisme auront plus de mal à faire fortune, mais les entrepreneurs (petits et grands) du secteur exposé à la concurrence internationale (exportations et tourisme) pourront enin prospérer et se multiplier, créant des emplois durables pour les jeunes polynésiens. 195