Relazione sulla Federconsorzi - Appendice Profili della gestione degli ammassi

Commissione parlamentare XIII legislatura

2001

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APPENDICE

Profili della gestione degli ammassi

Premessa

La gestione degli ammassi ha notevolmente caratterizzato gran parte della vita della Federconsorzi.

La Commissione ha ritenuto pertanto opportuno un approfondimento sistematico.

Per rendersi conto della necessità di far chiarezza su una materia da cui, pur non rientrando strettamente tra i temi dell’indagine, non appare possibile prescindere, basta ricordare l’importante questione del reale valore dei crediti miliardari, derivanti dalla gestione degli ammassi che la Federconsorzi vantava e vanta tuttora, nei confronti dello Stato.

Si è pertanto proceduto a porre alcuni fermi, distinguendo tra le competenze dei consorzi e quelle della Federconsorzi, pervenendo a stabilire che, a distanza di moltissimi anni dall’ultima campagna di ammasso obbligatorio, alcune questioni sono tuttora aperte.

La richiesta di una definitiva chiarezza sui costi a carico dello Stato della complessiva gestione degli ammassi non è stata ancora soddisfatta.

E’ auspicio della Commissione che il Parlamento voglia approfondire il tema, con le modalità che riterrà opportune, chiudendo definitivamente la questione.

1. Le gestioni di ammasso in senso stretto svolte dai consorzi agrari e le cosiddette gestioni delle "quote" svolte dalla Federconsorzi

Le gestioni relative alle campagne di ammasso del grano e degli altri prodotti cerealicoli sono state affidate esclusivamente ai consorzi agrari provinciali, che le hanno svolte per conto e nell’interesse dello Stato, sotto la vigilanza del Ministero dell’agricoltura e delle foreste e del Ministero del tesoro secondo un modello inquadrabile, sotto il profilo civilistico, nel "contratto di commissione" e, secondo quello della giurisdizione contabile, nella "gestione fuori bilancio".

I consorzi si procuravano i fondi necessari al pagamento del prodotto conferito all’ammasso mediante ricorso al credito bancario.

A tal fine essi emettevano cambiali, con scadenza non superiore a quattro mesi, che scontavano presso le banche sulla base di apposite convenzioni - il cui schema tipo era stato predisposto dal Ministero dell’agricoltura d’intesa con la Banca d’Italia - che ne disciplinavano nel dettaglio le condizioni (tasso di sconto e di risconto presso la Banca d’Italia, tasso di conto corrente, provvigioni, modalità di rinnovo delle cambiali etc.).

Tuttavia, per effetto delle disposizioni recate dai decreti legislativi luogotenenziali nn. 38/1945 e 805/1945, che reintrodussero il regime del prezzo economico del pane e della pasta, la Federconsorzi venne ad inserirsi in maniera incisiva in tali gestioni, pur non essendone titolare.

Ad essa, infatti, fu demandata la gestione di importanti transazioni finanziarie relative alle gestioni di ammasso e, dunque, ad attività che erano esplicate in via esclusiva dai consorzi agrari.

In sintesi si stabilì (articolo 1, primo comma, lettera b) di entrambi i suddetti decreti legislativi) che alle spese, tecniche, amministrative e straordinarie, sostenute dai consorzi per lo svolgimento delle operazioni di ammasso si dovesse far fronte nel modo seguente.

I ricavi delle vendite del prodotto affluivano, per il tramite delle gestioni di distribuzione, sullo stesso conto corrente bancario ove era stato accreditato il netto ricavo delle cambiali emesse per il finanziamento di ciascuna campagna.

Da essi si doveva prelevare una "quota", vale a dire una parte del prezzo di vendita a quintale, determinata annualmente dal Presidente del Consiglio, sino alla campagna 1948/49 e, successivamente, dalla campagna 1949/50 alla campagna 1961/62, dal Comitato interministeriale prezzi.

La gestione (secondo comma) di tale quota, unitamente a quella delle altre tre "quote" previste dalle stesse disposizioni e di cui si dirà in prosieguo, fu demandata alla Federconsorzi, che provvedeva, pertanto, ad incassarla, mediante trattenuta operata all’atto della vendita, per poi ripartirne il complessivo ammontare ai singoli consorzi in relazione alle spese da ciascuno sopportate (cosiddetta "quota ammassi").

Tali spese sono state, poi, liquidate secondo due diversi sistemi, e cioè:

- sino alla campagna 1948/49, a pie' di lista, in base ai rendiconti presentati dai consorzi (per queste campagne, la Federconsorzi si è limitata, pertanto, ad erogare acconti ai consorzi, previa autorizzazione del Ministero dell'agricoltura e foreste, prelevandoli dal fondo costituito con il gettito della suddetta quota);

- dalla campagna 1949/50 (deliberazione del C.I.R. 24 maggio 1949), a misura, vale a dire mediante la predeterminazione di corrispettivi unitari e globali, in ragione di un quintale di prodotto conferito all’ammasso (cosiddetto forfait), predeterminati dal Comitato interministeriale prezzi, (previa intesa con la Federconsorzi, che, dunque, contrattava anche per conto dei consorzi) per ogni singolo adempimento (tecnico o amministrativo) da questi posto in essere;

- per tali campagne, pertanto, solo alcune e limitate spese per le quali non erano stati fissati i cosiddetto forfaits, nonché quelle straordinarie, sono state esposte nei rendiconti; la maggior parte di esse è stata, invece, previamente e definitivamente saldata dalla Federconsorzi sulla base dei suddetti corrispettivi unitari, parimenti attingendo dal gettito della quota di che trattasi (cfr. infra).

E’ questo un importante e delicato snodo nella vicenda delle gestioni di ammasso, poiché dalle suddette decisioni legislative (decreti legislativi luogotenenziali nn. 38/1945 e 805/1945) ed amministrative (delibera C.I.R. 24 maggio 1949) è derivata una notevole ingerenza della Federconsorzi nelle gestioni di ammasso e, dunque, nei confronti dei consorzi agrari.

Ad essa era stata affidata, infatti, non soltanto la gestione di notevoli somme spettanti a questi ultimi, ma anche, di fatto, - per effetto della citata deliberazione del C.I.R. in data 24 maggio 1949 - il potere di determinare l’entità forfettaria dei rimborsi a questi dovuti per le spese sostenute, così venendole di fatto demandata, interamente, l’organizzazione e la gestione dei servizi necessari per l’espletamento delle campagne di ammasso.

2. Le gestioni cosiddette di distribuzione e di importazione svolte dalla Ffederconsorzi.

Alle operazioni di cessione, distribuzione e vendita, del prodotto ammassato ai molini provvedeva la Federconsorzi e non i singoli consorzi.

La Federconsorzi curava, pertanto, tutta la fase della presa in carico del prodotto presso i magazzini dei consorzi e della consegna ai molini.

Si tratta delle cosiddette gestioni di distribuzione, denominate, in gergo, sino al 1949,"CE.FA.PA." - perché esse hanno riguardato, sino a quella data, anche la distribuzione della farina e della pasta - e "Franco Molino", dal 1949 al 1964.

Alla stessa Federconsorzi, peraltro, nel primo dopoguerra furono affidate anche altre gestioni, anch’esse connesse, per il tramite delle gestioni di distribuzione, con quelle di ammasso.

Prima fra tutte, per importanza, è quella dell’importazione dei cereali dall’estero (cosiddetta gestione "Cereali Esteri") disciplinata dal decreto legislativo 26 gennaio 1948 n. 169.

Poi, quella della distribuzione di prodotti alimentari vari fornita dai Governi alleati (cosiddetta gestione "Alimentari d’Importazione", disciplinata dai decreti legislativi luogotenenziali nn. 370 del 28 maggio 1945 e 586 del 12 aprile 1946, nonché dal decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato n. 610 del 23 agosto 1946).

Infine, quelle dell’importazione di prodotti agricoli ed alimentari nell’ambito dei programmi di assistenza e di cooperazione economica di cui agli accordi stipulati tra il Governo italiano e quello degli Stati Uniti d’America, rispettivamente, il 3 gennaio 1948 (cosiddetta gestione "U.S.F.A.P." – United States Foreign Aid Program) e il 28 giugno 1948 (cosiddetta gestione "E.R.P." – European Recovery Program), entrambe disciplinate dalla legge 22 dicembre 1957 n. 1294.

Orbene, come già anticipato – a norma degli articoli 1, primo comma, lett. a), c) e d) dei succitati decreti legislativi luogotenenziali del 1945, dal ricavato della vendita del prodotto ammassato ed importato dovevano essere prelevate - oltre a quella già illustrata - ulteriori tre "quote".

Esse erano destinate a coprire: le spese di distribuzione e di vendita ai molini (cosiddetta "quota distribuzione"); gli oneri derivanti da maggiorazioni al compenso standard corrisposto ai conferenti in rapporto a determinate caratteristiche del prodotto (cosiddette "quota caratteristiche"); l’onere per l’i.g.e. (cosiddetta "quota i.g.e.", che fu successivamente soppressa).

Anche la gestione di tali quote fu affidata alla Federconsorzi.

3. Le interconnessioni tra le varie gestioni e gli effetti che esse hanno determinato sull’attività di rendicontazione. cenni sul funzionamento complessivo del sistema.

La descritta situazione ha determinato, come conseguenza, una complicatissima serie di rapporti di interdipendenza amministrativa e finanziaria tra le diverse gestioni che ha finito per aggrovigliare all’inverosimile la materia e per ritardare sia le operazioni di presentazione dei rendiconti, sia quelle del loro controllo da parte del Ministero e della Corte dei conti.

Il funzionamento del sistema era, infatti, il seguente.

I consorzi gestivano l’ammasso vero e proprio provvedendo alle operazioni tecniche (predisposizione dell’attrezzatura ricettiva per la conservazione del prodotto, ricezione e conservazione dello stesso) e finanziarie (operazioni relative al finanziamento della campagna secondo le modalità sopra illustrate, al rilascio del cosiddetto bollettino di conferimento per il pagamento del prodotto ai conferenti da parte delle banche finanziatrici).

La Federconsorzi provvedeva, invece, alle operazioni di cessione ai molini (essenzialmente trasporti dall’uno all’altro magazzino di ammasso, e da questi ai molini) e di vendita agli assegnatari.

Tali operazioni e le connesse transazioni finanziarie concretavano le gestioni cosiddette di distribuzione.

Il ricavato della vendita del prodotto ammassato, affluiva per il tramite di tali gestioni e, quindi, per il tramite della Federconsorzi agli stessi conti correnti bancari, intestati ai consorzi, sui quali erano stati accreditati i finanziamenti necessari per pagare i produttori, a scomputo dello stesso.

Il ricavato subiva, però, una decurtazione perché la Federconsorzi tratteneva preventivamente le "quote".

La stessa Federconsorzi, successivamente, provvedeva a ripartire l’ammontare di quella concernente le spese sostenute dai consorzi (cosiddetta "quota ammassi") tra questi ultimi, ed a rimborsarsi con quella relativa ai trasporti (cosiddetta "quota distribuzione") le spese sostenute per il trasporto del prodotto ai molini o per il movimento da un magazzino all’altro.

Tanto premesso, se si considera che lo stesso procedimento veniva seguito anche per la gestione Cereali Esteri di cui era invece diretta titolare la Federconsorzi, se si tiene altresì conto che, a partire dal 1949, veniva indistintamente prelevata dalla vendita del grano nazionale di ammasso e da quello di importazione un’unica quota per far fronte sia alle spese di gestione sostenute dai consorzi che a quelle di distribuzione sostenute dalla Federconsorzi, appaiono evidenti la complessità del sistema, l’elevata permeabilità alle frodi e le difficoltà di controllo.

Ciò ha anche comportato, ai fini della rendicontazione finale, uno stretto rapporto di interdipendenza tra le gestioni delle "quote" condotte dalla Federconsorzi e quelle relative al vero e proprio approvvigionamento.

La presentazione dei primi rendiconti era, infatti, necessariamente subordinata alla presentazione e all’approvazione dei secondi.

Si è, inoltre, attivata una molteplicità di transazioni finanziarie, tra la Federconsorzi e i singoli consorzi e tra le diverse gestioni di cui era titolare la medesima Federconsorzi.

Ciò ha dato luogo all’apertura, presso gli istituti bancari, di una molteplicità di conti correnti, strettamente connessi con il rendiconto della gestione alla quale inerivano, attraverso i quali le transazioni venivano effettuate.

Nella prassi e nel gergo, le gestioni delle cosiddette "quote" hanno finito per confondersi, in parte, con quelle di distribuzione.

Occorre, al riguardo, distinguere le campagne di ammasso e di importazione svoltesi sino al 1949, da quelle svoltesi successivamente a tale data.

Per il primo periodo, la contabilità delle "quote" prelevate per il rimborso delle spese sostenute dai consorzi per le gestioni di ammasso (cosiddetta "quota ammassi") è stata tenuta distinta da quella relativa alle "quote" prelevate per la copertura delle spese di distribuzione sostenute dalla Federconsorzi (cosiddetta "quota distribuzione"): la prima ha dato luogo alla gestione conosciuta, in gergo, come gestione "quote unificate"; la seconda alla gestione cosiddetta CE.FA.PA.

Per il secondo periodo, invece, è stata tenuta un’unica contabilità per entrambe le suddette "quote" e, cumulativamente, quindi, sia per quelle prelevate dalla vendita del grano nazionale che per quelle prelevate dalla vendita del grano estero.

Tale gestione è stata definita ed è conosciuta in gergo come gestione "Franco Molino".

In definitiva, nella materia di che trattasi, si incontrano, variamente intrecciate tra loro, sotto il profilo amministrativo e finanziario, cinque diverse gestioni:

- gestioni di ammasso vere e proprie (svolte dai consorzi): riguardano le operazioni di ammasso (totale sino alla campagna 1946/47 e per contingente per le campagne successive) di vari prodotti cerealicoli (v. infra);

- gestione Cereali Esteri (svolta dalla Federconsorzi): riguarda l’importazione di prodotti cerealicoli nelle campagne dal 1946/47 al 1961/62 (16 annate);

- gestione CE.FA.PA. (svolta dalla Federconsorzi): attiene alla distribuzione ed alla vendita dei cereali ammassati da parte dei consorzi, al deposito, distribuzione e vendita dei cereali, nonché degli altri prodotti alimentari, importati dalla Federconsorzi attraverso le gestioni Cereali Esteri Alimentari di importazione, U.S.F.A.P. ed E.R.P. (di cui pure – come detto – essa era titolare), per le cinque campagne che vanno dal 1944/45 al 1948/49; essa riguarda, allo stesso tempo, la gestione della "quota distribuzione" e della "quota caratteristiche", prelevate, nello stesso periodo, dal ricavo della vendita del prodotto ammassato ed importato;

- gestione Quote Unificate (svolta dalla Federconsorzi): riguarda la gestione della "quota ammassi" per le cinque campagne suddette;

- gestione Franco Molino (svolta dalla Federconsorzi): riguarda la distribuzione e la vendita del grano ammassato da parte dei consorzi ed il deposito, distribuzione e vendita di quello importato dalla Federconsorzi attraverso la gestione Cereali Esteri nelle quindici campagne che vanno dal 1949/50 alla 1963/64; essa riguarda, ad un tempo, la gestione della "quota ammassi", della "quota caratteristiche" e della "quota distribuzione" indistintamente prelevate – come si è detto – dal ricavato della vendita del grano nazionale e di quello di importazione durante le stesse campagne.

4. La politica legislativa sul ripiano delle gestioni di ammasso in senso stretto e le sue conseguenze sull’attività di rendicontazione

E’ necessario riflettere sulla politica legislativa in ordine al ripiano degli oneri delle gestioni in esame, poiché ad essa sono, in larga misura, collegati i ritardi che si sono verificati nella attività di rendicontazione e le conseguenze pregiudizievoli che ne sono derivate per l’Erario.

Nel periodo compreso tra il 1944 ed il 1956, lo Stato assunse a proprio carico i disavanzi delle campagne di ammasso dal 1943/1944 al 1953/1954, mediante numerosi provvedimenti legislativi.

Con essi si stabilirono modalità di "regolamento provvisorio" e modalità di "regolamento definitivo".

Le prime furono intese a "(…) ridurre l’aggravio a carico del bilancio dello Stato degli interessi maturati e maturandi sulle anticipazioni delle aziende di credito (…)" e, consistettero nell’erogazione da parte dello Stato, a favore degli enti gestori, di somme da ripartirsi immediatamente fra gli istituti di credito, sotto forma di acconti destinati alla parziale estinzione delle situazioni debitorie.

Quanto alle modalità di "regolamento definitivo", si previde che ad esso si dovesse pervenire solo previo accertamento e liquidazione, da parte del Ministero dell’agricoltura e foreste, dell’effettiva entità degli oneri da porre a carico dello Stato in base a "rendiconti finali di gestione", compilati e presentati dagli enti gestori.

In altri termini, la rendicontazione delle gestioni di ammasso fu prevista e disciplinata nello stesso contesto dei provvedimenti legislativi che disposero, a posteriori, l’assunzione dei relativi risultati a carico dello Stato mediante lo stanziamento di specifici fondi in bilancio.

Fu una scelta legislativa certamente corretta e consona ai principi potendosi configurare, a stretto rigore, un obbligo di resa del conto soltanto se ed in quanto fosse stato adottato un formale provvedimento legislativo che facesse carico al bilancio dello Stato dei risultati negativi delle gestioni.

L’anomalia che si è verificata sta tutta nel fatto che tali leggi non sono intervenute per tutte le campagne e, quando sono intervenute, ciò è accaduto molti anni dopo la chiusura delle gestioni.

Ed infatti, successivamente al 1956, nessun’altra legge di ripiano è stata emanata, nonostante che - come si vedrà - vari disegni di legge fossero stati presentati in Parlamento sino al 1967 e, poi, ancora, dopo circa 18 anni, nel 1985.

Tutte le campagne successive a quelle del 1953/54 - in pratica le sette campagne che vanno dal 1954/55 al 1961/62 - si sono, quindi, svolte e si sono concluse senza che fosse prestabilito se lo Stato avrebbe mai assunto a proprio carico i relativi risultati negativi e, dunque, se e secondo quali modalità dovesse provvedersi alla rendicontazione delle relative gestioni.

Ciò ha comportato notevoli ritardi nella conclusione del procedimento di rendicontazione che si è avuto soltanto nel 1996, con la definitiva sanzione di regolarità da parte della Corte dei conti.

Tali ritardi, peraltro, hanno finito per ripercuotersi sulla interdipendente rendicontazione delle gestioni delle "quote" - per alcuni versi più importante della prima - da parte della Federconsorzi, che, sebbene prodotta, ancorché con notevole ritardo, non è mai stata oggetto di controllo e di approvazione da parte del Ministero dell'agricoltura e foreste, né, in conseguenza, è mai pervenuta all’esame della Corte dei conti.

Peculiari vicende hanno invece riguardato la rendicontazione della gestione Cereali Esteri e di essa si dirà più diffusamente di seguito.

Ciò posto, è necessario un esame dettagliato delle vicende relative alla rendicontazione di ciascuna delle sopracitate gestioni.

5. La rendicontazione delle gestioni di ammasso svolte dai consorzi agrari

5.1 Le scansioni procedurali e temporali attraverso cui si è articolata l’attività di rendicontazione

Per motivi di ordine espositivo-sistematico, appare opportuno distinguere i rendiconti relativi a tali gestioni in tre distinti gruppi, a seconda delle campagne a cui si riferiscono.

Primo gruppo (campagne dal 1943/44 al 1946/47)

I rendiconti relativi a tali campagne sono stati tutti presentati, approvati dal Ministero dell'agricoltura e foreste e liquidati con decreti registrati alla Corte dei conti negli anni ‘50, mediante completa utilizzazione dei fondi stanziati con le leggi sopra indicate.

Secondo gruppo (campagne dal 1947/48 al 53/54)

Tali campagne riguardano, per le prime due annate (1947/48 e 1948/49), diversi prodotti agricoli (grano, granoturco, orzo, segale, avena, olio); per le successive (dal 1949/1950 al 1953/1954), solo il grano.

Gli oneri relativi sono stati assunti a carico dello Stato con la legge n. 459 del 12 luglio 1949 (che riguarda esclusivamente l’ammasso dei cereali della campagna 1947/48) e con le leggi del 28 giugno 1956 (dalla n. 596 alla n. 602), che riguardano l’ammasso dell’olio per la campagna 1947/48 (la prima) e l’ammasso del grano e degli altri cereali per la campagna 1948/49, nonché del solo grano per le campagne dal 1949/50 al 1953/54 (le altre).

Tali leggi - come si è detto - hanno contestualmente previsto che gli oneri definitivi dovessero essere accertati mediante rendiconti finali di gestione da presentarsi da parte dei consorzi secondo modalità da definirsi dal Ministero dell'agricoltura e foreste d’intesa con il Ministero del tesoro e sentita la Corte dei conti.

Per quanto riguarda la campagna cerealicola 1947/48:

- la richiesta di parere alla Corte dei conti sullo schema di rendiconto è stata inoltrata in data 30 ottobre 1952;

- il parere è stato fornito con nota del Presidente della Corte dei conti in data 23 marzo 1953;

- le istruzioni ai consorzi sono state diramate con circolare n. 232 del 27 maggio 1953;

- i rendiconti sono stati presentati negli anni 1953/54 e sono stati resi con riferimento alla data del 30 settembre 1953.

Per quanto riguarda le altre campagne (ammasso olio 1947-48; ammasso grano ed altri cereali 1948-49; ammasso grano 1949/50-1953/54):

- la richiesta di parere alla Corte dei conti sullo schema di rendiconto è stata inoltrata in data 12 luglio 1956;

- il parere è stato reso con deliberazione delle sezioni riunite del 24/26 luglio 1956;

- le istruzioni ai consorzi sono state diramate con circolare n. 376 del 28 dicembre 1956;

- i rendiconti sono stati presentati negli anni 1957/58 e sono stati resi con riferimento alla data del 30 giugno 1957.

Sennonché, le somme stanziate con tali provvedimenti legislativi non sono risultate sufficienti a coprire tutti i disavanzi registratisi nelle gestioni.

Il Ministero dell'agricoltura e foreste, quindi, pur avendo approvato tutti i relativi rendiconti ha provveduto a liquidare, adottando il relativo formale decreto di approvazione e trasmettendolo alla Corte dei conti, per il riscontro di legittimità, solo quelli per i quali vi era capienza di bilancio, pari a circa la metà.

Ciò è avvenuto nel corso dei primi anni Sessanta.

Gli altri rendiconti, a seguito delle vicende di cui si dirà più avanti, sono stati approvati con formale decreto ministeriale soltanto più tardi, negli anni dal 1973 al 1976 e sono stati tutti registrati dalla Corte dei conti negli anni dal 1976 al 1978.

Terzo gruppo (campagne dalla 1954/55 alla 1961/62)

Tali campagne sono tutte relative all’ammasso del grano. Per esse l’unico provvedimento legislativo di ripiano si identifica nella recente legge n. 410 del 1999. Non sono state, quindi, mai previste modalità di regolamento provvisorio o definitivo.

Nel maggio del 1962, il Ministero dell'agricoltura e foreste trasmise alla Corte dei conti uno schema di modello di rendiconto, redatto in conformità a quello già adottato per la rendicontazione delle campagne precedenti.

Con nota in data 22 maggio 1962, il Presidente della Corte dei conti, pur convenendo sulla necessità che anche le gestioni relative a tali campagne fossero oggetto di rendicontazione, rappresentò, in mancanza di una disposizione legislativa che appositamente lo prevedesse, che nessun parere poteva essere reso dall’Istituto di controllo.

Il Ministero dell'agricoltura e foreste ritenne, nondimeno, di disporre affinché i consorzi provvedessero ugualmente a presentare i rendiconti relativi a dette gestioni in conformità allo schema proposto.

Tali rendiconti furono, pertanto, presentati dai consorzi nel corso del 1964 e del 1965, ma le operazioni di riscontro si protrassero per lungo tempo, tant’è che, alla data del 18 febbraio 1977, dopo circa 14 anni, essi non erano stati ancora approvati.

Va detto in proposito che ancora in data 18 giugno 1976, il Ministero dell'agricoltura e foreste chiese ai consorzi di aggiornare i rendiconti, con riguardo, essenzialmente, alla esposizione bancaria delle gestioni, alla data del 30 giugno 1976.

I rendiconti furono, poi, approvati, mediante lettere dirette ai singoli consorzi, nell’anno 1978, ma fu soltanto negli anni successivi 1979 e 1980 che intervennero i formali decreti ministeriali, con cui furono formalmente accertate le risultanze definitive di tali gestioni, che furono inviati alla Corte dei conti per il riscontro di sua competenza.

Tali decreti furono tutti registrati tra il 1980 e il 1982.

5.2 La questione dei costi delle campagne di ammasso

La questione dei costi delle campagne di ammasso ha avuto una rilevanza politica mai del tutto sopita. Negli anni Sessanta essa era vivissima.

La campagna elettorale per le elezioni politiche del 28 aprile 1963 ebbe tra i suoi temi il cosiddetto scandalo dei "mille miliardi" che il Partito comunista denunciava dispersi nella gestione degli ammassi.

Il Partito socialista, da anni uno dei più accesi critici della Federconsorzi e sostenitore della necessità di maggiori controlli, il 5 dicembre del 1963 entrò nel primo governo Moro.

L’onorevole Nenni divenne vice presidente del Consiglio, mentre ministro dell’agricoltura fu designato l’onorevole Ferrari-Aggradi e ministro del bilancio l’onorevole Giolitti, socialista.

Orbene, la Commissione ha rinvenuto, tra la documentazione della Federconsorzi, classificata come riservata, un appunto, che sembra provenire dal Ministero dell’agricoltura, che consente di ricostruire quanto accadde a quel tempo e di comprendere meglio le ragioni per le quali non si è provveduto sui crediti di consorzi che quasi quaranta anni dopo.

Nel novembre del 1963 il Ministero dell’agricoltura predispose un disegno di legge per ripianare le passività di tutte le gestioni di ammasso del grano. Il progetto incontrò la sostanziale opposizione del Ministero del bilancio che pose il problema della responsabilità della Federconsorzi per aver aperto presso le banche conti separati per il finanziamento delle gestioni e per l’afflusso dei ricavi delle gestioni.

L’onorevole Nenni predispose, nell’anno 1964, un autonomo disegno di legge che, all’evidente fine di esercitare nuovi controlli su tutte le gestioni, trasformava i conti che i consorzi e la Federconsorzi avrebbero dovuto presentare da conti amministrativi in conti giudiziali. In tal modo i conti stessi, e non i soli provvedimenti del Ministero che li approvavano, sarebbero stati sottoposti direttamente al controllo di legittimità e di merito della Corte dei conti e sarebbero stati posti in discussione tutti i provvedimenti fino ad allora adottati.

L’insanabile contrasto politico che si determinò paralizzò ogni iniziativa legislativa. Rimasero in vigore le direttive che il Ministero aveva emanato nel 1962 due anni prima che fosse approfondita la questione dei costi degli ammassi nella relazione Ferrari-Aggradi, che non ebbe alcun seguito.

Fu elevata, di fatto, una invalicabile barriera di fronte ad una tentativo di far chiarezza sui costi realmente sostenuti dalla Federconsorzi e sui rapporti di questa con le banche.

Va ricordato che, all’atto della formazione del primo Governo a partecipazione socialista, il Partito socialista aveva posto, tra le altre, proprio la questione della riforma della Federconsorzi, che avrebbe dovuto perdere ogni funzione pubblicistica, e dei consorzi agrari che sarebbero dovuti diventare cooperative.

Una simile riforma, se attuata, avrebbe posto fine al monopolio democristiano.

In quello stesso periodo di tempo la Federconsorzi fu interessata da importanti eventi. Essa fu oggetto di accertamenti da parte della Commissione parlamentare di indagine sui limiti della concorrenza.

Il suo stesso presidente, dottor Costa, ne denunciò pubblicamente le anomalie.

Della vicenda la Commissione ha rinvenuto una interessante eco in scritti riservati dell’epoca, di autore ignoto, nei quali un ruolo decisivo, a difesa della Federconsorzi, viene attribuito al presidente del Consiglio, onorevole Moro.

5.3 l’unificazione delle contabilità

Riprendendo il filo conduttore fin qui seguito, con decreto interministeriale (Ministero dell'agricoltura e foreste e Ministero del tesoro) in data 13 ottobre 1980, fu disposta l’istituzione di una contabilità unica presso ciascun consorzio e presso ciascuna azienda di credito, relativamente alle gestioni che non era stato possibile liquidare per mancanza dello stanziamento in bilancio dei fondi necessari.

Si trattava, in pratica, di tutte quelle inerenti alle campagne del terzo gruppo, per le quali nessun provvedimento legislativo di ripiano era stato ancora adottato nonché di quelle relative alle campagne antecedenti del secondo gruppo, per le quali, pur esistendo tali provvedimenti legislativi, nondimeno non era stato possibile provvedere alla loro formale approvazione e conseguente liquidazione per esaurimento dei fondi all’uopo stanziati.

Le istruzioni relative furono diramate ai consorzi con circolare del Ministero dell'agricoltura e foreste n. 12 del 15 giugno 1981, che dispose, nella circostanza, di procedere ad un nuovo aggiornamento di tutti i rendiconti (anche di quelli relativi alle campagne del secondo gruppo, che erano rimasti fermi, per quanto riguarda la situazione della esposizione bancaria, alla data del 30 giugno 1957), fissando, all’uopo, la data al 31 gennaio 1982.

Tali operazioni, che si protrassero per circa 7 anni, condussero alla formulazione di 89 contabilità unificate (una per ciascun consorzio agrario) denominate "conto ammassi dei prodotti agricoli per le campagne 1961/62 e precedenti", nelle quali vennero trasfusi ed aggiornati, alla data del 31 gennaio 1982, tutti i rendiconti, approvati in precedenza, che si erano chiusi con un disavanzo.

Le situazioni contabili furono poi approvate definitivamente con altrettanti decreti ministeriali adottati negli anni 1989/1990 e dichiarati regolari dalla Corte dei conti negli anni 1994/1996.

La riforma dei controlli della Corte dei conti operata medio tempore dal legislatore con la legge 14 gennaio 1994 n. 20, che ha disposto la soppressione del controllo preventivo di legittimità, ha riguardato, infatti, anche i provvedimenti ministeriali approvativi dei rendiconti di tali gestioni.

La soppressione del controllo preventivo sui decreti approvativi dei rendiconti delle gestioni de quibus, ha impedito, in alcuni casi, che si completassero i procedimenti di controllo in corso e che avessero inizio quelli relativi alle gestioni non ancora definite ed approvate in sede amministrativa.

Ne consegue che ogni decisione sulla regolarità e sulla legittimità di tali gestioni, così come sulla regolarizzazione di quelle per le quali il procedimento di controllo si era concluso con la ricusazione parziale del visto e della registrazione da parte della Corte dei conti, è stata rimessa alla esclusiva responsabilità del Ministero competente.

5.4 le cause del ritardo nella presentazione dei rendiconti

Come si è visto, la fase della rendicontazione delle gestioni di ammasso svolte dai consorzi è stata decisamente tortuosa e incredibilmente lunga, ma ciò non sembra alla Commissione imputabile a resistenze o ad inadempimenti dei consorzi, che hanno tempestivamente presentato i rendiconti non appena ciò è stato loro richiesto dal Ministero dell'agricoltura e foreste e, comunque, entro i termini fissati, bensì, alla mancata o non tempestiva adozione di una chiara disciplina al riguardo ed alle conseguenti incertezze interpretative.

E’ incontestabile che, pur essendo chiaro che le gestioni erano svolte per conto dello Stato, l’obbligo della presentazione dei rendiconti non è stato mai previsto al momento dell’affidamento dell’incarico gestorio ma in occasione dell’emanazione delle leggi che hanno assunto, a posteriori, a carico del bilancio dello Stato, i risultati delle gestioni. Tali leggi, infine, sono state emanate dopo molti anni dacché le campagne si erano chiuse o non sono state emanate affatto.

Ciò sembra aver ingenerato per lungo tempo ed almeno sino al 1962, il convincimento, nell'apparato ministeriale, che l’attività di rendicontazione da parte dei consorzi fosse subordinata all’emanazione delle leggi sopra menzionate.

5.5 Le cause del ritardo nella conclusione del procedimento di controllo

Dopo che i rendiconti furono tutti presentati da parte dei consorzi nel 1965, il comportamento del Ministero dell'agricoltura e foreste concorse in modo rilevante a ritardare la conclusione del procedimento di accertamento definitivo dell’onere a carico dello Stato delle gestioni dell’ammasso.

Le leggi con cui furono assunti, a carico del bilancio dello Stato, gli oneri scaturenti dalle gestioni di che trattasi, non previdero esplicitamente che i decreti ministeriali con cui essi venivano liquidati fossero soggetti al riscontro e cioè al visto ed alla registrazione della Corte dei conti, bensì, soltanto, l’obbligo che l’Istituto di controllo fosse sentito previamente "(…) sulle modalità per la compilazione e la presentazione dei rendiconti (…)".

Nondimeno, non apparve dubbio, sin dall’inizio, che tali provvedimenti non potessero essere sottratti al controllo della Corte dei conti, stanti le allora vigenti norme dettate dagli articoli 18 e 19 del testo unico 12 luglio 1934 n. 1214, secondo cui dovevano essere presentati alla Corte per il visto e la registrazione e per il riscontro "(…) tutti i decreti con i quali…si autorizzano altre spese per un importo superiore a L. 10.000 quando l'autorizzazione non sia contemporanea all'emissione dell'ordine di pagamento (…)", nonché "(…) i mandati per il pagamento delle spese dello Stato (…) con i documenti giustificativi (…)".

Ed infatti, tutti i decreti ministeriali con i quali furono accertati e liquidati gli oneri derivanti da tali gestioni, per le quali erano intervenute le leggi di ripiano e che avevano trovato capienza nei relativi stanziamenti di bilancio, furono inviati alla Corte dei conti per il controllo di sua competenza.

In altre parole, il procedimento non si concluse con l’approvazione ministeriale dei rendiconti e con la contestuale liquidazione degli oneri accertati a seguito dei controlli eseguiti dagli organi del Ministero.

A tale fase doveva seguire quella del controllo esterno da parte della magistratura contabile, che non poteva limitarsi solo al provvedimento finale, ma si estendeva necessariamente all’esame degli atti presupposti e, dunque, comportava anche l’esame del rendiconto.

Sicché, solo all’esito del controllo della Corte dei conti, l’onere poteva ritenersi definitivamente accertato nei termini indicati nel decreto approvativo.

Orbene, il Ministero dell'agricoltura e foreste, ritenendo - evidentemente - che il controllo della Corte dei conti non potesse svolgersi in mancanza di un provvedimento che accertasse e liquidasse gli oneri, che costituiva l’oggetto principale di tale controllo, e che quest’ultimo, a sua volta, non potesse essere adottato in difetto di appositi stanziamenti in bilancio, operò come segue.

Da un lato, relativamente alle campagne dalla 1947/48 alla 1953/54, per le quali sole - come si è più volte detto - erano stati emanati provvedimenti legislativi di assunzione a carico dello Stato degli oneri relativi, pur avendo approvato, con provvedimenti interni tutti i rendiconti presentati, provvide ad adottare i formali provvedimenti (decreto ministeriale) di approvazione e di liquidazione degli oneri nei limiti della capienza degli stanziamenti in bilancio, con la conseguenza che quasi la metà dei rendiconti relativi a tali campagne non furono liquidati, e, dunque, non furono trasmessi alla Corte dei conti per il riscontro di sua competenza.

Per le campagne dalla 1953/54 alla 1961/62 (per le quali, invece, non erano state adottate le leggi di ripiano), non provvide nemmeno ad approvare con provvedimenti interni i relativi rendiconti, i quali, pertanto, al pari di quelli di cui si è detto, rimasero per lungo tempo nei suoi archivi, senza essere inviati alla Corte dei conti.

Per le ragioni politiche si rinvia ai paragrafi precedenti.

Vi è stata, così, un’inerzia, durata per quasi un decennio, dalla metà degli ‘60 alla metà degli anni ’70, che ha impedito che il procedimento, per l’accertamento definitivo dell’onere complessivo che ne era derivato per lo Stato, si concludesse e per la gran parte dei rendiconti (quelli delle campagne successive al 1953/54), come si è visto, addirittura, si iniziasse.

5.6 I tentativi di risolvere il problema. Il disegno di legge ferrari-aggradi

Al problema affrontato nel precedente paragrafo si cercò di dare soluzione mediante la predisposizione di due disegni di legge.

In un primo momento si tentò di risolvere definitivamente la questione della assunzione a carico del bilancio dello Stato degli oneri delle gestioni di ammasso relative alla campagne successive alla 1953/54 e dell’apprestamento dei mezzi finanziari necessari, ivi compresi quelli occorrenti alla liquidazione degli oneri relativi alla campagne precedenti, a cui non si era potuto provvedere per l’esaurimento dei fondi stanziati con le leggi del 1949 e del 1956.

Trattasi dello schema di disegno di legge predisposto dal ministro Ferrari-Aggradi nell’ottobre del 1964, nel corso della III legislatura, e con riferimento al quale, in vista del suo successivo esame parlamentare, fu redatta una relazione che pochi sembrano aver letto o potuto leggere.

La cosiddetta relazione Ferrari-Aggradi, rinvenuta con relativa facilità da questa Commissione, è una voluminosa pubblicazione (833 pagine), dal titolo "Gestioni di ammasso e di importazione di prodotti agricoli svolte per conto e nell’interesse dello Stato", edita dal Ministero dell’agricoltura e foreste nel dicembre del 1964. Essa è suddivisa in una premessa ed in tre parti, riguardanti:

- le gestioni di ammasso obbligatorio dei prodotti agricoli (Parte I);

- la gestione cereali di importazione (Parte II);

- le gestioni olii, semi oleosi e grassi di importazione (Parte III).

Il volume è, inoltre, preceduto da una presentazione del ministro Ferrari-Aggradi.

Ciascuna parte è, infine, corredata da una ricca appendice, contenente quadri sinottici e prospetti statistici relativi alle singole gestioni trattate, nonché varia documentazione ad esse relativa (circolari ministeriali, deliberazioni del Comitato interministeriale prezzi, bandi di gara, disciplinari, etc.).

La relazione Ferrari-Aggradi sembra ispirata dalla finalità di rispondere alle accuse rivolte per anni al Governo di non aver effettuato alcun serio controllo sulla gestione del denaro pubblico da parte della Federconsorzi, accusata, a sua volta, di aver tratto ingenti guadagni a danno della finanza pubblica, in dipendenza degli intricati e poco trasparenti rapporti instaurati con le banche che avevano finanziato le varie gestioni.

Scopo della relazione Ferrari-Aggradi era pertanto (come esplicitamente dichiarato dallo stesso Ministro nella presentazione del volume) di informare l’opinione pubblica ed il Parlamento "(…) sia sull’uso fatto dal Governo e dalla pubblica amministrazione sulla discrezionalità loro demandata in proposito da leggi e regolamenti, sia sulle risultanze contabili fondamentali delle gestioni svolte (…)".

In essa non si rinvengono rilievi espliciti sul costo complessivo delle gestioni per l’erario pubblico, né sulla politica che li aveva determinati, né, infine, sulle modalità di svolgimento delle singole gestioni da parte della Federconsorzi o dei consorzi agrari. Essa tuttavia espone, per la prima volta, l’entità reale dei costi risultante dai rendiconti presentati, e le cause che li avevano determinati ed inoltre illustra lo svolgimento delle gestioni, le vicende amministrative, lo stato della rendicontazione, le cause dei ritardi, le modalità e gli esiti dei controlli svolti.

La relazione Ferrari-Aggradi, di fatto, scomparve e di ciò si diedero le più diverse interpretazioni.

Si scrisse che essa era stata distrutta per oscuri motivi e si fecero ipotesi inquietanti.

La Commissione è dell’opinione che i dati contabili che essa conteneva e le deduzioni che se ne potevano trarre, nel clima politico degli anni Sessanta, non ne favorirono la diffusione. Si volle, verosimilmente, evitare il confronto pubblico su dati certi.

Il disegno di legge Ferrari-Aggradi, si distingueva dai precedenti sotto vari importanti profili. Innanzitutto, perché, essendosi ormai concluse tutte le gestioni di ammasso ed essendone, quindi, note, ancorché per grandi numeri, le risultanze, affrontava la non facile questione con maggiore cognizione di causa ed organicità.

In secondo luogo e, soprattutto, per l’innovativa previsione di liquidare immediatamente e dunque prima ancora ed indipendentemente dal loro definitivo accertamento all’esito dell’esame e dell’approvazione dei rendiconti - attraverso l’assunzione diretta da parte dello Stato dei relativi debiti -, i rapporti tra gli enti incaricati delle gestioni e gli istituti di credito finanziatori (i cosiddetti oneri di finanziamento), facendo fronte alle relative esigenze finanziarie con l’emissione di un prestito redimibile di 800 miliardi, da sottoscriversi per intero dalla Banca d’Italia ed ammortizzabile in 30 anni all’interesse del 5 per cento annuo.

In tale importo era stata stimata, infatti, a quella data, l’esposizione del sistema federconsortile nei confronti delle banche finanziatrici delle gestioni.

Si prevedeva che al pagamento dei debiti contratti dagli enti gestori nei confronti del sistema creditizio si sarebbe proceduto a cura dello stesso Istituto di emissione, senza attendere la conclusione del più lungo ed articolato procedimento di rendicontazione sulla base del loro provvisorio accertamento, attraverso un procedimento più rapido e snello, sebbene dotato delle necessarie cautele.

Quest’ultimo veniva, contestualmente, fatto oggetto, per la prima volta, di un’organica e compiuta disciplina, mediante la previsione dei termini e delle modalità per la compilazione e la presentazione dei rendiconti, nonché del loro controllo interno, da parte degli organi centrali e periferici del Ministero dell'agricoltura e foreste, ed esterno, da parte della Corte dei conti.

Il descritto procedimento solutorio dei crediti vantati dagli istituti bancari nei confronti dell’organizzazione federconsortile, si sarebbe svolto, pertanto, senza pregiudizio del definitivo regolamento dei rapporti tra ciascun ente gestore (consorzi o Federconsorzi) e lo Stato, il quale restava, comunque, subordinato alle definitive risultanze del formale procedimento di rendicontazione.

Alla soluzione della complessa e, già allora, annosa questione della sistemazione delle gestioni di ammasso e di quelle altre ad esse connesse, il Governo - come si legge nella relazione accompagnatoria del suddetto disegno di legge - si era determinato nella considerazione:

- che gli enti gestori erano diretti creditori nei confronti dello Stato, per propria diretta esposizione, soltanto per importi relativamente modesti, avendo fatto ricorso, per la maggior parte, al finanziamento bancario (come si è visto, si era calcolato che ci fosse un rapporto di 1 a 40 tra i crediti propri degli enti gestori e quelli del sistema bancario che aveva finanziato le gestioni);

- che gli istituti finanziatori, che erano creditori delle gestioni, avevano a loro volta riscontato quasi per intero, presso la Banca d’Italia il loro portafoglio cambiario relativo ai finanziamenti erogati agli enti gestori, con la duplice conseguenza che essi non avevano rilevanti risorse impegnate nelle gestioni e che l’Istituto di emissione – quale effettivo possessore dei titoli cambiari – risultava essere l’effettivo creditore delle gestioni medesime;

- che siffatta complessità di rapporti, che si traduceva, in definitiva, nella presenza di un solo soggetto effettivamente creditore delle gestioni (Banca d’Italia) e di altri soggetti (gli istituti finanziatori), solo formalmente creditori, faceva sì che l’esposizione debitoria delle gestioni fosse gravata del tasso corrente del sistema bancario, sensibilmente più elevato, del tasso di sconto praticato dall’Istituto di emissione;

- che, in mancanza di una sollecita soluzione del problema, l’esposizione debitoria verso gli istituti finanziatori sarebbe stata destinata ad accrescersi in maniera esponenziale, stante la capitalizzazione quadrimestrale degli interessi.

Tali considerazioni furono condivise anche dalla Corte dei conti che, chiamata ad esprimere il proprio parere sul suindicato disegno di legge, osservò che non poteva "(…) non essere vista con favore l’immediatezza operativa del procedimento solutorio, inteso appunto a bloccare senz’altro, ogni ulteriore lievitazione, diretta o riflessa, di oneri a carico del bilancio statale (…)".

Sta di fatto che il suddetto disegno di legge non fu mai presentato in Parlamento, sicché non fu nemmeno possibile procedere al suo esame.

Successivamente si tentò una soluzione di minore portata rispetto a quella proposta dal ministro Ferrari-Aggradi e cioè quella di disciplinare, quanto meno, la irrisolta questione delle modalità e delle procedure di rendicontazione, al fine di subordinare alle risultanze di questa ogni decisione (da assumersi con futuri provvedimenti legislativi) sul ripiano delle gestioni e sulle modalità attraverso cui esso doveva in concreto attuarsi.

Si tratta del disegno di legge predisposto nel corso della IV legislatura dal ministro Restivo, che fu presentato in Parlamento in data 15 giugno 1967 (AC n. 4171) e sul quale, pure, fu previamente acquisito il parere della Corte dei conti (SS.RR. 11 maggio 1967).

Quest’ultimo disegno di legge non ebbe miglior fortuna di quelli che l’avevano preceduto.

Di fronte, dunque, al persistere di una tale situazione, le sezioni riunite della Corte dei conti, in occasione della relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’esercizio 1969, denunciarono al Parlamento la mancata presentazione al suo controllo dei rendiconti, così come di tutti quelli relativi alle gestioni di cui era stata titolare la Federconsorzi, esprimendo l’avviso che "(…) l’obbligo di resa del conto e di sottoposizione dei conti relativi all’esame della Corte non appare subordinato all’avvenuta acquisizione delle risultanze attive o allo stanziamento in bilancio dei fondi necessari per la regolazione degli oneri passivi a carico dello Stato, in quanto è proprio con la resa del conto che può determinarsi l’effettiva incidenza delle gestioni sul bilancio statale e possono valutarsi tutti gli elementi che concorrono a formare l’onere a carico dello Stato (…)".

Ma nemmeno la denuncia dell’Istituto di controllo che faceva ricorso ai principi generali dell’ordinamento giuscontabile sortì, nell’immediato, effetti.

Fu solo a seguito dell’intervento della Procura generale presso la stessa Corte dei conti, che nel frattempo aveva aperto un fascicolo istruttorio sulla vicenda, a seguito della denuncia ad essa presentata nel novembre del 1965 da alcuni pubblicisti ed uomini politici facenti capo al "Movimento Gaetano Salvemini" - denuncia che dette luogo anche ad un procedimento penale intentato contro i dirigenti della Federconsorzi dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma -, che la situazione cominciò a muoversi.

Ed infatti, nel novembre del 1971, il pubblico ministero contabile invitò formalmente il Ministero dell'agricoltura e foreste a presentare alla Corte dei conti i rendiconti che erano ancora in suo possesso, preannunciando che, in mancanza di questi, se dall’omissione fosse risultato un danno all’erario, si sarebbe proceduto ad azione di responsabilità a carico dei responsabili.

L’invito fu accolto soltanto per i rendiconti concernenti le gestioni relative alle campagne del secondo gruppo, quelli cioè che, pur essendo stati approvati non erano, tuttavia, stati liquidati per esaurimento dei fondi stanziati con le leggi di ripiano del 1949 e del 1956 e che furono inviati al competente Ufficio di controllo della Corte dei conti negli anni immediatamente successivi.

Il procedimento di controllo si potè concludere con la registrazione dei decreti ministeriali che li approvavano, nel 1978.

Per gli altri rendiconti, relativi al terzo gruppo, per i quali a quella data non erano nemmeno iniziate le operazioni di revisione in sede centrale, fu invece necessaria l’introduzione, da parte del Requirente contabile, nel luglio del 1977, dello speciale procedimento giurisdizionale per "resa di rendiconto", che dette luogo all’adozione da parte della II Sezione giurisdizionale della Corte dei conti, di decreti con cui si fissava ai consorzi il termine di 180 giorni per la presentazione dei rendiconti relativi alle campagne di che trattasi.

Analogo, contestuale procedimento fu introdotto nei confronti della Federconsorzi per le gestioni di sua diretta competenza per la maggior parte delle quali, invece, si verificavano tutti i presupposti di legge, non essendo stati gli stessi ancora trasmessi al Ministero per il riscontro in sede amministrativa.

Solo così il Ministero dell'agricoltura e foreste accelerò i tempi per la revisione dei rendiconti che furono, poi, approvati sul finire degli anni Settanta e trasmessi al competente Ufficio di controllo della Corte dei conti che completò le operazioni di riscontro nel 1982, ammettendo al visto ed alla conseguente registrazione tutti i decreti approvativi.

L’inerzia del Ministero non richiede commenti!

La resistenza della Federconsorzi a rendere possibile un controllo, sia pur meramente formale, sul suo operato è palese.

Le suddescritte vicende consentono di chiarire quali siano state le ragioni che hanno determinato l’incredibile ritardo con cui si è definitivamente chiuso il procedimento di rendicontazione delle gestioni di ammasso: quasi 35 anni, considerando la più recente campagna 1961/62.

Tale ritardo non ha inciso minimamente sul progressivo ed esponenziale accrescersi degli oneri pubblici, essendo ciò dovuto esclusivamente alla mancata volontà politica di farne carico al bilancio dello Stato.

Ne costituisce riprova la circostanza che, ancora dopo il 1982, quando ormai tutti i provvedimenti approvativi dei rendiconti erano stati registrati dalla Corte dei conti, nessuna legge di ripiano è stata approvata sino alla legge 28 ottobre 1999 n. 410, che ne ha previsto la regolazione, ancorché parziale. Permane, infatti, la questione di crediti vantati dalla liquidazione Federconsorzi, per circa 1.000 miliardi.

6. Il contenuto dei rendiconti

Per quanto attiene al contenuto dei rendiconti, essi erano redatti su "modelli" approvati dal Ministero dell'agricoltura e foreste d’intesa con il Ministero del tesoro nel 1953, nel 1956 e nel 1963 nonché in base alle disposizioni esplicative contenute nelle circolari diramate ai consorzi.

Solo i primi due schemi di modello di rendiconto (quelli del 1953 e del 1956 e quelli relativi alla rendicontazione delle campagne dalla 1947/48 alla 1953/54) furono esaminati dalla Corte dei conti, che espresse il proprio parere rispettivamente con nota del Presidente in data 23 marzo 1953 e con deliberazione delle SS.RR. del 24/26 luglio 1956; sul terzo, invece (relativo alle campagne successive), alcun parere fu reso, avendo la Corte rappresentato (nota del Presidente in data 22 maggio 1962) che a tanto non poteva provvedersi in difetto di una espressa previsione di legge.

I modelli di rendiconto e le relative istruzioni, tuttavia, sono sostanzialmente simili tra loro. Essi differiscono soltanto nel numero dei prospetti riassuntivi che li componevano, nonché - con riguardo al loro contenuto - per alcune voci, legate ai particolari avvenimenti che caratterizzarono - soprattutto con riferimento alle tipologie di cessione del prodotto - alcune campagne.

In sintesi, il rendiconto era composto di vari "fogli" che esponevano in forma riassuntiva il risultato della gestione, nonché le operazioni contabili che avevano concorso a determinarlo.

7. I controlli

Le procedure di controllo interno e, cioè, quelle svolte dalle stesse Amministrazioni sotto la cui vigilanza si svolgevano le gestioni, sono state esclusivamente disciplinate da disposizioni di natura regolamentare, essendo falliti - come si è visto - i tentativi di legiferare in materia.

Questa è rimasta, pertanto, regolata dalle varie circolari e dagli altri provvedimenti emanati dal Ministero dell'agricoltura e foreste e dal Ministero del tesoro, nonché dalle prescrizioni dettate dalla Corte dei conti in occasione dei pareri formulati sugli schemi di modello di rendiconto, alle quali ultime è sempre stato riconosciuto valore normativo.

7.1 Gli organi ed il procedimento

I rendiconti erano innanzitutto controllati dalle "Commissioni di controllo" istituite a tale scopo in ogni provincia e composte da due funzionari, nominati dal Ministero dell'agricoltura e foreste e dal Ministero del tesoro (di solito, rispettivamente, nelle persone del Capo dell’Ispettorato provinciale dell’agricoltura e del Direttore della Ragioneria provinciale dello Stato).

Benché tali Commissioni fossero state originariamente istituite per procedere all’esame ed al controllo dei rendiconti relativi alle campagne ammassatorie svoltesi sino al 1943/1944, esse hanno, di fatto, continuato a svolgere tale compito per tutte le successive campagne.

In occasione dell’aggiornamento dei rendiconti alle date del 30 giugno 1976 e del 31 gennaio 1982 disposto con le circolari del Ministero dell'agricoltura e foreste nn. 2/1976 e 12/1981, le relative operazioni di controllo (vertenti, soprattutto, sulla verifica della situazione dei conti di finanziamento) venivano svolte dai Collegi sindacali dei singoli consorzi essendo ormai state sciolte le Commissioni provinciali di controllo.

Successivamente i rendiconti venivano trasmessi al Ministero dell'agricoltura e foreste, dove erano sottoposti ad un ulteriore controllo da parte degli uffici a ciò preposti, e, in seguito, all’esame della Commissione consultiva centrale per la formulazione della definitiva proposta di approvazione.

Tale Commissione era stata istituita con decreto interministeriale del 23 gennaio 1957 con il precipuo compito di esprimere un motivato parere ai fini dell’approvazione dei rendiconti presentati dai consorzi in base alle leggi del 1956.

Essa era presieduta da un direttore generale del Ministero dell'agricoltura e foreste ed era composta da sette membri, tutti funzionari dello Stato, di cui tre in rappresentanza dello stesso Ministero, tre in rappresentanza del Ministero del tesoro ed uno in rappresentanza dell’Alto commissariato dell’alimentazione.

Anche l’attività della Commissione consultiva centrale, al pari di quanto avvenuto per le Commissioni provinciali di controllo, è stata in prosieguo ripetutamente prorogata con appositi provvedimenti.

Seguiva la fase di approvazione dei rendiconti da parte del Ministero, dapprima mediante comunicazioni inviate ai consorzi, nelle quali venivano esposte le risultanze del riscontro eseguito e, quindi, con formali decreti adottati dal Ministro, che venivano, poi, trasmessi, unitamente ai rendiconti medesimi, alla Corte dei conti per il controllo di legittimità di sua competenza.

7.2 L’oggetto del controllo

Il controllo documentale dei rendiconti, vale a dire il riscontro tra le cifre esposte negli elaborati, di cui si è detto sopra, e la documentazione amministrativa e contabile posta a corredo, è stato effettuato unicamente dalle Commissioni provinciali di controllo.

In altre parole, il controllo da parte degli uffici ministeriali e della Commissione consultiva centrale non si è sostanziato in "riesame" dettagliato del rendiconto, sulla base della sottostante documentazione, che è rimasta presso i consorzi, ma ha avuto a riferimento esclusivamente i dati globali esposti nei modelli di cui esso si componeva, nonché le risultanze dei riscontri eseguiti in loco dalle Commissioni provinciali di controllo, quali esposte nelle relazioni da queste all’uopo redatte, in conformità alle prescrizioni a suo tempo dettate dalla Corte dei conti.

Analogamente si è svolto il controllo di legittimità da parte della Corte dei conti, il quale ha avuto, inoltre, ad oggetto anche gli esiti del riscontro eseguito in sede ministeriale, quali risultanti dalla definitiva proposta di approvazione formulata dalla suddetta Commissione consultiva centrale.

Deve, al riguardo, evidenziarsi che, già in occasione del suo primo parere - anno 1953 - la Corte dei conti riconosciuta "(…) la complessità delle operazioni svolte dagli enti gestori e (…) la difficoltà di allegare a corredo dei singoli rendiconti la ingente mole dei documenti originali sparsi in un centinaio di uffici periferici (…)", sicché "(…) le proposte modalità di compilazione dei rendiconti per prospetti riassuntivi, accompagnati dalle dettagliate relazioni delle apposite Commissioni provinciali cui è affidata in loco la revisione dei documenti, rispondono ad una inevitabile esigenza pratica (…)" aveva modo di rappresentare che, ai fini del controllo di sua competenza, non era necessario allegare ai rendiconti la suddetta documentazione, fermo restando che essa doveva essere conservata dai consorzi e tenuta a disposizione della Corte stessa sino alla definitiva approvazione dei rendiconti.

7.3 I risultati di una verifica

La Commissione ha sottoposto a verifica la documentazione che è stato possibile acquisire e, cioè, i rendiconti presentati dal consorzio di Macerata, dei quali è stata fornita copia integrale da parte del Ministero delle politiche agricole e forestali, nonché gli atti relativi a vari rendiconti presentati da altri 34 Consorzi reperiti presso il competente Ufficio di controllo della Corte dei conti.

Da quanto si è avuto modo di accertare, può dirsi che per le prime campagne (sino alla 1948/49) l’attenzione delle Commissioni provinciali di controllo, nonché degli uffici ministeriali e della Commissione consultiva centrale si è soffermata, essenzialmente, sul riconoscimento delle spese tecniche, generali e straordinarie esposte dai consorzi alle quali sono state apportate significative riduzioni.

Ma correzioni, per quanto più sporadiche e di minore incidenza ai fini del risultato definitivo delle gestioni, risultano essere state apportate anche al cosiddetto "conto magazzino" e cioè alla parte decisamente più importante dei rendiconti.

Le operazioni esposte in tale "conto" erano tutte documentate dai bollettini di conferimento, per quanto riguarda i movimenti in entrata, e dalle fatture di vendita o da altri documenti equipollenti, per quanto riguarda i movimenti in uscita.

Era quindi difficile che potessero essere riscontrate significative divergenze tra i dati riportati nei suddetti documenti e quelli esposti in rendiconto.

Si è trattato, per lo più, di correzioni derivanti da errori di calcolo o dal mancato riconoscimento di perdite, per furti, avarie, cali o ammanchi, in quanto non opportunamente o sufficientemente documentate.

7.4 Il contenuto ed i risultati del controllo della corte dei conti; gli oneri di finalizzazione

Il controllo della Corte di conti, a quanto è stato possibile evincere dai rilevi istruttori formulati sui decreti approvativi sottoposti nelle varie epoche al suo esame, si è concentrato, soprattutto, su due aspetti: il riconoscimento, a partire dal 1976, in favore dei consorzi dei cosiddetti oneri di finalizzazione; l’entità ed il sistema di calcolo degli interessi sull’esposizione bancaria.

Con l’espressione "oneri di finalizzazione" sono state definite, in gergo, le spese di carattere amministrativo, essenzialmente per personale e spese generali, sostenute dai consorzi a partire dal settimo mese successivo alla chiusura di ogni gestione e sino alla definitiva liquidazione della stessa, per la tenuta della contabilità, per la periodica parificazione dei conti accesi presso gli istituti bancari finanziatori, per il rinnovo quadrimestrale degli effetti a copertura della passività delle gestioni, per la custodia della documentazione e per altro.

Si tratta, anche in questo caso, di oneri strettamente legati alla mancata copertura finanziaria delle gestioni di ammasso, in quanto maturatisi a causa della mancata loro liquidazione e che sono cresciuti esponenzialmente nel corso del tempo.

Essi sono stati riconosciuti, per la prima volta, oltre ai relativi interessi, in occasione dell’approvazione dei rendiconti relativi all’ultima campagna di ammasso (1961/62) e con riferimento a quelli maturati sino alla data del 30 giugno 1976.

L’importo relativo, comprensivo delle spese pertinenti a tutti i rendiconti non ancora liquidati, è stato determinato con una drastica riduzione rispetto agli importi richiesti dai consorzi, sulla base di un complesso meccanismo di punteggi, tabelle, categorie e parametri elaborato dalla Commissione consultiva centrale sulla scorta di criteri oggettivi, quali il numero delle gestioni svolte da ciascun consorzio, l’ammontare dei finanziamenti ricevuti, il costo del personale, la quantità di merce movimentata, il numero degli istituiti finanziatori ed altri ancora.

Un secondo e definitivo riconoscimento, alla data del 31 gennaio 1982, è avvenuto, sulla base dei medesimi criteri, al momento dell’approvazione dei decreti approvativi delle contabilità unificate.

Va segnalato, a questo punto, che gli oneri di finalizzazione costituiscono la parte preponderante dei crediti propri dei consorzi.

Essi incidono tuttavia in maniera minima sul totale del disavanzo delle gestioni, essendo la parte preponderante di esso imputabile agli oneri bancari.

Il competente Ufficio di controllo della Corte, nel corso dell’istruttoria sui provvedimenti che avevano approvato i rendiconti delle campagne del terzo gruppo, avanzò riserve sul riconoscimento di tali oneri, eccependo la mancanza di una esplicita previsione normativa sul punto.

Successivamente, tuttavia, il rilievo fu superato per due ordini di considerazioni.

Per un verso la Sezione del Controllo, aveva ritenuto infondata una osservazione di tale contenuto mossa dalla stesso Ufficio con riferimento al decreto approvativo del rendiconto relativo alla gestione "Alimentari d’Importazione" svolta dalla Federconsorzi, sul rilievo che trattavasi di spese non attinenti alle funzioni proprie di istituto dell’ente gestore, ma che erano state sostenute dopo la presentazione dei rendiconti, sicché appariva conforme a legge la decisione di procedere al loro rimborso.

Per altro risultavano condivisibili i criteri di liquidazione elaborati dalla Commissione consultiva centrale in mancanza di specifiche disposizioni normative ed a fronte delle esorbitanti richieste esposte dai consorzi.

Con riguardo al secondo aspetto, l’Ufficio di controllo, in un primo momento e cioè in occasione dell’esame dei decreti che approvavano i rendiconti relativi alle campagne del secondo gruppo, eccepì la mancata allegazione degli estratti di conto corrente bancario.

Anche tale rilievo fu, tuttavia, superato, a seguito di una lunga ed elaborata risposta del Ministero, nella considerazione che, in effetti, nel caso di specie, non solo erano note la natura del contratto di apertura di credito e le condizioni applicate ai conti di finanziamento, ma il riscontro di concordanza tra gli estratti di conto corrente e le scritture del consorzio risultava essere stato effettuato dalle Commissioni provinciali di controllo, per cui non appariva necessario ripetere un controllo già analiticamente svolto, e conclusosi senza osservazioni.

In un secondo momento, in sede di controllo degli 89 decreti approvativi delle contabilità unificate, il controllo è stato rivolto, essenzialmente, a verificare la concordanza tra i disavanzi aggiornati esposti in tali decreti ed i dati risultanti dai singoli decreti approvativi dei rendiconti precedentemente ammessi a registrazione, nonché ad accertare la correttezza del sistema di calcolo degli interessi sulle esposizioni bancarie maturati nel periodo a cui si riferiva il disposto aggiornamento dei rendiconti.

La complessa istruttoria, che dette luogo alla formulazione di osservazioni per 34 delle suddette contabilità, si è conclusa - a seguito dei chiarimenti e dei documenti integrativi forniti dal Ministero - con pronuncia di regolarità per tutti gli 89 decreti sottoposti al controllo.

7.5 La gestione dei consorzi

Sulla base di quanto si è sin qui riferito sembra che le sopra illustrate modalità di rendicontazione, da un lato, e il correlativo sistema dei controlli dall’altro, hanno consentito di accertare, dal punto di vista documentale, la regolarità dell’attività svolta dai consorzi.

Gli elaborati da cui era composto il rendiconto davano compiuta rappresentazione di tutte le operazioni che concorrevano a determinare il risultato finale della gestione.

Essendo il sistema dei controlli articolato in una fase interna - a sua volta strutturata in due distinti livelli: controllo analitico e documentale da parte delle Commissioni provinciali e controllo sui risultati di quest’ultimo da parte degli uffici ministeriali e della Commissione consultiva centrale - ed in una fase esterna - controllo di legittimità da parte della Corte dei conti - esso era idoneo ad assicurare l’accertamento di eventuali irregolarità od illegittimità.

Durante lo svolgimento delle campagne era previsti anche controlli non documentali da parte di organi del Ministero dell'agricoltura e foreste.

I consorzi erano, infatti, sottoposti alla vigilanza da parte degli Ispettorati provinciali dell’agricoltura (subentrati, dal 1952, agli Uffici periferici del soppresso Ufficio Nazionale Statistico Economico dell’Agricoltura - U.N.S.E.A.), i quali, oltre a ricevere giornaliera comunicazione della quantità di prodotto conferito all’ammasso (erano, infatti, destinatari di una copia del bollettino di conferimento rilasciato ai produttori) hanno effettuato, a richiesta del Ministero dell'agricoltura e foreste o autonomamente, controlli tecnici (ad esempio, sulla qualità, sul peso e sul peso specifico del prodotto, nonché sull’idoneità delle strutture ricettive) ed ispezioni al fine di accertare la regolarità delle operazioni e delle loro trascrizioni contabili.

I risultati dei controlli eseguiti non sono noti alla Commissione.

Va, tuttavia, precisato che le considerazioni che precedono valgono per la sola rendicontazione relativa alle gestioni di ammasso in senso stretto.

Non altrettanto può dirsi, invece - come si riferirà in immediato prosieguo - per la rendicontazione relativa alle altre gestioni svolte dalla Federconsorzi, che concorrono insieme alla prima a formare il "sistema degli ammassi" in senso lato.

8. la rendicontazione della gestione cereali esteri

Anche la rendicontazione di questa importantissima gestione svolta - a differenza di quelle di ammasso - direttamente dalla Federconsorzi, è stata contraddistinta da particolari vicende e da incredibili ritardi, la cui illustrazione consentirà di meglio comprendere quanto si andrà a dire, alla fine di questa relazione, sul procedimento penale che coinvolse i dirigenti della Federconsorzi nei primi anni ‘70.

Questa gestione è sorta negli ultimi mesi del 1946, quando, venuti ormai a cessare gli aiuti forniti dagli alleati, il Governo dispose l’acquisto diretto sui mercati esteri di cereali e loro derivati destinati alla pani-pastificazione.

Essa fu successivamente disciplinata dal decreto legislativo 26 gennaio 1948 n. 169, il quale, all’articolo 2, previde l’assunzione a carico dello Stato della differenza tra le spese sostenute dall’ente gestore (la Federconsorzi), e il ricavo ottenuto dalla cessione dei prodotti, dedotta la quota destinata a far fronte alle spese di distribuzione sul territorio nazionale.

Anche in questo caso, fu previsto che l’onere relativo fosse liquidato sulla base di rendiconti da presentarsi da parte della Federconsorzi per ogni tradotta o vapore, attraverso cui si era provveduto all’importazione, da redigersi sulla base di modelli approvati dall’Alto Commissariato per l’alimentazione, previo parere della Corte di conti.

Detto parere fu fornito con nota del Presidente della Corte dei conti, in data 3 novembre 1950, sicché le relative disposizioni illustrative furono inviate alla Federconsorzi con nota in data 27 novembre dello stesso anno.

8.1 La vexata quaestio degli estratti conto.

Il primo rendiconto che fu mandato alla Corte dei conti fu il numero n. 289. Esso concerneva l’importazione di 10.000 quintali di grano trasportati via terra dal territorio libero di Trieste ad Udine, Pordenone e Sacile nel trimestre luglio-settembre 1948, approvato con decreto dell’Alto Commissario per l’alimentazione in data 19 ottobre 1956, ed esponente una perdita della gestione, al netto degli acconti sino a quel momento erogati, di lire 3.848.950 che veniva liquidato con ordinativo diretto di pari importo.

Tale decreto formò oggetto di vari rilievi da parte del competente Ufficio di controllo in ordine, tra l’altro, all’efficacia probatoria della documentazione allegata al rendiconto a dimostrazione della spesa sostenuta dalla Federconsorzi per interessi passivi sui mutui contratti per le operazioni di importazione del prodotto, che erano stati esposti nella specie nella misura dell’8,75 per cento, con capitalizzazione trimestrale, pari, cioè, alle condizioni minime previste dal cosiddetto "cartello interbancario" all’epoca vigente.

Sosteneva, nello specifico, l’Ufficio la necessità di allegare al rendiconto gli estratti-conto originali relativi ai finanziamenti ottenuti, nonché copia delle condizioni generali stipulate con le aziende di credito ed il correlativo contratto di apertura di conto corrente, mentre il Ministero e la Federconsorzi asserivano essere sufficiente, al riguardo, una dichiarazione (chiamata "staffa" o "scaletta") dello stesso ente gestore, corredata da una dichiarazione dell’istituto di credito, attestante l’entità dello scoperto.

In particolare, in un primo momento, l’apparato ministeriale aveva eccepito che la presentazione degli estratti-conto, dato il tempo trascorso, avrebbe comportato una non lieve spesa per la gestione e, quindi, per l’erario.

In seguito, aveva rappresentato che l’apertura dei conti di finanziamento non si riferiva a ciascun trasporto (vapore o tradotta) ma era stata richiesta globalmente, di modo che i numerosi estratti-conto rimessi trimestralmente dai diversi istituti di credito dal 1946 in poi, riportavano genericamente le operazioni effettuate per più trasporti.

Tale modo di operare era attribuito alla circostanza che la regolamentazione legislativa della gestione, che aveva previsto la rendicontazione per singolo trasporto, era intervenuta dopo due anni dacché essa aveva avuto inizio.

Sennonché, quando l’Ufficio di controllo, in dipendenza delle asserite difficoltà di ordine pratico, aveva acconsentito, in via subordinata, a che l’accertamento della esattezza contabile delle poste, nonché del tasso di interesse applicato, venisse eseguito in loco, attraverso l’esame degli estratti conto bancari originali, da parte della speciale "Commissione per l’esame e le proposte nelle questioni di carattere generale concernenti la revisione e l’approvazione delle gestioni alimentari d’importazione e CE.FA.PA.", il Ministero comunicò che la Commissione non aveva ritenuto possibile vincolare all’esame diretto degli estratti-conto la revisione dei rendiconti.

Successivamente, furono rassegnate dalla Federconsorzi e fatte proprie dal Ministero, ulteriori deduzioni allo scopo di convincere l’Organo di controllo a dar corso al decreto de quo.

Si sosteneva, per un verso, che la Federconsorzi aveva provveduto direttamente al finanziamento del controvalore in lire della valuta occorrente per gli acquisti e le spese, sicché doveva ritenersi che titolare dei diritto di credito verso la gestione per le somme anticipate in suo favore, e per essa nei confronti dello Stato, fosse lo stesso ente gestore.

Per altro si affermava che, comunque, le disposizioni a suo tempo diramate dall’Alto Commissariato per l'alimentazione ai fini della rendicontazione, non prevedevano l’allegazione degli originali degli estratti-conto bancari.

Non essendo stato risolto il delineato contrasto, la questione fu deferita all’esame della Sezione del Controllo, la quale, con deliberazione n. 274, adottata nella seduta del 24 gennaio 1963, ricusò il visto al suddetto decreto, ritenendo che l’esposizione del calcolo degli interessi da parte della Federconsorzi, coincidente con l’astratta previsione del "cartello interbancario", poteva avere un valore meramente confessorio, ma non forniva la benché minima dimostrazione della entità del costo del danaro determinato in concreto, in relazione, cioè, alla specifica operazione di credito e che, pertanto, veniva a mancare la possibilità dell’esatta determinazione dell’onere da accollare allo Stato a titolo di interessi sui finanziamenti in questione.

Successivamente, in data 23 gennaio 1964, il Ministero dell'agricoltura e foreste inoltrò nuovamente gli atti già oggetto di ricusazione di visto al competente Ufficio di controllo, rappresentando che la cosiddetta "staffa" o "scaletta", già redatta dalla Federconsorzi, era stata corredata da una dichiarazione della banca finanziatrice con la quale si confermava la rispondenza delle somme e dei conteggi ivi esposti alle operazioni compiute al saggio di interesse applicato, accompagnata da una separata dichiarazione della stessa banca sull’esatta misura del tasso di interesse.

Con rilievo n. 193, in data 13 marzo 1964, la Corte restituì un'altra volta il decreto non registrato, non ritenendo che la nuova documentazione prodotta fosse idonea a superare i motivi che avevano condotto alla precedente ricusazione di visto.

Nell’occasione, veniva altresì rappresentata una nuova problematica che superava i confini della questione in contestazione e che sino a quel momento era rimasta in ombra: quella, cioè, della globale resa dei conti relativi alla gestione.

A quella data, il rendiconto che se ne occupa era ancora l’unico ad essere stato inviato alla Corte dei conti e ciò anche ai fini della compensazione dei saldi attivi e passivi dei vari rapporti, essendosi accertato in via informale che essa - secondo dati riferiti al 1963 e confermati dal rappresentante del Ministero del tesoro nel corso dell’adunanza del 24 gennaio 1963, all’esito della quale fu adottata la deliberazione n. 274 sopracitata - presentava, nel suo complesso, conti attivi per circa 7 miliardi che fruttavano (asseritamente) un interesse del 2,50 per cento e conti passivi per oltre 8 miliardi gravati (asseritamente) da un interesse passivo dell’8,75 per cento.

In altri termini, veniva posto ad un tempo il problema dell’interdipendenza dei conti con il rapporto giuridico di finanziamento intercorso tra ente gestore e istituto bancario e quello dell’esigenza di una globalità della resa dei primi nell’ambito del medesimo rapporto di finanziamento a fini dell’elisione dei debiti fino alla concorrenza dei crediti della medesima parte contrattuale, ai sensi dell’articolo 1853 del codice civile.

Sembra che l’Ufficio di controllo avesse intuito che, dietro tale parziale rendicontazione e la resistenza della Federconsorzi a fornire notizie sulla natura e sulle condizioni dei rapporti intrattenuti con le banche, si potesse celare una operazione intesa a trarne diretto profitto a danno dello Stato come poi, in effetti, sarà disvelato nel corso delle indagini svolte dalla magistratura penale (cfr. infra).

Nella stessa ottica fu affermato che il rapporto di interdipendenza tra conti e sottostante rapporto giuridico di finanziamento, con la conseguente necessità della globalità della resa dei conti, doveva intendersi riferito anche alle altre gestioni di cui era stata titolare la Federconsorzi e cioè a quelle delle "quote" e di distribuzione, a quel momento ancora oggetto di parziale ed incompleta rendicontazione in sede amministrativa.

A tale fondamentale rilievo istruttorio, il Ministero si limitò a dare, in data 13 marzo 1964, una risposta interlocutoria, mostrando di convenire con le osservazioni dell’Ufficio di controllo e rimandando la soluzione delle sollevate questioni all’approvazione di un disegno di legge di cui si annunciava prossima la presentazione.

Soltanto dopo circa 16 anni, nel 1980, il Ministero dell'agricoltura e foreste fornì la risposta definitiva, reiterando, di fatto, le argomentazioni già rassegnate in precedenza nel corso della lunga istruttoria esitata nella deliberazione di ricusazione del visto n. 274 del 1963.

In tale stessa circostanza, il Ministero dell'agricoltura e foreste chiariva, inoltre, che, nel frattempo, la Federconsorzi aveva presentato tutti i rendiconti relativi alla gestione di che trattasi per un totale di 2.498 (uno per ciascun vapore o tradotta); di essi soltanto quelli relativi alle importazioni effettuate sino alla campagna 1950/51 (in numero di 1.214, compreso quello all’esame) erano privi degli originali degli estratti di conto corrente, mentre quelli relativi al periodo successivo (in numero di 1.284) erano corredati dalla richiesta documentazione.

La questione fu nuovamente deferita alla Sezione del Controllo, la quale con deliberazione n. 1150, adottata nella seduta del 7 maggio 1981, accertato che non era stata adempiuta l’originaria richiesta istruttoria di allegazione degli originali degli estratti di conto corrente, né era stata fornita la prova di una impossibilità per cause indipendenti dalla volontà dell’ente gestore di soddisfarla, sicché essa si presentava negli stessi sostanziali termini già valutati negativamente in precedenza, ricusava nuovamente il visto e la registrazione al decreto approvativo di tale rendiconto, riaffermando il principio che, in tanto la Federconsorzi poteva vantare un credito nei confronti dello Stato committente, in quanto esso fosse risultato in modo certo da documenti originali o in copia autentica.

8.2 L’esito del controllo sui restanti rendiconti e le conseguenti determinazioni adottate dal Ministero dell'agricoltura

Successivamente, avendo il Ministero trasmesso al controllo i decreti approvativi di tutti gli altri rendiconti afferenti alla gestione di che trattasi, la Corte dei conti, in conformità ai suddetti principi, ritenendo soddisfatta la manifestata esigenza della globalità della resa dei conti ai fini della compensazione degli interessi attivi con quelli passivi dalla istituzione, sin dal 1964, del cosiddetto conto transitorio cereali esteri, ammetteva al visto soltanto quelli, in numero di 1.284, che approvavano i rendiconti ai quali risultavano allegati gli originali degli estratti di conto corrente, mentre restituiva non registrati quelli in numero di 1.213 che approvavano i rendiconti privi di tale documentazione.

A seguito di tali ultime due pronunce, il Ministero invitò la Federconsorzi, da un lato, a riformulare i rendiconti per i quali era intervenuta la ricusazione di visto, esponendo il tasso di interesse passivo nella misura dello 0,5 per cento e, dall’altro, relativamente ai rendiconti ammessi al visto, a versare sul suddetto conto transitorio l’importo complessivo di lire 1.318.902.200 (comprensivo degli interessi), pari al totale delle perdite per cali e delle spese di sbarco esposte nei suddetti rendiconti (ma non riconosciute all’esito dell’eseguito controllo interno) degli stessi.

Va precisato che, per quanto riguarda questa gestione, il controllo era eseguito esclusivamente dagli uffici ministeriali con la consulenza della Commissione consultiva centrale.

Avverso la prima richiesta, come si rileva da un appunto redatto dal Ministero delle politiche agricole in data 4 maggio 2000, ed acquisito agli atti, la Federconsorzi presentò ricorso al Tar e contemporaneamente ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Il Tar del Lazio ha respinto il ricorso.

Le conseguenze non sembrano, tuttavia, poter ricadere sulla liquidazione. Alcun seguito sarebbe stato dato, invece, alla seconda richiesta, avendo la Federconsorzi preteso la previa liquidazione in suo favore del compenso per la gestione di che trattasi, espressamente previsto dalla legge istituiva, nonché di tutte le altre spese amministrative sostenute, a suo dire, per la rielaborazione e la finalizzazione dei relativi rendiconti.

8.3 Il problema del compenso e delle spese per la rielaborazione e la finalizzazione dei rendiconti

In data 8 febbraio 1952, il Ministero impartì disposizioni per la tenuta dei conti disponendo, in particolare, che alla relativa rendicontazione dovesse procedersi, a partire dalla campagna 1951/52, per campagna, anziché, come originariamente previsto, per singolo trasporto, vapore o tradotta.

In data 18 settembre 1964 fu richiesto alla Federconsorzi di reimpostare la rendicontazione relativa alle suddette campagne, per singolo trasporto, in conformità alle disposizioni del decreto legislativo n. 169/48.

Ciò, secondo la Federconsorzi, aveva comportato una notevole quantità di lavoro aggiuntivo, che doveva essere compensato separatamente dal compenso ad essa dovuto per l’espletamento della gestione.

Parimenti dovevano essere separatamente compensati, come avvenuto per i consorzi, gli oneri di finalizzazione e cioè le spese amministrative sostenute dal settimo mese successivo alla chiusura di ogni singola importazione e sino alla data della sua definitiva liquidazione.

Da un nota del Ministero, in data 18 dicembre 1996, diretta al competente Ufficio di controllo della Corte dei conti, si apprende che la Commissione consultiva centrale avrebbe riconosciuto a tale complessivo titolo alla Federconsorzi un importo di 8,5 miliardi che, alla data del 31 dicembre 1991, era stato aggiornato, per gli interessi nel frattempo maturati, a circa 34 miliardi.

Non è noto, se e in qual modo sia stata data soluzione a tale controversia tra il Ministero e la Federconsorzi.

Sono rimaste, inoltre, irrisolte tutte le altre questioni ancora in sospeso concernenti la complessa e intricata materia della rendicontazione delle altre gestioni e contabilità tenute dalla Federconsorzi, a cominciare da quella del cosiddetto conto transitorio cereali esteri, che non è stata mai presentata.

Alla data odierna, a distanza di più di 40 anni, non è dato conoscere, con esattezza, quali risultati - positivi o negativi - essa abbia prodotto per il pubblico erario.

9. La rendicontazione della gestione "quote unificate"

La Corte dei conti espresse il suo parere con deliberazione delle SS..RR. del 21 aprile 1958, sul modello di rendiconto relativo a tale gestione, che concerneva le "quote" prelevate dal ricavo della vendita del grano ammassato sino alla campagna 1949/50 destinate a coprire le spese di gestione sostenute dai consorzi (cosiddetta "quota ammasso") .

La Corte prescrisse che i rendiconti:

- fossero accompagnati da una dettagliata relazione dell’ente gestore che illustrasse le risultanze del conto entrate ed uscite ed attestasse di aver controllato i risultati dei conti di finanziamento con quelli delle proprie scritture riscontrandone la conformità e la regolarità;

- fossero successivamente esaminati dalla Commissione consultiva centrale con conseguente accertamento dei loro risultati definitivi e proposta di approvazione;

- fossero, a tal fine, corredati dai decreti approvativi dei singoli rendiconti delle gestioni di ammasso a cui si riferivano, nonché di tutta l’altra documentazione atta a dare dimostrazione dei risultati esposti, con particolare riferimento agli estratti del conto corrente intrattenuto con gli istituti bancari ed a tutte le quietanze di versamento.

Da una lettera del Ministero dell'agricoltura e foreste diretta alla Procura generale della Corte dei conti nel novembre del 1977, si evince che tali rendiconti, in numero di 29, riferiti a ciascuna delle suddette campagne e per ogni prodotto ammassato erano stati, a quella data, già presentati dalla Federconsorzi, ma che non era stato ancora possibile effettuarne l’esame da parte della Commissione consultiva centrale, essendo essi collegati, sotto il profilo amministrativo-contabile a quelli delle singole gestioni di ammasso tenute dai consorzi.

A quella data, infatti, la questione della rendicontazione di tali ultime gestioni, per la gran parte, era ancora tutta da definire.

Dal citato appunto del Ministero delle politiche agricole in data 4 maggio 2000, si rileva, tuttavia, che tale esame non è stato mai effettuato.

La relativa documentazione sarebbe rimasta sempre nella disponibilità della Federconsorzi, poiché condizionata dalla risoluzione di una non meglio specificata problematica riguardante "(…) la misura degli interessi a debito dello Stato (…)", per la quale, in data 6 settembre 1999, sarebbe stato richiesto un parere all’Avvocatura Generale dello Stato.

Tali rendiconti esporrebbero un disavanzo complessivo e, quindi, un debito dello Stato nei confronti della Federconsorzi, di lire 1.860 milioni alla data del 30 giugno 1963.

10. La Rendicontazione della gestione CE.FA.PA.

Tale gestione concerne la distribuzione e la vendita dei cereali ammassati da parte dei consorzi, il deposito, la distribuzione e la vendita dei cereali, nonché degli altri prodotti alimentari, importati dalla Federconsorzi attraverso le gestioni Cereali esteri alimentari di importazione, U.S.F.A.P. ed E.R.P., per le cinque campagne che vanno dal 1944/45 al 1948/49; essa riguarda, allo stesso tempo, la gestione della "quota distribuzione" prelevata dal ricavo della vendita del prodotto ammassato ed importato.

Sul relativo modello di rendiconto, la Corte dei conti espresse il suo parere con nota del Presidente del 26 febbraio 1949, che, tuttavia, non è stato possibile reperire; si sa soltanto indirettamente, dalle varie risposte fornite dal Ministero dell'agricoltura e foreste ai numerosi rilievi formulati sul rendiconto n. 249 della gestione cereali esteri che, nella specie, la Corte richiese che ai rendiconti fossero allegati gli estratti dei conti correnti aperti presso le banche.

10.1. Le fasi della rendicontazione e la situazione attuale

Dalle varie relazioni trasmesse dal Ministero dell'agricoltura e foreste alla Procura Generale presso la Corte dei conti durante l’istruttoria a cui si è più volte accennato, si evince:

- che nel maggio del 1967 i rendiconti erano stati presentati, che esponevano una differenza passiva di lire 213.784.199 che era stata portata a debito della successiva gestione Franco Molino (che ne costituiva la continuazione) e che la loro revisione era subordinata alla definizione dei risultati delle gestioni (alimentari di importazione, ammassi, cereali esteri, U.S.F.A.P. ed E.R.P.) da cui provenivano i prodotti distribuiti (note del 9 maggio 1967 e dell’8 maggio 1972);

- che si trattava di 5 rendiconti, uno per ciascuna delle suddette campagne dalla 1943/44 alla 1948/49, e che erano state "(…) definite tutte le pendenze (…)" con la Federconsorzi (nota dell’8 novembre 1977); con tale frase si voleva, con ogni probabilità, intendere che (diversamente da quanto avvenuto per la gestione Franco Molino) non erano sorte contestazioni sull’importo riconosciuto alla Federconsorzi a titolo di compenso e di rimborso per le spese generali;

- che il loro esame, alla data dell’11 novembre 1982, non era ancora iniziato, essendo condizionato alla preventiva approvazione dei rendiconti relativi alle suddette gestioni a quella data non ancora intervenuta (nota dell’11 novembre 1982); nell’occasione si trasmettevano, tuttavia, al suddetto Ufficio le copie dei frontespizi relativi a 3 dei suddetti 5 rendiconti (campagne dalla 1946/57 alla 1948/49).

Dal più volte citato appunto del Ministero, in data 4 maggio 2000, si apprende, tuttavia, che la documentazione relativa a tali rendiconti, che da un’annotazione non firmata risulterebbe essere stata trasmessa dalla Federconsorzi in data 15 dicembre 1952, racchiusa in cinque casse, non sarebbe mai stata rinvenuta negli archivi del Ministero.

In definitiva, ad oggi, non solo non risulta essere stata effettuata la revisione di tali rendiconti da parte del Ministero, ma deve escludersi che essa possa mai più essere effettuata, essendo andata smarrita, stando a quanto rappresentato dal Ministero, la relativa documentazione.

11. La rendicontazione della gestione franco molino

La situazione relativa a tale gestione non è dissimile da quelle precedenti.

Come si è detto essa costituisce l’unificazione di due gestioni, concernendo, ad un tempo, per le quindici campagne che vanno dal 1949/50 al 1963/64:

- la distribuzione e la vendita del grano ammassato da parte dei consorzi;

- il deposito, la distribuzione e la vendita di quello importato dalla Federconsorzi attraverso la gestione cereali esteri;

- la gestione della "quota ammassi", della "quota distribuzione" e della "quota caratteristiche", indistintamente prelevate dal ricavato della vendita del grano nazionale e di quello di importazione.

Il modello di rendiconto - composto di un frontespizio riassuntivo e da 18 allegati - redatto previo parere della Commissione consultiva centrale, fu trasmesso dal Ministero dell'agricoltura e foreste alla Corte dei conti per il prescritto parere il 7 maggio 1963 e su di esso l’Istituto di controllo si espresse con deliberazione delle SS.RR. del 26 giugno successivo.

La Corte oltre che formulare le stesse raccomandazioni espresse in occasione del parere reso sulla gestione quote unificate ed indicare la documentazione da allegare a corredo di ciascun allegato di cui il rendiconto si componeva, rilevò, nella specie, l’indebita inclusione nel modello sottoposto al suo parere di alcune voci di entrata ("controvalore delle caratteristiche merceologiche del grano importato") e di spesa ("spese per l’organizzazione e controllo degli ammassi", "spese per il concorso produttività" e "spese per il deposito di cereali e dei derivati di origine estera").

Il parere veniva reso quando già oramai la gestione de qua era quasi conclusa, sicché le suddette voci di entrata e di spesa riflettevano, come d’altra parte esplicitamente indicato nella relazione che accompagnava la richiesta di parere, movimenti finanziari già effettuati e, dunque, somme indebitamente affluite alla gestione ed altrettanto indebitamente uscitene.

La Corte raccomandò, quindi, che, a fini contabili, la voce di entrata fosse pareggiata istituendo nel conto stesso una correlativa voce di uscita e provvedendo con ogni sollecitudine ad accreditarne l’importo di ciascuna campagna al corrispondente conto della gestione di acquisto del prodotto (cereali esteri) al fine di ridurne la passività.

Per quanto riguarda le uscite, auspicò la regolarizzazione a mezzo di apposite norme legislative, fermo restando che a medio tempore esse fossero comunque opportunamente documentate mediante l’allegazione di tutta la corrispondente documentazione.

11.1 Le fasi della rendicontazione e la situazione attuale

Le vicende relative alla rendicontazione della gestione che ne occupa possono, sinteticamente, così ricostruirsi, sulla base delle informazioni rese dal Ministero dell'agricoltura e foreste alla Procura contabile nel corso dell’istruttoria più volte richiamata:

- nel novembre del 1967 risultavano essere stati presentati i sei rendiconti relativi alle prime campagne (dalla 1949/50 alla 1954/55), mentre per le restanti campagne erano state presentate "(…) dettagliate situazioni contabili (…)" non essendo state definite "(…) le misure di alcuni corrispettivi (…)" (nota del 9 maggio 1967);

- tali rendiconti esponevano un avanzo di lire 42.325.396.546 che era stato trasferito, quanto a lire 35.971.569.620, alla gestione cereali esteri, quanto a lire 5.741.203.769 alla gestione ammassi e quanto a lire 612.623.157 alla gestione olio 1948/49; il loro esame non poteva essere iniziato sino a quando la Federconsorzi non avesse provveduto a rimettere i rendiconti relativi alla gestioni E.R.P. ed U.S.F.A.P., da essa predisposti, sicché la relativa documentazione era ancora conservata presso gli uffici dell’ente gestore (nota dell'8 maggio 1972);

- i 9 rendiconti relativi alle successive campagne non erano stati, al novembre del 1977, ancora prodotti, avendone la Federconsorzi subordinato la loro presentazione alla determinazione dell’importo da riconoscerle a titolo di rimborso per spese generali e di compenso per il servizio reso; in ogni caso, l’esame di tali rendiconti non poteva essere iniziato prima che fossero stati revisionati ed approvati i rendiconti relativi alle gestioni provinciali di ammasso (note dell’8 maggio 1972 e dell’8 novembre 1977);

- essendo stati questi ultimi rendiconti trasmessi - a seguito della sopracitata iniziativa della stessa Procura generale - in periodo immediatamente successivo, era stato dato mandato alla Commissione consultiva centrale di esprimere proposte sull’entità dell’importo da riconoscere alla Federconsorzi a titolo di rimborso spese generali e di compenso per l’attività svolta, che quest’ultima aveva autonomamente esposto nei rendiconti medesimi (nota del 12 aprile 1978);

- alla data dell’11 gennaio 1982, né era stato ancora determinato tale importo, né era iniziato l’esame e il controllo dei quindici rendiconti presentati, poiché non erano state ancora definitivamente accertate le risultanze delle gestioni di provenienza della merce distribuita (nota dell’11 novembre 1982); nell’occasione, analogamente a quanto avvenuto per la gestione CE.FA.PA., venivano trasmessi all'Ufficio del Procuratore generale i frontespizi relativi ai quindici rendiconti.

Sta di fatto che la revisione in via amministrativa di tali rendiconti non è stata in prosieguo mai iniziata, poiché, in ogni caso, anche per tali rendiconti la Federconsorzi non ha mai trasmesso la relativa documentazione.

Nessun controllo è mai stato, quindi, effettuato sui rendiconti relativi a tale gestione, attraverso cui, è bene notare, sono transitate, così come nelle due precedenti, ingenti somme di danaro.

12. Un importante e quasi sconosciuto processo penale presso il tribunale di roma

Nell’autunno del 1965 alcuni uomini politici e pubblicisti che si collocavano nell’area del movimento liberal-progressista "Movimento Gaetano Salvemini" presentarono un esposto alla Procura generale della Repubblica di Roma: primo firmatario era Ernesto Rossi.

Con tale esposto si denunciavano, facendo generico riferimento al contenuto di tre pubblicazioni ("Rapporto sulla Federconsorzi" di Manlio Rossi Doria; "La Federconsorzi" di Ernesto Rossi, Pietro Ugolini e Leopoldo Picardi; "Viaggio nel feudo di Bonomi" di Ernesto Rossi), che venivano trasmesse in allegato, numerose irregolarità che si attribuivano ai dirigenti della Federconsorzi nella gestione degli ammassi e dell’importazione di prodotti agricoli per conto dello Stato.

I principali fatti denunciati, quali furono enucleati dalla magistratura dal contenuto dei tre scritti, erano i seguenti:

la creazione di un’enorme esposizione bancaria per interessi passivi relativamente alle gestioni di ammasso;

l’aver tenuto conti correnti completamente separati per le diverse gestioni affidate dallo Stato, impedendo così la compensazione tra crediti e debiti nei confronti degli istituti bancari finanziatori e, conseguentemente, consentendo a questi di lucrare la differenza tra saggi attivi e saggi passivi; gli istituti di credito, così favoriti, avrebbero poi compensato la Federconsorzi con appositi premi cosiddetti di "scartellamento", cioè con la restituzione clandestina di parte degli utili così acquisiti;

- il ritardo - cioè lo sfasamento nel tempo - nei versamenti alle banche finanziatrici delle gestioni delle somme ricavate dalla vendita dei prodotti ammassati o importati e destinati a ridurre l’esposizione bancaria; in tal modo la Federconsorzi avrebbe disposto di cospicue masse di denaro distratte dalle destinazioni espressamente previste, con conseguente aggravio per l’erario cui le esposizioni facevano carico;

- l’intenzionale ritardo nella presentazione dei rendiconti relativi alle varie gestioni di ammasso, allo scopo di impedire allo Stato l’esatta conoscenza del reale importo dei debiti derivanti da tali gestioni e, dunque, l’adozione di misure dirette alla rapida eliminazione di tali passività, così determinando il costituirsi, a vantaggio delle banche creditrici, di ingenti debiti produttivi di interessi cospicui e garantiti.

12.1 L’archiviazione parziale

Con decreto di archiviazione pronunciato dal giudice istruttore dottor Alibrandi, su conforme richiesta del pubblico ministero, in data 28 aprile 1970, la magistratura di Roma affermava che si trattava di accuse in gran parte prive di rilevanza penale ed infondate.

In particolare, il giudice rilevava che: la tenuta di separate gestioni da parte della Federconsorzi e dei consorzi era stata imposta legislativamente; la distinzione tra i conti bancari, sempre generalmente attivi, pertinenti alle gestioni delle "quote" tenute dalla Federconsorzi, ed i conti bancari, sempre generalmente passivi, intrattenuti dai singoli consorzi per le gestioni di ammasso, era ineliminabile stante il sistema legislativo delineato che demandava distinti compiti all’una ed agli altri, aventi distinta personalità giuridica, sicché doveva essere impossibile ogni loro commistione.

Con riguardo all’accusa di ritardo nella presentazione dei rendiconti relativi alla gestioni di ammasso, al quale era del tutto estranea la Federconsorzi, così come di quelli relativi alle gestione delle "quote" per le stesse campagne, di competenza invece, della Federconsorzi, riteneva che esso era imputabile esclusivamente alla circostanza della mancata emanazione delle leggi di ripiano per le campagne dalla 1953/54 alla 1961/62 e, dunque, in definitiva "(…) alla responsabilità delle forze politiche di maggioranza che non hanno saputo o voluto affrontare con chiarezza e decisione la questione (…)".

Il ritardo nella presentazione dei rendiconti relativi alla gestione Cereali Esteri di competenza della Federconsorzi era addebitabile, secondo il magistrato, alle contraddittorie disposizioni ministeriali sulle modalità di impostazione della rendicontazione, che avevano dapprima imposto per le campagne successive al 1951/52 di provvedere, sulla base di emanande disposizioni legislative, ad una rendicontazione per campagna, e poi, una volta che i relativi disegni di legge non erano stati approvati, richiesto di tornare all’originario sistema di rendicontazione per tradotta o per vapore come originariamente previsto dal decreto legislativo n. 169/1948.

12.2 I risultati delle indagini sulla questione degli "scartellamenti"

Il procedimento di cui trattasi fu coltivato e formalizzato soltanto per uno dei fatti esposti e cioè per la vicenda degli "scartellamenti".

Fu ipotizzato, a carico del Direttore generale e del Responsabile dei Servizi finanziari della Federconsorzi, delitto di peculato perché "distraevano a profitto della società e di terzi (gruppi e partiti politici) ingenti somme delle quali avevano il possesso (…) riscuotendo dalle Banche i cosiddetti premi di scartellamento sui depositi inerenti alle gestioni pubbliche anziché versarli all’Erario o conteggiarli a scomputo degli onerosi tassi di sconto pagati dallo Stato alle banche stesse a corrispettivo delle anticipazioni di credito".

I temi dell’indagine, condotta dal giudice istruttore Alibrandi e fondata su accertamenti peritali, come si ricava dalla motivazione della sentenza di proscioglimento, pronunciata in data 10 maggio 1971, in difformità dalle richieste del pubblico ministero che ne aveva, invece, richiesto il rinvio a giudizio per il reato di peculato, furono i seguenti:

se, in relazione alla gestione degli ammassi obbligatori, la Federconsorzi avesse ricevuto sui depositi posti in essere presso le banche interessi maggiori di quelli ufficiali o retrocessioni di interessi o altri benefici economici denominati con espressione sintetica "premi di scartellamento";

se le somme ricevute dalla Federconsorzi fossero di competenza dello Stato e se quindi si trattasse di danaro pubblico o se invece spettassero alla Federconsorzi;

quali ne fossero le conseguenze giuridiche.

Non sembra che, invece, furono oggetto di accertamenti, questioni che, a seguito del commissariamento e del concordato preventivo, appaiono ancora attuali ed importanti, costitute:

dalle modalità di annotazione nelle scritture contabili della Federconsorzi dei maggiori interessi e dei minori costi e, quindi, dalla fedeltà della rappresentazione dei fatti di gestione fin dagli anni Sessanta;

dalla destinazione data alle provviste così formate ed in particolare dalla identificazione dei partiti e dei gruppi politici che ne sarebbero stati - in ipotesi -beneficiari.

Va subito chiarito che con il termine "cartello" si solevano indicare le disposizioni emanate dalla Banca d’Italia nelle funzioni di Ispettorato del credito e del risparmio, ai sensi della legge bancaria del 1938. Esse prevedevano i tassi massimi che potevano essere corrisposti sui depositi e quelli minimi che potevano essere richiesti sulle operazioni di impiego.

Da ciò l’espressione "scartellamenti", ovvero extra cartello, per indicare tassi maggiori di quelli massimi e minori di quelli minimi.

Successivamente tale termine passò ad indicare un accordo interbancario del medesimo contenuto.

Gli scartellamenti e la retrocessione degli interessi erano tassativamente vietati dalle norme del cartello interbancario perché alteravano la concorrenza ed il regolare funzionamento del mercato bancario e della funzione creditizia.

Le indagini accertarono che effettivamente la Federconsorzi aveva percepito da alcuni dei molti istituti bancari con i quali aveva intrattenuto rapporti, in relazione alle numerose gestioni di cui era stata titolare, interessi attivi integrativi, oltre quelli ufficialmente accreditati sui relativi conti correnti (cosiddetti "interessi extra cartello"), così come aveva beneficiato di sconti sugli interessi passivi e sulle commissione bancarie ufficialmente addebitati sugli stessi conti correnti (cosiddette "retrocessioni" di interessi e di commissioni) senza che tali integrazioni e retrocessioni fossero accreditati sui conti correnti relativi alle gestioni, o fossero esposti nei corrispondenti rendiconti presentati al Ministero.

Di qui, l’imputazione di peculato, sul presupposto che tali somme fossero di pertinenza pubblica e fossero state distratte a profitto della Federconsorzi.

In particolare si accertò:

- che tali clandestine integrazioni e retrocessioni erano state riconosciute da quattro dei tredici istituti bancari con cui la Federconsorzi aveva intrattenuto rapporti e, per la precisione, dal Banco di Sicilia, dalla Banca nazionale del lavoro, dalla Banca Commerciale Italiana e dall’Istituto federale delle Casse di risparmio delle Venezie;

- che il loro controvalore ammontava, nel complesso, a 2 miliardi e 164 milioni circa, dei quali ben 1 miliardo e 600 milioni circa erano stati corrisposti dalla sola Banca nazionale del lavoro;

- che le erogazioni erano avvenute praticamente, pur esistendo differenze tra istituto ed istituto, durante tutto il periodo in cui si erano svolte le gestioni (e cioè nell’arco di circa 20 anni dal 1946 al 1966/67);

- che le gestioni interessate erano per la parte più consistente quelle delle "quote" e/o di distribuzione (Franco Molino e CE.FA.PA.) e la gestione cereali esteri, nonché, ma soltanto in minima e trascurabile parte, le gestioni "olii, semi oleosi e grassi" e le gestioni di importazione legate a programmi di assistenza dell’immediato dopoguerra (U.S.F.A.P. e E.R.P.);

- che, generalmente, le operazioni di "scartellamento" erano effettuate sui conti correnti cosiddetti di deposito (che comportavano, di regola saldi attivi) e cioè, soprattutto, su quelli sui quali affluivano le somme ricavate dalla vendita del prodotto nonché dal gettito delle "quote" di cui ai decreti legislativi luogotenenziali del 1945 e, dunque, pertinenti alle corrispondenti gestioni (quote unificate, CE.FA.PA. e Franco Molino), mentre le operazioni di retrocessione di interessi passivi e di commissioni bancarie erano effettuate per la maggior parte sui conti cosiddetti di finanziamento (che comportavano di regola saldi passivi) e cioè, essenzialmente, sui conti "vapore" o "tradotta" della gestione cereali esteri chiusisi con risultati negativi;

- che questi ultimi conti venivano in considerazione ai fini della corresponsione delle maggiorazioni di interessi attivi soltanto in quanto alcuni istituti bancari avevano liquidato quegli interessi basandosi sul confronto tra i saldi attivi dei conti di disponibilità ed i saldi passivi dei conti di finanziamento.

12.3 La sentenza di proscioglimento

Il giudice istruttore prosciolse i due imputati da ogni addebito. Per comprendere le ragioni della decisione occorre seguire il percorso argomentativo del giudice, ricordando che gli enti gestori e cioè i consorzi e la Fedit, avevano l’obbligo di compilare rendiconti finali che dovevano essere approvati e liquidati dal Ministero dell’agricoltura.

Di fondamentale rilevanza, è, inoltre, l’opinione del giudice secondo il quale il rapporto tra lo Stato e la Fedit si inquadrava nella concessione di un servizio pubblico e le somme di danaro di cui la Fedit beneficiò, secondo le modalità già evidenziate, non appartenevano allo Stato e quindi, non era configurabile il delitto di peculato.

Le somme dovevano, comunque, essere esposte nei rendiconti perché riducevano gli oneri di gestione e, quindi, l’ammontare delle somme di cui la Fedit poteva, a rendiconto, chiedere il ristoro.

Va osservato che il pubblico ministero, nel richiedere il giudizio pubblico per i due imputati, aveva invece sostenuto che si trattava di danaro pubblico perché gli interessi passivi retrocessi dovevano essere riversati sulla partita dei mutui e destinati ad affrontare quelle spese cui si provvedeva con quella forma di finanziamento; gli interessi attivi extra-cartolari dovevano essere portati a compensazione delle voci passive come gli interessi normali.

Secondo il giudice istruttore i fatti accertati, se non costituivano delitto di peculato, non erano perciò stesso privi di rilevanza penale: "(…) E’ palese che, se un soggetto tenuto a rendere il conto omette volutamente di inserire nel rendiconto una posta attiva (le maggiorazioni di interessi passivi o le retrocessioni di interessi passivi e commissioni bancarie) (…) - sicché, se il conto si chiude in passivo ed egli vanta un credito, viene a chiedere una somma maggiore di quella che gli spetterebbe, mentre, se il conto si chiude in attivo ed egli risulta debitore, viene a dichiararsi debitore di una somma minore di quella che in realtà gli spetterebbe - quel soggetto ha posto in essere un artificio o raggiro idoneo ad indurre in errore il soggetto nei cui confronti il conto è reso (…)".

L’omessa esposizione nei rendiconti dei maggiori interessi attivi e dei minori interessi passivi costituiva, infatti, a suo giudizio, artificio idoneo ad indurre in errore il Ministero dell’agricoltura ed a far conseguire alla Federconsorzi rimborsi indebiti perché maggiori di quelli dovutile.

Considerato però che la truffa poteva configurarsi soltanto se ed in quanto fossero stati presentati i relativi rendiconti, costituendo tale adempimento l’unico strumento, giuridicamente idoneo, a perpetrare la truffa; che a quel momento, come si è già evidenziato, molti rendiconti non erano stati ancora presentati (ad esempio, tra i più importanti, per l’entità delle erogazioni che li avevano riguardati, i nove relativi alla gestione Franco Molino per le campagne dalla 1955/56 alla 1963/64) o, comunque, se erano stati presentati (ad esempio i 29 della gestione Quote Unificate o i 5 della gestione CE.FA.PA.), non erano ancora stati approvati, talché, per questi ultimi, si verteva, in ogni caso, in ipotesi di tentativo di truffa, gli imputati furono prosciolti per prescrizione del reato, in relazione alle illecite erogazioni che si riferivano a conti correnti concernenti le gestioni rendicontate e non ancora approvate, in quanto i rendiconti risultavano essere stati tutti presentati in data antecedente al decennio dall’emissione del mandato di comparizione; con la formula "perché il fatto non sussiste", in relazione alle illecite erogazioni che avevano riguardato conti bancari pertinenti a gestioni per le quali i rendiconti non erano stati ancora presentati.

Rimaneva, tuttavia, accertata la falsità dei rendiconti e della documentazione.

Le truffaldine operazioni poste in essere dalla Federconsorzi, disvelate nel corso del procedimento penale, non riguardavano le gestioni di ammasso stricto sensu, bensì quelle altre, per la maggior parte alle prime connesse, di cui era esclusiva titolare la Federconsorzi. Esse non avrebbero potuto, comunque, in alcun modo, essere rilevate dal controllo dei rendiconti da parte del Ministero o della Corte dei Conti, poiché le rimesse di denaro corrispondenti ai maggiori interessi attivi riconosciuti "extra-cartello" o alla retrocessione di interessi passivi o a commissioni bancarie ufficialmente addebitate, erano effettuate dalle banche per contanti, o mediante assegni o vaglia circolari, ovvero, ancora, mediante diretto accreditamento su altri conti correnti "privati" della Federazione.

Nulla poteva risultare dagli estratti di conto corrente allegati (o, meglio che avrebbero dovuto essere allegati) ai rendiconti.

Alla decisione, passata in giudicato, che pur tuttavia stabiliva l’esistenza di irregolarità miliardarie al valore di trenta anni or sono, ed evidenziava accordi occulti tra la Federconsorzi ed il sistema bancario, non fece seguito - per quanto noto - alcuna iniziativa di carattere amministrativo e contabile.

Non risulta che il Ministero - potenziale parte civile nel processo - sia stato ufficialmente informato da parte dell’autorità giudiziaria ed abbia mai interloquito.

Il Ministero dell'agricoltura e foreste non ha mai nemmeno iniziato le relative operazioni di controllo.

Non consta che, delle risultanze acquisite nel corso del procedimento penale, sia mai stata informata la Procura generale presso la Corte dei conti, alla quale l’esposto che vi dette origine fu pur inviato, e che aveva finalizzato la sua azione essenzialmente alla presentazione dei rendiconti.

Una volta che tale obiettivo fu raggiunto, mediante l’inoltro alla Corte dei conti dei rendiconti delle gestioni di ammasso ancora pendenti presso il Ministero dell'agricoltura e foreste e la resa da parte della Federconsorzi di quelli di sua pertinenza che non erano stati, a quell’epoca, ancora presentati alla stessa Amministrazione, archiviò la complessa istruttoria svolta.

Qualche anno dopo un secondo, analogo, esposto, a firma del senatore Anderlini, del gruppo della Sinistra indipendente, e di altri, attivò nuovamente la magistratura di Roma.

Le indagini furono affidate ai carabinieri che chiesero informazioni alla stessa Federconsorzi. Riemerse, in tal modo, la questione.

Ne fu riferito dal direttore generale Scotti al Comitato esecutivo della Fedit e così la Federconsorzi si interrogò finalmente - circostanza che sintetizza da sola, efficacemente, come la Federconsorzi fosse amministrata e come fosse controllata - sul se si dovessero versare allo Stato ed in particolare al Ministero dell’agricoltura le somme indebitamente ricevute.

Fu deciso, dopo circa 14 anni, di procedere alla restituzione dell’indebito. "Il Presidente propone che di tale fatto sia data immediata comunicazione al Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste, precisando che, pur non condividendo l'assunto del Giudice Istruttore (cfr. supra n.d.r.) circa l'attribuibilità alle gestioni condotte per conto dello Stato di qualsiasi parte delle somme come sopra corrisposte dagli Istituti di Credito alla Federconsorzi e pur esprimendo la ferma convinzione che tali somme sono di esclusiva spettanza della Federconsorzi e da essa a tale esclusivo titolo ed in buona fede ricevute, si dichiari la disponibilità, anche allo scopo di pervenire ad una sollecita definizione delle gestioni di cui trattasi, a trasferire a credito delle gestioni statali interessate gli importi risultanti dalla sentenza in parola.

In considerazione poi della circostanza, chiaramente risultante dalla sentenza predetta, che diversi importi non sono attribuibili ad una specifica gestione, propone che si prospetti l'opportunità che l'importo globale venga accreditato ad un conto di un'unica gestione oppure ad un conto speciale, unitamente agli interessi relativi, richiedendo al Ministero di conoscere le determinazioni che riterrà di adottare al riguardo.

Dopo approfondita discussione (…) il Comitato Esecutivo condivide le proposte fatte dal Presidente, approvando altresì l'operato dello stesso sin qui svolto, nonché il testo della lettera - che viene letto - che al riguardo dovrà essere inviata al Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste".

Gli accertamenti penali si rifecero al giudicato.

Da un promemoria senza firma in data 30 gennaio 1992, coevo alla gestione commissariale, sembra evincersi che la Federconsorzi avrebbe restituito al Ministero la quota capitale pari a 1,8 miliardi e gli interessi pari a ben 8 miliardi.

Non consta che cosa sia realmente accaduto.

I riflessi dei fatti descritti ed accertati sulla regolarità e fedeltà dei bilanci e della contabilità della Fedit sono evidenti.

Non si è potuto stabilire, per mancanza del tempo necessario, se i maggiori ricavi e i minori costi furono registrati fedelmente o se, invece, si trattò di operazioni occulte ed, infine, l’esistenza di tracce della eventuale destinazione delle somme a partiti e gruppi politici.

Deve, in conclusione, per una corretta visione della storia della gestione della Fedit riaffermarsi che, incontrovertibilmente, i rendiconti presentati dalla Fedit al Ministero dell’agricoltura fino al 1971 erano falsi e che era stata falsificata la documentazione di supporto con la complicità delle banche.

Sembra, quindi, alla Commissione che le accesissime contestazioni di tecnici e di alcune parti politiche alla gestione degli ammassi non fossero affatto infondate.

13. Osservazioni finali

L’illustrazione, per grandi tratti, delle vicende relative alla rendicontazione delle sopraindicate gestioni svolte dalla Federconsorzi, della loro genesi e dei complicati meccanismi attraverso cui esse si sono intrecciate nel tempo a quelle di ammasso in senso stretto, consente di meglio comprendere, in un quadro sufficientemente completo, il ruolo della Federconsorzi nella gestione degli ammassi.

La Federconsorzi non fu direttamente coinvolta nelle gestioni di ammasso vere e proprie, delle quali erano esclusivi titolari i singoli consorzi.

Nondimeno, per le sue finalità statutarie di ente esponenziale e rappresentativo dei vari consorzi e, soprattutto, per i compiti ad essa demandati di distribuzione delle "quote", nonché della gestione dell’importazione, ha finito per svolgervi un ruolo essenziale e predominante.

Essa ha, nei fatti, materialmente gestito tutti gli ingenti flussi finanziari che le gestioni di ammasso hanno prodotto.

Limitatamente ai soli rendiconti relativi alle gestioni degli ammassi in senso stretto, non può muoversi alcun sostanziale rilievo né in ordine al loro contenuto né alla loro completezza.

La regolarità, dal punto di vista documentale, dell'attività svolta dai consorzi e, conseguentemente, l’effettività dei risultati definitivi delle gestioni, quali sono stati esposti nei rendiconti, deve ritenersi accertata.

Va, comunque, rammentato che i controlli sulla gestione avevano natura cartolare, consistendo non in una verifica fisica di quanto rappresentato, ma della sola regolarità della documentazione.

Essi non possono, quindi, per loro natura, garantire la effettività delle operazioni e dei costi ed escludere alterazioni e frodi, di cui, tuttavia la Commissione non ha rinvenuto indizi.

E’ certo, tuttavia, che la Federconsorzi non ha mai allegato ai rendiconti di sua competenza la relativa documentazione, così impedendo, di fatto, che potesse essere accertata la regolarità, ancorché da un punto di vista meramente cartolare, delle operazioni in essi esposte.

I rendiconti devono, pertanto, ritenersi, tuttora, non completi.

Per quanto concerne la gestione dell’importazione dei cereali esteri, la Federconsorzi ha presentato 2.498 rendiconti e cioè uno per ciascun vapore o tradotta.

Ben 1.214 relativi alle importazioni effettuate sino alla campagna 1950/51, erano privi della documentazione di supporto, costituita dagli originali degli estratti di conto corrente. Quelli relativi al periodo successivo, in numero di 1.284, erano, invece corredati dalla richiesta documentazione.

La Corte dei conti, ammise al visto i 1.284 decreti che approvavano i rendiconti, ai quali risultavano allegati gli originali degli estratti di conto corrente, mentre restituì non registrati gli altri 1.214.

A seguito del provvedimento di data 20 aprile 1989 con il quale la Corte dei conti, sul rilievo della mancata esibizione degli estratti conto, ne negò la registrazione - il Ministero, con provvedimento del 3 agosto 1993, dopo quattro anni, annullò di ufficio tutti i propri decreti di approvazione dei rendiconti della gestione esteri - ed invitò la Fedit a ripresentarli al tasso di interesse dello 0,50 per cento annuo.

La questione riguarda i tassi d’interesse praticati dalle banche alla Fedit che dovevano conformarsi alla convenzione interbancaria.

La Fedit esibì le convenzioni contenenti l’indicazione dei tassi ma non i sottoconti e gli estratti conto perché, come si è visto, non poteva farlo, avendo stipulato convenzioni "speciali".

Il Tribunale amministrativo regionale ha, nell’anno 2000, rigettato il ricorso della Fedit avverso il provvedimento assunto in autotutela.

Non è stata mai presentata la rendicontazione delle altre gestioni e contabilità tenute dalla Federconsorzi, a cominciare da quella del cosiddetto conto transitorio cereali esteri.

A distanza di più di 40 anni, non è dato conoscere, con esattezza, quali risultati - positivi o negativi - essa abbia prodotto per il pubblico erario.

Per quanto concerne la gestione CE.FA.PA., e cioè la distribuzione e la vendita di cereali ammassati dai consorzi, la documentazione relativa a tali rendiconti, che da un’annotazione non firmata proveniente dal Ministero delle risorse agricole risulterebbe essere stata trasmessa dalla Federconsorzi in data 15 dicembre 1952, racchiusa in cinque casse, non è stata più rinvenuta negli archivi del Ministero.

Infine, per quanto concerne la gestione "Franco Molino", alla data dell’11 gennaio 1982 non era iniziato l’esame e il controllo dei quindici rendiconti presentati, poiché non erano state ancora definitivamente accertate le risultanze delle gestioni di provenienza della merce distribuita.

Sta di fatto, che la revisione in via amministrativa di tali rendiconti non è stata in prosieguo mai effettuata poiché anche per tali rendiconti la Federconsorzi non ha mai trasmesso al Ministero la relativa documentazione.

La Federconsorzi, prima ancora dell’accertamento definitivo delle risultanze della suddetta gestione e dalla formale approvazione dei relativi rendiconti, ha, tuttavia, autonomamente, quanto illegittimamente, prelevato dai conti bancari, le somme che il Ministero aveva riconosciuto in suo favore.

Nessun controllo, quindi, è mai stato effettuato sui rendiconti relativi a tale gestione, attraverso cui, è bene notare, sono transitate, così come nelle due precedenti, ingenti somme di danaro.

La Federconsorzi, con la complicità di alcune banche, falsificò una parte della documentazione relativa alle gestioni di sua competenza e gli stessi rendiconti presentati fino all’anno 1971.

A parere della Commissione solo una specifica e mirata indagine del Parlamento potrebbe consentire di pervenire ad un definitivo accertamento di fatti che si consegnano alla storia d’Italia con un permanente forte grado di oscurità che non sarebbe difficile far cessare.

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Relazione sulla Federconsorzi - Appendice Profili della gestione degli ammassi

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